|
|
23 mars 1994
Doc. 7052
RAPPORT
sur le droit d'asile
(Rapporteur: M. FRANCK,
Suède, Groupe socialiste)
Résumé
Le Conseil de l'Europe, bien que n'ayant jamais inscrit le droit d'asile dans un instrument juridique contraignant, a toujours demandé aux Etats membres de traiter les réfugiés et les demandeurs d'asile dans un «esprit particulièrement libéral et humanitaire» en plein accord avec le principe du non refoulement. D'importants faits nouveaux, qui se sont produits en matière de droit d'asile territorial dans plusieurs Etats membres du Conseil de l'Europe, mettent cette pratique en question.
Etant donné que le rapprochement des Etats membres et la protection des droits de l'homme sont deux objectifs du Conseil de l'Europe, le moment est venu de prendre au sein de l'Organisation des mesures communes pour traiter équitablement tous ceux qui ont besoin de protection et aplanir, grâce à une coopération européenne véritable, les désaccords sur le partage des responsabilités en matière d'asile. Le droit d'asile est un problème paneuropéen qui appelle une solution paneuropéenne.
L'Assemblée recommande donc que le Comité des Ministres prenne des mesures urgentes quant au fond des problèmes actuels, quant aux procédures d'octroi de l'asile et
quant au statut des demandeurs d'asile et des réfugiés en droit international.
I. Projet de recommandation
1. D'importants faits nouveaux et de profonds changements se sont produits en matière de droit d'asile territorial, tant dans les Etats membres du Conseil de l'Europe qu'au niveau international, au cours des cinq années qui se sont écoulées depuis l'adoption de la Recommandation 1088 (1988) relative au droit d'asile territorial.
2. La situation politique et économique internationale est telle que le nombre de réfugiés sollicitant l'asile dans les Etats membres du Conseil de l'Europe a atteint des seuils sans précédent en Europe depuis la deuxième guerre mondiale. Ce phénomène peut s'expliquer par la chute des régimes communistes en Europe orientale, la guerre civile dans les territoires de l'ancienne Yougoslavie, les disparités économiques entre les pays industrialisés et les pays les plus pauvres ainsi que les violations permanentes des droits de l'homme en Europe et dans le monde entier.
3. Par suite de l'arrivée massive de demandeurs d'asile, il a été plus difficile à de nombreux Etats européens de traiter les demandes d'asile dans un délai raisonnable, ce qui a parfois donné l'impression que les pays européens étaient envahis par des demandeurs d'asile. Une partie de la population de certains de ces pays est influencée par une propagande raciste et xénophobe et manifeste une hostilité croissante envers les demandeurs d'asile. Il y a en outre le problème des migrants économiques qui se font passer pour des réfugiés et demandent l'asile pour avoir accès aux pays membres du Conseil de l'Europe. Il est parfois difficile de les distinguer des vrais et sincères demandeurs d'asile.
4. C'est pour ces raisons et d'autres motifs politiques que de nombreux Etats dont les lois relatives au droit d'asile étaient libérales leur ont donné un caractère plus restrictif. Les traités multilatéraux tels que les Accords de Schengen, la Convention relative à la détermination de l'Etat responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des Etats membres de la Communauté européenne (la Convention de Dublin) et le Traité sur l'Union européenne (le Traité de Maastricht) renforcent ces tendances.
5. Les traités susmentionnés entraîneront vraisemblablement des contrôles plus rigoureux aux frontières extérieures des Etats membres de l'Union européenne, et par voie de conséquence, l'admission d'un nombre restreint de réfugiés sur le territoire de l'Union européenne. Certains Etats membres de l'Union européenne appliquent déjà la règle du "pays tiers sûr" ou "pays tiers d'accueil", ce qui signifie que seuls peuvent solliciter l'asile dans un pays membre de l'Union européenne les réfugiés qui ne sont pas d'abord passés par un pays réputé sûr, où ils auraient pu demander l'asile avant d'entrer dans le pays considérée. Il est donc inévitable que le fardeau de la protection et de l'aide aux réfugiés et demandeurs d'asile s'alourdisse de façon disproportionnée pour les Etats membres du Conseil de l'Europe n'appartenant pas à l'Union européenne et/ou pour les Etats qui appliquent des règles moins strictes en matière d'asile ou qui se situent à proximité des pays d'origine des demandeurs d'asile. Enfin, ces politiques restrictives pourraient aboutir au refoulement de réfugiés (en particulier de réfugiés de facto) auxquels l'asile aurait dû être accordé.
6. Le Conseil de l'Europe, bien que n'ayant jamais inscrit le droit d'asile dans un instrument juridique contraignant, a toujours demandé aux Etats membres de traiter les réfugiés et les demandeurs d'asile dans un «esprit particulièrement libéral et humanitaire» en plein accord avec le principe du non refoulement. Deux des objectifs du Conseil de l'Europe étant le rapprochement des Etats membres et la protection des droits de l'homme, le moment devrait être venu de prendre au sein de l'Organisation des mesures communes pour traiter équitablement tous ceux qui ont besoin de protection et aplanir, grâce à une coopération européenne véritable, les désaccords sur le partage des responsabilités en matière d'asile. Le droit d'asile est un problème paneuropéen qui appelle une solution paneuropéenne.
7. L'Assemblée regrette que tous les Etats membres du Conseil de l'Europe n'aient pas ratifié la Convention de Genève de 1951 (Convention des Nations Unies sur le statut des réfugiés) et son protocole additionnel.
8. Elle recommande donc au Comité des Ministres:
i. quant au fond des problèmes actuels:
a. d'exhorter les Etats membres, en particulier les nouveaux Etats membres, à inscrire dans leur législation interne, et à mettre en œuvre, les droits des minorités; des dispositions en vue de prévenir ou de réduire l'apatridie, et l'interdiction de la discrimination et des activités racistes ou xénophobes, de manière à prévenir toute situation pouvant forcer des personnes à quitter leur pays par crainte de persécution, d'autres dangers pour leur vie et leur intégrité ou pour cause d'apatridie;
b. de demander aux Etats membres d'intensifier leurs activités relatives aux droits de l'homme dans les pays non européens (d'où vient un nombre important de demandeurs d'asile), par exemple par le biais des Nations Unies ou des programmes d'aide au développement;
c. de demander aux Etats membres de mettre en œuvre rapidement et soigneusement le plan d'action sur la lutte contre le racisme, la xénophobie, l'antisémitisme et l'intolérance arrêté lors du Sommet de Vienne;
d. d'inviter les Etats membres à renforcer leur coopération pour tenter de démanteler les réseaux de passeurs de migrants clandestins;
ii. quant aux procédures d'octroi de l'asile:
a. d'engager les Etats membres à compter davantage sur la coopération paneuropéenne (accords et coopération s'étendant à tous les Etats membres du Conseil de l'Europe et pas seulement des accords bilatéraux ou multilatéraux ou des pratiques telles que celles des "pays tiers sûrs", qui ne visent qu'un nombre restreint des pays membres) pour harmoniser les procédures d'asile ou tenter de répartir plus équitablement les responsabilités;
b. de demander aux Etats membres d'accepter un rôle accru du Conseil de l'Europe dans le domaine du droit d'asile et de renforcer le rôle, les missions et les ressources du Comité ad hoc d'experts sur les aspects juridiques de l'asile territorial, des réfugiés et des apatrides (CAHAR);
c. de créer un organe additionnel dans le cadre du Conseil de l'Europe; pour être efficace, cet organe devrait être une instance autonome de coordination investie de plus de pouvoirs «exécutifs» que les organes existants; à cet égard, la proposition lancée par le Gouvernement danois en avril 1993 tendant à la création d'une «commission européenne des réfugiés» mérite une attention particulière;
d. d'habiliter la "commission européenne des réfugiés" susmentionnée à formuler les principes directeurs à observer - en se fondant sur les solutions les plus généreuses - et à examiner également les solutions données dans chaque Etat membre, et cela dans le but d'éviter dans les Etats membres des différences dans les procédures d'octroi de l'asile;
e. de proposer aux Etats membres de désigner un Haut Commissaire européen pour les réfugiés chargé de travailler en coopération étroite avec le Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés sans porter atteinte à son mandat, pour aider les gouvernements et les populations des Etats membres à concentrer leur attention sur la situation des demandeurs d'asile et des réfugiés en Europe;
f. d'insister pour que les procédures d'octroi de l'asile et les politiques d'attribution de visas, en particulier celles qui ont été récemment modifiées par des lois nationales ou en vertu des traités de l'Union européenne, continuent à s'inspirer de la Convention de Genève de 1951 et de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ─ en gardant à l'esprit que cette dernière contient implicitement des obligations à l'égard des personnes qui ne sont pas nécessairement des réfugiés au sens de la Convention de Genève de 1951 ─ et ne permettent aucune violation, notamment du principe généralement admis du non-refoulement et de l'interdiction du refoulement des demandeurs d'asile à la frontière;
g. de demander aux Etats membres de respecter dans l'interprétation des critères d'octroi du statut de réfugié les principes directeurs définis par le Haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) et de donner suite aux critiques formulées par le HCR au sujet des nouvelles lois nationales et des traités multilatéraux en matière d'asile;
h. de proposer aux Etats membres la création d'un fonds, chargé de fournir une assistance financière et logistique aux pays membres (notamment aux nouveaux pays membres) qui sont débordés par l'arrivée massive de demandeurs d'asile ou leur nouveau rôle de pays d'accueil;
i. eu égard aux événements dans l'ancienne Yougoslavie, d'exhorter les Etats membres à étendre leur protection aux personnes déplacées en appliquant les normes minimales formulées en 1981 dans la conclusion n° 22 (XXXII) «protection des personnes en quête d'asile en cas d'arrivées massives» du Comité exécutif du HCR;
j. de demander une plus grande transparence en matière de quotas de réfugiés en général, et une augmentation du nombre de réfugiés faisant partie du quota accepté par chaque Etat membre du Conseil de l'Europe en particulier;
k. compte tenu de la situation internationale actuelle, d'exhorter les gouvernements des Etats membres à assurer que l'asile est accordé à ceux qui en ont besoin comme ils ont promis de le faire auparavant;
l. de suivre les propositions formulées dans sa Recommandation ... (1994) relative à la situation des demandeurs d'asile déboutés;
iii. quant au statut des demandeurs d'asile et des réfugiés en droit international:
a. de modifier la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales pour y inscrire un droit d'asile en fondant le texte à adopter sur les suggestions formulées dans le Recommandation 293 (1961) de l'Assemblée ou dans l'annexe II au rapport de 1988 sur le droit d'asile (Doc. 5930);
b. si le droit d'asile n'est pas inséré dans la convention, d'élaborer un accord distinct en la matière qui préciserait non seulement le statut juridique des demandeurs d'asile et des personnes déplacées mais énoncerait aussi des procédures modèles (harmonisées) et les critères de détermination du statut de réfugié en plein accord avec la Convention de Genève de 1951, le Protocole de New York de 1967 et d'autres principes pertinents du droit international des réfugiés;
c. d'élaborer un instrument juridique pour la protection des réfugiés de facto qui, en droit international, ne bénéficient pas de la protection de base que la Convention de Genève de 1951 et le Protocole de New York de 1967 accordent aux réfugiés;
d. de reprendre l'initiative sur la question de la responsabilité de l'examen des demandes d'asile en adoptant le projet d'accord en la matière soumis par le CAHAR au Comité des Ministres en 1989;
e. d'inviter ceux des Etats membres qui ne l'ont pas encore fait, à ratifier la Convention de Genève de 1951 et son protocole additionnel.
II. Exposé des motifs
par M. Franck
Table des matières:
Page
I. Introduction 6
II. Définitions 8
a) Réfugié 8
b) Demandeur d'asile 9
c) Asile 9
d) Non-refoulement 9
III. Bref rappel historique 10
IV. Bilan de l'évolution depuis 1988 11
V. Solutions possibles 15
Quant au fond des problèmes actuels 15
Quant aux procédures d'octroi de l'asile 15
Quant au statut des demandeurs d'asile et des
réfugiés en droit international 17
I. Introduction1
1. Dans la Directive n° 442 (1988), l'Assemblée parlementaire charge sa commission des questions juridiques et des droits de l'homme, et sa commission des migrations, des réfugiés et de la démographie, pour avis, de continuer à suivre de près tous les développements concernant le droit d'asile territorial dans les Etats membres du Conseil de l'Europe.
2. Conformément à cette directive, le rapport ci-après ne traitera que des questions relatives aux réfugiés et demandeurs d'asile proprement dit. Le rapporteur est conscient qu'il existe un problème en ce qui concerne les migrants économiques qui se font passer pour des réfugiés et sollicitent l'asile en vue d'avoir accès à des pays membres du Conseil de l'Europe. Leurs demandes sont en général rejetées comme étant "manifestement mal fondées". Un rapport et une recommandation relatifs à la situation de ces demandeurs d'asile déboutés seront présentés en avril 1994 à l'Assemblée par M. Flückiger, Président de la Commission des Migrations, des Réfugiés et de la Démographie. Le rapporteur ne traitera donc pas de cette question. Par ailleurs, sur les questions de migration en général, il tient à renvoyer aux Recommandations 1148 (1991) relative à l'Europe de 1992 et aux politiques de migration, 1187 (1992) relative aux relations entre migrants et syndicats et 1188 (1992) relative aux flux migratoires en Tchécoslovaquie, en Hongrie et en Pologne.
3. Ces cinq dernières années, il y a eu des développements importants et des profonds changements en matière de droit d'asile dans certains Etats membres du Conseil de l'Europe et au niveau international.
4. La situation politique et économique internationale est telle que le nombre de réfugiés sollicitant l'asile dans les Etats membres du Conseil de l'Europe a augmenté et atteint des seuils sans précédent en Europe depuis la seconde guerre mondiale. Par rapport au nombre de réfugiés et de demandeurs d'asile dans d'autres régions du monde, par exemple en Afrique, la part de l'Europe, bien qu'ayant augmenté ces dernières années, reste relativement faible.
5. La chute des régimes communistes en Europe orientale s'est accompagnée de nouveaux mouvements migratoires. A titre d'exemple, entre 1990 et 1992, les Roumains représentaient un pourcentage important des demandeurs d'asile dans la plupart des Etats membres du Conseil de l'Europe: 95 % de l'ensemble des demandeurs en Hongrie en 1990, 54 % en Autriche et 24 % en Allemagne en 1992.
6. La guerre civile dans l'ancienne Yougoslavie a amené des milliers de personnes à fuir. On estime que le nombre de personnes déplacées s'élève à 3,44 millions, dont 2,7 millions ont trouvé refuge à l'intérieur de l'ancienne Yougoslavie. Toutefois, le nombre de celles qui se sont réfugiées dans un autre pays est sans doute bien plus élevé que l'estimation officielle (695 000), car beaucoup ne sont pas enregistrées; l'Allemagne à elle seule estime qu'elle en compte 500 000 sur son territoire.
7. Les disparités économiques entre les pays industrialisés et les pays les plus pauvres, ainsi que les violations des droits de l'homme, tant en Europe que dans le reste du monde, sont à l'origine d'un afflux de personnes qui ne sont pas reconnues comme réfugiés au sens de la Convention de Genève, mais qui cherchent protection dans les Etats membres du Conseil de l'Europe: dans ces Etats au début des années 90, beaucoup de demandeurs d'asile venaient de pays non européens (Zaïre, Somalie, Angola, Iran, Irak, Sri Lanka, Chine et Pérou par exemple).
8. Par suite de l'arrivée massive de demandeurs d'asile, il a été plus difficile, pour de nombreux pays européens, de traiter les demandes dans un délai raisonnable. Un pourcentage croissant des demandes étaient rejetées pour cause de «défaut manifeste de fondement», c'est-à-dire qu'elles ne remplissaient pas les conditions de la définition de la Convention de Genève (par exemple, il ne s'agissait pas de personnes craignant d'être persécutées, mais de migrants économiques). Telles sont, entre autres, les raisons qui expliquent qu'une partie de la population de certains pays européens soit actuellement influencée davantage par une propagande raciste et xénophobe.
9. C'est pour ces raisons et d'autres motifs politiques que de nombreux Etats dont les lois relatives au droit d'asile étaient libérales, leur ont donné un caractère plus restrictif. Les traités multilatéraux et communautaires tels que les accords de Schengen, la Convention relative à la détermination de l'Etat responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des Etats membres des Communautés européennes (Convention de Dublin) et le Traité sur l'Union européenne (Traité de Maastricht)2 renforcent ces tendances.
10. L'entrée en vigueur des traités susmentionnés se traduira vraisemblablement par des contrôles plus stricts aux frontières extérieures des Etats membres de l'Union européenne et par voie de conséquence par l'admission d'un nombre restreint de réfugiés sur le territoire de l'Union européenne (certains Etats de la Communauté appliquent déjà le principe du «pays tiers hôte», c'est-à-dire que seuls les réfugiés qui ne se sont pas rendus dans un pays considéré comme sûr où ils auraient pu demander l'asile avant d'entrer dans l'Etat concerné de l'Union européenne, peuvent solliciter l'asile dans cet Etat). Cela a pour conséquence que le fardeau de la protection et de l'aide accordées aux réfugiés et aux demandeurs d'asile s'alourdisse de façon disproportionnée pour les Etats membres du Conseil l'Europe n'appartenant pas à l'Union européenne et/ou pour les Etats qui appliquent des règles moins strictes en matière d'asile ou qui sont géographiquement proches des pays d'origine des demandeurs d'asile. Ces politiques restrictives pourraient même aboutir au refoulement3 de réfugiés auxquels l'asile aurait dû être accordé.
11. Le Conseil de l'Europe, bien que n'ayant jamais inscrit le droit d'asile dans un instrument juridiquement contraignant, a toujours demandé aux Etats membres de faire preuve, vis-à-vis des réfugiés et des demandeurs d'asile, d'un «esprit particulièrement libéral et humanitaire», qui respecte pleinement le principe du non-refoulement4. Deux des objectifs du Conseil de l'Europe étant le rapprochement des Etats membres et la protection des droits de l'homme, le moment est peut-être venu de prendre au sein de l'Organisation des mesures communes pour traiter équitablement tous ceux qui ont besoin de protection, et aplanir grâce à une coopération européenne collective véritable les désaccords sur le partage d'une fardeau de l'asile.
II. Définitions
12. Il paraît utile de définir des termes ambigus qui reviennent souvent dans le présent rapport.
a. Réfugié
13. Conformément à la Convention de Genève de 1951 et au protocole de New York de 1967 le terme «réfugié de jure» s'applique à toute personne qui:
«craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ...»
(Convention de Genève de 1951, article 1A (2))
Une personne dont un Etat a reconnu qu'elle remplit ces conditions est également appelée réfugié aux termes de la Convention et se voit généralement accorder l'asile dans le pays concerné. Une personne à qui le statut de réfugié n'a pas été attribué peut, pour des raisons humanitaires, être autorisée à rester dans le pays qui a rejeté sa demande si elle se voit octroyer un statut spécial qui, selon le pays, est appelé statut humanitaire, statut B, statut de facto, etc. On a aussi utilisé le terme «réfugié de facto» pour désigner des personnes qui, bien qu'elles ne puissent pas retourner dans leur pays d'origine, ne veulent pas solliciter le statut de réfugié (par exemple, par crainte de représailles contre leur famille) se fondent dans d'autres catégories d'étrangers tels que les étudiants, les travailleurs migrants et les touristes ou les demandeurs d'asile qui n'ont pas été expulsés à la suite du rejet de leur demande. Les personnes qui fuient la violence liée aux guerres ou aux guerres civiles sont parfois désignées par les expressions «personnes déplacées» ou «réfugiés de facto», bien qu'elles puissent avoir la qualité de «réfugiés», aux termes de la Convention de Genève de 1951. A cet égard, on distingue les personnes déplacées à l'intérieur du pays, c'est-à-dire celles qui restent dans leur pays, quoique dans une autre région, et les personnes déplacées à l'étranger, c'est-à-dire celles qui ont, dans leur fuite, franchi une ou plusieurs frontières internationales.
14. Il convient de noter que d'autres instruments juridiques donnent une définition plus vaste du terme «réfugié». A titre d'exemple, aux termes de la Convention de 1969 de l'Organisation de l'unité africaine (OUA), le mot «réfugié» s'applique à:
«toute personne qui, du fait d'une agression, d'une occupation extérieure, d'une domination étrangère, ou d'événements troublant gravement l'ordre public dans une partie ou dans la totalité de son pays d'origine ou du pays dont elle a la nationalité, est obligée de partir ...»
(Convention de l'Organisation de l'unité africaine, 1969)
b. Demandeur d'asile
15. Une personne qui a présenté une demande de statut de réfugié sur laquelle on n'a pas encore statué est un demandeur d'asile.
c. Asile
16. Il y a deux types d'asile: l'asile territorial et l'asile diplomatique. L'octroi de l'asile territorial signifie que l'Etat concerné admet une personne persécutée sur son territoire; quant à l'octroi de l'asile diplomatique, il s'agit de l'admission dans l'ambassade concernée. L'octroi et le refus de l'asile relèvent de la souveraineté de l'Etat. S'il accorde l'asile à des personnes qui craignent des persécutions, il est également tenu de les protéger au minimum contre le refoulement.
d. Non-refoulement
17. Le non-refoulement est le principe généralement accepté selon lequel un réfugié ou un demandeur d'asile ne sera pas refoulé, expulsé ou renvoyé de force de quelque manière que ce soit vers le territoire qu'il a fui, un territoire où sa vie ou sa liberté seraient menacées, ou un territoire où il craint d'être persécuté. Ce principe est énoncé en ces termes dans la Convention de Genève de 1951:
«Aucun des Etats contractants n'expulsera ou ne refoulera, de quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté seraient menacées en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques.»
(Convention de Genève de 1951, article 33 (1))
III. Bref rappel historique
18. Le statut actuel du droit d'asile en droit international trouve son origine dans les activités de l'ONU au lendemain de la seconde guerre mondiale. Parce que l'Europe comptait à l'époque des centaines de milliers de réfugiés et de personnes déplacées, dans un premier temps, l'ONU a inscrit le droit «de chercher asile et de bénéficier de l'asile» dans sa Déclaration universelle des droits de l'homme (1948) et créé, en 1950, un organe spécialisé, le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) (perçus alors comme temporaires); la Convention de Genève relative au statut des réfugiés a été élaborée en 1951. Elle visait uniquement les personnes réfugiées «par suite d'événements survenus avant le 1er janvier 1951» et contenait en outre une restriction géographique facultative «événements survenus en Europe».
19. Dans les années 50, des réfugiés de pays communistes (par exemple de Hongrie après 1956) ont obtenu l'asile en Europe. Avec l'arrivée de personnes persécutées en provenance du monde entier, il est peu à peu devenu manifeste que le problème des réfugiés ne se limitait pas à l'Europe ou aux conséquences de la seconde guerre mondiale. De ce fait, un protocole à la Convention de Genève a été signé à New York en 1967; ce texte supprime la date limite du 1er janvier 1951 et laisse à tout Etat qui le souhaite la possibilité de renoncer à la limitation géographique5. En 1973, un protocole à l'Accord des Nations Unies de 1957 relatif aux marins réfugiés a fait de même pour les personnes devenues réfugiés en mer.
20. Jusque dans les années 70, les économies dynamiques des pays européens n'ont eu aucune difficulté à intégrer un nombre élevé de migrants et de réfugiés. Cependant, lorsque la récession a commencé à gagner l'Europe, de nombreux Etats y ont fermé leurs frontières aux immigrants. Par voie de conséquence, le nombre de demandes d'asile a sextuplé au cours des années 80, mettant à rude épreuve les mécanismes d'octroi de l'asile. Comme l'indique l'introduction du présent rapport, la situation qui en est résultée a abouti à l'adoption croissante de lois plus restrictives en matière d'asile et à l'adhésion grandissante d'une partie de la population des pays concernés aux théories xénophobes et racistes.
21. En 1950, le Conseil de l'Europe n'a pas inscrit le droit de bénéficier impérativement de l'asile dans sa Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales. Toutefois, l'article 3 («Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants»), l'article 8 (qui vise le droit au respect de la vie privée et familiale), l'article 13 (le droit à l'octroi d'un «recours effectif devant une instance nationale» en cas de violation des libertés et des droits fondamentaux d'une personne) et, à quelques très rares occasions, les articles 4 et 5 ont été invoqués devant la Commission et la Cour européennes des Droits de l'Homme pour empêcher des expulsions dans des affaires d'asile. Par conséquent, on serait fondé à affirmer que la Convention contient implicitement un droit d'asile de facto.
22. Ce droit implicite n'a jamais satisfait l'Assemblée, étant donné en particulier que les procédures devant la Commission et la Cour européennes des Droits de l'Homme peuvent durer plusieurs années et qu'elles n'ont pas d'effet suspensif. L'Assemblée a donc à maintes reprises préconisé l'inclusion du droit d'asile dans un protocole à la Convention, notamment dans ses Recommandations 293 (1961) et 1088 (1988). A titre subsidiaire, elle a recommandé l'élaboration d'une convention européenne distincte sur l'asile territorial (Recommandations 842 (1978), 1016 (1985) et 1088 (1988)). Enfin, à titre de mesure minimale, elle a insisté sur l'interdiction du refoulement (par exemple dans sa Recommandation 434 (1965)), et elle a tenté d'étendre la protection contre le refoulement aux réfugiés de facto (Recommandation 773 (1976)).
23. L'Assemblée a également demandé l'harmonisation de la pratique en matière d'éligibilité des réfugiés (Recommandation 787 (1976)). Récemment, elle a préconisé un partage plus équitable du «fardeau de l'asile» entre les Etats membres du Conseil de l'Europe.
24. Le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe n'a pas toujours donné suite aux recommandations de l'Assemblée, mais il a demandé aux gouvernements «de faire preuve d'un esprit particulièrement libéral et humanitaire à l'égard des personnes qui cherchent asile sur leurs territoires» (Résolution (67) 14), demande qu'il a renforcée dans sa Déclaration sur l'asile territorial du 18 novembre 1977.
25. La même année, le Comité des Ministres a également institué le Comité ad hoc d'experts sur les aspects juridiques de l'asile territorial, des réfugiés et des apatrides (CAHAR). Conformément à son mandat, ce comité suit les développements dans les domaines de l'asile, des réfugiés et des apatrides, en particulier pour les Etats membres du Conseil de l'Europe. Le CAHAR procède à des échanges de vues réguliers et élabore des instruments juridiques pour examen et adoption par le Comité des Ministres.
26. En 1981, le Comité des Ministres a recommandé aux gouvernements des Etats membres de donner application à un certain nombre de principes importants dans le traitement des demandes d'asile, notamment de réserver la décision sur la demande d'asile à une autorité centrale et, en cas de refus, d'offrir la possibilité d'un recours devant une instance administrative ou judiciaire (Recommandation (81) 16). En 1984, le comité a expressément étendu la protection du principe de non-refoulement aux réfugiés de facto (Recommandation (84) 1).
IV. Bilan de l'évolution depuis 1988
27. Depuis 1988, le problème posé par les demandeurs d'asile et les réfugiés est devenu encore plus complexe et difficile. A la suite des changements au niveau international, les Etats membres du Conseil de l'Europe ont enregistré un nombre grandissant de demandes d'asile. En même temps, de nombreux pays ont adopté des lois plus strictes en matière d'asile ou ont introduit des pratiques et des contrôles plus rigoureux aux frontières; tel a été le cas au Danemark, en France, en Allemagne et en Espagne en 1992, en Autriche, en Finlande, aux Pays-Bas et au Portugal en 1993.
28. Certains pays ont même amendé leur Constitution. L'Allemagne a modifié le 1er juillet 1993 sa Loi fondamentale qui prévoyait le droit d'asile (article 16, II.2). Le nouvel article 16a ne garantit plus le droit d'asile aux demandeurs entrés en Allemagne via un «pays tiers sûr» ni aux demandeurs en provenance d'un pays d'origine «sûr». La liste des pays d'origine «sûrs», établie par la loi, inclut actuellement des Etats tels que la Bulgarie, la République tchèque, la Gambie, le Ghana, la Hongrie, la Pologne, la Roumanie, le Sénégal et la République slovaque. Aux yeux de beaucoup, cette liste peut paraître quelque peu arbitraire.
29. D'autres Etats membres du Conseil de l'Europe suivront sans doute bientôt l'exemple de l'Allemagne sous la pression d'un nombre excessif de demandeurs d'asile. La France envisage déjà de modifier sa Constitution dans le même sens. Les listes de pays «sûrs» sont considérées comme un instrument très populaire pour restreindre le nombre de demandeurs d'asile dans un pays.
30. Beaucoup d'organisations pour la défense des droits de l'homme qui œuvrent dans le domaine de l'asile jugent très inquiétant l'établissement de telles listes de pays «sûrs», qu'il s'agisse de «pays tiers sûrs» ou de «pays d'origine sûrs» (que très souvent, on appelle simplement «pays où n'existe aucun risque sérieux de persécution»). On peut s'interroger sur le bien-fondé de cette méthode car, souvent, l'inclusion d'un tel pays, et non d'un autre, n'est pas évidente. En outre, les listes risquent de ne pas refléter les derniers événements survenus dans un pays (à supposer, par exemple que la situation eu égard aux droits de l'homme se dégrade sérieusement dans un des pays énumérés et que les nouveaux dirigeants commencent à persécuter des personnes, celles-ci ne pourraient pas nécessairement demander l'asile); les listes ne tiennent pas compte non plus des cas individuels de persécution dans des Etats où la persécution n'existe pas en général. Enfin, le fait qu'un pays soit considéré comme «sûr» par un gouvernement européen peut s'expliquer par sa politique étrangère et des objectifs commerciaux.
31. De nombreuses nouvelles lois nationales en matière d'asile apportent des restrictions à l'entrée initiale sur le territoire de l'Etat: certains pays subordonnent l'introduction d'une demande d'asile à la présentation de titres de voyage valides (passeport international, par exemple), voire d'un visa en cours de validité. Evidemment, il est souvent difficile, voire impossible, aux véritables demandeurs d'asile qui fuient la persécution ou la guerre d'obtenir ces documents légalement. Les personnes qui ont un besoin urgent de protection courent donc le risque de se voir refoulées pour défaut de documents, ce qui est une violation manifeste des principes inscrits dans la Convention de Genève de 1951 et son protocole de 1967.
32. De nombreux pays européens infligent des sanctions aux compagnies aériennes qui transportent des passagers sans titres de voyage valides; il en résulte que certains demandeurs d'asile risquent déjà de se voir interdire l'accès à un avion au départ de leur pays d'origine. De plus, l'attente dans les aéroports d'entrée d'une décision sur la recevabilité d'une demande d'asile a entraîné «des situations inquiétantes dans de nombreux aéroports européens» (Recommandation 1163 (1991) de l'Assemblée)6.
33. L'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a recommandé aux Etats membres d'harmoniser leurs politiques et pratiques en matière d'accueil des demandeurs d'asile, notamment aux aéroports, et de veiller à ce que les instruments internationaux qui garantissent la protection des demandeurs d'asile soient respectés (Recommandation 1163 (1991)). Dans le cadre du mandat occasionnel que lui a confié le Comité des Ministres, le CAHAR élabore actuellement des lignes directrices en la matière à l'intention des Etats.
34. Dans un contexte similaire, certaines lois sur l'asile (par exemple en Autriche, en France, en Italie, en Norvège, au Portugal et en Suisse) prévoient la possibilité d'expulser le demandeur d'asile pendant que sa procédure d'appel est en instance, en particulier en cas de demande «manifestement non fondée». On constate également dans beaucoup d'Etats européens une tendance à n'accorder qu'une autorisation de séjour temporaire discrétionnaire, au lieu du statut de réfugié à part entière au sens de la Convention, voire à accroître le recours à la détention administrative et à la menace d'expulsion. L'Assemblée devrait s'inquiéter de ces pratiques, car elles sapent la Convention de Genève de 1951 et son protocole de 1967.
35. Sous l'effet des profonds changements politiques et sociaux survenus en Europe centrale et orientale en 1989-1990, certains pays européens, tels que la Hongrie, la Pologne, les Républiques tchèque et slovaque, en sont venus à jouer un rôle radicalement nouveau en tant que pays d'immigration et «pays de premier asile». Les restrictions adoptées par certains des Etats d'Europe occidentale sous la forme des accords de Schengen, de la Convention de Dublin et du Traité de Maastricht7 ou de nouvelles lois nationales, ont abouti à une vaste concentration des migrants et des demandeurs d'asile dans les Etats précités. A titre d'exemple, la Hongrie a enregistré 18 283 demandes d'asile en 1990 uniquement, la Pologne 2 433 en 1991 et la République tchèque 1 948 ─ chiffres qui n'incluent pas les migrants clandestins dont le nombre se situe entre 8 000 et 80 000 selon les estimations. Ces chiffres peuvent paraître minimes par rapport à l'afflux que connaît l'Allemagne (188 050 au cours du premier trimestre de 1993!). Toutefois ces nouvelles arrivées constituent un lourd fardeau pour ces pays qui ne sont pas très bien préparés à y faire face.
36. Certains autres Etats membres du Conseil de l'Europe, en particulier les pays nordiques qui appliquent des contrôles moins stricts, craignent également que leur fardeau ne s'alourdisse sous l'effet des restrictions à l'entrée apportées par ces traités ou nouvelles lois nationales. Les chiffres concernant le premier trimestre de 1993 semblent justifier leurs craintes: les demandes d'asile introduites en Finlande, en Norvège et en Suède ont en moyenne augmenté de 20 % ou plus par rapport à 1992, alors que le nombre de demandes présentées en Autriche, en France, en Grèce et en Suisse a diminué de façon notable. Dans le cas de l'Autriche, elles ont diminué de 75 %, probablement en raison des lois plus strictes en matière d'asile et de contrôles plus rigoureux aux frontières. Les effets de la nouvelle loi sur l'asile entrée en vigueur le 1er juillet 1993 en Allemagne risquent d'être encore plus spectaculaires pour les pays nordiques et les pays frontaliers des pays d'origine des demandeurs d'asile. Il pourrait s'ensuivre, par contrecoup, un renforcement de la législation en matière d'asile et des contrôles aux frontières, dans ces pays jusqu'à présent plus libéraux que d'autres.
37. L'Assemblée est profondément préoccupée par cette évolution. Dans sa Recommandation 1188 (1992), elle appelle l'ensemble des Etats membres à partager le fardeau, en particulier avec les nouveaux pays européens d'immigration, en recevant des demandeurs d'asile et autres migrants en provenance des pays où ils ont trouvé un premier accueil et à accroître leur coopération avec ces pays.
38. Le grand nombre de demandeurs d'asile qui franchissent clandestinement les frontières européennes avec l'aide de réseaux de passeurs professionnels constitue un autre phénomène inquiétant. Le prix de ces «services» est souvent exorbitant, si bien que ceux qui ont les moyens de payer se retrouvent sans un sou, et que ceux qui n'ont pas les moyens ne peuvent pas franchir une frontières européenne pour demander l'asile ─ ces derniers étant peut-être ceux qui ont le plus grand besoin de protection.
39. Quant à la réalisation du marché intérieur de l'Union européenne et aux nouvelles restrictions apportées à l'entrée sur le territoire commun des Douze, l'Assemblée se préoccupe à juste titre de certains aspects des traités conclus entre les Douze et de leurs conséquences possibles. A titre d'exemple, la Convention de Dublin8 prévoit des échanges d'informations entre les autorités nationales portant sur les demandeurs d'asile qui peuvent être contraires aux normes établies par la Convention du Conseil de l'Europe pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel. Dans son dernier rapport annuel, le Parlement européen a également exprimé son mécontentement au sujet de certains points des traités.
40. L'Assemblée en a conclu que la coordination des politiques européennes en matière de réfugiés ne saurait être simplement fondée sur des mesures restrictives ni être limitée aux douze Etats membres de l'Union européenne (Recommandation 1149 (1991)), mais qu'elle doit s'étendre à l'ensemble des Etats membres du Conseil de l'Europe et que la Convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés (et le Protocole de New York de 1967) et la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales doivent servir de base à l'harmonisation des politiques.
41. Les événements de l'ancienne Yougoslavie sont à l'origine du déplacement d'un très grand nombre de personnes fuyant la guerre et la violence généralisée. Ces personnes, qui ont d'urgence besoin d'un abri et d'une protection au moins temporaire, ont mis à rude épreuve les capacités d'accueil, non seulement dans les pays voisins comme la Hongrie et l'Autriche, mais dans l'Europe tout entière.
42. C'est pourquoi l'Assemblée a demandé aux Etats membres de faire preuve d'une plus grande solidarité à l'égard des pays qui accueillent des personnes déplacées en intensifiant leur aide (Recommandation 1176 (1992)). Elle a également recommandé la création de «havres de sécurité» dans l'ancienne Yougoslavie, le renforcement de la solidarité entre tous les Etats européens face à la nécessité d'accroître les offres d'accueil des réfugiés et l'accélération de l'accueil des réfugiés une fois que la décision de principe de les recevoir a été prise. Pour l'Assemblée, la situation résultant de la guerre civile dans l'ancienne Yougoslavie montre qu'il est nécessaire d'accélérer les travaux en vue de clarifier et d'harmoniser le statut juridique des personnes fuyant des situations de guerre ou de violence généralisée (Recommandation 1205 (1993)).
43. Le quota de réfugiés admis par les Etats membres du Conseil de l'Europe en coopération avec le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) est malheureusement très insuffisant. La plupart des Etats membres n'admettent que 500 à 1 000 de ces réfugiés par an - voir les chiffres exacts à l'annexe III - et semblent réticents à admettre un quota plus élevé, les quelques cas d'accueil d'enfants blessés en provenance de Bosnie-Herzégovine, qui ont fait l'objet d'une large publicité, constituant l'exception à la règle.
V. Solutions possibles
44. Le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe et beaucoup d'Etats membres n'ont, malheureusement, pas donné suite aux récentes recommandations de l'Assemblée. Pourtant, la situation des demandeurs d'asile, personnes déplacées et réfugiés9 en Europe se dégrade de jour en jour. Plusieurs points déjà évoqués dans le présent rapport appellent de toute urgence une action afin d'éviter que la situation à laquelle font face en Europe les personnes qui fuient la persécution ou la guerre ne s'aggrave.
45. Il existe pour améliorer la situation des réfugiés des mesures que l'Assemblée pourrait recommander au Comité des Ministres. Certaines touchent le fond des problèmes actuels de l'Europe, posés par l'afflux massif de réfugiés et le mécontentement de la population des pays d'accueil; certaines ont trait aux procédures d'action de l'asile et d'autres à des changements fondamentaux du droit international.
46. Quant au fond des problèmes actuels:
a. Le Conseil de l'Europe pourrait une nouvelle fois presser les Etats membres, en particulier ceux qui ont adhéré à l'Organisation depuis peu, d'inscrire dans leur législation interne et de mettre en œuvre les droits des minorités et des dispositions visant à prévenir ou à réduire l'apatridie et à interdire la discrimination et les activités racistes ou xénophobes, de manière à prévenir toute situation pouvant forcer des personnes à quitter leur pays par crainte de persécution ou parce que leur vie et leur intégrité physique sont menacées d'une manière quelconque, ou encore pour cause d'apatridie. Pour cette même raison, les Etats membres pourraient intensifier leurs activités relatives aux droits de l'homme dans les pays non européens (d'où viennent un nombre important de demandeurs d'asile), par exemple par le biais des Nations Unies ou des programmes d'aide au développement.
b. Le Conseil de l'Europe pourrait demander aux Etats membres de ne pas céder au mécontentement populaire, et à la propagande extrémiste qui cherche à restreindre l'accès des demandeurs d'asile et des réfugiés dans les Etats membres du Conseil de l'Europe pour des raisons égoïstes, de mettre en œuvre avec diligence le plan d'action décidé lors du Sommet de Vienne pour lutter contre le racisme, la xénophobie, l'antisémitisme et l'intolérance, et, en coopération avec le HCR, de sensibiliser la population à la situation critique des véritables demandeurs d'asile, réfugiés et personnes déplacées.
c. Les Etats membres du Conseil de l'Europe pourraient renforcer leur coopération pour lutter contre les réseaux de passeurs de migrants clandestins.
47. Quant aux procédures d'octroi de l'asile:
a. Le Conseil de l'Europe pourrait engager les Etats membres à renforcer la coopération européenne pour harmoniser les procédures d'asile et tenter de répartir plus équitablement les responsabilités; il convient de donner la priorité aux accords et à la coopération qui s'étendent à tous les Etats membres du Conseil de l'Europe sur les accords bilatéraux ou multilatéraux qui ne visent qu'un nombre restreint de pays; le droit d'asile est un problème paneuropéen qui appelle une solution paneuropéenne; le Conseil de l'Europe a déjà intégré la majeure partie de la Grande Europe non représentée au sein de l'Union européenne et serait tout à fait désigné pour chercher une telle solution.
i. Bien qu'il existe déjà plusieurs instances de coopération internationales et, en particulier, européennes (au niveau de l'Union européenne) s'intéressant aux procédures d'octroi de l'asile, la situation critique actuellement créée par le grand nombre de demandeurs d'asile et de réfugiés qui surcharge les mécanismes en place, appelle un engagement accru du Conseil de l'Europe, ce qui est possible en renforçant le rôle, les missions et les ressources du CAHAR10, seul organe du Conseil compétent en la matière.
ii. Une autre possibilité serait la création d'un organe additionnel dans le cadre du Conseil de l'Europe; pour être efficace, cet organe devrait être une instance autonome de coordination investie de plus de pouvoirs «exécutifs» que les organes existants; à cet égard, la proposition lancée par le Gouvernement danois en avril 1993, tendant à la création d'une «commission européenne des réfugiés», appelle une attention particulière.
iii. Cependant, en définitive, même une commission telle qu'envisagée par le Gouvernement danois n'aurait pas les pouvoirs d'harmoniser effectivement l'application des critères régissant l'octroi du statut de réfugié. Les autres instances, qui ont adopté à cet égard la démarche mesurée (échange d'informations) proposée pour le nouvel organe ont jusqu'ici échoué; si une véritable harmonisation en ce domaine est jugée souhaitable, il convient d'envisager, outre la «commission européenne des réfugiés» susmentionnée qui pourrait formuler les principes directeurs à observer, une juridiction suprême unique ─ qui pourrait être la Cour européenne des Droits de l'Homme ─ habilitée à examiner les décisions prises dans chaque Etat membre; l'octroi de l'asile relevant de la souveraineté des Etats, cette proposition ne saurait manquer de susciter des objections; toutefois, en définitive, il s'agit de la seule façon d'éviter dans les Etats membres du Conseil de l'Europe des différences dans les procédures d'octroi de l'asile dans les pays du Conseil de l'Europe.
iv. La nomination d'un Haut Commissaire européen aux réfugiés pourrait contribuer à attirer l'attention des gouvernements et des populations des Etats membres sur le sort des demandeurs d'asile et des réfugiés en Europe. Ce Haut Commissaire pourrait seconder dans sa tâcher, au plan régional, le Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés.
b. Le Conseil de l'Europe doit insister pour que les procédures d'octroi de l'asile et les politiques d'attribution de visas, en particulier celles qui ont été modifiées récemment par des lois nationales ou en vertu des traités de l'Union européenne, continuent de s'inspirer de la Convention de Genève de 1951 et son protocole de 1967, des conclusions pertinentes adoptées par le Comité exécutif du programme du HCR, de la Convention européenne pour la sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales, ainsi que des recommandations et des résolutions pertinentes adoptées par le Comité des Ministres et l'Assemblée parlementaire, en gardant à l'esprit que ces dernières impliquent également des obligations vis-à-vis de personnes qui ne sont pas nécessairement des réfugiés au sens de la Convention de Genève de 1951; aucun principe ne saurait être transgressé, en particulier le principe généralement admis du non-refoulement, qui inclut l'interdiction du refoulement des demandeurs d'asile à la frontière.
c. Le Conseil de l'Europe devrait également demander aux Etats membres de respecter dans l'interprétation des critères d'octroi du statut de réfugié (notamment les «Guides et procédures pour déterminer le statut d'un réfugié» (HCR), les principes directeurs définis par le Haut Commissariat des Nations Unies aux réfugiés, organe reconnu comme le plus compétent dans ce domaine; les gouvernements des Etats membres doivent tenir compte des critiques formulées par le Haut Commissariat au sujet des nouvelles lois nationales et des traités multilatéraux en matière d'asile.
d. Dans le souci d'assurer aux demandeurs d'asile le traitement le plus humain possible, le Conseil de l'Europe pourrait en outre recommander aux Etats membres d'introduire, s'ils ne l'ont pas encore fait, des procédures expéditives et équitables de traitement des demandes. Dans ce contexte, l'idée de fournir une assistance financière et logistique aux Etats membres (notamment aux nouveaux Etats membres) qui sont débordés par l'arrivée massive de demandeurs d'asile où leur nouveau rôle de pays d'accueil, devrait être sérieusement envisagée. On ne saurait assez souligner l'importance d'un partage des charges entre tous les pays membres du Conseil de l'Europe. La création d'un fonds commun permettrait concrètement de parvenir à ce but.
e. Enfin, compte tenu de la situation internationale actuelle, le Conseil de l'Europe devrait demander aux gouvernements des Etats membres de faire en sorte que l'asile soit accordé aux personnes qui en ont besoin; eu égard aux événements de l'ancienne Yougoslavie, les Etats membres du Conseil de l'Europe devraient en particulier étendre leur protection aux personnes déplacées en appliquant les normes minimales formulées dans la conclusion «n° 22 (XXXII) Protection des personnes en quête d'asile en cas d'arrivées massives» adoptée en 1981 par le Comité exécutif du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés. Une plus grande ouverture en ce qui concerne la question du quota de réfugiés en général, ainsi que l'augmentation du quota de réfugiés admis par chaque Etat membre du Conseil de l'Europe, en particulier, pourraient également contribuer à améliorer la situation.
48. Quant au statut des demandeurs d'asile et des réfugiés en droit international:
a. Le Conseil de l'Europe devrait réexaminer la possibilité de modifier la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales pour y inscrire le droit d'asile; le texte adopté pourrait être celui de la Recommandation 293 (1961) de l'Assemblée parlementaire ou de l'annexe 2 du rapport de 1988 sur le droit d'asile (Doc. 5930).
b. Si le droit d'asile n'est pas inséré dans la Convention, le Conseil de l'Europe devrait envisager l'élaboration d'un accord distinct en la matière; ce texte pourrait non seulement préciser le statut juridique des demandeurs d'asile, réfugiés et personnes déplacées, mais aussi énoncer des procédures modèles (harmonisées) et les critères de détermination du statut de réfugié ─ ceci, bien entendu, également sur la base d'une entière compatibilité avec la Convention de Genève de 1951, le Protocole de New York de 1967 et les autres principes pertinents du droit international des réfugiés.
c. En outre, il serait souhaitable que le Conseil de l'Europe élabore un instrument juridique pour la protection des réfugiés de facto qui ─ en droit international ─ ne bénéficient pas même de la protection de base que la Convention de Genève de 1951 et le Protocole de New York de 1967 assurent aux réfugiés.
d. Etant donné que l'accord parallèle qu'est la Convention de Dublin est sur le point d'être élargi à d'autres pays européens, le Conseil de l'Europe doit tenter de reprendre l'initiative dans ce domaine; le projet d'accord sur la responsabilité pour l'examen des demandes d'asile soumis par le CAHAR au Comité des Ministres en 1989 est plus complet que la Convention de Dublin, étant donné en particulier qu'il tient compte de l'ensemble des instruments juridiques du Conseil de l'Europe; celui-ci devrait par conséquent s'efforcer de faire adopter ledit projet.
e. Il convient également d'accorder une attention particulière à la coopération paneuropéenne dans le domaine juridique, afin de faire partager le fardeau de l'accueil des demandeurs d'asile et des réfugiés par l'ensemble des pays européens, voire par des pays industrialisés non européens.
49. Il existe un besoin urgent d'action dans le domaine du droit d'asile. Le rapporteur espère que le Comité des Ministres et les gouvernements des Etats membres examineront attentivement ses propositions et approuveront le plus grand nombre possible de solutions envisagées ci-dessus. La dernière initiative formelle du Comité des Ministres à ce sujet remonte à 1984. Depuis cette date, la situation dans le domaine du droit d'asile s'est considérablement aggravée - une action est aujourd'hui indispensable, si l'on ne veut pas que la situation devienne impossible à gérer. Le rapporteur tient à le répéter: le droit d'asile est un problème paneuropéen qui appelle une solution paneuropéenne.
Annexe 1
Résumé des textes importants
I. Convention relative à la détermination de l'Etat responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des Etats membres des Communautés européennes (Convention de Dublin)
1. Ce traité a été conclu le 15 juin 1990 à Dublin, dans le cadre de la coopération politique européenne (et non pas dans le cadre formel des Communautés européennes).
2. La Convention de Dublin, tout en étant le premier instrument formel de droit international définissant les concepts communément désignés par les termes de «demande d'asile» et «demandeur d'asile» (articles 1.b et c), ne définit pas le concept général d'asile et ne prescrit pas qu'un Etat contractant doit ─ ou ne doit pas ─ accorder l'asile. Les demandes d'asile sont examinées par l'Etat membre responsable de leur examen conformément à sa législation nationale et à ses obligations internationales, notamment celles qu'il a contractées en vertu de la Convention de Genève de 1951 et du Protocole de New York de 1967.
3. La convention fixe les règles visant à déterminer l'Etat responsable de l'examen d'une demande d'asile. Elle stipule que toute demande d'asile doit être examinée, mais que cette demande est examinée par un seul Etat membre. Néanmoins, chaque Etat membre a le droit d'examiner une demande d'asile, même si cet examen ne lui incombe pas en vertu des critères définis par la convention, à condition que le demandeur d'asile y consente.
4. Tout Etat membre conserve également la possibilité d'envoyer un demandeur d'asile vers un Etat tiers (non membre des Communautés européennes) dans le respect des dispositions de la Convention de Genève de 1951 et du Protocole de New York de 1967.
5. La convention stipule que l'Etat responsable de l'examen d'une demande d'asile est, en premier lieu, l'Etat membre dans lequel réside un membre de la famille du demandeur d'asile qui s'est vu reconnaître la qualité de réfugié au sens de la Convention de Genève, et en deuxième lieu, l'Etat membre qui a délivré un titre de séjour ou le titre ayant la plus longue durée de validité ou le titre dont l'échéance est la plus lointaine.
6. Enfin, l'Etat membre qui a délivré un visa ou le visa ayant l'échéance la plus lointaine ou ayant la plus longue durée de validité est responsable de l'examen de la demande d'asile. Si le demandeur d'asile a franchi irrégulièrement la frontière d'un Etat membre, l'Etat d'entrée est responsable de l'examen de la demande d'asile; lorsque aucun visa n'est requis, l'Etat membre saisi de la demande est responsable de l'examen. Si la demande d'asile est présentée lors du transit dans un aéroport d'un Etat membre, celui-ci est responsable de l'examen de la demande d'asile; et si aucune de ces règles ne s'applique, le premier Etat membre auprès duquel la demande d'asile a été présentée est responsable de l'examen.
7. La Convention de Dublin prévoit également l'échange d'informations de caractère général sur les procédures dans le domaine de l'asile et d'informations individuelles.
8. Il est prévu d'instituer un comité composé d'un représentant du gouvernement de chaque Etat membre. Ce comité est chargé d'examiner, à la demande d'un ou de plusieurs Etats membres, toute question d'ordre général relative à l'application et à l'interprétation de la convention.
II. Accord entre les gouvernements des Etats de l'Union économique Benelux, de la République Fédérale d'Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, Convention d'application de l'Accord de Schengen du 14 juin 1985 et Protocole d'adhésion à l'Accord et à l'Accord d'adhésion à la convention (accords de Schengen:
1. L'Accord de Schengen dans sa version originale signée le 14 juin 1985 porte sur la circulation des personnes, les mesures relatives aux stupéfiants et aux armes à feu, la coopération policière, l'entraide judiciaire en matière pénale, l'extradition, le droit des étrangers, l'échange d'informations, le transport et la circulation des marchandises. En revanche, il ne contient aucune mesure s'appliquant directement aux demandeurs d'asile et aux réfugiés.
2. Dans la Convention d'application de l'Accord de Schengen, signée le 19 juin 1990, au titre II, chapitre 7, intitulé «Responsabilité pour le traitement de demandes d'asile», les articles 28 à 38 ont trait aux demandeurs d'asile et aux réfugiés. Les dispositions relatives aux demandeurs d'asile étant comparables à celles de la Convention de Dublin, il n'y a pas lieu de s'étendre sur la question.
3. Toutefois, il convient de mettre l'accent sur quelques différences importantes:
a. Les dispositions de la Convention de Schengen ne sont applicables que dans la mesure où elles sont compatibles avec le droit communautaire, de sorte qu'il est possible à certains organes, notamment au Parlement européen, de contrôler l'application de la Convention de Schengen plus étroitement que dans le cas de la Convention de Dublin, dont le statut au regard du droit communautaire peut donner lieu à controverses.
b. Au titre II, chapitre 6, article 26, les Parties contractantes s'engagent à introduire dans leur législation nationale les règles suivantes:
i. le transporteur par voie aérienne, maritime ou terrestre est tenu de reprendre en charge l'étranger dont l'entrée sur le territoire d'une des Parties contractantes a été refusée et ─ à la requête des autorités ─ de «ramener l'étranger dans l'Etat tiers à partir duquel il a été transporté, dans l'Etat tiers qui a délivré le document de voyage avec lequel il a voyagé ou dans tout autre Etat tiers où son admission est garantie»;
ii. le transporteur par voie aérienne ou maritime et le transporteur de groupes par autocar sont tenus «de prendre toutes les mesures nécessaires pour s'assurer que l'étranger (...) est en possession des documents de voyage requis pour l'entrée sur les territoires des Parties contractantes»;
iii. Des sanctions sont infligées aux transporteurs qui acheminent des étrangers qui ne sont pas en possession des documents de voyage requis.
III. Le Traité sur l'Union européenne (Traité de Maastricht)
La reproduction ci-après des articles les plus importants du Traité sur l'Union européenne semble plus appropriée qu'un résumé.
Titre VI
Dispositions sur la coopération
dans les domaines de la justice et des affaires intérieures
Article K
La coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures est régie par les dispositions suivantes.
Article K.1
Aux fins de la réalisation des objectifs de l'Union, notamment de la libre circulation des personnes, et sans préjudice des compétences de la Communauté européenne, les Etats membres considèrent les domaines suivants comme des questions d'intérêt commun:
1. la politique d'asile;
2. les règles régissant le franchissement des frontières extérieures des Etats membres par des personnes et l'exercice du contrôle de ce franchissement;
3. la politique d'immigration et la politique à l'égard des ressortissants des pays tiers:
a. les conditions d'entrée et de circulation des ressortissants des pays tiers sur le territoire des Etats membres;
b. les conditions de séjour des ressortissants des pays tiers sur le territoire des Etats membres, y compris le regroupement familial et l'accès à l'emploi;
c. la lutte contre l'immigration, le séjour et le travail irréguliers de ressortissants des pays tiers sur le territoire des Etats membres;
4. la lutte contre la toxicomanie dans la mesure où ce domaine n'est pas couvert par les points 7, 8 et 9;
5. la lutte contre la fraude de dimension internationale dans la mesure où ce domaine n'est pas couvert par les points 7, 8 et 9;
6. la coopération judiciaire en matière civile;
7. la coopération judiciaire en matière pénale;
8. la coopération douanière;
9. la coopération policière en vue de la prévention et de la lutte contre le terrorisme, le trafic illicite de drogue et d'autres formes graves de criminalité internationale, y compris, si nécessaire, certains aspects de coopération douanière, en liaison avec l'organisation à l'échelle de l'Union d'un système d'échanges d'informations au sein d'un Office européen de police (Europol).
Article K.2
1. Les questions visées à l'article K.1 sont traitées dans le respect de la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales du 4 novembre 1950, et de la Convention relative au statut des réfugiés du 28 juillet 1951, et en tenant compte de la protection accordée par les Etats membres aux personnes persécutées pour des motifs politiques.
2. Le présent titre ne porte pas atteinte à l'exercice des responsabilités qui incombent aux Etats membres pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure.
Article K.3
1. Dans les domaines visés à l'article K.1, les Etats membres s'informent et se consultent mutuellement au sein du Conseil, en vue de coordonner leur action.
Ils instituent à cet effet une collaboration entre les services compétents de leurs administrations.
2. Le Conseil peut:
— à l'initiative de tout Etat membre ou de la Commission dans les domaines visés aux points 1 à 6 de l'article K.1,—
— à l'initiative de tout Etat membre dans les domaines visés aux points 7, 8 et 9 de l'article K.1:a.
a. arrêter des positions communes et promouvoir, sous la forme et selon les procédures appropriées, toute coopération utile à la poursuite des objectifs de l'Union;
b. adopter des actions communes, dans la mesure où les objectifs de l'Union peuvent être mieux réalisés par une action commune que par les Etats membres agissant isolément, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée: il peut décider que les mesures d'application d'une action commune seront adoptées à la majorité qualifiée;
c. sans préjudice de l'article 220 du traité instituant la Communauté européenne, établir des conventions dont il recommande l'adoption par les Etats membres selon leurs règles constitutionnelles respectives.
Sauf dispositions contraires prévues par ces conventions, les éventuelles mesures d'application de celles-ci sont adoptées au sein du Conseil, à la majorité des deux tiers des Hautes Parties contractantes.
Ces conventions peuvent prévoir que la cour de justice est compétente pour interpréter leurs dispositions et pour statuer sur tout différend concernant leur application, selon les modalités qu'elles peuvent préciser.
Annexe 2
Extraits
Projet d'accord
sur la responsabilité pour l'examen des demandes d'asile
Les Etats membres du Conseil de l'Europe, signataires du présent accord,
1. Rappelant leurs engagements résultant de la Convention relative au statut des réfugiés signée à Genève le 28 juillet 1951 et du protocole y relatif signé à New York le 31 janvier 1967, ainsi que leur respect continu des traditions libérales en matière d'asile qui sont celles des démocraties européennes,
2. Considérant que les responsabilités inhérentes à ces engagements et traditions doivent être solidairement assumées par l'ensemble des Etats membres du Conseil de l'Europe et que, pour ce faire, il convient de déterminer celui des Etats qui, dans chaque cas d'espèce, est responsable pour l'examen d'une demande d'asile,
3. Afin d'assurer collectivement une protection adéquate à toutes les personnes qui en ont besoin en raison des persécutions qu'elles risquent de subir pour des motifs énoncés à l'article 1 de la Convention de 1951,
4. Considérant que chaque Etat membre du Conseil de l'Europe est en mesure d'accorder une protection adéquate aux personnes qui en ont besoin pour les motifs indiqués, même lorsque ceci pourrait entraîner pour certains Etats un fardeau considérable,
5. Considérant cependant que ce fardeau doit être solidairement assumé et partagé par l'ensemble des Etats,
6. Considérant que le but du Conseil de l'Europe est de réaliser une union plus étroite entre ses membres,
7. Ayant en vue l'intérêt des demandeurs d'asile à voir leurs demandes examinées avec promptitude,
8. Tenant compte de la Convention européenne des Droits de l'Homme et en particulier de son article 3;
Sont convenus de ce qui suit:
Article 1
1. Conformément aux traditions humanitaires et libérales des Etats membres du Conseil de l'Europe, les Parties coopèrent en vue d'accorder aux personnes qui sont persécutées ou qui craignent de l'être pour les motifs énoncés à l'article 1 de la Convention de 1951, toute la protection que ladite Convention leur garantit, et notamment en vue de déterminer quel Etat est responsable pour l'examen d'une demande d'asile.
2. A cette fin, les Parties coopèrent entre elles de manière effective et, si possible, chercheront à coopérer avec les autres Etats membres du Conseil de l'Europe dans le but de garantir l'application effective du présent accord et de résoudre les problèmes qui pourraient en découler.
Article 2
1. Lorsqu'une personne demande l'asile à une Partie et qu'elle est arrivée sur le territoire de cette Partie en provenance d'une autre ou d'autres Parties, la Partie responsable pour l'examen de cette demande est la première Partie sur le territoire de laquelle il est établi que la personne est entrée, sous réserve des dispositions ci-dessous.
2. Toutefois, cette responsabilité revient successivement:
a. à la Partie qui a délivré un visa ou un permis de séjour à la personne concernée si ce visa ou ce permis est toujours valable au moment de l'entrée sur le territoire d'une Partie, ou à défaut
b. à la Partie dans le territoire de laquelle la personne s'est rendue en conformité avec sa législation et y a déposé une demande d'asile.
3. Lorsque la personne concernée est titulaire de visas ou de permis de séjour délivrés par deux ou plusieurs Parties, seul est pris en compte aux fins de l'alinéa a. du paragraphe précédent celui dont l'échéance est la plus lointaine.
4. a. Le transit dans un port, y compris un aéroport, d'une personne qui cherche l'asile lorsque cette personne ne quitte pas, soit le bateau ou l'avion qui l'amène, soit la zone portuaire ou aéroportuaire de transit qui se situe en dehors ou avant le contrôle des passeports, et que par conséquent elle n'est pas soumise à la procédure formelle d'admission sur le territoire, n'est pas assimilé à une entrée au sens du paragraphe premier.
b. Néanmoins, la responsabilité de l'examen de la demande d'asile revient à la Partie sur le territoire de laquelle un tel transit s'effectue lorsque la personne qui cherche l'asile introduit sa demande d'asile au moment dudit transit, à moins qu'une autre Partie ne soit déjà responsable en vertu de cet article.
Article 3
Lorsqu'il n'est pas possible de déterminer d'après les dispositions de l'article 2 quelle est la Partie responsable de l'examen d'une demande d'asile, cette responsabilité revient successivement:
a. à la Partie sur le territoire de laquelle il est établi que la personne concernée s'est rendue avant de se rendre sur le territoire d'une autre ou d'autres Parties, ou
b. à défaut, à la Partie sur le territoire de laquelle cette personne se trouve.
Article 4
Les dispositions du présent accord ne portent en rien préjudice au droit souverain de chaque Partie d'examiner toute demande d'asile. Dans ce cas, la responsabilité de toute autre Partie cesse.
Article 5
1. Lorsqu'une personne se trouve sur le territoire d'une Partie autre que la Partie qui est responsable de l'examen de sa demande d'asile en vertu de cet accord, la Partie responsable, à la requête de la première Partie, admet cette personne sur son territoire jusqu'à ce qu'une décision sur la demande d'asile intervienne.
La requête doit comprendre toute information appropriée permettant aux autorités de la Partie requise d'établir que cette Partie est responsable de l'examen de la demande d'asile en vertu du présent accord.
2. Cependant, l'obligation de toute Partie d'admettre une personne au sens du paragraphe 1er cesse lorsque l'une des conditions suivantes est remplie:
a. si la requête d'admission n'est pas faite dans les six mois au plus tard à partir de la date de la demande d'asile, ou
b. si au moment où la requête d'admission est faite la personne concernée a quitté le territoire de cette Partie depuis plus de six mois.
Article 6
1. Toute Partie, qui aura définitivement rejeté la demande d'asile d'une personne dont elle n'autorise plus le séjour sur son territoire et qui par la suite se trouverait sur le territoire d'une autre Partie en violation de la législation de celle-ci, admet cette personne sur son territoire à la requête de la seconde Partie.
2. Toutefois, cette disposition ne s'applique pas dès lors que la première Partie aura assuré l'éloignement de la personne vers le territoire d'un Etat tiers.
Article 7
Article 8
1. Lorsqu'une Partie aura constaté que, du fait de la mise en œuvre du présent accord, le nombre de demandes d'asile engageant sa responsabilité s'est accru hors de proportion, elle peut notifier le fait, chiffres à l'appui, au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe qui transmet la notification aussi bien aux autres Parties qu'au Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés.
2. Si la Partie ayant engagé la procédure prévue au paragraphe précédent constate que la situation motivant sa notification ne s'est pas redressée au bout d'une période de six mois, elle pourra demander au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe que celui-ci ouvre des consultations visant à redresser la situation ou qu'il prenne toute autre initiative qu'il estime appropriée.
Article 9
1. Aux fins du présent accord, toute Partie qui est saisie d'une demande d'asile peut s'adresser aux autres Parties en vue d'obtenir les informations suivantes:
a. des informations concernant l'identité du demandeur et son état civil;
b. si la Partie requise a été saisie d'une demande d'asile formulée par le même demandeur et, dans l'affirmative, quelle suite a été réservée à cette demande;
c. si le demandeur a séjourné ou s'est trouvé sur le territoire de la Partie requise et, dans l'affirmative, quand et dans quelles circonstances;
d. si des membres de la famille du demandeur séjournent sur le territoire de la Partie requise et, dans l'affirmative, depuis quand et à quel titre.
2. En aucun cas, les Parties ne s'adressent, en vue d'obtenir ces informations à l'Etat d'origine du demandeur, en application du présent accord.
3. En tant que de besoin, la Partie requise peut indiquer les garanties appropriées prévues par son droit interne auxquelles la transmission des informations est subordonnée. Elle peut également refuser de donner suite à la demande lorsque la communication requise est prohibée en vertu de son droit interne.
4. Les informations obtenues en vertu du présent article ne peuvent en aucun cas être utilisées par la Partie requérante à des fins autres que l'application du présent accord.
Article 10
L'admission d'une personne résultant de l'application du présent accord se fera dans les plus brefs délais sur simple requête adressée par une Partie à une autre.
Article 11
1. Aucune disposition du présent accord ne peut être interprétée comme empêchant une Partie de statuer sur des demandes d'asile dans des conditions plus larges, existant dans sa législation ou sa pratique nationales, que celles prévues dans le présent accord.
2. Aucune disposition du présent accord ne porte atteinte aux droits et avantages qui ont été accordés ou qui pourraient être accordés par les Parties aux personnes demandant l'asile indépendamment du présent accord.
Article 12
Les administrations compétentes des Parties peuvent communiquer directement entre elles pour les besoins de l'application du présent accord. Ces administrations seront désignées par chaque Etat, au moment où il exprime son consentement à être lié par l'accord, par voie de notification adressée au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe.
Article 13
Le présent accord ne s'applique pas aux personnes qui ont présenté une demande d'asile à une Partie avant l'entrée en vigueur de l'accord à l'égard de celle-ci.
Article 14
1. Le présent accord est ouvert à la signature des Etats membres du Conseil de l'Europe et à celle des Communautés européennes qui peuvent exprimer leur consentement à être liés par:
a. signature sans réserve de ratification, d'acceptation ou d'approbation, ou
b. signature sous réserve de ratification, d'acceptation ou d'approbation, suivie de ratification, d'acceptation ou d'approbation.
2. Les instruments de ratification, d'acceptation ou d'approbation seront déposés près le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe.
Article 15
1. Le présent accord entrera en vigueur le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période d'un mois après la date à laquelle cinq Etats membres du Conseil de l'Europe auront exprimé leur consentement à être liés par l'accord conformément aux dispositions de l'article 14.
2. Pour tout signataire qui exprimera ultérieurement son consentement à être lié par l'accord, celui-ci entrera en vigueur le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période d'un mois après la date de la signature ou du dépôt de l'instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation.
Article 16
1. Après l'entrée en vigueur du présent accord, le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe pourra inviter tout Etat non membre du Conseil de l'Europe Partie à la Convention relative au statut des réfugiés du 28 juillet 1951 ou, le cas échéant, au Protocole relatif au statut des réfugiés du 31 janvier 1967, à adhérer à l'accord. La décision d'invitation sera prise à la majorité prévue à l'article 20.d du Statut et à l'unanimité des représentants des Etats contractants ayant le droit de siéger au Comité.
2. Pour tout Etat adhérent, l'accord entrera en vigueur le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période d'un mois après la date de dépôt de l'instrument d'adhésion près le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe.
Article 17
1. Tout signataire peut, au moment de la signature ou au moment du dépôt de son instrument de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhésion, désigner le ou les territoires auxquels s'appliquera le présent accord.
2. Toute Partie peut, à tout moment par la suite, par une déclaration adressée au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe, étendre l'application du présent accord à tout autre territoire désigné dans la déclaration. L'accord entrera en vigueur à l'égard de ce territoire le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période d'un mois après la date de réception de la déclaration par le Secrétaire Général.
3. Toute déclaration faite en vertu des deux paragraphes précédents pourra être retirée, en ce qui concerne tout territoire désigné dans cette déclaration, par notification adressée au Secrétaire Général. Le retrait prendra effet le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de six mois après la date de réception de la notification par le Secrétaire Général.
Article 18
1. Toute Partie peut, à tout moment, dénoncer le présent accord en adressant une notification au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe.
2. La dénonciation prendra effet le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de six mois après la date de réception de la notification par le Secrétaire Général.
Article 19
Le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe notifiera aux Etats membres du Conseil et aux Communautés européennes:
a. toute signature;
b. le dépôt de tout instrument de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhésion;
c. toute date d'entrée en vigueur du présent accord conformément à ses articles 15 à 18;
d. tout autre acte, notification ou communication ayant trait au présent accord.
N° 22 (XXXII) — Protection des personnes en quête d'asile
en cas d'arrivées massives11
Le Comité exécutif,
Notant avec satisfaction le rapport du Groupe d'experts sur le refuge temporaire en cas d'arrivées massives, qui s'est réuni à Genève du 21 au 24 avril 1982, a adopté les conclusions suivantes sur la protection des personnes en quête d'asile en cas d'arrivées massives.
I. Principes généraux
1. Le problème des réfugiés est devenu particulièrement aigu en raison de la multiplication des cas d'arrivées massives dans les différentes régions du monde et en particulier dans les pays en développement. Les personnes en quête d'asile qui font partie de ces groupes comprennent des réfugiés, au sens de la Convention des Nations Unies de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés, ou des personnes qui sont contraintes de chercher refuge hors de leur pays d'origine ou de nationalité en raison d'une agression extérieure, de l'occupation, de la domination étrangère ou d'événements qui mettent gravement en péril l'ordre public dans tout ou partie de ce pays.
2. Les personnes en quête d'asile appartenant à ces groupes ont souvent des difficultés à trouver des solutions durables par le rapatriement librement consenti, l'installation sur place ou la réinstallation dans un pays tiers. Les arrivées massives posent souvent de sérieux problèmes aux Etats, ce qui fait que certains, bien qu'ils se soient engagés à trouver des solutions durables, n'ont pu qu'accueillir les personnes en quête d'asile sans s'engager, au moment de l'admission, à assurer l'installation permanente de ces personnes sur leur territoire.
3. Il est donc absolument indispensable, pour faire en sorte que les personnes en quête d'asile bénéficient d'une entière protection en cas d'arrivées massives, de réaffirmer les normes minimales de base applicables à leur traitement en attendant que des dispositions soient prises pour trouver une solution durable et de prendre des dispositions efficaces au titre de la solidarité internationale et du partage des charges pour venir en aide aux pays qui reçoivent en grand nombre des personnes en quête d'asile.
II. Mesures de protection
A. Admission et non-refoulement
1. En cas d'arrivées nombreuses, les personnes en quête d'asile doivent être admises dans les Etats où elles cherchent refuge d'abord et si l'Etat concerné n'est pas en mesure de les admettre à titre durable, il doit toujours les admettre au moins à titre temporaire et leur offrir sa protection conformément aux principes énoncés ci-après. Les personnes en quête d'asile doivent être admises, sans discrimination fondée sur la race, la religion, l'opinion politique, la nationalité, le pays d'origine ou l'incapacité physique.
2. Dans tous les cas, le principe fondamental du non-refoulement — y compris le non-refus d'admission à la frontière — doit être scrupuleusement respecté.
B. Traitement des personnes en quête d'asile qui ont été admises temporairement dans un pays en attendant que des dispositions soient prises en vue d'une solution durable
1. L'article 31 de la Convention des Nations Unies de 1951 relative au statut des réfugiés contient des dispositions touchant le traitement des réfugiés qui sont entrés dans un pays sans autorisation et dont la situation dans ce pays n'a pas encore été régularisée. Néanmoins, les normes définies dans cet article ne portent pas sur tous les aspects du traitement des personnes en quête d'asile en cas d'arrivées massives de réfugiés.
2. Il est donc essentiel que les personnes en quête d'asile qui ont été admises temporairement en attendant que des dispositions soient prises en vue d'une solution durable à leur intention soient traitées conformément aux normes minimum humanitaires de base:
a. elles ne doivent pas être pénalisées ou exposées à un traitement défavorable exclusivement parce que leur présence dans le pays est jugée illégale; on ne doit pas appliquer à leurs déplacements d'autres restrictions que celles qui sont nécessaires dans l'intérêt de la santé et de l'ordre publics;
b. elles doivent jouir de tous les droits civils fondamentaux internationalement reconnus, en particulier de ceux qui sont énoncés dans la Déclaration universelle des droits de l'homme;
c. elles doivent recevoir toute l'assistance nécessaire et l'on doit leur fournir tous les produits de première nécessité: vivres, abris et services d'hygiène et de santé de base; à cet égard, la communauté internationale doit se conformer aux principes de la solidarité internationale et du partage des charges;
d. elles doivent être traitées comme des personnes dont le sort tragique appelle une compréhension et une bienveillance particulières. Elles ne doivent pas être assujetties à des traitements cruels, inhumains ou dégradants;
e. elles ne doivent pas être l'objet de mesures discriminatoires fondées sur la race, la religion, l'opinion politique, la nationalité, le pays d'origine ou l'incapacité physique;
f. elles doivent être considérées comme des personnes au regard de la loi et avoir librement accès aux tribunaux et autres autorités administratives compétentes;
g. le lieu de séjour des personnes en quête d'asile doit être déterminé en fonction de leur sécurité et de leur bien-être ainsi que des exigences de sécurité de l'Etat d'accueil. Les personnes en quête d'asile doivent, dans la mesure du possible, être installées à une distance raisonnable de la frontière de leur pays d'origine. Elles ne doivent pas s'engager dans des activités subversives contre leur pays d'origine ou contre quelque autre Etat;
h. l'unité de la famille doit être respectée;
i. toute l'assistance possible doit être fournie en vue de rechercher les proches parents des intéressés;
j. des dispositions appropriées doivent être prises pour la protection des mineurs et des enfants non accompagnés;
k. l'envoi et la réception de courrier doivent être autorisés;
l. l'assistance matérielle provenant d'amis ou de membres de la famille doit être autorisée;
m. des dispositions appropriées doivent être prises, dans toute la mesure du possible, en vue de l'enregistrement des naissances, des décès et des mariages;
n. les personnes concernées doivent se voir accorder toutes les facilités voulues pour parvenir à une solution durable satisfaisante;
o. les intéressés doivent être autorisés à transférer dans le pays qui leur offre une solution durable les avoirs qu'ils ont fait entrer sur le territoire; et
p. toutes les mesures doivent être prises en vue de faciliter le rapatriement librement consenti.
III. Coopération avec le Haut Commissariat des Nations Unies
pour les réfugiés
Les personnes en quête d'asile doivent être autorisées à contacter le Haut Commissariat. Le HCR doit, de son côté, pouvoir s'entretenir avec ces personnes. Il doit aussi pouvoir exercer sa fonction de protection internationale et être autorisé à surveiller le bien-être des personnes qui entrent dans des centres d'accueil ou autres centres aménagés à l'intention des réfugiés.
IV. Solidarité internationale, partage des charges
et devoirs des Etats
1. L'arrivée massive de personnes peut imposer une charge trop lourde à certains pays; on ne peut trouver de solution satisfaisante à un problème international par sa portée et sa nature sans la coopération de tous les pays; les Etats doivent, eu égard aux principes de la solidarité internationale et du partage des charges, prendre toutes mesures voulues pour aider, sur leur demande, les Etats qui ont admis des personnes en quête d'asile à l'occasion d'arrivées massives.
2. Ces mesures doivent être prises bilatéralement ou multilatéralement, au niveau régional ou au niveau universel, et en coopération avec le HCR, selon le cas. La première considération doit être la possibilité de trouver des solutions durables dans le contexte régional.
3. Les mesures prises en vue du partage des charges doivent avoir pour objet, selon qu'il convient, de faciliter le rapatriement librement consenti, de promouvoir l'installation sur place dans le pays d'accueil ou d'offrir des possibilités de réinstallation dans des pays tiers.
4. Les mesures à prendre dans le contexte du partage des charges doivent être adaptées à la situation particulière considérée. Elles doivent comprendre, selon que de besoin, une assistance financière et technique d'urgence, une aide en nature et l'annonce, en temps utile, de nouvelles contributions financières et de toute autre forme d'assistance à fournir au-delà de la phase d'urgence jusqu'à ce que des solutions durables soient trouvées et, lorsque le rapatriement librement consenti ou l'installation sur place ne peuvent être envisagés, elles doivent prévoir l'octroi aux personnes en quête d'asile de possibilités de réinstallation dans un environnement culturel propre à assurer leur bien-être.
5. Il convient d'envisager de renforcer les mécanismes existants et, le cas échéant, de créer, à titre permanent si possible, de nouveaux moyens propres à faire en sorte que les fonds et toute autre assistance matérielle et technique voulus soient immédiatement rendus disponibles.
6. Dans un esprit de solidarité internationale, les gouvernements doivent aussi s'employer, autant que possible, à éliminer les causes qui aboutissent à des arrivées nombreuses de personnes en quête d'asile et, lorsque pareils afflux se produisent, à créer des conditions favorables au rapatriement librement consenti.
HCR
Section de réinstallation
Division de la protection internationale
Mise à jour: quotas de réinstallation de réfugiés12
[Réfugiés, réunion des familles, fins humanitaires]
24 février 1994
A. Pays fournissant annuellement des
quotas globaux de réinstallation
|
Pays de réinstallation |
Calendrier fiscal/de planification |
Quota global (personnes) |
Autres allocations et programmes spéciaux/à l'intérieur des quotas | |
|
1993/94 |
1994/95 | |||
|
AUSTRALIE |
1/7-30/06 |
13,000 |
? |
certains groupes vulnérables13 & situations exceptionnelles, et CPA femmes en danger (400) |
|
CANADA |
1/1-31/12 |
10,000 |
7,300 public + 6 000 financement privé |
certains groupes vulnérables & situations exceptionnelles, et CPA femmes en danger (illimité) |
|
DANEMARK |
1/1-31/12 |
500 |
500 + 4 800 pour l'ex-Yougoslavie |
situations exceptionnelles, groupes vulnérables, plan 20 ou plus14 CPA (au sein du quota nordique de 4 000), admission supplémentaire hors quota pour la réunion des familles |
|
FINLANDE |
1/1-31/12 |
500 |
500 |
groupes vulnérables CPA (à l'intérieur du quota nordique de 4 000), admission supplémentaire hors quota pour la réunion des familles |
|
PAYS-BAS |
1/1-31/12 |
500 |
? |
situations exceptionnelles, groupes vulnérables, plan 20 ou plus (1 000) admission supplémentaire hors quota pour la réunion des familles |
|
NORVEGE |
1/1-31/12 |
1,000 |
200 + 3 200 pour l'ex-Yougoslavie |
situations exceptionnelles, groupes vulnérables plan 20 ou plus, CPA (à l'intérieur du quota nordique de 4 000) admission supplémentaire hors quota pour la réunion des familles |
|
Pays de réinstallation |
Calendrier fiscal/de planification |
Quota d'ensemble (personnes) |
Autres allocations et programmes spéciaux/à l'intérieur des quotas | |
|
1993/94 |
1994/95 | |||
|
NOUVELLE ZELANDE |
1/7-30/06 |
800 |
? |
situations exceptionnelles: 25, malades/handicapés: 50 (plan 10 ou plus), femmes en danger: 50, protection particulière: 100 |
|
SUEDE |
1/7-30/06 |
500 7 300 pour l'ex- Yougoslavie |
? |
réunions des familles en l'absence de liens immédiats, situations exceptionnelles, groupes vulnérables, CPA (à l'intérieur du quota nordique de 4 000), admission hors quota pour la réunion des familles en cas de liens immédiats |
|
SUISSE |
1991-1994 |
2 000 + 4 200 pour l'ex-Yougoslavie |
réunion des familles en l'absence de liens immédiats, handicapés/malades: 50% du quota situations exceptionnelles et groupes vulnérables admission hors quota pour la réunion des familles en cas de liens immédiats | |
|
ETATS UNIS D'AMERIQUE |
1/10-30/09 |
142,000 |
121,000 |
groupes vulnérables, CPA et procédure spéciale du programme pilote pour les cas prioritaires à soumettre par l'intermédiaire du siège du HCR et des Etats-Unis |
|
ROYAUME-UNI |
Chaque année, une centaine de places pour les handicapés/malades (dans le cadre du plan 10 ou plus et au titre des femmes en danger) depuis 1973 2 000 places pour les réfugiés vietnamiens (en provenance de Hongkong) dans le cadre du CPA | |||
B. Contributions d'autres pays aux fins de réinstallation
AUTRICHE, BELGIQUE, FRANCE, ALLEMAGNE, ISLANDE, ITALIE, JAPON,
LUXEMBOURG ET ESPAGNE
Pas de quota annuel annoncé ni de programmes spéciaux mais des contributions aux fins de réinstallation sont fournies ou disponibles au coup par coup en réponse à des demandes de crédits ou démarches du siège du HCR pour la réunion des familles, à des fins humanitaires et autres.
Commission chargée du rapport: commission des questions juridiques et des droits de l'homme.
Implications budgétaires pour l'Assemblée: néant.
Renvoi en commission: Directive n° 442 (1988) du 7 octobre 1988.
Projet de recommandation: adopté par la commission le 21 mars 1993 avec 21 voix pour et 5 abstentions.
Membres de la commission: Lord Kirkhill (Président), MM. Schwimmer, Jansson (Vice-Présidents), Andriukaities (Remplaçant: Bobelis), Amaral, Arnalds, Bentkowski, Berti, Bindig, Borg, Bučar, Candal, Chevalier, Columberg, Croze, Deasy, Espersen, Fogas (Remplaçant: Fico), Franck, Frunda, Sir Peter Fry, MM. Fuhrmann, Galanos, Guenov, Hadjidemetriou, Hagard, Mmes Haller, Holand, MM. Hunault, Inönü, Mme Jaani, MM. Jaskiernia, Jurgens, Karas, Karcsay, Kempinaire, Mme Lentz-Cornette, MM. Loutfi, Maginas, Polli, Rathbone, Robles Fraga, Rodotà, Rokofyllos, Severin,Mme Soutendijk-van Appeldoorn (Remplaçant: M. Jurgens), MM. Soysal, Stoffelen, Tabadji, Trojan, Vinçon, Vogel, von Schmude, Mme Wohlwend, M. Zapatero.
N.B. Les noms des membres qui ont pris part au vote sont indiqués en italique.
Secrétaires de la commission: M. Plate, Mmes Coin et Kleinsorge.
1 1Une bibliographie des documents et publications qui sont à la base de ce rapport est disponible sur demande au Secrétariat de la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme.
2 1Pour un résumé de ces traités, voir annexe 1.
3 2On trouvera la définition exacte du terme refoulement, au paragraphe 17.
4 3Résolution (67) 14 du Comité des Ministres, 29 juin 1967, Recommandation 1.
5 1Parmi les Etats membres du Conseil de l'Europe, seules la Hongrie et la Turquie ont conservé la limitation géographique à l'Europe.
6 1Les demandeurs d'asile arrivant dans des aéroports internationaux se trouvent dans une situation particulièrement vulnérable, car ils peuvent être maintenus dans les «zones internationales» et se voir refuser l'entrée dans le pays plus facilement qu'à une frontière terrestre.
7 1Pour des informations complémentaires, voir l'annexe 1.
8 1Pour des informations complémentaires sur la Convention de Dublin, voir annexe 1.
9 1Pour une définition exacte des termes réfugié, demandeur d'asile et personne déplacée, voir paragraphes 12 à 17.
10 1Comité ad hoc d'experts sur les aspects juridiques de l'asile territoriale, des réfugiés et des apatrides, voir paragraphe 25, pour des informations complémentaires.
11 1Conclusion adoptée par le Comité exécutif du programme du Haut Commissaire sur recommandation du Sous-Comité plénier sur la protection internationale.
12 *Dans la présente mise à jour, les quotas de réinstallation ne tiennent pas compte d'autres admissions par la voie d'un traitement interne ou par le biais de l'immigration, ni des places spécialement offertes pour la protection temporaire de réfugiés en provenance de l'ex-Yougoslavie.
13 *groupes vulnérables: malades/handicapés, victimes de torture/violence, et femmes en danger.
14 *Plan 10 ou 20 ou plus: admission de 10 ou 20 cas (plus membres de la famille) de réfugiés ayant des problèmes particuliers de santé.