Projet politique européen

Rapport

Doc. 8285

22 décembre 1998

Commission des questions politiques

Rapporteur : Mme Kristina Ojuland, Estonie, Groupe libéral, démocrate et réformateur

 

 

Résumé 

L’Assemblée considère que le Conseil de l’Europe et l’Union Européenne sont les principales institutions capables de faire avancer le projet politique européen qui comprend à la fois les processus de coopération et d’intégration européennes. Elle souligne l’importance de la participation des populations à ces processus en tant qu’élément essentiel de sa transparence et de sa légitimité démocratique.

Par conséquent, l’Assemblée préconise une plus grande participation des citoyens et des élus du peuple aux processus de décisions concernant la coopération et l’intégration européennes, tant au niveau pan-européen qu’au niveau national. L’Assemblée invite également tous les Etats européens à reconnaître l’importance de la dimension parlementaire du projet politique européen et à renforcer les moyens ainsi que les pouvoirs des organes parlementaires européens.

 

 

I. Projet de résolution

1. L’Assemblée constate que depuis la fin de la guerre froide, la coopération et l’intégration entre les Etats européens n’ont cessé de gagner en ampleur et en extension géographique. Le Conseil de l’Europe et l’Union européenne sont les principales institutions capables de faire avancer ce projet politique européen.

2. L’Assemblée a constamment souligné l’importance de la participation des populations au projet politique européen en tant qu’élément essentiel de sa légitimité.

3. Le soutien public au projet politique européen ne peut être considéré comme automatiquement acquis. Il faut plutôt y voir un objectif à atteindre par une juste identification des besoins et des intérêts véritables des citoyens, par une diffusion régulière d’informations accessibles et compréhensibles sur tous les aspects de la coopération et de l’intégration européennes, et par une consultation des citoyens avant toute décision majeure touchant à l’intégration politique et économique.

4. Tout en reconnaissant le rôle essentiel des gouvernements et des fonctionnaires internationaux dans le projet politique européen, l’Assemblée préconise une plus grande participation des élus du peuple aux processus de décision, estimant que cette participation, qui devrait intervenir au double niveau européen et national, est un élément essentiel de transparence.

5. L’Assemblée, qui réunit des parlementaires provenant de quarante pays et représentant plus de 850 millions d’Européens, contribue de façon majeure à responsabiliser le projet politique européen. Il convient donc de renforcer son rôle au sein du Conseil de l’Europe et dans ses relations avec les autres organisations européennes.

6. L’Assemblée souligne qu’en dépit du transfert croissant de compétences au niveau européen, les parlements nationaux demeurent le cadre principal de l’exercice des droits démocratiques par les citoyens. Leur rôle dans le projet politique européen ne doit pas se limiter à approuver pour la forme des accords déjà finalisés. Sans débats réguliers, concrets et riches de sens sur les questions européennes au sein des parlements nationaux, le projet politique européen risque d’être perçu par le public comme coupé de leurs préoccupations, bureaucratique et non démocratique.

7. L’Assemblée invite les parlements des Etats membres du Conseil de l’Europe à:

  1. créer des commissions chargées des affaires européennes, lorsque celles-ci n’existent pas encore, pour suivre, parmi d’autres questions, les travaux de toutes les institutions européennes ;
  2. veiller à ce que le président de leur délégation nationale à l’Assemblée rende régulièrement compte à la commission susmentionnée des activités de la délégation et de l’Assemblée parlementaire ainsi que, plus globalement, des travaux de l’ensemble du Conseil de l’Europe ;
  3. organiser régulièrement des débats sur tous les aspects pertinents du projet politique européen en vue d’élaborer des orientations politiques à l’adresse de leurs gouvernements ;
  4. fournir régulièrement des informations complètes aux citoyens sur les activités qu’ils mènent en matière de coopération et d’intégration pan-européennes ;
  5. encourager la coopération entre les partis politiques représentés dans leur parlement et les groupes politiques qui leur sont apparentés à l’Assemblée et dans les autres enceintes parlementaires européennes.

8. L’Assemblée invite tous les Etats européens à reconnaître l’importance de la dimension parlementaire du projet politique européen et à assurer aux organes parlementaires européens des moyens et des pouvoirs suffisants pour leur permettre de fonctionner efficacement.

 

II. Exposé des motifs par Mme Ojuland

 

I. Introduction

1. Le 3 novembre 1998, le Bureau de l'Assemblée a décidé d'inscrire au projet d'ordre du jour de la partie de session de janvier 1999 un débat intitulé «un projet pour la grande Europe» qui examinerait le rapport sur le projet politique européen ainsi que deux autres rapports: celui sur le rapport du Comité des Sages «construire la grande Europe sans clivages», par la commission des affaires politiques et celui sur «l'Europe: une vision continentale» par la commission des relations parlementaires et publiques.

2. Compte tenu de cette décision et de la portée des deux autres rapports, le rapporteur a décidé de se concentrer sur le soutien politique dont bénéficie ou non le projet européen parmi les citoyens d'Europe. L'ampleur de ce soutien est important pour la légitimité démocratique des institutions qui mènent ce projet.

3. Le rapport et le projet de résolution s’intéresseront également à la nécessité de donner un véritable rôle aux parlementaires dans le projet politique européen, ce rôle étant un élément essentiel de la transparence démocratique.

4. Pour les besoins du présent rapport, l'expression «projet politique européen» recouvre à la fois les processus de coopération et d'intégration européennes tels qu'ils sont menés par le Conseil de l'Europe et l'Union européenne, qui sont les deux principaux organismes ayant une vocation clairement européenne.

5. Le rapport repose en partie sur des sondages d'opinion menés périodiquement par l'eurobaromètre(1) dans les quinze Etats membres de l'Union européenne ainsi que dans les dix Etats d'Europe centrale et orientale candidats à l'adhésion. Ces sondages, strictement parlant, ne renseignent que sur l'attitude envers l'appartenance à l'Union européenne mais ils sont globalement révélateurs du soutien au projet politique européen.

 

II. L'origine du projet politique européen

6. Après la deuxième guerre mondiale, plusieurs initiatives furent prises pour donner corps au vieux rêve d'une Europe unie, et abolir les divisions entre les Européens et mettre en place la coopération en tant que garantie de la paix. L'Italien Altiero Spinelli proposa un projet de constitution européenne reposant sur l'idée d'une complémentarité entre les pouvoirs nationaux et européens. Le Suisse Denis de Rougement défendit l'idée d'un fédéralisme interne et proposa le démantèlement des Etats-nations pour construire une Europe librement acceptée par les régions.

7. Dans un discours prononcé le 19 septembre 1946 à Zurich, Winston Churchill marqua une étape essentielle dans l'histoire de la pensée européenne en évoquant l’idée d’«Etats-Unis d'Europe».

8. Les tentatives pour créer un nouvel ordre en Europe n'ont cependant pas permis d’empêcher une division de plus en plus marquée du vieux continent en deux blocs antagonistes. Cette coupure entre l'est et l'ouest, confirmée en 1948, a inciter les pays d'Europe occidentale à resserrer les rangs.

9. C'est dans ce contexte que s'est tenu en mai 1948, à La Haye, le Congrès de l'Europe, sous les auspices d'un comité de coordination international qui réunissait tous les mouvements européens. Les principes fondamentaux suivants y ont été définis comme bases pour garantir la paix:

10. C'est au cours de ce congrès que les responsables de dix pays européens décidèrent de créer le Conseil de l'Europe, dont le statut a été signé à Londres le 5 mai 1949. Le but principal du Conseil de l'Europe devait être la construction d'une société juste et démocratique soucieuse de renforcer la coopération internationale et la compréhension mutuelle.

11. Jean Monnet, l'architecte de l'intégration européenne, proposa un nouveau cadre économique et politique pour reconstruire les démocraties sur les décombres de la deuxième guerre mondiale et empêcher les conflits franco-allemands de replonger le continent, et le monde, dans la guerre. La vision de Monnet avait avant tout une dimension économique et commerciale, mais son but ultime était d'ordre politique.

12. Son idée occupe une place centrale dans le document fondateur de l'intégration européenne de l'après-guerre, le plan Schumann de 1950, élaboré par le ministre des Affaires étrangères français Robert Schumann et Monnet lui-même en consultation étroite avec le chancelier allemand Konrad Adenauer. Ce plan a servi de base pour une stratégie visant à édifier progressivement une Europe intégrée.

13. Ces précurseurs proposèrent la création de la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA), qui vit le jour en 1952. Le but déclaré de la Ceca était de créer la base d'une communauté plus large et plus profonde entre les peuples longtemps divisés par des conflits sanglants, et de poser les fondations des institutions qui donneront l'orientation à une destinée désormais partagée.

14. Après l'échec de la création d'une communauté européenne de défense, les Six décidèrent d'approfondir la coopération économique. La Communauté économique européenne (CEE) a été créée en même temps que la Communauté européenne de l'énergie atomique (Euratom). Le but de la CEE était d'aligner les politiques économiques de ses membres afin de stimuler une expansion régulière et équilibrée de l’activité économique, de renforcer la stabilité, de contribuer à une augmentation plus rapide du niveau de vie et à resserrer les relations entre les Etats participants.

15. Dans les décennies qui suivirent, le développement de la Communauté européenne s'est caractérisé par la création d'une Union douanière, des élargissements successifs et le début du débat sur la forme de l'union politique, qui a conduit à l'accord sur l’élection du Parlement européen au suffrage direct et à l'achèvement du marché intérieur par l'Acte unique européen. Plus récemment, l'attention a porté sur la révision élargie des traités, qui a conduit à la conclusion en 1992 du Traité sur l'Union européenne et, en 1997, du Traité d'Amsterdam. Ces derniers traités, qui aboutissent à un renforcement de la coopération politique, définissent le cadre juridique de l'Union monétaire européenne et de la citoyenneté européenne, et formalisent le principe de subsidiarité.

16. Le Conseil de l'Europe s'est élargi depuis la chute du mur de Berlin et réunit aujourd'hui quarante Etats membres. Il est devenu un pilier de l'Europe unie au sens large, rassemblant tous les pays qui ne sont pas en position de devenir membres de l'Union européenne. Le Conseil de l'Europe aide les pays postcommunistes à rétablir leurs institutions démocratiques, l'état de droit et le respect des droits de l'homme. La Cour européenne des droits de l'homme est ouverte à plus de 850 millions de personnes vivant dans les Etats membres.

17. A la fin du millénaire, l'idée d'une Europe unie est devenue plus actuelle que jamais. Il existe une volonté politique claire qui va dans le sens d'un renforcement de l'intégration. L'Union européenne procède actuellement à des réformes internes et s'élargit vers l'est. Six pays – la République tchèque, l'Estonie, la Hongrie, la Pologne et la Slovénie [et Chypre] – ont commencé les négociations d'adhésion le 10 novembre 1998. Le Conseil de l'Europe examine également plusieurs demandes d'adhésion. Le défi est historique pour tous les pays européens qui peuvent réaliser l’union du continent sur la base de valeurs communes visant à garantir la paix, la liberté, les droits de l'homme et le bien-être économique.

18. Cependant, l'Europe reste confrontée à des conflits non résolus, essentiellement dans les Balkans et le Caucase. Il revient manifestement aux pays constituant l'Europe de trouver ensemble et dès que possible une solution pacifique, avec l’aide d'autres organisations internationales. Il faut prendre au sérieux les leçons de deux guerres mondiales qui ont ravagé l’Europe au cours de ce siècle. L'Europe ne peut pas se permettre de rester divisée.

19. L'Europe a besoin d'une vision pour l'avenir. Dans le processus de mondialisation et de développement rapide de la société de l'information, les frontières entre les Etats-nations perdent de leur importance. La libéralisation économique et les sociétés ouvertes doivent être les mots-clés de tous les pays européens pour le siècle prochain.

20. Une Europe unie doit se construire sur une base légitime et politique claire. L'intégration européenne ne peut être forcée artificiellement; elle doit être conçue comme un processus souple adapté aux circonstances. L'approfondissement de l'intégration politique ne peut devenir réalité que si les citoyens la veulent. Ignorer l'opinion publique serait en contradiction avec la légitimité démocratique.

 

III. Absence de consensus sur l'avenir politique de l'Union européenne

21. L'intégration européenne expose les Etats participants à l'influence de forces supranationales sur leurs systèmes politiques nationaux et sur le contenu de leurs politiques publiques. L'impact de ces influences supranationales varie selon les secteurs politiques.

22. Au lieu d'accumuler une autorité politique étendue et autonome, l'Union cherche progressivement à modifier l'exercice de l'autorité politique nationale en associant les Etats membres à un réseau de collaboration et de coopération. Combiner la dimension nationale et la dimension européenne n'a jamais été un processus facile ni linéaire; il procède plutôt par morceaux et par à-coups, et il est souvent contesté.

23. L'équilibre entre la compétence nationale et celle partagée de l'Europe est une question très conflictuelle au sein de l'Union. L'ouverture vers l'Europe et l'adaptation à une internationalisation croissante varient selon les Etats membres et, à l'intérieur de ces Etats, selon les groupes sociaux et les institutions.

24. Les pays de l'Union européenne ont toujours été divisés entre le nord et le sud, les riches et les pauvres, ainsi qu'entre les grands et les petits. Cependant, une nouvelle division est apparue entre les fédéralistes et les partisans de l'Etat-nation.

25. En même temps que l'élargissement vers l'est, on pourrait voir se développer la notion d'une Europe à plusieurs vitesses à cause des différences de niveau économique et de volonté politique, et des divergences de vues sur la coopération dans le secteur de la défense.

26. En outre, il n'y a pas de consensus sur l'avenir politique de l'Europe concernant l'élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale. Il n'y a pas d'accord sur la date à laquelle un tel élargissement doit intervenir, ce qui crée des frustrations dans les pays d'Europe centrale et orientale, où le soutien public pour l'adhésion à l'Union européenne décroît année après année.

 

IV. Légitimité politique de l'Union européenne

27. Dans la mesure où l'Union européenne allait au-delà des problèmes de réglementation et de création de marchés pour s'intéresser aux questions sensibles de l'autorité de l'Etat, les institutions de l'Union et les gouvernements des Etats membres ressentait la nécessité d'accroître la transparence et de s'attaquer à la question du déficit de légitimité.

28. Les dirigeants nationaux et européens n'ont que partiellement soulevé la question de la place accordée à l'opinion publique pour définir l'orientation du processus européen vers un renforcement de la coopération. Par suite de l'absence de stratégie pour obtenir le soutien du public à l’idée de l'intégration de l'Europe, des attitudes négatives se sont développées dans les opinions publiques de divers pays. Les référendums danois et français sur Maastricht en ont fourni amplement la preuve.

29. Le grand public est aujourd'hui très conscient de ce que l'on appelle le déficit démocratique, c'est-à-dire le fossé qui sépare les pratiques démocratiques en théorie et en réalité. Le public a tendance à exagérer le rôle du Parlement européen et à projeter sur l'Europe l'image des parlements nationaux.

30. Ce déficit est renforcé par la faible correspondance qui existe entre les élections au Parlement européen et la composition d'un «gouvernement de l'Union européenne». Cette absence de correspondance sert souvent à expliquer la participation relativement faible des électeurs aux euro-élections, ce qui semble affaiblir la légitimité démocratique du Parlement européen.

31. Un exemple récent d'opposition à l'approfondissement de l'intégration a été l'absence de soutien public à la mise en place d'une monnaie commune à tous les Etats membres.

32. Le budget de l'Union européenne sert de plus en plus à promouvoir des liens et des réseaux entre des groupes ou des régions à l'intérieur des Etats membres. De plus en plus, des groupes bénévoles ressentent la nécessité de s'organiser non seulement au sein de leur pays, mais aussi au niveau de l'Union, ce qui leur permet d'exercer une influence sur la Commission et sur le Parlement européen. La Commission voit dans le soutien apporté à ces réseaux transnationaux une critique de sa légitimité et de celle de l'Union européenne dans son ensemble.

33. Le problème du déficit démocratique ne concerne pas seulement l'Union européenne, mais la communauté internationale tout entière. Si l'importance des décisions prises dans les différentes enceintes internationales devient de plus en plus grande, le cercle des décideurs se restreint. Il se compose presque exclusivement de représentants de gouvernements, à l'exclusion des parlementaires dont le rôle se limite souvent à ratifier des faits accomplis.

 

V. Enquêtes sur le soutien public à l’intégration européenne

34. Le préambule de tous les accords européens, depuis le statut du Conseil de l'Europe jusqu'au Traité d'Amsterdam, contient une référence aux peuples d'Europe. En réalité, les peuples eux-mêmes voit souvent dans le projet politique européen comme un exercice de bureaucrates pour des bureaucrates, sur lequel ils exercent peu ou pas d'influence.

35. Une enquête menée au printemps de 1998 montre que le soutien moyen à l'adhésion à l'Union européenne parmi les citoyens des quinze Etats membres de l'Union est de 51 %. Ce soutien a régulièrement décliné (il atteignait 70 % en 1990-91), mais il a repris quelques points au cours des deux dernières années par rapport à un minimum absolu de moins de 50 % en 1996.

36. Le soutien à l'adhésion est surtout faible dans les trois pays qui ont adhéré les derniers – l'Autriche, la Finlande et la Suède – avec 36 % pour les deux premiers pays et 32 % pour le dernier.

37. Dans les dix pays candidats, 50 % du public estime que «les buts et activités de l'Union européenne sont généralement positifs». Le soutien est le plus élevé en Pologne (56 %) et le plus faible en Lettonie (33 %).

38. Un soutien de seulement une moitié de la population en faveur des processus qui façonnent la réalité politique et économique des Etats membres de l’Union européenne et, de plus en plus aussi, des pays candidats ne répond certainement pas à ce que souhaiteraient les décideurs de ces pays. Ces derniers, d’ailleurs, en même temps que les chefs d’entreprises, les universitaires et les représentants des médias manifestent un plus grand soutien à l’adhésion à l’Union européenne que le citoyen moyen. Pour les dix pays de l’Europe centrale et orientale, les pro-Européens dans ces segments de la population atteint les 80%.

39. Bien que les chiffres ci-dessus ne concernent que le soutien à l’Union européenne, les résultats pour le projet politique européen dans son ensemble risquent d’être assez comparables. On n’y rencontre pas de questions épineuses comme celles qui sont liées à la perte de la souveraineté nationale, mais le public risque d’avoir à peu près la même opinion sur l’Union européenne et sur projet politique européen, car il connaît beaucoup moins bien les autres formes de coopération européenne.

40. A la lumière de ces chiffres, il est clair que le projet politique européen n’est pas facile à « vendre » dans les politiques intérieures des pays. Même parmi les hommes politiques favorables au projet européen, beaucoup évitent de soulever ces questions au niveau national.

 

VI. Regagner la confiance

41. Depuis quelques années déjà, le sentiment d’un besoin d’intégration s’est estompé dans le public. Certains avantages restent attrayants, tels que le développement économique et le renforcement de la stabilité en Europe, mais il n’existe plus de menace claire que l’intégration serait censée prévenir, comme c’était le cas après la deuxième guerre mondiale (empêcher une troisième guerre en Europe) ou durant la guere froide (unir les forces contre l’ennemi communiste).

42. Un fossé se creuse donc entre l’opinion publique et le projet politique européen. Pour regagner la confiance des Européens dans ce projet et dans les institutions paneuropéennes, le rapporteur estime que des efforts doivent être menés dans les deux grandes directions suivantes:

  1. rapprocher l’Europe de ses citoyens
  2. mieux informer le citoyen européen sur l’Europe.

 

a. Rapprocher l’Europe de ses citoyens

associer les citoyens au processus européen

43. La construction d’une structure politique démocratique en Europe est un élément essentiel pour regagner la confiance du peuple et aider celui-ci à ne pas se focaliser sur les seuls intérêts nationaux ou régionaux. La première tâche à accomplir en ce sens est combler le « déficit démocratique ».

44. Le manque de légitimité est considéré comme une des principales raisons expliquant que le peuple ne participe pas au processus européen. La mise en place de moyens permettant d’exercer une influence sur les institutions paneuropéennes pourrait renforcer la confiance du public. Les organisations et institutions européennes devraient être plus ouvertes aux organisations non gouvernementales, aux réseaux transnationaux, aux groupes de pression, etc. En outre, il conviendrait de réfléchir de près à la manière de démocratiser les organisations internationales afin de créer une base pour regagner la confiance du public.

respecter l’identité culturelle de l’Europe

45. Le besoin de renforcer l’identification du public au projet européen est un thème récurrent de la pensée officielle sur l’intégration depuis la fin des années 60, et il a toujours fait partie de la réflexion fédéraliste. L’intégration politique était considérée comme inhérente au projet européen. La nécessité de donner à l’Europe « un visage humain » découlait de la conviction que l’intégration économique devait s’accompagner d’une intégration politique, et qu’il fallait créer un sentiment de « nous, les Européens » afin de mettre en place une authentique communauté politique.

46. Beaucoup de gens craignent que le développement d’une culture paneuropéenne harmonisée n’appauvrisse la richesse et la diversité actuelle des traditions et des cultures. Cependant, au-delà des différences nationales et régionales, qui doivent être respectées, les Européens partagent dans l’ensemble un même patrimoine culturel et des valeurs communes. Les actions culturelles européennes doivent être un moyen de montrer aux citoyens, en mettant en avant leur patrimoine culturel partagé, ce qu’ils ont en commun. Les politiques culturelles reposant sur la connaissance de la culture et de l’histoire de l’Europe doivent encourager la préservation des valeurs et la coopération entre les Etats. Pour les citoyens, la crédibilité de l’Union européenne dépend beaucoup de la manière dont on saura préserver l’identité culturelle et les traditions de l’Europe.

construire une Europe respectueuse des droits de l’homme

47. Le processus d’intégration européenne doit continuer d’être attentif aux droits de l’homme et aux droits des minorités. Pour faciliter la mise en oeuvre effective des normes internationales en matière de droits de l’homme, il convient de poursuivre la coopération et l’échange effectif d’information au double niveau des organisations internationales et des gouvernements.

accroître les bienfaits de l’intégration économique

48. Pour renforcer l’intégration politique à l’avenir, il convient de veiller à garantir les conditions d’un renforcement de l’intégration économique. L’élargissement de l’Union européenne doit déboucher sur la création de vastes marchés libéralisés, sur la diffusion des technologies et sur la croissance économiques.

49. Les citoyens doivent également avoir le sentiment que le processus d’intégration européenne leur est bénéfique, à eux et à leur famille, et qu’il leur apporte des avantages personnels.

 

b. mieux informer le citoyen européen sur l’Europe.

50. Une réaction automatique au manque de soutien public au projet politique européen consiste à en chercher les causes dans le manque d’informations dont disposent les citoyens. C’est une réaction d’homme d’affaires convaincu de la qualité de son produit et persuadé qu’il n’a pas fait l’objet d’une publicité suffisante.

51. Il est certain qu’il faut développer l’information sur les sujets européens, qui doivent cessés d’être considérés comme des sujets pour spécialistes. Près de 80% de tous les citoyens de l’Union européenne déclarent avoir besoin d’informations plus nombreuses. Il est important que les citoyens puissent accéder facilement aux renseignements dont ils ont besoin sur la politique européenne de chaque pays membre ou candidat à l’Union. Cependant, il est très important aussi de définir qui doit fournir cette information et sous quelle forme.

52. Lors du premier référendum danois sur le traité de Maastricht, le Gouvernement en a diffusé le texte dans l’ensemble du pays. Après le scrutin, les opposants au traité ont prétendu que cette diffusion avait été une des raisons de leur victoire. En effet, le public semble avoir réagi négativement, en particulier au langage bureaucratique du traité, et il n’a pas vu le lien entre ce traité et les avantages qu’il apportait ou les perspectives politiquement visionnaires qu’il contenait.

 

VII. Conclusions

53. Le soutien public au projet politique européen ne doit pas être considéré comme automatiquement acquis. Il faut plutôt y voir un objectif à atteindre par une juste identification des besoins et des intérêts véritables des citoyens et par une diffusion régulière d’informations accessibles et compréhensibles sur tous les aspects du projet politique européen.

54. La légitimité démocratique du projet politique européen reste incontestable pour le moment, mais elle pourrait connaître des problèmes à l’avenir si le soutien du public continuait à faiblir ou si une majorité claire entendait la contester.

55. L’Union européenne est souvent considérée comme trop bureaucratique, pas assez démocratique et coupée des préoccupations des citoyens de ses Etats membres. On l’accuse souvent aussi de porter atteinte à la souverainté nationale en assumant des compétences qui revenaient traditionnellement aux Etats.

56. Le second défi à la transparence démocratique du projet politique européen est le fait que le transfert constant de compétences de plus en plus importantes de l’échelon national à l’échelon européen ou international ne s’accompagne pas d’un contrôle parlementaire adéquat des prises de décision au niveau international.

57. Une telle critique ne trouvera pas sa solution dans un simple accroissement de l’information. Le public doit pouvoir non seulement être informé mais aussi prendre une part active au débat. Il doit aussi être convaincu de la pertinence du projet politique européen dans sa vie de tous les jours. Pour cela, l’Europe doit devenir une partie intrinsèque du débat public national, de la même façon que la Convention européenne des droits de l’homme est devenue une référence automatique dans les systèmes juridiques nationaux de la plupart des Etats membres du Conseil de l’Europe

58. L’Assemblée, composée de membres des parlements nationaux, occupe une position unique pour servir de passerelle entre les politiques européennes et nationales et organiser le flux d’informations dans les deux directions. D’un côté, les parlementaires doivent apporter une contribution « nationalement pertinente » aux débats de l’Assemblée. De l’autre, ils doivent faire référence à l’acquis de l’Assemblée et du Conseil de l’Europe chaque fois qu’une question liée à l’Europe est débattue au niveau national.

59. Les parlements nationaux devraient créer des commissions des affaires européennes, lorsque celles-ci n’existent pas déjà, dont le mandat ne se limiterait pas à la seule Union européenne mais couvrirait toutes les organisations internationales, et notamment le Conseil de l’Europe. Les présidents des délégations nationales à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe devraient régulièrement rendre compte à ces commissions des activités de la délégation et des travaux de l’Assemblée en général.

60. La coopération entre les partis politiques des parlements nationaux et les groupes politiques à l’Assemblée devraient aussi être encouragée.

61. Il convient de reconnaître l’importance d’un contrôle parlementaire sur les décisions prises au niveau européen. Les organes assumant ce rôle doivent disposer des pouvoirs et des moyens nécessaires pour exercer leurs fonctions dans de bonnes conditions.

 

 

ANNEXE

STRUCTURE ET PRÉPARATIFS DES NÉGOCIATIONS

EN VUE DE L'ADHÉSION DE L'ESTONIE À L'UNION EUROPÉENNE

 

Le 13 décembre 1997, au Sommet de Luxembourg, le Conseil européen a décidé d'engager avec six pays - dont l'Estonie - des négociations en vue de l'adhésion à l'Union européenne. Le Conseil de Luxembourg a déclaré : «L'élargissement est un processus d'intégration exhaustif et continu qui se déroulera en trois étapes ; chaque État candidat avancera à son rythme, selon son degré de préparation.» Par conséquent, l'Estonie prend des mesures et procède aux préparatifs nécessaires pour participer de manière effective au processus d'adhésion proprement dit, et les négociations en vue de l'adhésion sont un élément important de la stratégie qu'elle suit dans ce but, en tenant compte des conclusions du Conseil européen de Luxembourg.

 

Précisions :

Il a été établi une structure de négociation en vertu de laquelle le ministère des Affaires étrangères est chargé de la coordination d'ensemble des négociations, le mandat relatif à celles-ci étant soumis à l'approbation du gouvernement.

Un groupe d'action de six personnes a été créé au ministère des Affaires étrangères pour aider le négociateur en chef et la délégation de négociation.

Il a été créé une délégation de négociation qui, à intervalles réguliers, soumettra des notes d'information au gouvernement et à la Commission parlementaire des affaires européennes.

L'Office pour l'intégration européenne, qui a son siège à la Chancellerie d'État, restera l'organe central chargé de coordonner l'intégration interne. Ses fonctions permettront d'apporter tous amendements nécessaires au plan d'activité du gouvernement estonien au cours des négociations portant sur l'adhésion.

 

Délégation de négociation :

Sa composition a reçu l'aval du gouvernement le 27 janvier 1998. La délégation, qui comprend quarante-sept personnes en tout, est largement représentative, puisqu'elle comprend des membres de tous les ministères (sauf celui de la défense), de l'Office pour l'intégration européenne et de la mission estonienne à Bruxelles.

La délégation de négociation comprend deux principaux niveaux : la délégation principale ou «groupe de base» et les chefs des groupes de travail.

 

Délégation principale (groupe de base) :

La délégation principale comprend le ministre des Affaires étrangères, chef de la délégation, le secrétaire général adjoint du ministère des Affaires étrangères, adjoint au chef de la délégation, des hauts fonctionnaires de tous les ministères, le directeur de l'Office pour l'intégration européenne de la Chancellerie d'État et le chef de la mission estonienne auprès de l'Union européenne.

Les membres de la délégation principale conduiront et coordonneront les activités des groupes de travail dans leur domaine administratif. En outre, la délégation principale est chargée d'établir et de parachever les positions finales.

 

Groupes de travail :

Le second niveau se compose des chefs des groupes de travail. Il a été créé trente-trois groupes de travail dirigés par des fonctionnaires ministériels, et aussi par des membres officiels de la délégation de négociation. D'une manière générale, chacun de ces groupes travaille sur un chapitre déterminé des négociations.

Les groupes de travail sont chargés de préparer les négociations avec l'Union européenne dans le cadre de l'acquis communautaire et dans les limites du domaine de compétence de chacun d'eux.

La délégation principale, comme l'ensemble du processus de négociation, s'en remettra aux activités des groupes de travail sur le triple plan du contenu, de la forme et du calendrier.

Les groupes de travail ont plusieurs responsabilités, dont celle d'effectuer un examen approfondi de l'acquis communautaire et une analyse comparative de la législation estonienne. Cette analyse permettra d'élaborer des propositions en vue de l'établissement des positions de négociation de la délégation principale.

Au surplus, chaque groupe de travail prendra part à l'examen minutieux de l'acquis communautaire en formulant des remarques et des explications dans son domaine de compétence, ainsi qu'en rédigeant des projets où sera définie la position de négociation dans ce domaine.

 

Table 1

Table 2

Table 3

Table 4

Table 5

 

 

L'opinion publique en Estonie et dans l'Union européenne

Dans la population des États candidats d'Europe centrale et orientale, on étudie l'image de l'Union européenne depuis 1990, et en Estonie depuis 1991. Dès le tout début de ces études, des sondages d'opinion ont montré que la population estonienne envisageait l'adhésion à l'Union européenne avec réserve et pondération plus que sous un angle passionnel et optimiste.

Il y a eu deux périodes dans l'acceptation par le peuple estonien de discuter de l'Union européenne. De 1991 à 1995, on a observé dans l'opinion une certaine euphorie, 30 à 38 % des gens ayant alors une perception positive de l'Union européenne, tandis que 1 à 5 % en avaient une vision négative. Quant à la période comprise entre 1996 et 1998, elle se caractérise par le maintien de la neutralité. Les critiques à l'encontre de l'Union européenne sont exprimées avec précautions, mais le nombre de personnes qui ont de l'Union une vision positive a légèrement diminué, la plupart des gens la percevant de façon neutre (cf. Central and East European Barometer, 1998, N° 8, Annexe, Figure 10).

Pour prévoir le comportement éventuel du peuple estonien lors d'un référendum devant décider de l'adhésion du pays à l'Union européenne, la Saar-Poll Company a organisé de petits sondages entre 1995 et 1998. En 1995, 44 % des personnes interrogées soutenaient l'adhésion. Un an après, cette proportion était tombée à 30 %. En 1997, lorsqu'il a été question d'inscrire l'Estonie sur la liste des candidats à l'adhésion en vue de la première phase d'élargissement de l'Union européenne, la proportion des partisans de celle-ci est passée à 34 %. Mais quand il est apparu que l'Estonie serait invitée à la première phase des négociations d'adhésion, l'intérêt et le soutien manifestés pour l'Union européenne ont diminué. En effet, alors que dans le contexte de perspectives d'adhésion abstraites, il est relativement simple d'exprimer une attitude positive, on se montre hésitant lorsqu'il faut choisir entre des options de plus en plus concrètes.

Cette évolution de l'opinion publique était prévisible au vu de ce qui s'était passé dans les autres pays nordiques, car des tendances analogues à une baisse de l'intérêt suscité par la substance des négociations avaient été observées aussi en Finlande après le référendum sur l'Union européenne ; aussi l'expérience finlandaise d'euro-intégration présente-t-elle un grand intérêt pour l'Estonie (Voir : Finland and the Future of Europe. Finland's Opinion of the EU. Automne 1997).

Il apparaît à l'évidence, d'après les résultats des sondages, que dans un nombre de cas relativement élevé, les Estoniens ont emprunté à d'autres pays leurs modes de raisonnement vis-à-vis de l'Union européenne. Comme d'autres peuples d'Europe orientale, le peuple estonien estime que les grands perdants d'une adhésion sont - en premier lieu - les agriculteurs et les retraités, bien que tel ne doive pas nécessairement être le cas en Estonie, si l'on en juge par la situation actuelle de l'agriculture et de la protection sociale dans ce pays. L'expérience acquise par la Finlande a déjà montré qu'après l'adhésion de ce pays à l'Union européenne, beaucoup de choses y avaient évolué d'une manière qui démentait les pronostics.

Les aspirations des divers groupes composant le peuple estonien ont changé et sont devenues beaucoup plus réalistes. On comprend mieux, à présent, les chances que peut représenter pour un petit État la possibilité de faire avancer «sa propre cause» au sein d'organisations internationales et quel est le prix réel d'une adhésion à l'Union européenne, car les conditions d'adhésion se sont éclaircies. Il vaut la peine de noter que le pourcentage de personnes manifestant une attitude négative vis-à-vis de l'Union européenne reste relativement stable et que la redistribution des opinions se produit surtout entre «hésitants» et «partisans de l'adhésion».

La majorité du peuple estonien ne peut encore imaginer avec précision l'avenir qui sera le sien dans un contexte européen. Une comparaison des résultats de nombreuses études sociologiques montre que ces dernières années, l'intérêt pour l'Union européenne s'est accru, tandis que les gens étaient mieux informés. Plus les personnes interrogées ont un niveau d'instruction élevé et mieux elles sont informées sur l'Union européenne, plus l'adhésion à celle-ci leur apparaît sous un jour favorable.

Les principaux problèmes qui se posent à l'Estonie sont actuellement le chômage et la compétitivité. Les gens préfèrent surmonter les difficultés de la vie sociale que protéger leur langue et leur culture. Ils espèrent que l'Union européenne et son économie développée contribueront dans une très large mesure à améliorer leur niveau de vie et à créer des emplois.

Les Estoniens sont devenus mieux informés sur l'Union européenne depuis qu'apparaît chez eux une plus grande motivation à rechercher ce type d'information. En Estonie, désormais, on s'attache à savoir ce que seront les résultats de l'adhésion à l'Union européenne dans la vie quotidienne. Bien que les gens veuillent être bien informés sur toutes sortes de détails, il est difficile de trouver des réponses à leurs questions dans la presse nationale. L'euroscepticisme n'est pas encore apparu en tant que mouvement politique principalement opposé à l'intégration européenne, mais la proportion de personnes et de mouvements qui soutiennent un point de vue critique s'est quelque peu accrue, et le Parti pour l'avenir de l'Estonie essaye d'épouser leur cause.

Pour nous résumer brièvement, on peut dire qu'il n'existe pas de corrélation directe entre la meilleure information du peuple estonien sur les affaires de l'Union européenne et la réaction des gens à cette information ou - en d'autres termes - qu'une meilleure information ne suscite pas toujours un changement d'attitude aisément prévisible.

L'attitude des gens vis-à-vis de l'adhésion éventuelle de l'Estonie à l'OTAN a été moins largement étudiée. En 1997, l'Estonie était le seul pays candidat à l'adhésion à l'Union européenne où l'adhésion à l'OTAN bénéficiât d'un soutien supérieur. Cependant, après le sommet de l'OTAN qui s'est tenu à Madrid en juillet 1997, les Estoniens ont manifestement varié sur ce point ; en effet, selon les données publiées dans le dernier Eurobaromètre, 32 % des Estoniens voteraient pour l'adhésion à l'OTAN lors d'un référendum et 12 % contre, tandis que 37 % ne se sont pas encore décidés. Si, dans le cas des États baltes, on a jugé nécessaire de souligner aussi que le comportement des minorités ethniques lors d'un référendum sur l'adhésion à l'Union européenne ne différerait guère de celui de la majorité ethnique, un référendum sur l'adhésion à l'OTAN produirait des résultats entièrement différents, puisque 14 % seulement des non-Estoniens vivant en Estonie voteraient pour, tandis qu'il y aurait 35 % d'Estoniens dans ce cas.

 

Attitude des partis estoniens vis-à-vis d'une adhésion éventuelle de l'Estonie à l'Union européenne et à l'OTAN

La plupart des partis estoniens ont exposé, dans leur programme, l'attitude qui est la leur vis-à-vis d'une adhésion éventuelle de l'Estonie à l'Union européenne et à l'OTAN.

Dans leurs programmes, la majorité des partis les plus grands et les plus puissants - le Parti de la coalition estonienne, le Parti réformateur estonien, l'Union Pro Patria, le Parti estonien du centre, le Parti estonien pour le développement, le Parti des modérés et le Parti populaire - ont présenté l'adhésion de l'Estonie à l'Union européenne et à l'OTAN comme étant l'axe principal de leur politique étrangère. Le Parti rural estonien et l'Union des retraités et des familles ont déclaré vouloir oeuvrer pour l'adhésion de l'Estonie à l'Union européenne, mais n'ont pas dévoilé leur position en ce qui concerne l'OTAN.

Il n'existe qu'un parti (le Parti pour l'avenir de l'Estonie) qui ne soutient pas l'idée selon laquelle le pays doit adhérer à l'Union européenne. Quant aux partis russes, ils sont opposés à une adhésion de l'Estonie à l'OTAN et soutiennent la neutralité de l'État estonien.

 

 

Commission saisie du rapport: commission des questions politiques

Renvois en commission: Doc. 7941 et renvoi n° 2234 du 7 novembre 1997, Doc. 7939 et renvoi n° 2232 du 7 novembre 1997

Implications budgétaires pour l’Assemblée : Néant

Projet de résolution adopté par la commission le 16 décembre 1998 avec 1 abstention.

Membres de la commission : M. Bársony (Président), Mme Ojuland (Vice-Présidente), MM. Antretter, Arzilli, Atkinson, Mme Belohorská, MM. Bergqvist, Björck, Blaauw (remplaçante: Mme Gelderblom-Lankhout), Bloetzer, Chircop, Chornovil, Daly, Davis, Dokle, Domljan, Gjellerod (remplaçante: Mme Severinsen), Glotov, Gül (remplaçant: Akçali), Hadjidemetriou (remplaçant:Demetriou) Hornhues (remplaçant: Bühler), Mme Iotti, MM. Irmer, Iwinski, Mme Kautto, MM. Kirilov, Krzaklewski, Kuzmickas, Mme Lentz-Cornette, MM. Lopez Henares, Lupu (remplaçant: Kelemen), van der Maelen (remplaçant: Clerfayt), Maginas (remplaçant: Micheloyiannis), Martinez, Medeiros Ferreira, Meier, Mota Amaral, Mühlemann (remplaçant: Gross), Mutman, Nallet, Nedelciuc, Mme Nemcova, MM. Oliynyk, Pahor, Palmitjavilo Ribo, Popovski, Prusak, Mme Ragnarsdottir, Mme Roudy, MM. Schieder, Schwimmer, Seguin (remplaçant: Baumel, Vice-Président), Selva, Sinka, Mme Smith (remplaçant: M. Taylor), Mme Stanoiu, Mme Stepová (remplaçant: M. Skopal), MM. Surjan, Thoresen (remplaçant: Simonsen), Timmermans, Toshev, Urbain (remplaçant: Staes), Volcic, Ziuganov.

N.B. Les noms des membres qui ont pris part au vote sont imprimés en italique

Secrétaires de la Commission: M. Kleijssen, M. Sich, M. Gruden

 

Note 1: Publication de la commission de l'Union européenne.