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8 avril 1994
Doc. 7057
RAPPORT
portant avis sur
les comptes généraux et les budgets du Conseil de l'Europe
relatifs aux exercices 1992, 1994 et 1995
(Rapporteur : M. COX,
Royaume-Uni, Groupe socialiste)
Résumé
Chaque année, l'Assemblée est appelée à présenter un avis au Comité des Ministres sur les aspects politiques de l'ensemble du budget du Conseil de l'Europe. L'Assemblée formule des recommandations générales sur le fonctionnement de l'Organisation sur la base des éléments suivants:
i. les derniers comptes approuvés par la Commission de vérification des comptes (exercice 1992);
ii. le budget adopté pour l'exercice en cours (1994);
iii. les prévisions budgétaires pour l'année suivante (1995).
En ce qui concerne les comptes pour 1992, l'Assemblée a constaté leur exactitude et leur conformité, et la gestion financière a été conduite dans un louable souci d'économie.
Pour ce qui est du budget 1994, l'Assemblée constate un ralentissement de la croissance budgétaire qui risque de mettre en danger l'adaptation des structures et activités du Conseil de l'Europe à ses nouvelles tâches découlant du Sommet de Vienne (8-9 octobre 1993).
En ce qui concerne le budget 1995, l'Assemblée estime que le Conseil de l'Europe doit pouvoir faire face à ses nouveaux défis et demande la cohérence politique des Etats membres ainsi que les moyens financiers et en personnel nécessaires pour pouvoir assumer le nouveau rôle de l'Organisation comme garante de la stabilité et de la sécurité démocratiques.
I. Projet d'avis
1. La préparation du budget du Conseil de l'Europe pour 1995 s'inscrit dans la mise en œuvre des décisions prises par le Sommet des chefs d'Etat et de gouvernement des Etats membres du Conseil de l'Europe qui s'est tenu à Vienne les 8 et 9 octobre 1993; le sommet a confirmé le Conseil de l'Europe en tant qu'institution politique ouverte à toutes les démocraties d'Europe.
2. Le Sommet a également affirmé la volonté de promouvoir l'intégration des nouveaux Etats membres (en 1993 ont eu lieu les adhésions de l'Estonie, de la Lituanie, de la Slovénie, le 14 mai, celles des Républiques slovaque et tchèque, le 30 juin, et de la Roumanie, le 7 octobre) et de procéder aux réformes nécessaires de l'Organisation.
3. Le budget pour 1995 doit donc tenir compte de cet objectif politique et des conséquences administratives qu'il entraîne nécessairement, que ce soit au niveau du programme d'activités et des méthodes de travail qu'à celui des ressources, tant humaines que financières.
4. En conséquence,
A. En ce qui concerne les comptes généraux du Conseil de l'Europe
relatifs à l'exercice 1992, l'Assemblée:
a. exprime sa satisfaction au sujet de l'avis de la Commission de vérification des comptes qui a certifié l'exactitude et la conformité des comptes généraux ainsi que ceux correspondant au Fonds culturel, au Fonds pour le sport et au Fonds européen pour la jeunesse et qui a notamment vérifié que la gestion financière a été conduite dans un louable souci d'économie;
b. soutient les recommandations de la Commission de vérification des comptes et les intentions du Secrétaire Général concernant la mise en œuvre du nouveau plan informatique, des nouveaux systèmes informatisés de comptabilité et de gestion du personnel;
c. exprime le souhait que tous les Etats membres du Conseil de l'Europe s'acquittent dans les délais impartis du paiement de leur contribution, faute de quoi les pénalités encourues pourraient même être renforcées. En ce qui concerne des Etats invités spéciaux, le non-respect de leurs obligations financières vis-à-vis de l'Organisation devrait comporter leur exclusion des activités auxquelles ils participent et, en cas de candidature d'adhésion, l'interruption de la procédure dans l'attente du règlement des sommes dues;
B. En ce qui concerne le budget 1994, l'Assemblée:
a. exprime une satisfaction mitigée en ce qui concerne la croissance du budget (+ 5,40 %), sensiblement ralentie par rapport aux trois années précédentes (+ 10 % environ), alors que le Conseil de l'Europe doit faire face à de nouvelles tâches et à de nouveaux objectifs;
b. exprime sa préoccupation quant à la réduction de certains secteurs tel le titre I (dépenses communes) ou le titre II (programme intergouvernemental d'activités) qui sont l'un et l'autre indispensables au bon fonctionnement de l'Organisation, en particulier eu égard à la considération précédente;
c. se félicite de l'accroissement des effectifs de l'Organisation qui viendront en partie pallier son déficit structurel permanent en personnel; celui-ci entraîne une surcharge de travail du Secrétariat qui ne peut pas continuer à remplir sa fonction efficacement, en particulier dans le cadre de la mise en œuvre des décisions adoptées par le Sommet de Vienne.
C. En ce qui concerne son propre budget pour 1994, l'Assemblée:
a. apprécie la prise en compte de plusieurs de ses demandes de façon à maintenir la croissance de son budget (+ 7,69 %) dans la ligne des exercices précédents et son pourcentage par rapport au budget général (8,28 %);
b. se réjouit de la création d'un certain nombre de nouveaux postes, création qui permettra de renforcer la structure de son Greffe et de mieux déployer ses effectifs, notamment pour remplir ses nouvelles missions en ce qui concerne les pays d'Europe centrale et orientale.
D. En ce qui concerne les perspectives budgétaires pour 1995,
l'Assemblée:
a. souhaite que soit engagée une réflexion de fond, à laquelle elle est prête à contribuer, concernant les perspectives politiques de la poursuite de l'élargissement du Conseil de l'Europe et leurs conséquences budgétaires pour l'Organisation;
b. considère indispensable que, suite aux décisions du Sommet de Vienne, tous les moyens nécessaires soient mis à la disposition du Conseil de l'Europe pour pouvoir accomplir sa nouvelle mission de garantir la sécurité démocratique;
c. souhaite que soit poursuivie la politique de renforcement du Secrétariat Général (et notamment du cadre permanent) de manière à pouvoir accomplir au mieux les nouvelles activités qui incombent à l'Organisation: réforme du mécanisme de contrôle de la Convention européenne des Droits de l'Homme; protection des minorités nationales; lutte contre le racisme, la xénophobie, l'antisémitisme et l'intolérance; création d'un Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe;
d. demande dans de telles circonstances aux Etats membres de faire preuve de cohérence politique dans la mesure où le budget global du Conseil de l'Europe ainsi que la contribution de chacun restent modestes, alors que le rôle de l'Organisation a été considérablement réévalué dans sa fonction d'intégration des nouvelles démocraties et de garant de la stabilité et de la sécurité démocratiques;
e. propose que la politique budgétaire du Conseil de l'Europe réponde dorénavant à une programmation à moyen terme qui évite des remises en question annuelles et permette également une meilleure mise en œuvre des activités de l'Organisation et notamment le respect des décisions déjà prises par le Comité des Ministres tant dans le domaine institutionnel qu'opérationnel;
f. accueille favorablement la possibilité de se faire représenter au groupe de travail ad hoc sur la révision de la méthode de calcul des barèmes de contributions des Etats membres en souhaitant que cette révision, tout en préservant les critères d'équité, de proportionnalité et de solidarité, ait surtout pour but un meilleur financement du Conseil de l'Europe;
g. rappelle par ailleurs son souhait que, dans le cadre des améliorations statutaires à mettre en œuvre, il soit tenu compte de ses propositions, en particulier en ce qui concerne ses compétences budgétaires;
h. espère que pourront être achevés les projets visant à doter le Conseil de l'Europe de moyens de gestion modernes, performants et informatisés, tant en ce qui concerne la comptabilité que la gestion du personnel et qu'à cette fin seront correctement développés les moyens informatiques;
i. espère également qu'un effort particulier sera fait concernant l'amélioration des conditions de travail (notamment en matière de bureaux et de salles de réunion) tant du Secrétariat que de ses propres membres et des experts gouvernementaux;
j. insiste sur l'importance de doter le Conseil de l'Europe d'une véritable politique d'information permettant de faire connaître ses objectifs et réalisations au citoyen européen, en particulier vis-à-vis des pays d'Europe centrale et orientale, et se félicite à cet égard de la création dans ces pays de bureaux d'information du Conseil de l'Europe, initiative dont elle souhaite le renforcement;
k. exprime son attachement à l'objectif de la fonction publique européenne et souhaite contribuer au renforcement de la protection juridique des agents du Conseil de l'Europe et à l'élargissement de leurs droits statutaires.
II. Exposé des motifs
A. Introduction
Comme chaque année, l'Assemblée doit présenter un avis au Comité des Ministres concernant les aspects politiques de l'ensemble du budget du Conseil de l'Europe. Dans cet avis, l'Assemblée formule des recommandations générales sur le fonctionnement de l'Organisation sur la base des éléments suivants:
i. les derniers comptes approuvés par la Commission de vérification des comptes (exercice 1992);
ii. le budget adopté pour l'exercice en cours (1994);
iii. les prévisions budgétaires pour l'année suivante (1995).
B. Comptes de 1992
Lors de leur 500e réunion (octobre 1993), les Délégués des Ministres ont approuvé les comptes relatifs au budget général pour l'exercice 1992 (budget ordinaire, budget annexe du Centre européen de la jeunesse, budget annexe des publications, budget extraordinaire et budget des pensions) et ont donné décharge au Secrétaire Général de sa gestion financière pour ce même exercice (Résolution (93) 39).
Décharge lui a également été donnée en ce qui concerne les comptes des accords partiels suivants:
─ Accord partiel dans le domaine social et de la santé publique (Résolution (93) 40;─
─ Pharmacopée européenne (Résolution (93) 41);─
─ Accord partiel sur le Fonds de développement social (Résolution (93) 42);─
─ Accord partiel Groupe de coopération en matière de lutte contre l'abus et le trafic illicite des stupéfiants (Groupe Pompidou) (Résolution (93) 43);─
─ Accord partiel Groupe de coopération en matière de prévention, de protection et d'organisation des secours contre les risques naturels et technologiques majeurs (Résolution (93) 44);─
─ Accord partiel sur la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Résolution (93) 45);─
─ Accord partiel en matière de carte jeunes (Résolution (93) 46).Le
Le Secrétaire Général a également reçu quitus en ce qui concerne les comptes de l'Accord partiel portant création du Centre européen pour l'interdépendance et la solidarité mondiales (Résolution (93) 47), les comptes de l'Accord partiel Fonds européen de soutien à la coproduction et à la diffusion des œuvres de création cinématographiques et audiovisuelles «Eurimages» (Résolution (93) 48), ceux du Fonds culturel (Résolution (93) 49) et du Fonds pour le sport (Résolution (93) 50).
a. Observations générales
Conformément au Règlement financier, les comptes généraux du Conseil de l'Europe relatifs à l'exercice 1992 ont été soumis par le Secrétaire Général à la Commission de vérification des comptes qui a vérifié que:
─ l'exactitude des fonds inscrits sur les comptes courants et de dépôts à terme est établie par des relevés bancaires et des certificats délivrés par les dépositaires du Conseil;─
─ les recettes constatées en cours d'exercice sont conformes aux dispositions réglementaires;─
─ les dépenses budgétaires ont été effectuées conformément à la destination des crédits et sont restées dans la limite de ces derniers, tels qu'ils apparaissent au budget rectifié de l'Organisation;─
─ les fonds spéciaux ont été gérés conformément aux dispositions qui les régissent;─
─ toutes les opérations sont appuyées par des pièces justificatives régulières;─
─ la gestion financière a été conduite en général dans un louable souci d'économie.La
La vérification des comptes généraux couvre le budget ordinaire, le budget annexe du Centre européen de la jeunesse, le budget extraordinaire, le budget des pensions, les comptes spéciaux ainsi que les accords partiels, dont le Centre européen pour l'interdépendance et la solidarité mondiales et l'Accord partiel Fonds européen de soutien à la coproduction et à la diffusion des œuvres de création cinématographiques et audiovisuelles («Eurimages»).
A la suite de sa vérification, la Commission de vérification des comptes a certifié l'exactitude et la conformité des comptes généraux ainsi que ceux correspondant au Fonds culturel, au Fonds pour le sport et au Fonds européen pour la jeunesse, et a recommandé que décharge en soit donnée au Secrétaire Général.
b. Rapport de la Commission de vérification des comptes (CVC) et commentaires du Secrétaire Général sur ce rapport
Certaines des considérations figurant dans ces documents sont résumées ci-dessous:
i. Systèmes d'information
La CVC insiste une fois de plus sur la nécessité d'un plan stratégique unifié et coordonné et de lignes directrices pour le développement des systèmes d'information au Conseil de l'Europe. Elle constate que le Comité d'experts pour le contrôle du plan informatique et le Comité de gestion informatique ne se sont réunis qu'une seule fois en trois ans. Elle rappelle l'importance de l'investissement consenti en matériel informatique (environ 43 millions de FF pour 1 100 postes de travail) et émet des doutes sur le fait que le Conseil de l'Europe puisse en tirer un maximum de profit (inaccessibilité de certaines applications, manque de coordination, etc.).
La CVC recommande de faire le point de la situation avant de passer à la phase suivante d'investissement (rédaction d'un plan stratégique et d'un plan de mise en œuvre, sensibilisation du personnel, etc.).
Le Secrétaire Général rappelle le sous-équipement du Conseil de l'Europe en matière informatique, qui a été comblé depuis 1990. Le coût important de ce développement a cependant permis des économies de personnel d'environ 14 millions de FF, bien que le niveau d'investissement réalisé ait été inférieur d'environ 25 % par rapport aux prévisions, et ce malgré les nouveaux besoins découlant du développement de l'Organisation. Ce manque de moyens, partiellement corrigé en 1993, est particulièrement sensible en ce qui concerne le personnel de la Division de l'informatique.
En ce qui concerne le développement de l'informatique, les différents éléments recommandés par la CVC (définition et mise en œuvre d'un plan stratégique) ont été mis en place à la fin de l'année 1993. Un comité d'orientation pour les systèmes d'information (COSI) a été créé le 5 octobre 1993. Le nouveau Plan informatique du Conseil de l'Europe (1994-1996) date du mois de novembre 1993.
ii. Système comptable
La CVC reconnaît l'amélioration qu'a représentée le nouveau système comptable informatisé mis en œuvre en 1990 malgré certaines difficultés d'utilisation. Elle souhaite que la mise à jour du système existant soit effectuée de manière réfléchie moyennant une planification et un contrôle adéquats.
Le Secrétaire Général relève que les études pour améliorer le système ont déjà débuté et que la CVC sera systématiquement consultée.
iii. Gestion du personnel
La CVC se félicite de l'introduction, en 1994, d'un nouveau système informatisé de gestion du personnel qui modernisera et simplifiera les procédures administratives, et dont le coût devrait être compensé par des économies de personnel.
Le Secrétaire Général estime que l'investissement requis sera récupéré à partir de la troisième année de mise en œuvre.
iv. Contrôle interne
La CVC rappelle ses prises de position précédentes quant à la fonction du contrôleur financier dont la compétence devrait être étendue. De même demande-t-elle un renforcement des fonctions de contrôle interne et de vérification. Elle se félicite par ailleurs des premières initiatives prises par le Contrôleur financier dans le cadre élargi de ses fonctions.
Le Secrétaire Général fait état du renforcement du contrôle financier par la création d'un poste temporaire d'auditeur interne qui, vu son utilité, devrait être confirmé pour une durée indéterminée et accompagné de la création d'un deuxième emploi.
v. Retard dans les contributions
La CVC attire une fois de plus l'attention sur le non-respect des délais de paiement de leur contribution par certains Etats membres en faisant remarquer que les sommes dues mais non perçues à la fin de 1992 (32 400 000 FF) ont dépassé de beaucoup le montant du fonds de roulement de l'Organisation (20 600 000 FF) et ont gravement affecté les liquidités de l'Organisation.
Le Secrétaire Général invite instamment les Etats membres à respecter les échéances de paiement établies par le Règlement financier.
vi. Accords partiels
Bien que globalement satisfaite, la CVC fait état de quelques difficultés concernant le contrôle financier des comptes de certains accords partiels (Accord partiel en matière de prévention, de protection et d'organisation des secours contre les risques naturels et technologiques majeurs, Centre européen pour l'interdépendance et la solidarité mondiales, Accord partiel sur le Fonds européen de soutien à la coproduction et à la diffusion des œuvres cinématographiques et audiovisuelles «Eurimages»). Elle souhaite une adaptation des règles financières applicables.
Le Secrétaire Général a pris note des propositions de la CVC pour certaines desquelles des mesures ont déjà été prises.
C. Budget 1994
Le 10 décembre 1993, lors de sa 502e réunion, le Comité des Ministres a approuvé le budget ordinaire pour 1994 (Résolution (93) 57). Son montant est de 784 000 000 FF, en augmentation de 40 133 000 FF par rapport à 1993, soit 5,40 % en termes nominaux. Cette augmentation est toutefois nettement inférieure à celles des années précédentes (+ 10,76 % en 1993, + 9,57 % en 1992). Elle suppose un ralentissement de la croissance de l'Organisation, alors que celle-ci apparaissait comme indispensable pour accompagner l'élargissement de l'Organisation (six nouveaux Etats membres en 1993) et les nouvelles tâches dont elle doit s'acquitter.
En outre, le Comité des Ministres a approuvé des dépenses supplémentaires estimées au moment de l'adoption du budget à environ 24 500 000 FF, financées par le reliquat du budget général des années précédentes (dont 13 000 000 FF seront affectés à la coopération avec les pays d'Europe centrale et orientale et 4 000 000 FF au suivi du Sommet de Vienne).
Tout en comprenant les difficultés financières de plusieurs Etats membres dues notamment à une conjoncture économique défavorable, le budget adopté risque de provoquer des difficultés dans la mise en œuvre du programme d'activités (du reste réduit en 1994), en particulier suite aux décisions découlant du Sommet des chefs d'Etat et de gouvernement des Etats membres du Conseil de l'Europe (Vienne, 8-9 octobre 1993).
Le budget adopté a entraîné des réductions de dépenses dans différents domaines (surtout dépenses communes et activités intergouvernementales). Celles-ci sont en partie le résultat de décisions à l'origine de dépenses incompressibles telles que les dépenses
induites par l'adhésion de nouveaux Etats membres (six en 1993), celles découlant du coût en année pleine des nouveaux emplois, la mise en service du nouveau Palais des droits de l'homme, la création et le financement d'un deuxième centre de la jeunesse à Budapest.
On trouvera en annexe au présent rapport les tableaux comparatifs suivants:
─ Annexe I ─ Tableau 1
Chiffres et budgets des cinq derniers exercices montrant l'évolution des crédits en termes monétaires.
─ Annexe II ─ Tableau 2
Détail des crédits et des augmentations en termes réels par rapport à 1993 subdivisés par titres du budget ordinaire.
─ Annexe III ─ Tableau 3
Comparaison par domaines du programme intergouvernemental d'activités pour les trois dernières années.
─ Annexe IV ─ Tableau 4
Budgets des accords partiels, en comparaison avec ceux de 1993.
Malgré le coup de frein apporté à la croissance budgétaire pour 1994, on doit cependant constater que la progression reste positive et que la masse budgétaire totale de l'Organisation continue d'augmenter, bien qu'insuffisamment. Ainsi, les crédits gérés par le Conseil de l'Europe en 1994 (budget ordinaire, budgets annexes et budgets des accords partiels) dépassent 1,1 milliard de francs.
En ce qui concerne la ventilation du budget ordinaire par titres, pour 1994 la priorité a été donnée aux organes de la Convention européenne des Droits de l'Homme, à l'Assemblée parlementaire et à la coopération avec les pays d'Europe centrale et orientale. On peut notamment relever les éléments suivants, les pourcentages étant exprimés en termes nominaux:
─ Titre I (dépenses communes)Ce
Ce titre, qui concerne les dépenses de personnel, d'immeubles et d'équipement, de publications etc., compte 446 021 000 FF (+ 4,99 %).
─ Titre II (dépenses particulières au programme intergouvernemental d'activités)Le
Le montant des crédits s'élève à 78 320 000 FF (- 2,65 %).
─ Titre III (dépenses relatives à l'Assemblée parlementaire)L'A
L'Assemblée dispose de 64 940 000 FF (+ 7,69 %). Elle dispose par ailleurs de 3 500 000 FF pour son programme de coopération (titre IX) contre 3 010 000 FF en 1993 (+ 16,28 %).
─ Titre IV (dépenses de fonctionnement de la Cour et de la Commission européennes des Droits de l'Homme)Les
Les crédits disponibles sont de 110 071 000 FF (+ 9,08 %) dont 44 720 000 FF (40,63 %) correspondent à la Cour et 65 351 000 FF (59,37 %) à la Commission.
─ Titre V (dépenses relatives à la Conférence permanente des pouvoirs locaux et ré gionaux de l'Europe)La
La CPLRE dispose de 11 931 000 FF (+ 15,72 %). Cette augmentation est notamment due à la réforme de l'actuelle CPLRE et à l'institution, à compter de 1994, du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe.
─ Titre VI (dépenses institutionnelles diverses)Les
Les crédits de 10 217 000 FF (+ 2,74 %) correspondent à la Charte sociale européenne (2 895 000 FF, soit + 1,65 %) et à la Convention européenne pour la prévention de la torture (7 322 000 FF, soit + 5,86 %).
─ Titre VII (Comité d'experts ad hoc contre le racisme, la xénophobie, l' antisémitisme et l'intolérance)Ce
Ce titre, au nouvel intitulé, compte 1 100 000 FF.
─ Titre VIII (dépenses d'investissement)Les
Les crédits ouverts s'élèvent à 20 000 000 FF (+ 17,65 %) dont environ 50 % correspondent aux dépenses d'investissement relatives aux bâtiments (la construction du nouveau Palais des droits de l'homme est financée par un budget extraordinaire de 35 363 000 FF) et 40 % aux dépenses relatives à l'informatique et aux réseaux de communications.
─ Titre IX (Coopération avec les pays d'Europe centrale et de l'Est)Ce
Ce titre compte 41 400 000 FF de crédits (50 783 000 FF en 1993: budget ordinaire et dépenses supplémentaires) mais le Comité des Ministres a en outre autorisé 13 000 000 FF de dépenses supplémentaires financés par le reliquat des années précédentes. Le montant total disponible correspond donc à une augmentation des crédits de 7,12 %.
En ce qui concerne les accords partiels, et sous réserve de l'adoption définitive par le Comité des Ministres du budget du Centre européen pour l'interdépendance et la solidarité mondiales, tous les budgets ont été augmentés. Certains l'ont même été de manière significative. On peut notamment citer à cet égard:
─ Accord partiel sur la Commission européenne pour la démocratie par le droit: 7 661 000 FF (+ 35,93 %);─
─ Accord partiel en matière de carte Jeunes: 528 000 FF (+ 26,01 %);─
─ Pharmacopée européenne (y compris budget extraordinaire): 48 349 666 FF (+ 24,69 %);─
─ Fonds européen de soutien à la coproduction et à la diffusion des œuvres de création cinématographiques et audiovisuelles «Eurimages» (dépenses opérationnelles): 9 204 000 FF (+ 21,33 %).Le
Les dépenses de programme (contributions nationales) pour 1994 ne sont pas encore connues (120 809 000 FF en 1993);
─ Fonds de développement social: 9 706 000 FF (+ 19,33 %). En
En ce qui concerne les pourcentages par rapport au total des crédits, le titre I (dépenses communes) vient en tête avec 56,89 % (57,20 % en 1993), suivi par le titre IV (Cour et Commission des Droits de l'Homme) avec 14,04 % (13,57 % en 1993), le titre II (programme intergouvernemental d'activités) avec 9,99 % (10,82 % en 1993) et le titre III (Assemblée parlementaire) avec 8,28 % (8,11 % en 1993 et 7,81 % en 1992), ce dernier pourcentage ne tenant pas compte des 3 500 000 FF alloués à l'Assemblée sous le titre IX (coopération avec les pays d'Europe centrale et orientale).
On peut donc remarquer une très légère diminution de l'importance des budgets des titres I et II en faveur des titres III et IV, considérés comme prioritaires pour 1994.
En ce qui concerne plus particulièrement l'Assemblée, on peut constater une augmentation des crédits mis à sa disposition grâce à la priorité budgétaire dont elle a bénéficié pour 1994. Ainsi son budget (titre III seulement) s'est accru de 7,69 % (7,65 % en 1993) alors que l'ensemble du budget ordinaire n'a été augmenté que de 5,40 %. Il s'agit sans doute là notamment de la reconnaissance de l'importance du rôle et de la tâche de l'Assemblée dans cette étape d'élargissement de l'Organisation. Une confirmation peut en être trouvée dans l'augmentation des crédits qui lui sont alloués sous le titre IX, pour son programme de coopération (+ 16,28 %).
Dans la ventilation des crédits du titre III, on peut observer que l'Assemblée a vu toutes ses demandes pratiquement satisfaites. Ainsi, le chapitre I (dépenses de personnel) a été doté de 52 272 000 FF (+ 10,62 %), le chapitre II (dotation des groupes politiques) de 3 081 000 FF (+ 10,79 %) et le chapitre III (enveloppe budgétaire comprenant les crédits pour les dépenses de matériel et de fonctionnement) de 9 587 000 FF (- 6,63 %). Il faut rappeler ici qu'eu égard aux prévisibles restrictions budgétaires pour 1994, l'Assemblée a elle-même fait le choix de privilégier les crédits lui permettant de renforcer et de rationaliser la structure de son Secrétariat.
Pour ce qui est du personnel, et malgré les limitations budgétaires, le Comité des Ministres a approuvé la création de 69 postes permanents ─ 15 de catégories A et L et 54 de catégories B et C ─ dans le cadre du budget général. Ceci porte le total des emplois permanents à 1 067 agents. Si l'on tient compte des postes créés dans le cadre des budgets des accords partiels, 23 autres emplois ont également été créés. Les effectifs totaux du Conseil de l'Europe pour 1994 sont donc de 1 188 agents (1 096 en 1993).
Leur répartition par catégorie correspond à 362 agents de catégorie A (330 en 1993), 71 de catégorie L (67 en 1993), 571 agents de catégorie B (531 en 1993) et 184 de catégorie C (159 en 1993).
A titre d'information, il peut être rappelé que pour la seule mise en service du nouveau bâtiment des droits de l'homme les besoins nécessaires en matière de personnel pour l'année 1994 ont été estimés à 23 postes de catégorie C et 7 postes de catégorie B.
En ce qui concerne les demandes de personnel de l'Assemblée, le Comité des Ministres a donné une suite favorable aux propositions présentées par le Secrétaire Général (en accord avec le Président de l'Assemblée). Ces propositions tenaient compte tant des demandes faites par l'Assemblée pour 1994 (Avis 172) que de celles que le Comité des Ministres n'avait pu accepter pour 1993 et qu'il avait accepté de réexaminer dans le cadre du budget pour 1994.
L'Assemblée a donc obtenu les postes supplémentaires suivants pour 1994: 1 poste A5 (chef de division), 1 poste A4 (assistant exécutif du Greffier), 2 postes A2/A3 (secrétaires de commission), 1 poste B5 (assistante administrative notamment chargée de la promotion du programme paneuropéen de coopération interparlementaire), 2 postes B4 (assistantes administratives) et 3 postes B3 (assistantes de chefs de division ou de secrétaires de commission). Le Comité des Ministres a cependant décidé que ces nouveaux postes ne pourront être pourvus qu'à compter du 1er juillet en moyenne.
D. Budget 1995
La préparation du budget 1995 s'effectue dans le contexte de la poursuite de l'élargissement du Conseil de l'Europe aux pays d'Europe centrale et orientale, qui reste la principale priorité de l'Organisation. En 1993, ce processus a vu aboutir les adhésions de l'Estonie, de la Lituanie et de la Slovénie (14 mai), celles des Républiques slovaque et tchèque (30 juin) ainsi que celle de la Roumanie (7 octobre), ce qui porte le nombre d'Etats membres à 32.
En outre, à la date de ce rapport, neuf pays ont obtenu le statut d'invité spécial (Albanie, Bélarus, Bosnie-Herzégovine, Croatie, ex-République yougoslave de Macédoine, Lettonie, Moldova, Russie et Ukraine) dont huit ont demandé l'adhésion au Conseil de l'Europe (la Bosnie-Herzégovine ne l'a pas encore sollicitée). Il faut noter par ailleurs que l'adhésion a également été demandée par la Principauté d'Andorre. Les avis concernant l'adhésion de plusieurs de ces pays étant en cours d'élaboration par l'Assemblée, il est vraisemblable que l'élargissement va se poursuivre au cours de 1994. Cet état de fait va donc continuer de faire peser des contraintes financières sur l'Organisation.
Ces contraintes, aggravées par une conjoncture économique qui reste défavorable, sont ressenties par tous les secteurs du Conseil de l'Europe, et notamment par l'Assemblée parlementaire, et elles risquent de provoquer des dysfonctionnements sérieux de l'Organisation. Cette situation devenant chronique sans qu'une véritable évaluation n'ait été faite concernant les conséquences de l'élargissement, l'Assemblée pourrait cependant contribuer à mettre en lumière les conséquences réelles de l'évolution actuelle. Ainsi, la commission des questions politiques est déjà chargée d'un rapport sur l'élargissement du Conseil de l'Europe et la commission du budget et du programme de travail intergouvernemental d'un rapport sur les conséquences budgétaires de l'extension géographique du Conseil de l'Europe. Ces deux rapports pourraient sans doute être utiles dans ce but.
Un autre élément très important à considérer est la tenue du Sommet de Vienne, les 8 et 9 octobre 1993. A cette occasion, les chefs d'Etat et de gouvernement des Etats membres du Conseil de l'Europe ont entre autres déclaré que le Conseil de l'Europe est l'institution politique européenne par excellence qui est en mesure d'accueillir les démocraties d'Europe. De même ont-ils affirmé leur volonté de promouvoir l'intégration des nouveaux Etats membres et de procéder aux réformes nécessaires de l'Organisation. Avec ces objectifs, les chefs d'Etat et de gouvernement ont décidé diverses mesures et activités que l'Organisation devra mettre en œuvre à partir de 1994 (notamment la réforme du mécanisme de contrôle de la Convention européenne des Droits de l'Homme, l'élaboration de mesures de confiance en matière de minorités nationales, un plan d'action sur la lutte contre le racisme, la xénophobie, l'antisémitisme et l'intolérance, la réforme de la CPLRE, etc.).
D'autres décisions déjà prises par le Comité des Ministres (construction et mise en service du nouveau bâtiment des droits de l'homme, création d'un deuxième centre européen de la jeunesse, etc.) ont déjà eu des conséquences budgétaires défavorables en 1994 en mobilisant des moyens financiers ponctionnés sur d'autres provisions budgétaires. Ces conséquences vont même être plus importantes en 1995 avec les effets en année pleine de ces décisions. Il faut également rappeler que les restrictions budgétaires ont conduit à la détermination de priorités qui ont provoqué des réductions de moyens pour certains domaines, en particulier les dépenses communes (titre I) et le programme intergouvernemental d'activités (titre II).
L'Assemblée, tout en comprenant les difficultés budgétaires des Etats membres, tient à insister sur la cohérence que ceux-ci devraient montrer par rapport aux décisions prises tant par les chefs d'Etat et de gouvernement que par le Comité des Ministres. Elle rappelle sa préoccupation déjà exprimée en 1993 concernant l'absence de masse critique du Conseil de l'Europe par rapport aux tâches qu'il doit accomplir. Les moyens actuels, qu'il soient financiers ou en personnel sont excessivement limités et mettent en danger la raison d'être du Conseil de l'Europe, sinon l'avenir même de l'Organisation.
Le Secrétaire Général, après confirmation par le Sommet de Vienne du rôle attribué au Conseil de l'Europe, a exprimé le souhait que les crédits mis à sa disposition puissent doubler dans les prochaines années pour pouvoir s'acquitter valablement de sa mission.
L'Assemblée partage cet avis et, tout en reconnaissant les difficultés conjoncturelles actuelles, souhaiterait voir se traduire dans le budget de l'Organisation la priorité politique qui lui a été accordée. Le Conseil de l'Europe se trouvait depuis quelques années à un carrefour qui le plaçait dans une situation politiquement semblable à celle qui avait conduit à sa fondation en 1949. Le Sommet de Vienne est venu confirmer la direction prise du rapprochement entre deux réalités jusqu'il y a peu distinctes, l'Europe occidentale et l'Europe centrale et orientale. Est-il nécessaire de rappeler les énormes besoins d'adaptation que connaissent les nouveaux Etats membres du Conseil de l'Europe ainsi que les Etats candidats à l'adhésion. Le Conseil de l'Europe se doit d'accompagner au mieux cette adaptation et les processus de démocratisation, en tant qu'organisation reconnue comme garante de la stabilité et la sécurité démocratiques.
Une telle action requiert des moyens importants, pour autant que soit réelle la volonté politique de voir le Conseil de l'Europe jouer véritablement ce rôle de manière efficace et crédible. L'Assemblée est donc d'avis qu'il faut à tout prix poursuivre la politique de croissance des dernières années, mais qui en 1994 a commencé à montrer des signes d'essoufflement. Elle reconnaît en tout cas la situation économique difficile que connaissent de nombreux Etats membres et qui influe sur leur contribution au budget de l'Organisation. Cependant, le budget du Conseil de l'Europe reste dans des limites relativement modestes qui devraient permettre sa croissance de manière à faire coïncider ses moyens de fonctionnement et la finalité politique et les tâches qui lui ont été attribuées.
A cet égard, l'Assemblée souhaite continuer à bénéficier d'une certaine priorité budgétaire. Et cela non seulement en tant qu'organe statutaire mais aussi en considérant qu'elle est impliquée au premier chef dans les activités de coopération avec les pays d'Europe centrale et orientale (invités spéciaux et coopération interparlementaire) et les procédures d'adhésion des Etats candidats. Ceci dit, elle est également d'avis que les autres secteurs de l'Organisation ne doivent en aucun cas être négligés.
Ainsi, les services généraux (dépenses communes: titre I ─ et d'investissement: titre VIII) dont bénéficient tous les secteurs de l'Organisation connaissent une situation critique faute de moyens suffisants; à titre d'exemple, on peut notamment rappeler diverses difficultés telles que les problèmes de personnel dans différents services: la Direction de la communication (tant en ce qui concerne le service des relations avec la presse et le public que celui de l'édition et de la documentation), la Direction de l'administration (Division des finances, Division des ressources humaines, Division des services techniques, Division de l'informatique et des télécommunications, Divisions de l'interprétation et de la traduction). Toutes ces carences retardent et mettent en question différents projets de modernisation du Conseil de l'Europe: nouvelle politique de l'information, modernisation du système de production et d'expédition des documents, nouveau système comptable informatisé, nouvelle gestion du personnel informatisée, adaptation des bâtiments et des salles de réunion, mise en œuvre du nouveau plan informatique, maintien de la qualité de l'interprétation et des traductions de documents).
Les services opérationnels, pour la plupart, se trouvent également à la limite de leurs possibilités. Il faut prévoir un renforcement conséquent des crédits tant en ce qui concerne les activités traditionnelles que les nouvelles missions du Conseil de l'Europe. Car seule une augmentation significative du budget permettra d'effectuer une action d'accompagnement utile des processus de réforme politique et d'harmonisation législative en cours dans les pays d'Europe centrale et orientale, et cela sans pour autant négliger la coopération traditionnelle des plus anciens Etats membres.
Une telle augmentation pourrait, ou devrait même être faite suivant une programmation à moyen terme ayant pour objectif un doublement des moyens de l'Organisation lorsque le processus d'élargissement du Conseil de l'Europe sera achevé.
Dans ce même ordre d'idées, il faudrait poursuivre la réflexion sur le programme d'activités et les méthodes de travail qui doivent nécessairement être adaptées à l'évolution de l'Organisation. L'Assemblée soutient l'initiative en cours et est prête à y contribuer. En tout état de cause, sans doute y aurait-il intérêt à remettre en question, réduire, voire supprimer certaines activités traditionnelles et à définir de nouvelles priorités plus conformes aux besoins et à la composition actuelle du Conseil de l'Europe.
L'Assemblée soutient également la proposition de révision de la méthode de calcul des barèmes de contributions des Etats membres, pour laquelle les Délégués des Ministres ont constitué un groupe de travail ad hoc auquel l'Assemblée sera invitée à se faire représenter. Une telle révision devrait également être faite dans la perspective d'adapter les barèmes, en toute équité contributive, aux besoins réels du Conseil de l'Europe.
Le titre II du budget (Programme intergouvernemental d'activités), une des raisons d'être de l'Organisation, bien que revu dans son contenu, devrait être renforcé ─ alors que les crédits qui lui sont alloués ont en fait été diminués en 1994. Ceux du titre III (Assemblée parlementaire) devraient rester prioritaires pour les raisons évoquées ci-dessus, comme devrait également l'être le titre IV (Cour et Commission des Droits de l'Homme) en tant que domaine emblématique du Conseil de l'Europe. Un renforcement conséquent devrait aussi être prévu pour le titre V (CPLRE) si l'on veut que le nouveau Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe puisse démarrer sur de bonnes bases. Finalement, on ne peut pas négliger les crédits affectés à la coopération avec les pays d'Europe centrale et orientale (titre IX) qui est devenue une activité principale du Conseil de l'Europe dans sa nouvelle configuration.
Ces commentaires s'appliquent autant aux crédits qu'au personnel servant l'Organisation. En ce qui concerne ce dernier, bien que les effectifs aient continué à croître en 1994 ─ dans l'absolu de manière insuffisante étant donné le retard à rattraper ─ il faut en particulier penser à un renforcement de la structure et augmenter le Secrétariat en conséquence. Etant donné la charge de travail actuelle, le personnel affecté aux différents services et directions s'est révélé insuffisant. Car si le travail est effectivement rendu, cela n'est pas toujours fait avec l'efficacité voulue; et lorsque cela se révèle possible ce n'est souvent que grâce à l'engagement des agents auxquels on demande un surcroît d'efforts qui ne sont acceptables que pendant des périodes difficiles, mais non de manière permanente. Or, si le Conseil de l'Europe fonctionne depuis plusieurs années en situation de «surchauffe» suite à l'élargissement auquel il a fallu faire face de manière impromptue, une telle situation n'est plus acceptable aujourd'hui, alors que les nouveaux rôles et tâches du Conseil de l'Europe ont été arrêtés par le Sommet de Vienne.
L'Assemblée souhaite donc que la réflexion engagée porte également sur les besoins réels en personnel qui permettraient au Conseil de l'Europe de s'acquitter valablement de sa mission. Pour ne considérer que certains secteurs, on peut citer les cas des droits de l'homme avec la réforme imminente des structures des deux organes actuels (Cour et Commission), celui de la CPLRE avec la création du nouveau congrès, composé de deux chambres, ou encore l'Assemblée elle-même avec la participation de nombreux «invités spéciaux».
Par ailleurs, l'Assemblée continue d'insister sur certaines demandes déjà formulées précédemment telles qu'une politique d'information qui valorise le travail effectué par le Conseil de l'Europe et qui le mette à la portée du citoyen et non seulement de milieux privilégiés (administrations, médias, etc.), une modernisation des outils de travail (poursuite de l'informatisation, aménagement des bureaux et des salles de réunion, etc.), l'amélioration de la réglementation professionnelle (droit de négociation, protection juridique, etc.).
E. Conclusions
L'Assemblée souhaite que, suite au Sommet de Vienne (8-9 octobre 1993), on sorte enfin de la période de provisionalité et d'improvisation qui a en partie régi le Conseil de l'Europe ces dernières années. Elle considère qu'il est temps maintenant de définir rapidement les besoins actuels et futurs de l'Organisation et d'y consacrer les moyens nécessaires.
L'Assemblée, tout en reconnaissant l'effort effectué par les Etats membres ces dernières années, est préoccupée par la limitation chronique des moyens mis à la disposition du Conseil de l'Europe et demande leur actualisation dans les meilleurs délais et en accord avec les déclarations politiques solennelles qui reconnaissent le rôle du Conseil de l'Europe.
Par ailleurs, l'Assemblée défend et continuera à défendre les revendications légitimes du personnel de l'Organisation, qui la sert d'ailleurs avec engagement, et s'assigne comme objectif l'alignement de ses droits avec ceux des fonctionnaires des Etats membres ainsi que de l'Union européenne.
Finalement, et dans la ligne des propositions qu'elle a exprimées dans sa Recommandation 1212 (1993) relative à l'adoption d'un statut révisé du Conseil de l'Europe, l'Assemblée rappelle son souhait de se voir accorder, à l'instar de toute instance parlementaire démocratique, des compétences budgétaires accrues sinon quant au budget général de l'Organisation, du moins en ce qui concerne son propre budget. Elle suggère d'ailleurs que les prévisions budgétaires soient désormais effectuées, non plus sur une base annuelle, mais selon une programmation budgétaire à moyen terme, à l'intérieur et dans les limites de laquelle seraient adoptés, avec une plus grande flexibilité, les budgets annuels.
A N N E X E I - T A B L E A U 1
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Libellés |
1990 crédits initiaux accordés F |
1991 crédits initiaux accordés F |
1992 crédits initiaux accordés F |
1993 crédits initiaux accordés F |
1994 crédits initiaux accordés F |
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BUDGET ORDINAIRE I. Dépenses communes (personnel, matériel, publications, information, etc.) II. Activités intergouvernementales (programme de travail). III. Assemblée parlementaire: a. Dépenses de personnel b. Groupes politiques c. Enveloppe budgétaire Total IV. Cour et Commission des Droits de l'Homme et Tribunal en matière d'immunité des Etats V. Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe VI. Dépenses institutionnelles diverses (Charte sociale et Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants) VII. Fonds européen pour la Jeunesse Comité d'experts ad hoc contre le racisme, la xénophobie, l'antisémitisme et l'intolérance VIII. Dépenses d'investissement (dépenses exceptionnelles jusqu'en 1987) IX. Contacts et coopération avec les pays d'Europe centrale et de l'Est |
299.557.000 59.204.000 ( 33.635.000) ( 1.619.000) ( 5.334.000) 40.588.000 55.679.000 5.027.000 4.481.000 2.393.000 / 6.000.000 4.350.000 477.279.000 |
336.688.000 69.063.000 ( 38.960.000) ( 2.167.000) ( 6.469.000) 47.596.000 66.590.000 5.872.000 7.286.000 2.490.000 / 20.580.000 16.329.000 572.494.000 |
372.449.000 84.653.000 ( 42.226.000) ( 2.221.000) ( 8.000.000) 52.447.000 82.752.000 7.587.000 8.571.000 2.654.000 / 20.000.000 34.807.000 665.920.000 |
424.827.000 80.456.000 ( 47.255.000) ( 2.781.000) ( 10.267.000) 60.303.000 100.913.000 9.180.000 9.765.000 / 17.000.000 41.423.000 743.867.000 |
446.021.000 78.320.000 ( 52.272.000) ( 3.081.000) ( 9.587.000) 64.940.000 110.071.000 11.931.000 10.217.0001 1.100.0002 20.000.0003 41.400.000 784.000.000 |
A N N E X E IV - T A B L E A U 4
ACCORDS PARTIELS
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BUDGET 1993 |
BUDGET 1994 |
DIFFERENCE EN NOMINAL | |
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AP DOMAINE SOCIAL ET SANTE PUBLIQUE PHARMACOPEE EUROPEENNE FONDS DE DEVELOPPEMENT SOCIAL GROUPE POMPIDOU AP PROTECTION ET ORGANISATION DES SECOURS CONTRE LES RISQUES NATURELS
EURIMAGES ─ dépenses opérationnelles ─ dépenses de programme (contributions reçues 1993) AP COMMISSION EUROPEENNE POUR LA DEMOCRATIE PAR LE DROIT CENTRE DE LISBONNE CARTE JEUNES |
8 400 000 39 732 2944 8 134 000
6 828 000 13 001 000 7 586 000 120 809 000 5 636 000 5 215 000 419 000 |
8 927 000 48 349 666
9 706 000
7 157 000 13 049 000 9 204 000 7 661 000 4 969 0966 528 000 |
6,27 % 24,69 %
19,33 %
4,82 % 0,37 %
21,33 % 35,93 % - 4,72 % 26,01 % |
Commission chargée du rapport: commission du budget et du programme de travail intergouvernemental.
Implications budgétaires pour l'Assemblée: le rapport fait des recommandations générales pour le budget 1995, sans toutefois spécifier le taux de croissance souhaité. Les propositions concernant le budget-programme relatif au fonctionnement de l'Assemblée en 1995 sont présentées par la commission dans un avis spécifique.
Renvoi en commission: mandat permanent.
Projet d'avis adopté par la commission le 22 mars 1994 à l'unanimité.
Membres de la commission: Sir Keith Speed (Président), MM. Cox (Vice-président), Adamiak, Attard Montalto, Battistuzzi (Remplaçant: Ferrarini), Biefnot, Boucheron, Bugli, Daniel, Dimmer, Gjellerod, Gunnarsson, Mmes Hacklin, Hjelm-Wallen, MM. Jurgens, Kolar, Luptak, Maass, Martins, Mautner-Markhof, Mme Moreno, M. Motiu, Mmes Moynihan-Cronin, Özver, MM. Pavlides, Pukl, Mme Ringstad, MM. Schiesser (Remplaçant: Ruffy), Steiner, Ternak, Visibelli (Remplaçant: Guzzetti).
N.B. Les noms des membres qui ont participé à la réunion sont imprimés en italique.
Secrétaires de la commission: MM. Palmieri et Sixto.
1 1 Dépenses de la Charte sociale européenne (2.895.000 F) et de la Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (7.322.000 F);
2 2 Suite au transfert des crédits du FEJ vers les Titres I et II, le Titre VII comprend désormais les dépenses relatives au Comité d'experts ad hoc contre le racisme, la xénophobie, l'antisémitisme et l'intolérance;
3 3 Dépenses d'investissement relatives aux bâtiments (10.500.000 F); à l'informatique et aux réseaux de communication (7.900.000 F); remboursement de l'avance pour l'informatisation du téléphone (1.600.000 F).
4 1 Y compris le budget extraordinaire
5 2 Les dépenses de programme qui figureront dans le budget Eurimages en 1994 dépendront des contributions des Etats membres d'Eurimages, qui n'ont pas encore été annoncées.
6 3 Non encore définitivement approuvé.