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Doc. 8095
28 avril 1998
Convention d’Unidroit sur les biens culturels volés ou illicitement exportés
Avis1
Commission des questions juridiques et des droits de l’homme
Rapporteurs: M. Vasyl Kostytsky, Ukraine, Groupe du Parti populaire européen, et M. Walter Schwimmer, Autriche, Groupe du Parti populaire européen
I. Introduction
1. La Convention d’Unidroit sur les biens culturels volés ou illicitement exportés a été conclue en 1995. Elle a été signée par 22 Etats et ratifiée par trois, et deux pays y ont adhéré. Conformément à son article 12, paragraphe 1, elle entrera en vigueur le 1er juillet 1998 entre la Chine, l’Equateur, la Lituanie, le Paraguay et la Roumanie.
2. L’institution du cadre juridique d’une meilleure protection du patrimoine culturel mondial intéresse naturellement plus les Etats qui «exportent » que ceux qui « importent » des œuvres d’art. La principale raison en est que le nombre des biens culturels illicitement exportés ou volés va croissant. Rien qu’en Europe, 60.0000 œuvres d’art seraient volées et exportées chaque année2. Il est donc crucial de protéger le patrimoine culturel et d’éviter que le commerce illicite cause d’autres dommages irréparables.
3. La Convention a pour but de faciliter la restitution et le retour des biens culturels en fixant des normes juridiques minimales dans ce domaine. Elle affirme clairement la nécessité d’une coopération mondiale afin de mieux réussir à empêcher le pillage ininterrompu des biens culturels des pays en développement ou des zones de conflit.
4. Un des aspects les plus inquiétants du commerce illicite de l’art est qu’il est de plus en plus utilisé pour le blanchiment de l’argent, c'est là un phénomène que, sans nul doute, tous les Etats devraient vouloir combattre efficacement.
5. Malgré un grand nombre de conventions et de résolutions relatives aux biens culturels telles que la Convention de la Haye pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé (mai 1954), la Convention de l’UNESCO sur concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l’importation, l’exportation et le transfert de propriété illicites des biens culturels (1970) ou de nombreuses résolutions et recommandations du Conseil de l’Europe, la mise en œuvre d’un accord complet à l’échelle planétaire n’a pas vraiment progressé.
II. Champ d’application de la Convention
6. Tout d’abord, force est de souligner que, malgré les inquiétudes exprimées par de nombreux pays en développement, la Convention n’a pas d’effet rétroactif. Elle ne concerne donc pas les biens volés avant son entrée en vigueur, ce qui ne veut pas dire qu'elle donne une quelconque approbation ou légitimité aux transactions illicites effectuées auparavant.
7. Aux termes de l’article 2, on entend par "biens culturels", selon la Convention, ceux qui revêtent une importance pour l’archéologie, la préhistoire, l’histoire, la littérature, l’art ou la science. En outre, ils doivent appartenir à l’une des catégories énumérées dans l’Annexe à la Convention, qui contient une longue liste des biens les plus variés, qui vont des collections ou spécimens rares d'animaux, de végétaux, de minéraux et d’anatomie, aux timbres fiscaux et autres et aux cachets postaux. Il faut noter que, contrairement à la Directive du Conseil européen 93/7, relative à la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d’un Etat membre, la Convention d’Unidroit ne fixe aucun seuil financier.
8. Le champ d’application de la Convention a fait l’objet de critiques. Son étendue pourrait rendre incertaine toute définition précise des biens culturels sous l’angle de la Convention. Par ailleurs, la Convention entend conférer une protection aussi complète que possible au patrimoine culturel. C’est pourquoi il ne serait pas utile de limiter la liste des biens plus qu’il n’est absolument nécessaire. Toujours est-il que la liste figurant à l’Annexe à la Convention ne contient que des biens de valeur ou revêtant une importance pour le patrimoine culturel du monde.
III. Autres dispositions de la Convention
A. L’acquisition de bonne foi
9. Conformément à l’article 4, paragraphe 1 de la Convention, le posseseur de biens volés a droit à une indemnité équitable contre la restitution du bien. Pour percevoir cette indemnité, la Convention stipule, contrairement à la plupart des systèmes juridiques du monde, que c’est au possesseur de prouver qu’il a agi avec la diligence voulue. Il incombe donc à l’acquéreur de consulter tout registre de biens culturels volés et toute autre source d’informations ou organisme auxquels il pourrait avoir raisonnablement accès. Il s’agit là d’un renversement de la charge de la preuve et de la fin de la présomption de bonne foi. Cette caractéristique est certainement l’une des plus remarquables de la Convention et aussi l’une des plus controversées.
10. Les avis sont partagés sur les conséquences de cette disposition. Ses détracteurs font état de la difficulté, pour le possesseur de consulter des registres qui pourraient parfois être incomplets ou difficilement accessibles. On s'interroge également sur la volonté des Etats de tenir des registres complets. Les Etats pourraient avoir intérêt à compliquer l’accès à ces registres afin d’empêcher l’acheteur d’agir de bonne foi. On s’est aussi inquiété de la durée des investigations et de leur coût, qui devra être supporté par le possesseur. Enfin, les dispositions juridiques en vigueur sont considérées comme suffisamment efficaces pour lutter contre le vol et les pillages.
11. Il faudrait souligner toutefois que, dans nos Etats membres, on peut escompter que les tribunaux rendront des décisions judiciaires raisonnables et qu’ils considéreront avec impartialité les arguments des deux parties; le renversement de la charge de la preuve peut donc être considéré comme la mesure la plus importante en matière de lutte contre le commerce illicite de l’art. Parler des biens culturels n'est pas la même chose que de parler d'une marchandise quelconque. L’accent ne doit donc pas être mis sur les règles du marché, mais sur la protection de valeurs exceptionnelles et uniques du patrimoine culturel. Il est donc urgent de mettre en place une coopération internationale, notamment parce que, jusqu’à présent, les mesures nationales n’ont pas été suffisamment efficaces pour empêcher le commerce illicite de l’art.
12. En outre, on s’est inquiété du montant de l’indemnité à verser. La Convention prévoit une «indemnité équitable» (article 4, paragraphe 1), mais le rapport explicatif d’une version antérieure de la Convention3 semble suggérer qu’il incombe au juge de tenir compte non seulement de la valeur marchande du bien en question et du prix payé, mais aussi des moyens financiers du plaignant. La Convention ne peut avoir pour but de dissuader le propriétaire de réclamer son bien pour la simple raison que le montant de l’indemnité à verser dépasse ses moyens financiers. Etant donné que les Etats « exportateurs » sont souvent des Etats en développement aux moyens financiers limités, cette disposition peut se justifier si son application n’entraîne pas une disparité entre les parties.
B. Délais de prescription
13. L’article 3, paragraphe 3, de la Convention prévoit que les demandes de restitution doivent être introduites dans un délai de trois ans à compter du moment «où le demandeur a connu l'endroit où se trouvait le bien culturel et l’identité du possesseur". Dans tous les cas, le délai pour le dépôt des demandes ne peut être supérieur à cinquante ans, sauf dans les cas suivants :
• l’objet concerné soit fait partie intégrante d’un monument ou d’un site archéologique identifié, soit appartient à une collection publique ;
• tout Etat contractant peut déclarer qu'une action se prescrit dans un délai de 75 ans.
14. De nombreuses voix se sont élevées contre la durée des délais, jugée trop longue et par conséquent source d’incertitude juridique. Cette durée rend aussi plus difficile, pour le possesseur, de prouver sa bonne foi lors de l’acquisition du bien culturel.
15. En revanche, on peut aussi dire que ces longs délais contribuent en définitive à protéger le propriétaire dont le bien a été volé. Etant donné qu’il s’agit là de la principale incitation prévue par la Convention en question, on ne doit pas considérer un délai maximum de 75 quinze ans comme trop long mais comme un moyen adéquat de protéger le patrimoine culturel.
IV. La position du commerce de l’art
16. Au cours des deux dernières années, on a pu constater que les détracteurs les plus déterminés de la Convention appartenaient au groupe des marchands d’art. De leur point de vue, la Convention n'encourage pas le commerce licite de l’art, puisqu’elle donne nettement la préférence au pays d’origine. En outre, ils considèrent que les possibilités d’indemnisation prévues par l’accord sont trop limitées, compte tenu de l’obligation de diligence requise, trop lourde selon eux. Ils craignent qu’il ne soit pas facile d’obtenir les informations requises sur les biens volés dans certains pays, en raison du nombre considérable de biens culturels potentiels et des registres incomplets.
17. En ce qui concerne ces inquiétudes, on peut dire qu’en effet les marchands doivent remplir des conditions supplémentaires, mais qu’ils peuvent aussi y trouver quelques avantages. Par exemple, la Convention donnera davantage de sécurité aux personnes intéressées par l’acquisition d’objets d’art et favorisera une coopération accrue en vue de la localisation des biens volés. Cet argument a aussi son poids pour les marchands d’art, dans la mesure où ils sont conscients de leur responsabilité à l’égard du patrimoine culturel mondial.
V. Autres observations
18. Alors que les Etats peuvent toujours récupérer des biens volés auprès de l'acquéreur, une œuvre d’art illicitement exportée ne peut être réclamée que si elle est protégée par la législation nationale sur les exportations. Cela pourrait amener les Etats à protéger tous les biens culturels relevant du champ d’application de l’article 2 de la Convention. C’est pourquoi la liste des biens protégés contre le vol est plus longue que celle des biens protégés contre l’exportation illicite.
19. La Convention exige des modifications de la législation interne de plusieurs pays, notamment dans le domaine de la réglementation sur les exportations. C’est peut-être en grande partie pour cette raison que certains Etats n'ont pas encore adhéré. Le problème, pour certains pays, c'est que leur réglementation sur les exportations est trop libérale pour être compatible avec le texte de la Convention.
20. On a aussi critiqué le fait qu’on ne peut faire aucune réserve à la Convention; et certains pays se montrent réticents à adhérer à la totalité de l’accord. On pourrait faire valoir qu’une approbation partielle de la convention servirait mieux les objectifs de cette dernière qu’un refus total. Mais ce n’est pas forcément le cas. Dans l’intérêt de tous les biens culturels volés et illicitement exportés chaque année, une approbation partielle de la Convention ne serait pas d’une grande aide. Comme l’ont montré toutes les tentatives de lutte contre le commerce illicite de l’art, il est nécessaire d’adopter des règles plus sévères pour arriver à un résultat satisfaisant. Le texte de la Convention devrait nécessairement être strict; et une adoption partielle ne répond pas à l’intention de ses auteurs.
VI. Conclusions et modifications
21. La Convention s’efforce de trouver un équilibre entre la lutte efficace contre le crime et la bonne marche du commerce – deux impératifs qui ne sont pas toujours compatibles. Si l'on fait pencher la balance d’un côté, l’autre en pâtit automatiquement. Il est donc difficile de trouver une solution satisfaisant pleinement toutes les parties concernées. Pourtant, en dépit des inquiétudes et des obstacles éventuels exposés ci-dessus, la Convention d’Unidroit pourrait contribuer efficacement à la préservation du patrimoine culturel mondial, notamment dans les pays en développement menacés par le vol et les exportations illicites. Les effets positifs de la Convention l’emportent probablement sur le jugement négatif porté par la majorité des marchands d’art. Comme nous l’avons déjà dit, le but premier de la Convention n’est pas de faciliter le fonctionnement du commerce, mais d’éviter que ne soient commis des dommages irréparables à l’art et à la culture du monde. Si nous voulons que le patrimoine culturel mondial subsiste, nous ne devons pas hésiter à prendre des mesures inédites, car l’expérience montre que les dispositions juridiques en vigueur, internationales et nationales, n’arrivent pas à remplir leur objectif, qui est de répondre aux besoins de ceux qui tentent de protéger des biens dont l’importance est considérable pour le patrimoine culturel de l’humanité.
22. La Commission des questions juridiques et des droits de l’homme souscrit au rapport de la Commission de la culture et de l’éducation, mais souhaite proposer les modifications suivantes au projet de recommandation:
Amendement a)
Dans l'alinéa 8.i, remplacer le mot «adhérer à » par le mot « ratifier » et après le mot « membres », ajouter les mots «et tous les Etats observateurs ».
Amendement b)
A la fin de l'alinéa 8.iv, ajouter les mots «et élargir, le cas échéant, le mandat du Centre Nord-Sud à cet effet ».
Amendement c)
Dans l'alinéa 8.viii, remplacer «et préparer la voie pour mettre en place des unités spéciales de police internationale» par
« de faire en sorte qu’il y ait suffisamment de fonctionnaires de police spécialisés dans la criminalité concernant les objets d’art et d'encourager la coopération policière internationale dans ce domaine. »
Explication de cette modification :
Jusqu’à présent aucune unité spéciale de police internationale permanente n’a été créée. Il est improbable que cela se fasse dans le domaine des biens artistiques. Puisqu’il faut surtout intensifier la coopération policière internationale avec des Etats non-membres, la nouvelle rédaction sera plus réaliste que le texte actuel.
Commission chargée du rapport: commission de la culture et de l'éducation (Doc. 8001)
Commission saisie pour avis: commission des questions juridiques et des droits de l'homme
Renvoi en commission: Doc 7252 et renvoi n° 2034 du 25 septembre 1995
Avis approuvé par la commission le 21 avril 1998
Secrétaires de la commission: M. Plate, Mmes Coin et Kleinsorge
2 Selon d’autres sources, l’Italie, à elle seule, serait victime de la perte de 20.000 biens culturels par an.
3 Rapport explicatif du projet de texte du 20 décembre 1994 (Unidroit 1994, Conf. 8/3) n° 60, 20