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12 décembre 1994
Doc. 7199
RAPPORT
sur les activités de la Commission économique des Nations Unies
pour l'Europe
(Rapporteur: M. MALINOWSKI,
Pologne, Groupe libéral, démocrate et réformateur)
Résumé
Fondée peu après la fin de la seconde guerre mondiale, la Commission économique des Nations Unies pour l'Europe (CEE-ONU) a été pratiquement la seule organisation capable pendant les décennies de la confrontation Est-Ouest d'offrir un forum à la coopération entre l'Europe occidentale et l'Europe de l'Est dans le domaine économique et les domaines apparentés. Depuis l'effondrement du communisme en Europe centrale et orientale, la Commission a entrepris de revoir complètement son rôle, maintenant centré sur l'assistance à la réforme économique de cette région, notamment en aidant à reconstruire ses infrastructures négligées et en favorisant sa réintégration dans l'économie mondiale.
L'Assemblée parlementaire ─ pour qui la stabilité politique et économique et la promotion de la démocratie et des droits de l'homme en Europe centrale et orientale sont devenues prioritaires ─ doit renforcer sa collaboration avec la CEE-ONU et soutenir politiquement ses activités les plus techniques qui contribuent notamment au rapprochement et au progrès des différentes régions d'Europe.
I. Projet de résolution
1. Depuis sa création en 1947 et pendant toute la guerre froide, la Commission économique des Nations Unies pour l'Europe (CEE-ONU) a été le premier forum de la coopération Est-Ouest dans le domaine économique et les domaines apparentés. Même aujourd'hui, c'est le seul forum intergouvernemental permanent pour la coopération économique couvrant tous les pays d'Europe, le Canada, les Etats-Unis et Israël, ainsi que les républiques d'Asie centrale de l'ancienne Union Soviétique. Depuis l'effondrement du communisme en Europe centrale et orientale, la Commission a complètement revu son mandat qui, outre ses activités sectorielles prioritaires, consiste aujourd'hui essentiellement à encourager le processus de réforme économique dans la région et à aider les économies en transition à s'intégrer dans l'économie européenne et mondiale.
2. L'Assemblée note avec satisfaction la complémentarité de l'action du Conseil de l'Europe et de la CEE-ONU pour favoriser la démocratie et le développement dans les économies de transition d'Europe centrale et orientale.
3. Considérant l'élargissement du Conseil de l'Europe, ses liens privilégiés avec les pays dont les parlements jouissent du statut d'invité spécial de l'Assemblée parlementaire et sa longue collaboration avec la CEE-ONU, l'Assemblée décide de renforcer ses liens avec la Commission, et notamment de lui servir de forum parlementaire en organisant des débats réguliers sur ses activités, sur la base des rapports qui seront établis par la commission des questions économiques et du développement.
4. L'Assemblée invite les Etats membres de la Commission économique des Nations Unies pour l'Europe:
i. à donner à la CEE-ONU une plus grande capacité d'analyse économique des processus de transformations en cours dans les pays en transition, en veillant à ce qu'elle fournisse une évaluation indépendante et hautement professionnelle de la situation dans ces pays et compte tenu de la grande importance que les décideurs, les autres organisations internationales et les institutions professionnelles accordent à cette analyse. Ce travail débouche également sur des points de vue et des commentaires qui stimulent le débat en cours dans les économies en transition et facilitent le processus par lequel les décideurs nationaux adoptent dans leur pays les réformes préconisées pour la région dans son ensemble;
ii. à donner les moyens à la CEE-ONU d'intensifier son travail réglementaire qui vise à établir des normes internationales, à élaborer des instruments internationaux juridiquement contraignants, et à permettre d'adopter des stratégies régionales et de mettre en place des réseaux internationaux d'infrastructures cohérents. Ce travail est aussi utile aujourd'hui qu'il l'était par le passé lorsqu'il constituait, parfois, le seul support de coopération entre des pays qui se trouvaient dans l'incapacité de surmonter les divisions est-ouest au niveau politique;
iii. à donner les moyens à la CEE-ONU de poursuivre et d'étendre son programme de coopération technique, et notamment ses ateliers, séminaires et services régionaux de conseils, qui se sont avérés très importants pour les pays en transition;
iv. à reconnaître le travail accompli par la CEE-ONU, y compris la contribution qu'elle apporte aux programmes mondiaux et aux pays en développement d'autres régions, et surtout aux programmes intéressant directement le processus en transition en Europe centrale et orientale, tout en évitant les doubles emplois avec les activités d'autres organisations internationales, et à améliorer la coopération dans ce sens avec le Conseil de l'Europe;
v. à permettre à la Commission d'accorder, dans ses futurs travaux, une plus grande attention à la dimension sociale du processus de transition en Europe centrale et orientale.
5. L'Assemblée invite les gouvernements des Etats membres du Conseil de l'Europe et l'Union européenne:
i. à ratifier les conventions et les accords de la CEE-ONU dans les domaines des transports et de l'environnement, s'ils ne l'ont pas déjà fait;
ii. à faciliter l'accès de leurs marchés aux exportations des nouvelles démocraties d'Europe centrale et orientale ─ y compris les denrées agricoles et autres produits «sensibles». Dans ce contexte, l'Assemblée se félicite des propositions visant à établir un cadre commercial multilatéral européen respectueux des principes de la future organisation du commerce mondial;
iii. à améliorer dans une large mesure la coordination de leur assistance théorique et pratique aux pays d'Europe centrale et orientale. Dans ce contexte, l'Assemblée appuie pleinement les efforts de la CEE-ONU visant à mieux coordonner l'assistance étrangère entre les divers donateurs, en tenant compte des besoins et de la capacité d'absorption de l'aide, des économies en transition, et recommande que la CEE-ONU soit chargée de répertorier les programmes d'aide en cours pour plus de transparence;
iv. à soutenir financièrement le Fonds d'affectation spéciale de la CEE-ONU pour l'aide aux pays en transition (TFACT) afin de permettre la poursuite et, le cas échéant, le développement du programme d'ateliers, de séminaires et d'autres activités liées aux problèmes de transition entrepris sous les auspices de la CEE-ONU.
6. L'Assemblée, se référant à sa Résolution 1036 (1994), relative au progrès des réformes économiques en Europe centrale et orientale, souligne à nouveau le besoin de tous les pays d'Europe d'intensifier leur coopération dans les domaines économique et social et propose que le Conseil de l'Europe et la CEE-ONU prennent de nouvelles initiatives dans ce sens, en particulier avec la mise en œuvre de projets communs.
II. Exposé des motifs
de M. MALINOWSKI
Table de matières
Page
A. Historique. Coopération entre la Commission économique des
Nations Unies pour l'Europe et l'Assemblée parlementaire 5
B. L'évolution du rôle et de la mission de la CEE-ONU (1990-1993) 5
C. Méthodes de travail 6
D. Les principaux domaines d'activité de la CEE-ONU 7
i. L'aide aux pays en transition 7
ii. Transport 9
iii. Environnement 9
iv. Energie 10
v. Favoriser le commerce international 11
vi. Analyse économique 12
vii. Les femmes dans un monde en évolution 13
E. Conclusion 14
A. Historique.
Coopération entre la Commission économique des Nations Unies
pour l'Europe et l'Assemblée parlementaire
1. Dans une proposition de résolution présentée en décembre 1993 par M. Holtz et d'autres parlementaires (Doc. 6981), l'Assemblée note «les efforts complémentaires du Conseil de l'Europe et de la CEE-ONU pour favoriser la démocratie et le développement dans l'Europe centrale et orientale postcommuniste». Cette proposition appelle à intensifier la coopération entre l'Assemblée parlementaire et la CEE-ONU, sur le modèle des relations qui sont déjà établies par exemple avec l'OCDE et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement.
2. L'objet du présent rapport est d'analyser l'évolution du rôle et des fonctions de la CEE-ONU depuis la fin de la guerre froide, et de déterminer comment cet organe peut avoir un rôle clé au service de la coopération paneuropéenne.
3. Les travaux de la CEE-ONU, à caractère souvent pragmatique et technique, manquent d'une dimension parlementaire et ne pourraient qu'être enrichis par une collaboration plus étroite avec l'Assemblée; de son côté celle-ci serait mieux à même de comprendre les difficultés que rencontre la CEE-ONU dans ses efforts d'intégration paneuropéenne et pourrait proposer des solutions aux problèmes qui peuvent surgir. Lors de la 49e session de la CEE-ONU en avril 1994, son secrétaire exécutif, M. Yves Berthelot, a exprimé le souhait d'un renforcement de la coopération avec l'Assemblée parlementaire.
4. Le présent rapport prend également en compte les échanges de vues fructueux que le rapporteur a pu avoir avec M. Berthelot et des hauts fonctionnaires de la CEE-ONU au cours de la visite qu'il a effectuée au siège de l'organisation à Genève en septembre 1994.
B. L'évolution du rôle et de la mission de la CEE-ONU (1990-1993)
5. La Commission économique des Nations Unies pour l'Europe a été créée en 1947, à titre expérimental, afin de faciliter une action concertée pour la reconstruction économique de l'Europe après la seconde guerre mondiale. La CEE-ONU a été la première des cinq commissions régionales établies par le Conseil économique et social des Nations Unies (les quatre autres sont la Commission économique et sociale pour l'Asie et le Pacifique (CESAP), la Commission économique pour l'Afrique (CEA), la Commission économique pour l'Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC) et la Commission économique et sociale pour l'Asie occidentale (CESAO)).
6. Pendant plus de 40 ans, la CEE-ONU a été un instrument original de coopération et de dialogue économique entre deux systèmes politiques et économiques radicalement différents. Aujourd'hui encore, c'est le seul cadre intergouvernemental permanent de coopération économique rassemblant tous les pays d'Europe, les Etats-Unis, le Canada, Israël et les républiques d'Asie centrale de l'ancienne Union Soviétique.
7. En quatre ans seulement, de 1991 à 1994, le nombre des pays membres de la CEE-ONU est passé de 34 à 55. La disparition de l'URSS et de la Fédération yougoslave, de même que la séparation de la République tchèque et de la Slovaquie, a amené de nouveaux membres à l'Organisation des Nations Unies et à sa Commission économique pour l'Europe. A l'heure actuelle, près de la moitié des Etats membres bénéficient d'une assistance technique spéciale tandis qu'ils effectuent une transition délicate d'une économie planifiée à une économie de marché.
8. Devant les bouleversements spectaculaires qu'a connus la région ces cinq dernières années, la CEE-ONU a entrepris de repenser radicalement son rôle et ses fonctions. Outre la définition de ses domaines d'action prioritaires (protection de l'environnement, transports, statistique, promotion du commerce et analyse économique), la Commission a entrepris un vaste programme d'aide aux réformes en Europe centrale et orientale postcommuniste, afin de faciliter la réintégration de cette région dans l'économie européenne et mondiale.
9. La CEE-ONU intervient essentiellement dans deux domaines de travail: l'analyse macroéconomique de la situation de tous les pays de la région, et l'élaboration de normes à leur intention. L'analyse macroéconomique contribue à promouvoir la discussion entre les gouvernements et apporte aux décideurs des économies en transition les outils analytiques, statistiques, normatifs et autres facilitant le processus de transition. Quant à l'activité normative, elle constitue la pierre angulaire de l'intégration des pays de la région, notamment ceux qui sont devenus récemment indépendants, dans l'économie européenne et mondiale. Elle couvre l'élaboration de normes, de stratégies régionales et d'instruments juridiques, ainsi que des projets d'infrastructure compatibles dans toute la région. Elle favorise également les échanges commerciaux à l'intérieur de la région.
10. La CEE-ONU a également adopté le principe du développement durable, ce qui signifie dans la pratique que tous ces programmes prendront en compte les préoccupations touchant à l'environnement.
C. Méthodes de travail
11. La Commission tient une session annuelle où elle examine sa politique générale et son programme de travail; à cette occasion, elle adresse des recommandations à l'organe dont elle relève, le Conseil économique et social des Nations Unies. Le programme des réunions, des ateliers et des séminaires de la CEE-ONU est établi en fonction des objectifs suivants:
─ échanger des informations qui aideront les pays de la région à renforcer leur coopération économique (recommandations pratiques);─
─ établir des règlements, des conventions et des normes (normalisation);─
─ prendre des mesures propres à faciliter le commerce et les transports.12
12. La CEE-ONU organise chaque année quelque 150 réunions à Genève, auxquelles il faut ajouter une vingtaine de séminaires, qui se tiennent habituellement dans des pays membres, et une trentaine d'ateliers sur des problèmes spécifiques aux économies en transition.
D. Les principaux domaines d'activité de la CEE-ONU
i. L'aide aux pays en transition
13. Développer l'esprit d'entreprise dans les économies en transition est d'une importance primordiale pour la réussite de la réforme économique. La CEE-ONU apporte une assistance technique sous forme d'ateliers et de divers programmes de formation, en vue de contribuer à une évolution des mentalités ─ étape la plus difficile et pourtant la plus décisive de la transition.
14. Dans le cadre de la restructuration du secrétariat des Nations Unies dans les secteurs économique et social, la répartition générale des ressources allouées par l'Assemblée générale aux services consultatifs a été modifiée pour 1994-1995, les commissions régionales devenant les principaux fournisseurs de services consultatifs financés par le Budget programme des Nations Unies. Les fonds alloués à ce programme visent à faciliter le développement économique des pays les moins développés de la région dans les secteurs que ces pays définissent eux-mêmes comme prioritaires.
15. Grâce à cette nouvelle allocation de ressources, qui s'ajoute aux autres fonds alloués à la CEE-ONU par le Budget programme des Nations Unies, la Commission pourra fournir des services consultatifs régionaux dans la plupart de ses secteurs d'activité. La fonction principale de ces services est d'offrir aux gouvernements membres des avis très généraux en vue de promouvoir la création ou de renforcement de leur capacité et de leurs institutions, et de faciliter ainsi leur passage à l'économie libérale et leur intégration dans l'économie européenne et mondiale.
16. Il s'agira à l'échelon régional d'identifier les besoins spécifiques en matière de programmes et de projets et d'établir un réseau de liens avec le programme normal d'activité de la CEE-ONU et les activités d'autres organisations et institutions internationales qui interviennent dans la région, y compris les organisations de donateurs. Le programme utilisera pleinement les bureaux intégrés de l'ONU établis dans un certain nombre de pays en transition sous la direction des coordonnateurs résidents.
17. La CEE-ONU a bénéficié dans le passé des services d'un conseiller régional pour les transports, qui répondait aux demandes de plusieurs pays en transition en fournissant sur le terrain des conseils en matière de politique et de technologie des transports. Un programme élargi lancé en 1994 devrait couvrir les domaines de l'environnement, des transports, des statistiques, de la promotion du commerce, de l'énergie, du développement du commerce international, de l'industrie et de la technologie, de l'agriculture et du bois.
18. L'administration de ce programme et la fixation des priorités en ce qui concerne les services consultatifs et l'identification des besoins fondamentaux suivront la demande et prendront en compte les données dont disposera la CEE-ONU. Une coordination sera établie en outre avec la Commission économique et sociale des Nations Unies pour l'Asie et le Pacifique pour éviter un doublement de l'aide aux pays en transition qui appartiennent aux deux organisations. En même temps, la coopération avec d'autres institutions et organisations des Nations Unies sera intensifiée et couvrira la collecte de données et le partage de services et des locaux offerts par le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) dans les pays en transition.19. Les ateliers restent la principale forme d'aide de la CEE-ONU aux économies en transition. Avec d'autres tribunes informelles analogues, ils complètent le programme d'activités ordinaire de la Commission visant à promouvoir la réforme économique dans tous les secteurs importants pour les pays concernés. Non seulement les ateliers répondent aux besoins des gouvernements, mais ils facilitent en outre les contacts entre les milieux d'affaires de la région et donnent lieu à un échange de savoir-faire technique et d'avis d'experts.
20. Plus de 135 ateliers ont été organisés jusqu'à présent, et la demande d'organisation de nouveaux ateliers devrait augmenter. Dans la mesure du possible, ils ont lieu dans les pays en transition, ce qui leur permet un plus large public. Parmi les questions traitées, on peut citer la privatisation, la restructuration des entreprises d'Etat, la politique industrielle, le commerce et l'investissement, la promotion de l'investissement étranger direct, le développement des petites et moyennes entreprises (PME), la politique des prix, le contrôle de la qualité, les méthodes statistiques et comptables, la gestion de l'environnement et les nouvelles technologies, la gestion industrielle durable, l'utilisation efficace de l'énergie, l'adaptation des entreprises de transport, le développement des marchés immobiliers, la législation forestière, etc.
21. Pour éviter les doubles emplois, la CEE-ONU collabore étroitement avec d'autres organisations et institutions internationales œuvrant dans la région. L'Union européenne, l'OCDE, la Banque mondiale, EUROSTAT, le PNUD, l'OMS, le FMI, le GATT, le CCI, l'UNIDO et le HCR participent tous au programme d'ateliers.
22. Les ateliers sont financés par des ressources extra-budgétaires, fournis essentiellement par les pays en transition eux-mêmes. Ils bénéficient parfois d'un appui financier sous forme de subventions des autorités locales ou des milieux d'affaires, ou par des contributions bilatérales des secteurs public ou privé de pays à économie de marché. Cependant, la planification systématique des ateliers est difficile en raison de l'incertitude qui pèse sur leur financement.
23. Pour résoudre ce problème, le secrétariat continue de solliciter des contributions au Fonds d'affectation spéciale pour l'aide aux pays en transition (TFACT), qu'il a créé en 1993 et qui canalise l'aide accordée aux programmes de la CEE-ONU par les gouvernements, les organisations et les institutions internationales et les autres donateurs.
24. L'assistance juridique aux économies en transition constitue un autre secteur important de la contribution de la CEE-ONU. Celle-ci a été la première des organisations internationales ─ grâce à ses recherches et à sa longue expérience de la région ─ à souligner l'importance d'un contexte juridique et institutionnel approprié pour mener à bien les réformes économiques.
25. L'assistance technique dans le domaine juridique est apporté par le Groupe de travail des contrats internationaux en usage dans l'industrie. Celui-ci est composé d'experts juridiques travaillant sous les auspices d'un des principaux organes de la Commission, le Comité pour le développement du commerce. Il rédige des directives, des clauses normalisées et des modèles de contrats destinés à faciliter les échanges, les investissements étrangers directs et la coopération industrielle entre l'est et l'ouest, y compris les opérations conjointes.
ii. Transports
26. La Commission économique des Nations Unies pour l'Europe s'occupe des transports paneuropéens depuis quarante-cinq ans et son activité en ce domaine est illustré par diverses conventions (on peut citer l'exemple particulièrement fructueux de la Convention sur les transports internationaux ─ TIR). Le Comité des transports intérieurs de l'organisation a trois fonctions principales: l'harmonisation de la réglementation technique et opérationnelle des transports, la facilitation du passage des frontières, et le développement coordonné des réseaux d'infrastructures. Les conventions et les accords conclus entre ses membres dans le domaine des transports concernent les réseaux d'infrastructures de transports, la sécurité de la circulation routière, la facilitation des transports, le transport des produits dangereux et celui des denrées périssables. A l'heure actuelle, la CEE-ONU prépare une nouvelle convention sur le transport par voies navigables intérieures. Par ailleurs, les recommandations de la CEE-ONU constituent une sorte de droit non contraignant qui inspire fréquemment les législations nationales ou les directives de l'Union européenne.
27. Après avoir négligé pendant des décennies leurs infrastructures de transports, les pays en transition ont un énorme retard à combler. Ces infrastructures représentent probablement la première condition de la croissance économique et de l'intégration de ces pays dans l'économie européenne et mondiale, sous réserve cependant de les développer dans le cadre d'un plan coordonné comprenant les principales routes internationales, et de respecter les normes communes concernant ces routes.
28. Il existe déjà un plan coordonné de ce type basé sur trois accords internationaux négociés au sein de la CEE-ONU et dont la mise en œuvre est régulièrement contrôlée. Ce sont: l'Accord européen sur les grandes routes de trafic international (AGR), l'Accord européen sur les grandes lignes internationales de chemin de fer (AGC) et l'Accord européen sur les grandes lignes de transport international combiné et les installations connexes (AGTC). Ces accords ont été adoptés par la Deuxième Conférence paneuropéenne des transports (Crète, 14-16 mars 1994) en tant qu'instruments de base pour l'identification des projets d'investissements prioritaires en Europe centrale et orientale.
29. Deux projets à long terme de la CEE-ONU ont été lancés pour aider les transports par route, par chemin de fer et combiné en Europe centrale et orientale. L'autoroute transeuropéenne nord-sud (TEM) instituera un réseau d'autoroutes reliant la mer Baltique à la mer Noire. Onze pays en transition du centre, de l'est et du sud-est de l'Europe participent à ce projet dont une des priorités est le développement de liaisons est-ouest. De même, le Projet de chemin de fer transeuropéen (TER), qui se limitait au départ à un corridor nord-sud, est devenu un réseau comprenant également des liaisons est-ouest. La CEE-ONU apporte un soutien technique aux deux projets et est chargée de leur coordination.
iii. Environnement
30. Plus des trois quarts de la pollution mondiale sont imputables aux pays du ressort de la CEE-ONU qui sont les plus gros consommateurs de ressources naturelles et d'énergie. Les changements politiques et économiques ont amené plus de transparence en Europe et on perçoit mieux aujourd'hui les problèmes socio-économiques et environnementaux que connaissent les pays d'Europe centrale et orientale. Dans ces circonstances, il faut redoubler d'efforts pour une action internationale concertée, où la CEE-ONU a tout naturellement un grand rôle à jouer, du fait de l'expérience et du savoir qu'elle a accumulés en matière de coopération Est-Ouest, pendant plusieurs décennies. Dans le domaine de l'environnement, l'action de la CEE-ONU se traduit principalement par des stratégies, des recommandations pratiques et des instruments multilatéraux ayant force obligatoire.
31. Depuis plus de trente ans, la CEE-ONU est un forum régional de coopération en matière de gestion de l'eau, de pollution atmosphérique et d'autres problèmes environnementaux. Elle a élaboré au cours des quinze dernières années neuf instruments multilatéraux, quatre conventions et cinq protocoles: la Convention de 1979 sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance et ses protocoles relatifs au programme concerté de surveillance continue et d'évaluation du transport à longue distance des polluants atmosphériques en Europe, à la réduction des émissions de souffre, à la lutte contre les émissions d'oxyde d'azote et de composés organiques volatiles ou leurs flux transfrontières; la Convention de 1991 sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière; la Convention de 1992 sur l'impact transfrontière des accidents industriels; et la Convention de 1992 sur la protection et l'utilisation des cours d'eau et des lacs internationaux.
32. Le rapporteur estime que ces accords vont jouer un rôle de plus en plus important, étant donné l'élargissement de la CEE-ONU et l'augmentation des risques de problèmes environnementaux transfrontaliers en Europe. De même, les conventions et les protocoles en vigueur dans le domaine des transports et de l'environnement constituent des étapes importantes vers un cadre juridique régional commun entre les pays qui s'efforcent de régler les problèmes urgents en matière de transport et d'environnement. Ils faciliteront le processus d'insertion progressive de ces économies dans un espace juridique et économique paneuropéen. L'Assemblée parlementaire doit donc aider la CEE-ONU en encourageant les Etats membres du Conseil de l'Europe à adhérer aux conventions paneuropéennes élaborées par la Commission.
33. Sous les auspices de la CEE-ONU, un groupe de hauts fonctionnaires gouvernementaux a été constitué pour coordonner la mise en œuvre du programme «Un environnement pour l'Europe», qui devrait élaborer un cadre d'action réglementaire européen caractérisé par une perspective à long terme, et une approche intersectorielle et favorisant la convergence des politiques, des programmes et autres mesures dans les domaines économique, social et environnemental. Les hauts fonctionnaires supervisent également les préparatifs de la conférence ministérielle de 1995 («Un environnement pour l'Europe»), dans lesquels le Conseil de l'Europe joue un rôle important en ce qui concerne la conservation de la nature, comme pour la conférence ministérielle de Lucerne en 1993, en collaboration avec d'autres organisations et institutions internationales. Il faut encourager le Conseil de l'Europe à continuer de participer activement à ce programme.
iv. Energie
34. La CEE-ONU a mis au point toute une gamme d'activités pour aider les pays en transition à réformer leur secteur énergétique: il s'agit d'ateliers, du projet «Efficacité énergétique 2000», et d'un projet de centre pour la promotion et le développement d'une industrie gazière orientée vers le marché. La responsabilité principale de ces activités est confiée au Comité de l'énergie et à ses trois groupes de travail sur le charbon, le gaz et l'énergie électrique.
35. Le projet «Efficacité énergétique 2000», lancé en 1990 par la Déclaration ministérielle de Bergen sur le développement durable dans la région de la CEE, prévoit un forum dans lequel tous les Etats membres collaborent sur un pied d'égalité à la réforme économique de l'Europe centrale et orientale. Son principal objectif est de renforcer les échanges et la coopération en matière de technologies économies en énergie en vue d'une meilleure protection de l'environnement, d'une amélioration des conditions de vie et d'une augmentation de la productivité industrielle.
36. La nouveauté du projet tient à ce qu'il favorise les investissements qui à leur tour peuvent financer une assistance technique permanente. Celle-ci favorisera la poursuite des réformes, qui permettront l'apparition de nouveaux marchés et de nouveaux mécanismes de financement, etc. Par exemple, le Comité de l'énergie a recommandé récemment qu'un nouveau projet PNUD-CEE intitulé «Zones de démonstration en vue d'appliquer des stratégies d'utilisation rationnelle de l'énergie en Europe centrale et orientale» puisse être soutenu par le Fonds pour l'environnement mondial.
v. Favoriser le commerce international
37. La CEE-ONU fixe des normes dans le domaine du commerce international et joue un rôle important dans l'harmonisation des réglementations douanières. Un autre aspect remarquable de son travail, qui peut faciliter l'intégration des pays d'Europe centrale et orientale dans l'économie mondiale, est l'élaboration d'instruments régissant les transactions commerciales. Ainsi, des guides ont été élaborés ces dernières années sur les aspects juridiques de la privatisation des entreprises, des comparaisons entre les législations nationales concernant l'investissement étranger direct et la privatisation, le financement des échanges Est-Ouest et la privatisation et l'imposition du capital. Ces guides analysent la situation juridique dans les pays d'Europe centrale et orientale et présentent des recommandations aux décideurs de la région.
38. Une autre action importante de l'organisation consiste à évaluer le rôle de l'investissement étranger dans les économies en transition, à étudier les problèmes de la privatisation et à promouvoir l'investissement étranger direct et les petites et moyennes entreprises (PME).
39. Parmi les autres priorités de la CEE-ONU, celle-ci s'emploie à favoriser le commerce grâce à une simplification et à une harmonisation des formalités, et met au point des formulaires standards et des règles d'échange électronique de données. Ainsi, elle a lancé en 1986 un système d'échange de données informatisé pour l'administration, le commerce et les transports (NU/EDIFACT). Il s'agissait de définir une norme unique d'échange électronique de données, assez souple pour répondre à la fois aux besoins des administrations publiques et à ceux des entreprises privées du monde entier. A ce jour, plus d'une centaine de «messages» ainsi normalisés ─ formats servant aux transactions commerciales électroniques ─ ont été adoptés et sont utilisés par de nombreuses organisations multinationales ou régionales.vi. Analyse économique
40. Les principales publications en ce domaine sont l'«Etude sur la situation économique de l'Europe» et le «Bulletin économique pour l'Europe». On y trouve régulièrement des analyses des tendances des perspectives économiques dans l'ensemble de la région CEE-ONU, mais aussi une description de l'évolution des économies en transition qui contribue à sensibiliser les décideurs et le grand public aux problèmes de ces pays et joue un rôle important dans ce que l'on appelle «l'internalisation de la réforme économique». L'objectivité des analyses de la Commission est appréciée et largement exploitée, notamment par les instances de décision de l'Union européenne et d'autres organisations internationales.
41. Depuis quelques années, ces publications accordent une attention particulière à l'assistance financière et à la nécessité d'un meilleur accès aux économies de marché. Elles soutiennent par exemple que, malgré le développement du réseau d'accords de libre-échange, l'objectif d'une intégration paneuropéenne et d'un marché européen sans barrières douanières est bien loin d'être réalisé. Après l'entrée en vigueur des nouveaux accords commerciaux et de coopération, les gouvernements occidentaux ont tendance ─ en l'absence des formes de protection traditionnelles supprimées par les accords ─ à recourir à des sauvegardes spéciales, à des mesures antidumping et à des taxes compensatoires dans les secteurs sensibles. Certains estiment que l'emploi de ces mesures non tarifaires par les gouvernements occidentaux pour protéger leur industrie nationale de la concurrence des produits d'Europe centrale et orientale est contraire à l'esprit des accords.
42. La CEE-ONU propose depuis quelque temps un cadre global de grande envergure pour l'assistance occidentale aux pays d'Europe centrale et orientale. Ses recommandations partaient du constat qu'il était difficile de passer rapidement à une économie de marché et s'inspiraient en partie des leçons tirées du programme de reconstruction de l'Europe après la seconde guerre mondiale. On peut toutefois regretter qu'elles ne se soient pas traduites par des mesures concrètes. Peu de subventions ont été octroyées jusqu'à présent aux économies en transition et l'assistance technique qui a été fournie a souvent été critiquée pour son manque de cohérence et d'efficacité.
43. La CEE-ONU plaide depuis longtemps pour une meilleure coordination de l'aide étrangère, entre les divers donateurs et par rapport aux objectifs nationaux des économies en transition. A cet égard, on remarquera d'abord que les informations sur le montant total de l'aide actuelle ne sont pas toujours concordantes. D'après les estimations de l'OCDE, les ressources engagées par le G24 en faveur des pays d'Europe centrale et orientale (y compris de la CEI) en 1991-1992 représentaient 43 milliards de dollars des Etats-Unis. Les principaux pays donateurs ont été l'Allemagne (27,5 milliards de dollars), les Etats-Unis (3,3 milliards de dollars), la France (1,7 milliard de dollars), les Pays-Bas (1,6 milliard de dollars), le Canada (1,4 milliard de dollars), l'Espagne (1,4 milliard de dollars), l'Italie (1,1 milliard de dollars) et l'Autriche (1,1 milliard de dollars).
44. Mais il faut préciser que plus des quatre cinquième de ces flux financiers bruts ont été créateurs d'endettement. Les investissements de portefeuille et l'investissement direct étranger dans la région ont été négligeables, de même que l'aide publique et les dons. De fait, en 1991-1992, la plupart des pays d'Europe centrale et orientale ont enregistré des sorties nettes, au titre du service de la dette des régimes précédents et, parfois, en raison d'une fuite des capitaux.
45. Il existe aussi une certaine émulation entre les donateurs quant il s'agit de financer des projets de prestige ou d'utiliser l'aide comme vecteur de pénétration économique. Les donateurs risquent aussi de perdre de leur crédibilité parce qu'ils ont de plus en plus tendance à englober dans le terme «assistance» tous les flux financiers destinés aux pays en transition, depuis les dons purs et simples jusqu'aux prêts octroyés aux taux du marché. Il est donc urgent de mesurer avec exactitude le volume et la composition des flux financiers à destination des économies en transition, en vue de mieux coordonner l'aide des différents bailleurs de fonds. Dans ce contexte, votre rapporteur soutient pleinement la proposition présentée par plusieurs membres de la commission des affaires économiques et du développement lors de sa réunion de novembre 1994 selon laquelle la CEE-ONU pourrait servir de clearing house chargée de répertorier les différentes aides pour plus de transparence.
46. La CEE-ONU préconise un programme d'aide plus généreux, mais n'a pas obtenu grand-chose dans ce domaine. A la session annuelle de 1994 de la CEE-ONU, M. Berthelot a fait une comparaison entre le Plan Marshall et les flux financiers bruts destinés aux économies en transition en 1992. Ce flux, y compris l'aménagement de la dette, ne représentaient qu'environ 0,26 % du PIB des pays de l'OCDE, tandis que l'aide proprement dite (les dons et l'assistance conforme aux critères du CAD-Comité d'aide au développement, OCDE) atteignait seulement 0,02 % de leur PIB. Le Plan Marshall, en revanche, qui a contribué à la reconstruction de l'Europe occidentale à la fin des années 40 (presque entièrement sous forme de dons), a représenté 1,2 % du PIB des Etats-Unis pendant une période de quatre ans.
47. L'Assemblée parlementaire a un rôle important à jouer en soutenant l'action de la CEE-ONU pour aider à reconstruire et à développer les économies en transition. Il s'agit de favoriser un vaste débat sur les enjeux économiques à l'échelon paneuropéen, le commerce international et l'agriculture, les problèmes environnementaux, l'éducation ainsi que sur les conditions institutionnelles et législatives d'un progrès économique et social, notamment en ce qui concerne la démocratie, les droits de l'homme et les normes de protection sociale.
vii. Les femmes dans un monde en évolution
48. Il convient de développer des mécanismes de consultation, dans le cadre d'approches intra et interrégionales et d'accords multilatéraux, et tout d'abord au sein des organisations régionales existantes. De nouveaux mécanismes seront établis, si nécessaire et dans les limites des ressources disponibles, en vue de garantir la participation de tous les pays et partenaires concernés par la préparation, la mise œuvre et la surveillance des programmes liés aux objectifs stratégiques.
49. Le contrôle de la mise en œuvre de la Plate-forme régionale d'action adoptée par la réunion préparatoire régionale de la CEE-ONU pour la Quatrième conférence mondiale sur les femmes (Vienne, 17-21 octobre 1994) peut être confié en premier lieu aux organisations régionales existantes, telles que la CEE-ONU, le Conseil de l'Europe, l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE), ainsi que l'Union européenne, ou à des organismes sous-régionaux compétents. Il faut faciliter l'échange d'expériences entre les différents programmes nationaux de surveillance, par exemple au moyen de réunions régionales. Ces réunions seront organisées conjointement par les grandes organisations régionales en fonction de leurs priorités et de leurs ressources budgétaires.
E. Conclusion
50. Depuis sa création en 1947 et pendant toute la guerre froide, la Commission économique des Nations Unies pour l'Europe (CEE-ONU) a été le premier forum de la coopération Est-Ouest dans le domaine économique et les domaines apparentés. Depuis l'effondrement du communisme en Europe centrale et orientale, l'organisation a complètement revu son mandat, qui aujourd'hui consiste essentiellement à aider le processus de réforme économique dans cette région, à reconstruire ses infrastructures physiques et à l'aider à réintégrer l'économie mondiale.
51. Il va sans dire que la ratification et la mise en œuvre des divers accords et conventions de la CEE-ONU dans le domaine des transports et de l'environnement contribuent grandement à l'intégration de tous les pays d'Europe. En outre, la normalisation et l'harmonisation par la CEE-ONU de certains règlements félicitant le commerce ─ par exemple en matière de construction de véhicules, de transport des produits dangereux, de normes de qualité pour les denrées alimentaires ou de formalités douanières ─ représentent d'autres moyens d'intégration importants.
52. La CEE-ONU joue un rôle essentiel ─ bien que volontairement discret et «réaliste» ─ pour les économies de transition, car elle s'appuie sur plusieurs décennies d'expérience de coopération économique Est-Ouest à une époque où elle était à peu près la seule organisation à s'y intéresser. Son action prend la forme d'un programme très efficace d'ateliers, de séminaires et d'activités informelles analogues sur les problèmes de transition. Cependant, ce programme, tout indispensable qu'il soit, doit être financé dans une large mesure par des ressources «extra-budgétaires» de la Commission, ce qui oblige celle-ci à rechercher en permanence un financement extérieur auprès des gouvernements membres et d'autres parties intéressées.
53. Le fait que le mandat de la CEE-ONU soit limité à des objectifs purement économiques ─ héritage de l'époque de sa création où la préoccupation essentielle était la reconstruction économique ─ l'empêche de travailler au maximum de ses possibilités. Cependant, comme ses activités multiples et diverses ne pouvaient pas ignorer les tendances de la société, la CEE-ONU a mis au point une base d'expertise concernant divers domaines sociaux, en particulier les «établissements humains» (essentiellement les tendances en matière de logement) et les statistiques démographiques.
54. Cependant, des bouleversements économiques aussi radicaux que ceux qui se produisent actuellement en Europe centrale et orientale ont des conséquences sociales, politiques et environnementales très importantes, qui font qu'il n'est pas réaliste de dissocier les uns des autres. Ces dernières années, on a bien vu qu'une vision purement économique de la société ne suffisait pas. Il faut progresser simultanément dans des secteurs aussi divers que la paix nationale et internationale, la croissance économique, la protection de l'environnement, la justice sociale et la démocratisation des responsabilités à tous les niveaux. En d'autres termes, un progrès dans un seul secteur risque d'être compromis si n'importe quel autre secteur est négligé. Ainsi, il est très probable que si son mandat était révisé et élargi, la CEE-ONU serait mieux équipée pour traiter les processus de transition d'Europe centrale et orientale souvent socialement douloureux.
55. De plus, selon le rapporteur, le Conseil de l'Europe et la CEE-ONU ont un rôle complémentaire à jouer pour favoriser la démocratie et le développement dans les économies de transition d'Europe centrale et orientale. Si l'on considère l'élargissement du Conseil de l'Europe, les liens privilégiés de cette Organisation avec de nombreux parlements jouissant du statut d'invité spécial et sa longue coopération avec la CEE-ONU, l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe serait un forum tout à fait adapté pour des débats réguliers sur les activités de la CEE-ONU.
56. Au cours de ses entretiens avec M. Berthelot et les hauts fonctionnaires de la Commission, le rapporteur a constaté de leur côté une volonté très nette de consolider les liens officiels entre les deux organisations. Comme on l'a vu précédemment, ces relations pourraient s'inspirer de celles établies avec d'autres organisations, comme l'OCDE et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement.
57. Le rapporteur espère fermement que les débats déjà engagés avec d'autres organisations pourront déboucher, ultérieurement, sur la création au sein du Conseil de l'Europe d'un cadre institutionnel pour la coopération économique paneuropéenne dans le sens proposé par l'Assemblée dans plusieurs résolutions adressées à l'Union européenne et aux autres organisations européennes concernées, notamment les Résolutions 995 (1993) relative à la renaissance économique de la région de la mer Baltique et 1036 (1994) relative au progrès des réformes économiques en Europe centrale et orientale.
58. Le Conseil de l'Europe ─ puisqu'il devrait bientôt comprendre toutes les nations démocratiques européennes et possède une dimension parlementaire forte et bien établie — constituerait un forum idéal pour des consultations politiques et sociales générales dans des domaines tels que la coopération économique, le développement des infrastructures, les communications et les transports. Il travaillerait en collaboration étroite avec la CEE-ONU afin d'assurer la complémentarité des activités des deux organisations.
Commission chargée du rapport: commission des questions économiques et du développement.
Implications budgétaires pour l'Assemblée: néant.
Renvoi en commission: Doc. 6981; renvoi n° 1913 du 24 janvier 1994.
Projet de résolution adopté par la commission le 14 novembre 1994.
Membres de la commission : M. Holtz (Président), Dame Peggy Fenner (Vice-Présidente), MM. Andreoli, Billing, Gudmundur Bjarnason, Mme Blattmann, MM. Blœtzer, Bogar, Bonnici, Mme Burbiené, MM. Buzatu (Remplaçant: Pop), Caballero (Remplaçante: Mlle Guirado), Mme Calner, MM. Coviello, Davis, Demiralp, Draguiev, Mme Durrieu, MM. Figel, Flückiger, Gjellerod, Goerens, Goop, Kempinaire, Kiliç, Kittelmann, Kolář, Konecny, La Russa, Latronico, Leers, Le Grand, Liapis, Malinowski, Mändmets, Mautner-Markhof, Molloy (Remplaçant: Deasy), Novák, Pahor, Pinto, Pirinski, Puche Rodriguez Acosta, Radulescu Botica, Rehn, Rodrigues, Mme von Teichman, MM. Townend, Uczkiewicz, Valleix, Mme Verspaget, MM. Vrettos, Wintgens.
N.B. Les noms des membres de la commission présents à la réunion sont indiqués en italique.
Secrétaires de la commission: MM. Torbiörn et Mezei.