Doc. 8433

2 juin 1999

Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme relatif aux droits sociaux fondamentaux

Avis1

Commission des questions juridiques et des droits de l’homme

Rapporteur: M. Erik Jurgens, Pays-Bas, Groupe socialiste

I.       Introduction

1.        La commission des questions juridiques et des droits de l'homme est saisie pour avis du projet de recommandation de la Commission des questions sociales, de la santé et de la famille, présenté par Mme Pulgar, proposant d'inscrire dans un protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme un certain nombre de droits sociaux. Elle recommande au Comité des Ministres l'élaboration d'un Protocole additionnel à la convention qui pourrait garantir différentes catégories de droits:

- des droits dans le cadre du travail et des droits liés à l'emploi parmi lesquels elle établit une distinction entre droits individuels et droits collectifs

- des droits en dehors du travail.

2.        Le rapporteur de la commission des questions juridiques et des droits de l'homme a eu un long échange de vues avec la rapporteuse de la commission des questions sociales, de la santé et de la famille. Lors de cet échange de vues il a été convenu que la commission des questions sociales, de la santé et de la famille présenterait dans son rapport une liste de tous les droits sociaux qui selon elle mériteraient d'être garantis et dans une deuxième partie une liste de ceux qu'elle demande d'inscrire dans un Protocole additionnel.

II. La distinction entre droits civils et politiques et droits économiques, sociaux et culturels

3.        La distinction entre droits civils et politiques d'une part et droits économiques sociaux et culturels de l'autre remonte à l'origine de la conception des droits de l'homme. Cette distinction repose sans aucun doute sur une hiérarchie des normes dans l'esprit des auteurs des textes garantissant les droits de l'homme.

4.        Ainsi la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, à l'exception du droit de propriété qui figure à son article 2, énonce des droits civils et politiques. Elle garantit quatre "droits naturels et imprescriptibles de l'homme: la liberté, la propriété, la sûreté et la résistance à l'oppression".

5.        Cette Déclaration s'inscrit dans un mouvement historique et comporte un élément symbolique important: la fin du pouvoir absolu et la reconnaissance de la souveraineté populaire à laquelle s'attache la liberté comme droit fondamental et primordial.

6.        Cependant la liberté ainsi proclamée n'était pas acquise pour tous et de loin puisqu'il a fallu attendre plus d'un demi-siècle encore pour que l'esclavage soit aboli.

7.        La Convention européenne des droits de l'homme adoptée en 1950 a, elle aussi, garanti des droits civils et politiques uniquement. Ce n'est qu'avec l'adoption du premier Protocole additionnel en 1952 que la protection de la propriété y a été ajoutée.

8.        Le Conseil de l'Europe a établi deux mécanismes distincts de protection pour les droits selon qu'il s'agit de droits civils et politiques ou qu'il s'agit de droits sociaux, comme les Nations Unies se sont dotées de deux Pactes, le Pacte relatif aux droits civils et politiques et le Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. La Convention européenne des droits de l'homme garantit les premiers et la Charte sociale européenne garantit les seconds. La première est dotée d'un mécanisme de contrôle judiciaire, la seconde ne l'est pas.

9.        La Convention européenne des droits de l'homme ne garantit que des droits individuels qui peuvent éventuellement s'exercer avec d'autres, comme la liberté de réunion et d'association garantie par son article 11.

10.        Très vite des voix se sont élevées pour dire que les droits de l'homme sont indivisibles et universels, qu'il s'agit d'un tout. Ceci reflète la prise en compte de l'évolution de la société. Lorsqu'il a semblé que les droits civils et politiques étaient en quelque sorte acquis, l'on a commencé à considérer qu'il fallait ajouter à ce noyau dur d'autres droits.

11.        Ceci a été récemment affirmé à l’occasion de deux colloques organisés par le Conseil de l’Europe. Le premier, consacré à la Charte sociale du XXIème siècle s’est tenu du 14 au 16 mai 1997. Dans le rapport général présenté en conclusion du Colloque, le rapporteur mettait l’accent sur l’indivisibilité des droits de l’homme. Il distinguait trois catégories d’indivisibilités, celle du corpus des droits de l’homme c’est-à-dire la totalité des droits économiques et sociaux et des droits civils et politiques, l’indivisibilité sur le plan des instruments, la nécessaire justiciabilité des droits économiques et sociaux et enfin l’indivisibilité inter-étatiques.

12.        Il reconnaissait toutefois que s’il était aisé de s’entendre sur les objectifs il était beaucoup plus difficile de s’accorder sur les moyens d’y parvenir en dégageant les obligations concrètes qui, appliquées à l’Etat, aux employeurs ou aux bailleurs, aboutiraient au résultat souhaité. Car en matière économique et sociale un excès de réglementation ou une mauvaise réglementation conduisent à des effets pervers.

13.        Quant à la justiciabilité des droits économiques et sociaux, il reconnaissait que le recours à la Cour européenne des droits de l’homme était écarté du moins pour l’instant, et renvoyait au mécanisme de protection de la Charte sociale et à son protocole sur les réclamations collectives qu’il a instituées.

14.        Ceci illustre bien que l’on peut être d’accord sur la nécessité de faire respecter tous le droits c’est-à-dire sur l’indivisibilité des droits, sans aller pour autant jusqu’à vouloir les soumettre à un mécanisme unique.

15.        Le colloque consacré à l’effectivité de la protection des droits de l’homme 50 ans après la Déclaration universelle qui s’est tenu du 2 au 4 septembre 1998 a également abordé l’incontournable question de l’indivisibilité. Et l’un des groupes de discussion, présidé par M. Aalt-Willem Heringa, s’est demandé dans quelle mesure les mécanismes relatifs aux droits de l’homme au niveau européen devraient faire l’objet d’une fusion. Si la reconnaissance de la justiciabilité optimale des droits sociaux était posée comme souhaitable, le rapporteur a reconnu que cela ne revient pas à dire que tous les droits sociaux sont pleinement justiciables. Toutefois, poursuivait-il, il reste possible de définir des normes minima des obligations fondamentales à respecter. Il donnait comme exemples l’interdiction du travail forcé et la garantie d’un revenu minimum de subsistance.

16.        Et finalement la Charte sociale est apparue comme un moyen approprié de protection des droits sociaux, à condition d’améliorer encore son mécanisme de contrôle. Jetant un regard prospectif sur l’avenir, il se demandait si le fait de disposer d’une seule cour pour l’ensemble des traités du Conseil de l’Europe en matière de droits de l’homme ne constituerait pas une perspective à long terme satisfaisante.

III.       Les précédents visant à l'inclusion de droits sociaux dans la Convention

17.        En 1978 l'Assemblée Parlementaire adoptait la Recommandation 838 (1978) relative à l'élargissement du champ d'application de la Convention européenne des Droits de l'homme.

18.        A l'époque, le rapporteur de la commission des questions juridiques, M. Craig, avait défini les critères que les droits devaient remplir pour pouvoir être inscrits dans la Convention européenne des droits de l'homme (Doc 4213).

19.        Ces critères étaient les suivants: le droit devrait être fondamental et généralement reconnu, et se prêter à une formulation suffisamment précise pour entraîner des obligations juridiques de la part de l'Etat, plutôt que de fixer simplement une norme générale.

20.        Dans son exposé des motifs le rapporteur avait examiné les droits liés à l'emploi, les droits liés à la santé, à la sécurité sociale et à l'aide sociale et enfin les droits en matière d'éducation et de culture. Il avançait même la formulation de ces droits.

21.        En appliquant les critères mentionnés ci-dessus il considérait que les droits suivants au moins se prêtaient à un examen en vue de leur inclusion dans la convention:

- le droit de choisir ou d'accepter librement un travail rémunéré, en tenant compte de la compétence de l'individu pour un tel travail et des considérations géographiques et économiques raisonnables;

- le droit d'accès à des services gratuits de l'emploi, à l'orientation professionnelle et à la formation professionnelle;

- le droit à un niveau de vie adéquat en cas de chômage involontaire;

- le droit d'être affilié à un régime de sécurité sociale.

22.        Il ne proposait pas l'inclusion d'un droit à l'éducation. Il estimait en effet qu'ajouter des droits dans un nouveau protocole alors qu'il sont déjà couverts dans une certaine mesure, risquait d'affaiblir le niveau de protection si les États ne ratifiaient pas le nouvel instrument.

23.        Pour la même raison il ne proposait pas davantage l'inclusion du droit syndical qui est déjà en partie couvert par l'article 11 de la Convention garantissant la liberté de réunion et d'association.

IV.        L'évolution depuis vingt ans

24.        Depuis l'adoption de la Recommandation 838 et le rapport Craig, qui faisait déjà remarquer qu'il existait des différences en fonction du développement économique et social, la situation a beaucoup changé. Les États membres étaient alors somme toute relativement homogènes du point de vue économique et social et la crise n'était pas encore passée par là avec ses conséquences, notamment le chômage, et les réponses que l'on a tenté de leur apporter.

25.        Vingt ans plus tard la situation des États membres se caractérise par une grande hétérogénéité. L'idée que l'on n'atteindra plus le plein emploi a été largement répandue. Ceci a conduit les pays les plus développés à séparer la notion de travail de celle d'un revenu minimum vital pour tous, en instaurant des systèmes de revenu minimum garanti. L'on peut par conséquent estimer maintenant comme plus approprié de garantir un tel revenu minimum garanti qu'un droit au libre choix du travail.

26.        La Charte sociale elle-même ne demande pas aux États membres de garantir un tel droit. Elle leur demande de tout mettre en oeuvre pour réaliser le plein emploi, ce qui représente un objectif nécessaire mais difficile à atteindre.

V. Du souhaitable au possible

27.        Le rapport de la commission des questions sociales, de la santé et de la famille a une approche empreinte de générosité qui est compréhensible du point de vue social. Il est souhaitable en effet de garantir les droits sociaux. Mais il appartient à la commission des questions juridiques et des droits de l'homme d'examiner quels instruments juridiques peuvent raisonnablement être utilisés pour leur mise en oeuvre. La plupart des droits sociaux sont formulés comme des garanties d'interventions positives en faveur de (groupes d') individus par les gouvernements concernant par exemple le logement, le travail ou la santé. Les droits de la convention classique cependant ont été généralement formulés de façon à garantir aux individus la protection contre une intervention du gouvernement qui par exemple pourrait restreindre la liberté de parole – les mécanismes de la convention ont été conçus pour faire respecter de telles garanties négatives, non pour faire respecter des garanties positives.

28.        Le rapport Craig faisait cette différence, mais essayait de fixer des critères permettant de dire quels droits sociaux pourraient être inclus dans la Convention. Les critères restent-ils valables?

i.        s'agissant du caractère fondamental du droit: le rapport Craig lui-même reconnaissait la difficulté de définir ce qu'est un droit fondamental. Il proposait de recourir à divers moyens de preuve, par exemple la reconnaissance du droit dans des instruments juridiques, nationaux ou internationaux. C'est ce que semble suggérer la rapporteuse au paragraphe 13.i du projet de recommandation en recommandant au Comité des Ministres "d'entreprendre une étude pour déterminer quels sont les droits sociaux qui sont garantis par la Constitution des États membres qui pourraient être ajoutés aux dispositions normatives de la Convention européenne des droits de l'homme".

ii.       s'agissant du caractère universel du droit: là encore le rapporteur relevait lui-même le caractère éminemment subjectif des droits sociaux qui dépendent du niveau de développement économique et de situations sociales très variées selon les pays. Il l'interprétait donc comme signifiant que le droit devrait être garanti à tout le monde, mais cela conduirait à exclure les droits garantis à certaines catégories particulières telles que les femmes, les migrants, les handicapés et l'on pourrait y ajouter maintenant les minorités.

iii.       s'agissant de la possibilité de formuler le droit d'une façon suffisamment précise pour entraîner des obligations juridiques de la part de l'Etat, il ajoutait que le droit devait être tel que sa violation porte préjudice à l'individu de telle sorte qu'il puisse prétendre être "victime" de cette violation au sens de l'article 39 de la Convention telle qu'amendée par le Protocole 11.

VI. Conclusions

29.        A la lumière de tout ce qui précède je tire les conclusions suivantes:

30.        L’on peut partager l’avis de la rapporteuse selon lequel les droits sociaux doivent être reconnus au même titre que les droits civils et politiques, autrement dit l’indivisibilité des droits de l’homme. L’on peut aussi suivre la rapporteuse lorsqu’elle dit que la reconnaissance des droits sociaux doit accompagner les changements économiques et qu’il est certainement faux d’avancer que la reconnaissance de droits sociaux irait à l'encontre du développement économique. Cela est faux d'un point de vue économique et aussi d'un point de vue éthique. Il suffit de voir comment les difficultés sociales sont exploitées par les partis anti-démocratiques qui rendent la démocratie responsable des difficultés sociales, pour être convaincu qu'il s'agit d'une nécessité vitale pour les démocraties.

31.        Toutefois, l’on ne peut passer de cette reconnaissance de l’indivisibilité des droits de l’homme à la demande d’un mécanisme unique de garantie, en l’occurrence celui de la Cour européenne des droits de l’homme, et ceci pour plusieurs raisons. D’une part charger la Cour européenne des droits de l’homme au moment où elle commence à fonctionner et alors qu’elle est composée de nouveaux membres qui doivent se familiariser avec de nouvelles procédures et méthodes de travail, risque de compromettre son existence même.

32.        D’autre part se pose la question de la justiciabilité des droits sociaux. Avant qu'ils ne le soient ils doivent être garantis par la législation nationale de façon à être exécutoires devant les tribunaux. Il faut donc demander aux États membres de les prévoir dans leur législation nationale avant toute chose.

33.        Au niveau du Conseil de l’Europe il convient une fois encore d’insister sur la nécessité d’appliquer la Charte sociale européenne et d’utiliser le nouveau mécanisme de réclamations collectives qui, comme nous l’avons vu, a été considéré comme approprié pour assurer une garantie des droits sociaux.

34.        L’on pourrait aussi penser dans la perspective des conclusions tirées du colloque sur l’effectivité de la protection des droits de l’homme 50 ans après la Déclaration universelle à charger l’autorité judiciaire du Conseil de l'Europe réclamée par certains et qui fera prochainement l’objet d’un rapport de M. Schwimmer, de contrôler aussi la conformité des législations nationales avec la Charte.

35.        Enfin l’on peut imaginer un système de compensation lorsque l’Etat ne met pas sa législation en conformité avec ses engagements.

36.        S’agissant de l’inclusion de droits collectifs dans la Convention européenne des droits de l’homme il faut rappeler que la Convention a été conçue pour des individus qui doivent pouvoir justifier qu’ils ont été «victimes» d’une violation de leurs droits. Inclure des droits collectifs changerait la nature de la Convention, même si certains droits, tels la liberté de réunion et d’association supposent qu’ils s’exercent collectivement. Que l’on songe aux problèmes que soulèverait par exemple la reconnaissance d’un droit de recours aux minorités nationales en tant que telles.

37.        Pour les raisons évoquées précédemment les amendements suivants sont proposés au projet de recommandation présenté au nom de la commission des questions sociales, de la santé et de la famille :

Amendement A

Au paragraphe 15.i, supprimer le mot "constitutionnelles".

Amendement B

Remplacer le paragraphe 15.iii par le texte suivant:

Amendement C

Au paragraphe 15.iv, remplacer les mots "sur la base des études qui précèdent," par le texte suivant:

*

* *

Commission chargée du rapport: commission des questions sociales, de la santé et de la famille (Doc. 8357)

Commission saisie pour avis: commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Renvoi en commission: Doc 7914 et renvoi n° 2220 du 22 septembre 1997

Avis approuvé par la commission le 25 mai 1999

Secrétaires de la commission: M. Plate, Mmes Coin et Kleinsorge

1 Voir Doc 8357.