Doc. 8314

8 février 1999

Désignation d'un médiateur pour les Rom/Tsiganes

Réponse du Comité des Ministres

à la question écrite n° 372

de Mme Joséphine Verspaget

I.       Question écrite n° 372 (18 avril 1997)

      Mme Verspaget,

1.       Rappelant la Recommandation 1203 (1993) de l'Assemblée relative aux Tsiganes et en particulier son paragraphe 11.xxii, où l'Assemblée recommandait que le Conseil de l'Europe désigne un médiateur pour les Tsiganes après consultation avec leurs organisations représentatives;

2.       Notant que, dans sa réponse du 11 janvier 1994, le Comité des Ministres a estimé que la proposition de désigner un médiateur pour les Tsiganes "pourrait être examinée à la lumière des travaux réalisés dans d'autres enceintes en vue d'éviter tout double emploi, notamment avec l'activité du Haut Commissaire pour les minorités nationales de la CSCE";

3.       Notant aussi que dans sa réponse complémentaire du 17 octobre 1995, le Comité des Ministres a déclaré que la désignation par le Secrétaire Général d'un coordinateur pour les activités concernant les Rom/Tsiganes devrait "permettre d'atteindre, du moins dans une certaine mesure, les objectifs préconisés par l'Assemblée au paragraphe xxii. de la recommandation" et que le Comité des Ministres "n'a pas jugé opportun de donner suite à la proposition visant à nommer un médiateur pour les Rom/Tsiganes";

4.       Se félicitant de la création au sein du Conseil de l'Europe d'un group de spécialistes sur les Rom/Tsiganes, qui a entamé ses travaux en 1996;

5.       Considérant que quatre ans se sont écoulés depuis que la Recommandation 1203 (1993) a été adoptée, et un an et demi depuis que le Comité des Ministres a adopté sa réponse complémentaire, et qu'il est encore plus clair aujourd'hui qu'un médiateur pour les Tsiganes est nécessaire,

6.       Demande au Comité des Ministres, s'il peut à présent envisager de donner suite à la recommandation de désigner un médiateur pour les Rom/Tsiganes, qui serait chargé des tâches mentionnées au paragraphe 11.xxii de la Recommandation 1203 (1993) de l'Assemblée et informer celle-ci de la mise en oeuvre des autres éléments de la recommandation.

II.       Réponse du Comité des Ministres (19 janvier 1999)

En réponse à la question écrite N° 372 de l'Honorable Parlementaire, le Comité des Ministres tient à l'assurer qu'il avait accordé la plus haute attention à la recommandation de l'Assemblée parlementaire relative à la nomination d'un médiateur pour les Roms/Tsiganes dans le cadre du Conseil de l'Europe. Après mûres réflexions, le Comité des Ministres maintient son avis de 1995 qu'il n'est pas opportun de désigner un médiateur spécifique pour les Roms/Tsiganes.

Il est certain que les Roms/Tsiganes occupent une place particulière parmi les minorités et qu'ils doivent parfois faire face à de nombreuses difficultés et manifestations d'intolérance, ce qui justifie l'attention croissante que leur porte l'Organisation. Le Comité des Ministres ne cesse de favoriser une participation pleine et égale des personnes de tous milieux à la vie politique, sociale et économique des Etats membres. Il considère donc plus approprié que le Conseil de l'Europe encourage les Etats membres à mettre sur pied différentes actions positives pour faciliter une telle participation des Roms/Tsiganes.

Le Comité des Ministres souligne que les conventions du Conseil de l'Europe en matière des droits de l'homme ainsi que leurs mécanismes de contrôle sont pertinents pour la situation des Roms/Tsiganes, notamment la Convention européenne des droits de l'homme et la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales.

De plus, le futur Commissaire aux droits de l'homme (CDH), instance qui a été évoquée lors du Deuxième Sommet du Conseil de l'Europe, pourrait jouer un rôle préventif à travers, entre autres, ses actions en faveur de la sensibilisation aux droits de l'homme et leur protection.

Le Conseil de l'Europe mène de nombreuses activités concernant de près les Roms/Tsiganes. Le Comité des Ministres félicite à cet égard l'Honorable Parlementaire pour son engagement personnel dans divers programmes de l'Organisation. Moyennant une Annexe à la présente réponse, le Comité des Ministres souhaite cependant informer l'Assemblée parlementaire des développements qui sont intervenus depuis 1995 au sein du Conseil de l'Europe pour mieux protéger les Roms/Tsiganes à travers l'Europe, conformément à l'esprit de la Recommandation 1203 (1993) de l'Assemblée.

Annexe

Eléments supplémentaires de réponse

relatifs à la mise en œuvre de la Recommandation 1203 (1993)

de l'Assemblée parlementaire sur les Tsiganes en Europe dans son ensemble

En ce qui concerne les informations communiquées dans la réponse supplémentaire adoptée par le Comité des Ministres en octobre 1995, les informations suivantes peuvent maintenant être rajoutées au sujet des développements subséquents :

(a)        La Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI) a créé un Groupe de travail sur les Roms/Tsiganes et a ensuite adopté la Recommation de politique générale N° 3 « lutte contre le racisme et l’intolérance à l’égard des Roms/Tsiganes ». De plus, l’ECRI a déclaré qu’elle continuera de travailler sur les questions du racisme et de l’intolérance frappant particulièrement les Roms/Tsiganes. Les problèmes rencontrés par les Roms-Tsiganes ont également été mis en relief dans plusieurs rapports pays par pays de l’ECRI.

(b)       Comme prévu par son mandat spécifique, le Groupe de spécialistes sur les Roms-Tsiganes (MG-S-ROM) a soumis son plan de travail au Comité des Ministres qui l’a approuvé en tant que base des travaux futurs du MG-S-ROM.

(c)       Dans le cadre de son Projet sur les Roms/Tsiganes en Europe, le Conseil de l’Europe, en coopération avec le Point de contact du BIDDH sur les questions rom et sinti, a organisé deux réunions de représentants des organes consultatifs nationaux entre les Roms/Tsiganes et les gouvernements (Budapest, 21-22 novembre 1996 et Helsinki, 30 octobre – 1er novembre 1997). Les rapports de ces deux réunions ont été déclassifiés par le Comité européen sur les migrations (CDMG) à sa 39e réunion (14-16 octobre 1998).

(d)       En liaison avec la nouvelle stratégie pour la cohésion sociale, le MG-S-ROM et le Secrétariat examinent activement avec le Fonds de développement social les possibilités de coopération en vue d’atténuer le grave handicap économique et social dont souffrent les Roms/Tsiganes dans nombre d’Etats membres.

(e)       A la suite d’une étude par l’ancien Comité directeur sur la politique sociale (CDPS) des mesures prises par les Etats membres afin de mettre en oeuvre la Résolution (75) 13 sur la situation sociale des nomades en Europe, le Comité européen sur les migrations (CDMG) a donné l’avis ci-annexé sur une éventuelle mise à jour de ce texte (voir Annexe 1).

(f)        Le Comité directeur pour les droits de l’homme (CDDH) a adopté l’avis reproduit en Annexe 2 sur l’interprétation du terme « vagabond » figurant à l’article 5.1.e de la Convention européenne des Droits de l’Homme.

(g)       En ce qui concerne la liberté de circulation, le Comité ad hoc d'experts sur les aspects juridiques de l'asile territorial , des réfugiés et des apatrides (CAHAR) a adopté l’avis reproduit en Annexe 3 sur la mobilité internationale des Roms/Tsiganes et sur l’octroi du statut de réfugié aux victimes de pogroms. De plus, le CDMG a commandité un rapport et adopté des conclusions sur la mobilité internationale des Roms/Tsiganes (ces textes ont été déclassifiés et sont disponibles sous la référence CDMG (98) 14).

Annexe 1

AVIS SUR UNE EVENTUELLE MISE A JOUR DE LA RESOLUTION (75) 13

SUR LA SITUATION SOCIALE DES POPULATIONS NOMADES EN EUROPE

adopté par le Comité européen sur les migrations (CDMG)

lors de sa 39ème réunion,14-16 Octobre 1998

Introduction

      Lors de la 245e réunion des Délégués, le 22 mai 1975, le Comité des Ministres a adopté la Résolution précitée, laquelle adresse un certain nombre de recommandations aux gouvernements des Etats membres.

Dans son rapport sur "La situation des Tsiganes (Roms et Sinti) en Europe", adopté le 5 mai 1995, le CDMG indiquait ce qui suit :

En juin 1995, les Délégués des Ministres ont donné suite à la proposition du CDMG et demandé au Comité directeur sur la politique sociale (CDPS) :

Le CDPS a par conséquent envoyé un questionnaire détaillé aux autorités des Etats membres, les priant d'indiquer les mesures qui avaient été prises pour donner suite aux diverses recommandations figurant dans la Résolution.

Onze Etats membres ont communiqué des réponses à ce questionnaire, dont une analyse, réalisée par le secrétariat du CDPS, figure dans le document CDPS (97) 17 rév.

Dans sa réponse au Comité des Ministres, le CDPS s'est limité à transmettre cette analyse des réponses au questionnaire, sans se prononcer sur l'opportunité d'une actualisation de la Résolution.

      Les Délégués des Ministres ont en conséquence décidé de s'adresser au CDMG, qui a été invité à :

Quelques observations préliminaires concernant la Résolution (75) 13

      Cette Résolution a été adoptée avant l'élargissement du Conseil de l'Europe, et s'applique donc à la situation des pays d'Europe occidentale ; en effet, dans plusieurs d'entre eux, un grand nombre de Roms/Tsiganes conservent un mode de vie itinérant ou semi-itinérant (ou du moins l'ont fait jusqu'à récemment et s'identifient toujours à ceux qui continuent à voyager).

Le contenu de la Résolution semble toujours parfaitement approprié à la situation des groupes itinérants ou semi-itinérants. Nombre des problèmes mis en relief par les recommandations sont encore loin d'être résolus dans les Etats membres concernés ; ils continuent de fait à susciter de fréquentes controverses et des sentiments de malaise que les gouvernements et les collectivités locales éprouvent des difficultés à gérer.

      Il faut toutefois reconnaître que le texte de la Résolution est extrêmement bref, et qu'il ne donne aucune indication précise sur la façon dont les recommandations pourraient être appliquées.

      Le domaine qui ne semble pas couvert par cette Résolution est celui des aspects économiques, c'est-à-dire de la façon de réglementer les activités économiques des groupes itinérants de telle sorte qu'elles ne deviennent pas particulièrement difficiles à exercer légalement.

      Le seul aspect véritablement insatisfaisant de la Résolution est d'ordre terminologique. Il est en effet évident que si un tel texte devait être aujourd'hui élaboré, le terme de «nomades» n'y serait plus employé.

      La recherche d'une terminologie appropriée ne peut que déboucher sur une discussion relativement complexe quant à la définition des groupes auxquels la Résolution devrait, ou ne devrait pas, s'appliquer.

      La Résolution énonce elle-même que :

      En d'autres termes, la Résolution s'applique aux personnes connaissant une tradition de «nomadisme» ou de vie itinérante, ce qui couvre par conséquent les groupes Roms et Tsiganes et autres gens du voyage, mais exclut bien évidemment les autres personnes et groupes ayant récemment choisi d'adopter un mode de vie itinérant.

      Une autre source de confusion existe dans l'utilisation du terme de «nomades». En effet, un certain nombre d'Etats membres d'Europe septentrionale comptent des groupes de pasteurs nomades, correspondant à des groupes ethniques définis de façon relativement précise et migrant depuis des temps immémoriaux avec leurs troupeaux. On s'accorde généralement à reconnaître que la situation de ces groupes n'a que très peu de choses en commun avec celle des autres groupes itinérants et qu'ils ne devraient donc pas être couverts par cette Résolution. En d'autres termes, il s'agit là d'une raison supplémentaire de reconnaître l'usage du terme «nomade» inapproprié.

Conclusion

      A la lumière des considérations évoquées ci-dessus, le CDMG a conclu :

a. les recommandations figurant dans la Résolution restent valables ; on peut cependant regretter que les activités économiques ne soient pas couvertes ;

b. le principal problème que pose la Résolution, c’est l’usage du terme «nomade» jugé peu satisfaisant ; par ailleurs, il ne sera pas facile de trouver un accord sur une autre terminologie ;

c. il est proposé, par conséquent, qu’il serait préférable de laisser la Résolution en l’état, tout en ajoutant éventuellement une note de bas de page portant sur la nomenclature ;

d. étant donné, toutefois, que le type de problèmes traités dans la Résolution continue de soulever de graves difficultés dans un grand nombre d’Etats membres, il serait très utile pour tous les intéressés (gouvernements, pouvoirs locaux, Voyageurs) d’organiser des échanges d’expériences sur les meilleurs moyens de satisfaire les besoins des groupes itinérants, ce qui conduirait à l’adoption de directives concrètes ;

e. toute autre initiative concernant cette question devrait, bien sûr, être prise en concertation avec les représentants des groupes concernés ;

f. outre le CDMG et le Groupe de spécialistes sur les Roms/Tsiganes (MG-S-ROM), le Comité européen pour la cohésion sociale (CDCS) devrait aussi être invité à participer à de tels travaux, tout comme le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe et le Réseau des villes pour l’accueil des Roms/Tsiganes dans les collectivités territoriales.

Annexe 2

AVIS DU CDDH SUR L'INTERPRETATION

DU TERME "VAGABOND" FIGURANT A L'ARTICLE 5.1.e

DE LA CONVENTION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME

1.       Par décision n° CM/625/220695, le Comité des Ministres a chargé le Comité directeur pour les droits de l'homme (CDDH) de "donner un avis sur l'interprétation du terme 'vagabond' figurant à l'article 5.1.e de la Convention européenne des Droits de l'Homme".

2.       Le CDDH a constaté que, à l'instar des autres termes contenus dans l'article 5.1.e, la Convention ne définit pas le mot "vagabond" - et la Cour européenne des droits de l'homme s'est gardée d'en donner une définition. Le CDDH note cependant que la Cour a estimé que cette notion appelle une interprétation étroite1, et qu'elle s'est reconnue compétente pour s'assurer que les définitions nationales sont compatibles avec la Convention.

3.       Ainsi, le CDDH observe que dans l'affaire De Wilde, Ooms et Versyp ("vagabondage"), la Cour était confrontée à la définition qui figurait, à l'époque, à l'article 347 du Code pénal belge2: "Les vagabonds sont ceux qui n'ont ni domicile certain, ni moyens de subsistance, et qui n'exercent habituellement ni métier ni profession". Selon l'arrêt, cette définition "ne paraît nullement inconciliable avec l'acceptation usuelle du mot "vagabond"..."3

4.       Le CDDH note, en outre, que les conditions requises par la loi étaient cumulatives, et il est par conséquent d'avis que le terme "vagabond" figurant à l'article 5.1.e ne s'applique pas du seul fait que les personnes ont un mode de vie nomade.

5.       En revanche, le CDDH observe que dans l'affaire Guzzardi, on cherchait à justifier l'assignation à résidence - qui, par ses modalités, pourrait être assimilée à une forme de détention - du requérant à titre de mesure de sûreté préventive par la considération que les "mafiosi présumés" seraient assimilables aux vagabonds. Le CDDH rappelle que la Cour avait réfuté ce raisonnement en observant que la détention de l'intéressé était motivée par ses activités criminelles et que son mode de vie était loin de correspondre à l'acception usuelle du mot "vagabond". De ce que l'article 5 autorise à détenir les "vagabonds", énonce l'arrêt, "on ne saurait ... déduire que les mêmes raisons, voire de meilleures, s'appliquent à quiconque peut passer pour encore plus dangereux" (arrêt Guzzardi, précité, p. 37, paragraphe 98, in fine).

6.       En conclusion, compte tenu de l'interprétation étroite par la Cour européenne des droits de l'homme du terme "vagabond", et du fait de l'évolution législative et administrative dans plusieurs Etats membres, le CDDH est de l'avis que le fait de maintenir le terme "vagabond" à l'article 5 (i) e de la CEDH devrait faire l'objet d'un examen.

Annexe 3

COMITÉ AD HOC D'EXPERTS SUR LES ASPECTS JURIDIQUES

DE L'ASILE TERRITORIAL, DES RÉFUGIÉS ET DES APATRIDES

(CAHAR)

Avis

      Le Comité des Ministres, dans les Décisions CM/622/220695 et CM/623/220695, a demandé au CAHAR:

      a. d'étudier la nature et l'ampleur du phénomène de la mobilité internationale des Roms/Tsiganes et de faire, le cas échéant, des propositions visant à résoudre les problèmes éventuellement constatés;

      b. de donner un avis sur le paragraphe 11.xvi. de la Recommandation 1203 de l'Assemblée parlementaire relative à l'octroi du statut de réfugié aux victimes de pogroms.

      S'agissant du point a, le CAHAR a examiné la question à la lumière de l'effet de l'apatridie sur la mobilité internationale des Roms/Tsiganes. S'il n'est pas délivré de titres de voyage aux Roms/Tsiganes apatrides, comme prévu par la convention des Nations Unies du 28 septembre 1954 relative au statut des apatrides ou, dans le cas des Etats n'ayant pas ratifié ladite convention, sur la base de leur droit interne, les intéressés ne seront pas en mesure de jouir de la liberté de mouvement d'un Etat à l'autre. En conséquence, les Etats devraient, dans tous les cas où cela sera nécessaire, adopter des réglementations appropriées ou ratifier la convention afin d'éviter les conséquences susmentionnées.

      En tout état de cause, la suppression de l'apatridie reste l'objectif fondamental à atteindre.

      S'agissant du point b, le CAHAR a adopté l'avis suivant:

      Conformément à la Convention de Genève de 1951 et au Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés, le terme de réfugié s'applique à toute personne qui, craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité (ou hors du pays où elle avait sa résidence habituelle) et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays.

      Le fait d'être victime d'un pogrom ou de craindre raisonnablement de devenir victime d'un pogrom ne constitue pas en soi une crainte fondée de persécution au sens de la Convention de 1951. Toutefois, des actes systématiques de destruction dirigés contre la vie et les biens de groupes de personnes sans ressource et sans défense ou la crainte raisonnable d'une telle destruction peuvent, dans des cas individuels, équivaloir à une persécution s'ils sont encouragés ou autorisés par les autorités officielles et si une crainte fondée pour les raisons mentionnées dans la Convention de 1951 ou le Protocole de 1967 peut être établie. Lorsque les autorités officielles restent inactives, une telle persécution doit donner lieu à un examen particulier de chaque demande de statut de réfugié conformément à la pratique nationale4.

      * * *

      La plupart des statistiques nationales ne reposant pas sur l'origine ethnique des demandeurs mais sur leur nationalité, aucune conclusion n'a pu être tirée quant à l'importance réelle de la population rom/tsigane parmi les demandeurs d'asile.

1 Arrêt Guzzardi du 6 novembre 1980, série A, p. 36 et suiv., paragraphe 98.

2 Cet article a été abrogé par la loi du 12 janvier 1993.

3 Arrêt De Wilde, Ooms et Versyp du 18 juin 1971, série A, n° 12, p. 37, paragraphe 68.

4 .        Les Etats membres de l'Union européenne ont adopté précédemment la position commune suivante sur les «persécutions commises par des tiers»:

      «Les persécutions commises par des tiers sont comprises dans le champ d'application de la Convention de Genève lorsque, en se fondant sur les motifs de l'article 1.a de la convention et en ayant un caractère personnalisé, les pouvoirs publics les encouragent ou les autorisent. Lorsque les pouvoirs publics restent inactifs, ces persécutions doivent donner lieu à un examen particulier de chaque demande de statut de réfugié, conforme aux jurisprudences nationales, au regard notamment du caractère volontaire ou non de l'inaction constatée. Les personnes concernées pourront être éligibles en tout état de cause à des formes appropriées de protection conformes au droit national.».