Fonds de développement social du Conseil de l'Europe: activités et perspectives

Doc. 8124

22 mai 1998

Fonds de développement social du Conseil de l'Europe: activités et perspectives

Rapport

Commission des migrations, des réfugiés et de la démographie

Rapporteur: M. Andreas Gross, Suisse, Groupe Socialiste

Résumé

Le Fonds de développement social est l'instrument du Conseil de l'Europe permettant d'octroyer des prêts qui contribuent à financer des projets dans le domaine social. Son objectif initial et prioritaire est d'aider ses Etats membres à assister les réfugiés et migrants et à fournir du secours en cas de catastrophes naturelles ou écologiques. En 42 ans d'histoire, le Fonds a essentiellement financé des logements sociaux, la reconstruction et la réhabilitation d'écoles et d'hôpitaux, le développement rural et urbain et la protection de l'environnement. En plus, le 2ème Sommet du Conseil de l'Europe de 1997 a encouragé le Fonds à promouvoir la création d'emplois. Le dilemme du Fonds est, qu'en tant que banque, sa santé financière requiert d'éviter tout risque qui pourrait nuire à sa renommée sur le marché des capitaux et l'empêcheraient d'emprunter, et donc de prêter, à des taux d'intérêts avantageux. En outre, son secteur d'action est en augmentation dans les pays d'Europe centrale et orientale dont les besoins sont très grands, mais qui, déjà surendettés, hésitent à emprunter. Le rapport formule un certain nombre de recommandations aux Etats membres du Conseil de l'Europe et aux 30 Etats membres du Fonds destinées à intensifier sa capacité d'action.

I. Projet de recommandation

1. L’Assemblée parlementaire se félicite de la décision prise par les chefs d’Etat et de gouvernement du Conseil de l’Europe lors de leur 2ème Sommet à Strasbourg les 10 et 11 octobre 1997, de promouvoir, renforcer et mettre pleinement en œuvre le Fonds de Développement Social, instrument du Conseil de l’Europe pour l’octroi de prêts sociaux. L’Assemblée appuie également leur appel au Fonds à participer activement à l’action du Conseil de l’Europe en matière de cohésion sociale et à accroître son effort d’investissement dans le domaine social et la création d’emplois.

2. L’Assemblée souligne que les orientations du Sommet ne doivent en aucune manière diminuer, mais doivent plutôt renforcer, l’objectif prioritaire du Fonds tel qu’il est défini dans son nouveau Statut adopté le 18 mars 1997, à savoir «d'aider à résoudre les problèmes sociaux que pose ou peut poser aux pays européens la présence de réfugiés, de personnes déplacées ou de migrants résultant de mouvements de réfugiés ou d'autres mouvements forcés de populations ainsi que de la présence de victimes de catastrophes naturelles ou écologiques».

3. L’Assemblée note que l’aide destinée aux réfugiés, aux migrants et aux régions frappées par les catastrophes naturelles représentait moins de 19% des prêts octroyés par le Fonds entre 1987 et 1996, tandis qu’en 1997 un peu plus de 22% des projets approuvés correspondaient à ces objectifs prioritaires. En outre, seul 0,78% concernait l’aide aux réfugiés en 1997, par rapport à 0,94 en 1996. L’Assemblée est convaincue que le Fonds peut faire beaucoup plus pour aider les réfugiés et les personnes déplacées, non seulement dans les Etats membres du Fonds mais également dans les Etats non-membres de l’Europe centrale et orientale qui en ont le plus besoin.

4. L’Assemblée se félicite donc de la triple stratégie adoptée par le Fonds en vue de son développement futur, à savoir le recentrage sur ses missions prioritaires; la recherche d’une meilleure distribution géographique et financière du portefeuille de prêts; et l’élargissement de son activité dans les pays d’Europe centrale et orientale.

5. L’Assemblée se félicite du fait que jusqu'ici neuf de ces pays ont adhéré au Fonds, à savoir la Bulgarie, la Croatie, l’Estonie, la Hongrie, la Lituanie, Moldova, la Roumanie, la Slovénie et «l'ex-République yougoslave de Macédoine » tandis que la République Tchèque, la Pologne et la Slovaquie sont en cours d’adhésion.

6. L’Assemblée est convaincue qu’il existe un potentiel considérable pour l’intensification de la coopération entre le Fonds et d’autres institutions financières internationales majeures et organisations intergouvernementales, notamment en Europe centrale et orientale.

7. Par conséquent, l’Assemblée recommande au Comité des Ministres :

i. d’inviter instamment les Etats membres du Conseil de l’Europe à adhérer au Fonds dans les meilleurs délais, si ce n'est pas encore le cas;

ii. d'inviter l'Union Européenne à adhérer au Fonds;

iii. d’inviter les Etats membres du Fonds:

a. à libérer une proportion plus importante du capital souscrit afin de permettre d'augmenter le volume des interventions du Fonds ;

b. à accroître le capital souscrit;

c. à donner leur garantie, unilatérale ou sur la base de consortia, aux projets qui sont à réaliser dans un autre Etat européen dont la situation financière ne lui permet pas de garantir ces projets ;

d. à utiliser les fonds nationaux d'aide au développement pour garantir les projets présentés au Fonds ;

e. à informer systématiquement les autorités locales, les banques et autres organismes concernés de leur pays des possibilités de financement offertes par le Fonds et de donner leur agrément aux projets présentés par ces derniers ;

f. à coopérer avec les organisations internationales humanitaires, en particulier le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés (HCR) et l'Organisation internationale pour les migrations (OIM), dans la préparation des projets et de donner leur agrément aux projets ainsi élaborés;

g. à contribuer au Compte fiduciaire sélectif afin de permettre de bonifier les taux d'intérêts des prêts et d'effectuer des versements spécifiques sur ce Compte pour permettre la réalisation des projets déterminés ;

h. à utiliser le Fonds de développement social pour la mise en œuvre de leurs programmes nationaux d'assistance au développement ;

i. à revoir, le cas échéant, leur législation nationale en matière de prêts internationaux afin d'éliminer des obstacles administratifs empêchant le décaissement rapide des prêts approuvés ;

j. à soutenir le renforcement du personnel du Fonds afin de permettre une participation accrue à la préparation des projets sur le terrain ;

k. à utiliser les prêts du Fonds pour financer des projets d'aide à la population Rom/Tzigane;

l. à étudier la possibilité d'utiliser le financement du Fonds pour les programmes de déminage;

iv. d’inviter les organes du Fonds :

a. à prendre une part plus active à la préparation des projets, y compris l'intensification de la présence des conseillers techniques sur le terrain ;

b. à mettre en place un mécanisme permanent d'assistance technique aux Etats souhaitant présenter des projets au Fonds ;

c. à permettre l'utilisation du Compte fiduciaire sélectif pour garantir des prêts ;

d. à intensifier la coopération avec les autres institutions financières, en particulier la Banque Européenne d'Investissement (BEI), la Banque Européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) et la Banque mondiale, et d'envisager la conclusion d'accords de coopération avec ces dernières en vue d'une coopération technique plus importante dans la préparation des projets et leur cofinancement ;

e. à intensifier la coopération avec les organisations internationales humanitaires, en particulier le HCR et l'OIM, dans le but notamment de préparer, conjointement avec un Etat membre du Fonds, des projets dans le domaine d'aide aux réfugiés et aux migrants ;

f. à continuer et à intensifier l'effort de sensibilisation aux possibilités d'intervention du Fonds ;

g. à considérer des projets visant à aider la population Rom/Tzigane comme relevant des domaines prioritaires du Fonds;

v. d’inviter le Secrétaire Général et les organes compétents du Conseil de l'Europe à attirer constamment l'attention, lors de leurs contacts avec les Etats membres du Conseil de l'Europe, l'Union européenne et des organisations internationales, sur les possibilités d'intervention du Fonds et, en particulier, sur les recommandations ci-incluses.

8. L’Assemblée en appelle à ses membres d’agir au niveau de leurs pays afin d'inciter leurs gouvernements à mettre en œuvre les mesures proposées dans la présente recommandation.

II. Exposé des motifs par M. Gross

Table des matières

Page

1. Introduction 6

2. Conférence sur le Fonds de développement social du Conseil de

l'Europe: ses activités et son potentiel d'action dans les pays d'Europe

centrale et orientale (Prague, 12-14 mars 1998) 7

3. Objectifs prioritaires et action future, ressources et fonctionnement

du Fonds 7

a. Objectifs prioritaires 7

b. Lignes directrices de l'action future du Fonds 8

c. Ressources du Fonds 8

d. Mécanismes d'attribution des prêts 9

e. Organes du Fonds et ses dirigeants 10

4. Activités du Fonds 10

a. Tendances générales 10

b. Projets financés ou approuvés par le Fonds en 1996 et 1997 10

c. Intervention du Fonds dans les pays d'Europe centrale et orientale 11

. Stratégie du Fonds 11

. Exemples d'intervention du fonds dans les pays d'Europe centrale

et orientale 12

– pays membres du Fonds 12

– pays non-membres du Fonds 12

5. Coopération avec des institutions financières et des organisations

internationales 13

a. Institutions financières 13

b. Organisations internationales 13

6. Suites données par le Comité des Ministres à la Recommandation 1273

(1995) 14

7. Propositions pour l'action future du Fonds 14

8. Conclusion 17

1. Introduction

1. Depuis le début de cette décennie, des bouleversements historiques importants ont fondamentalement changé les relations politiques et économiques en Europe. Le fossé qui a séparé l'Europe a disparu. Presque tous les pays d'Europe centrale et orientale ont adhéré aux principes de la liberté, de la démocratie pluraliste et de l'économie du marché. De nombreux nouveaux Etats européens sont apparus sur la scène internationale. Ces changements ont été accompagnés de transformations majeures, menant dans certains pays à l'éclatement de conflits sanglants et destructifs qui ont contraint des centaines de milliers de personnes à fuir. Dans la partie occidentale de l'Europe, le chômage et les migrations incontrôlées ont pris le devant des débats politiques

2. Le Conseil de l'Europe a dû, et doit en permanence, s'adapter à ces changements, et il en va de même pour le Fonds de développement social (ci-après "le Fonds"), son instrument financier. Des exigences et des tâches nouvelles sont apparues. Le Fonds doit aider les pays européens à faire face aux mouvements migratoires qui ont augmenté de manière dramatique, notamment en Europe centrale et orientale. Les conflits récents en Europe ont été à l'origine de centaines de milliers de réfugiés et de personnes déplacées, situation que notre continent n'a pas connue depuis la deuxième guerre mondiale. La région de l'ancienne Yougoslavie et celle de la Communauté des Etats indépendants sont particulièrement touchées. Il s'agit, pour le Fonds, de reprendre la vocation pour laquelle il a été originalement conçu, à savoir le réétablissement des réfugiés et des personnes déplacées qui, au moment de sa création, résultaient de la deuxième guerre mondiale,

3. Le soutien aux régions affectées par des catastrophes naturelles ou écologiques doit également continuer à être une priorité. L'assistance aux pays européens est toujours nécessaire dans ce domaine, comme en témoignent, par exemple, les conséquences tragiques des récents tremblements de terre en Italie ou inondations en Pologne et en République tchèque.

4. Les questions sociales ont également gagné en importance. Le Conseil de l'Europe accorde une attention accrue à la cohésion sociale, considérée comme un élément indispensable de la promotion des droits de l'homme et de la dignité humaine. Le deuxième Sommet des Chefs d'Etat et de Gouvernement tenu à Strasbourg en octobre 1997 a décidé de renforcer les activités du Fonds en matière de cohésion sociale et lui a demandé d'accroître son effort d'investissement dans le domaine social et de la création d'emplois.

5. En Europe centrale et orientale, le Fonds doit contribuer à alléger le fardeau de la transition économique. Les relations sociales et intercommunautaires, ainsi que la sécurité sociale y souffrent cruellement du manque de moyens financiers et c'est pourtant là que se situent les besoins les plus importants de la population. Dans de nombreux pays membres et pays candidats à l'adhésion, l'amélioration des standards des droits de l'homme est souvent freinée par le manque de moyens matériels plutôt que par l'insuffisance de la volonté politique.

6. Par conséquent, le présent rapport, outre d'évaluer les résultats des activités du Fonds en 1996 et 1997, s'efforcera de dresser les orientations politiques que le Fonds devrait prendre afin d'être un instrument efficace pour aider les Etats européens à affronter les défis susmentionnés. Il fait suite aux rapports présentés à l'Assemblée Parlementaire en janvier 1994 par M. Eisma (Doc. 6993, Recommandation 1230 (1994)) et celui de M. Brito en juin 1995 (Doc. 7321, Recommandation 1273 (1995)).

7. Le rapporteur souhaite remercier les représentants du Fonds, en particulier M. Giorgio Ratti, Président du Conseil de Direction, ainsi que le secrétariat des organes du Fonds, de leur assistance précieuse apportée à l'élaboration de ce rapport et du dialogue en même temps ouvert, critique et aimable.

2. Conférence sur le Fonds de développement social du Conseil de l'Europe : ses activités et son potentiel d'action dans les pays d'Europe centrale et orientale (Prague, 12-14 mars 1998)

8. Cette Conférence, organisée par la Commission des migrations, des réfugiés et de la démographie, en coopération avec le Fonds, a réuni des parlementaires, des représentants de gouvernement et d'organisations internationales dans l'objectif :

– d'informer les participants des possibilités d'intervention du Fonds. En règle générale, le niveau d'information sur le Fonds et ses possibilités d'intervention est assez faible dans les pays d'Europe centrale et orientale et il est fréquent que l'intérêt augmente lorsqu'une crise éclate, comme, par exemple, dans le cas des récentes inondations en Pologne et en République tchèque ;

– de donner aux représentants des pays de la région la possibilité de présenter leurs besoins en financement aux représentants du Fonds, en particulier en matière de projets à caractère humanitaire et social ;

– de discuter des possibilités de cofinancement avec les représentants d'autres bailleurs de fonds tels que la Banque mondiale, la Banque Européenne d'investissement (BEI) et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD), ainsi qu'avec les représentants des organisations humanitaires internationales telles que le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) et l'Organisation internationale pour les migrations (OIM).

9. D'après l'avis des participants, la Conférence a atteint ses objectifs et a été un encouragement aux pays de la région à devenir membre, si tel n'est pas encore le cas. Le rapporteur remercie les participants de leurs contributions aux débats dont il s'est largement inspiré lors de la préparation de ce rapport. Il remercie également le Parlement de la République tchèque d'avoir été l'hôte de cette Conférence et de son excellente hospitalité.

3. Objectifs prioritaires et action future, ressources et fonctionnement du Fonds

a. Objectifs prioritaires

10. Le Fonds de Développement Social du Conseil de l'Europe a été créé en 1956 sur la base d'un Accord partiel qui comprenait en mai 1998 30 Etats membres.^{Â Â Â Â 1} Son siège est à Strasbourg, tandis que le siège des services de gestion se trouve à Paris. Il constitue une entité autonome du Conseil de l'Europe dans ses décisions et sa gestion. Cependant, il est attaché au Conseil de l'Europe et soumis à sa haute autorité. Le nouveau Statut adopté en 1993 est entré en vigueur le 18 mars 1997, après son acceptation par tous les Etats membres.

11. Le Fonds fonctionne comme une banque de développement dont l'action prioritaire consiste à consentir des prêts aux pays confrontés aux problèmes de la présence de réfugiés, de personnes déplacées ou de migrants résultant des mouvements forcés de populations. Cette priorité a été confirmée dans le nouveau Statut du Fonds et le Plan de développement du Fonds fait figurer les réfugiés et les migrants parmi les premières priorités. Le soutien aux victimes de catastrophes naturelles ou écologiques appartient également aux priorités statutaires du Fonds.

12. Le Fonds intervient également pour la création et le maintien de l'emploi, des logements sociaux et des infrastructures sociales, dans les domaines de l'éducation et de la santé, de la protection de l'environnement, de la modernisation rurale et de l'amélioration de la qualité de vie en milieu urbain défavorisé. Suite au 2ème Sommet du Conseil de l'Europe, les représentants du Fonds considèrent que par domaine prioritaire, il faut maintenant entendre non seulement ceux qualifiés comme tels par le Statut, mais aussi les domaines politiquement qualifiés de prioritaires par le Sommet, à savoir l'action en faveur de la cohésion sociale, en particulier la création d'emplois.

b. Lignes directrices de l'action future du Fonds

13. Le Fonds s'est fixé les lignes directrices suivantes pour son action future:

– accroissement général de l'activité de prêt compatible avec les ressources actuelles prévues et avec une politique de bilan et de maîtrise des risques saine et prudente ;

– recentrage de l'activité vers les missions prioritaires ;

– diversification géographique croissante des opérations de prêt ;

– expansion des interventions dans les pays de l'Europe centrale et orientale dans un cadre cohérent avec la dimension, les possibilités et les limites du Fonds en fonction de l'adhésion de nouveaux membres ;

– diversification accrue entre les divers domaines d'activité – par exemple environnement et création d'emplois – et les divers emprunteurs avec un effort particulier visant à renforcer la demande des prêts dans tous les pays membres et à assurer une meilleure répartition géographique et financière du portefeuille des prêts par rapport au passé ;

– renforcement de la coopération et des synergies avec les autres organismes financiers internationaux et avec les systèmes bancaires nationaux. Tout double emploi devrait, par contre, être évité dans la mesure du possible.

c. Ressources du Fonds

14. Le Fonds ne bénéficie pas de contributions annuelles des Etats membres. Son activité est fondée sur le capital souscrit, dont une partie est libérée par les Etats Membres, et sur les réserves accumulées. Les fonds destinés au financement des projets proviennent des emprunts effectués par le Fonds sur les marchés internationaux des capitaux. Grâce à son excellente signature (voir le rating ci-après), il accède aux marchés dans les meilleures conditions ce qui fait baisser les coûts des prêts aux clients du Fonds.

15. Le capital souscrit à la fin de 1996 s'élève à 1 318 millions d'écus, dont 11,04% ont été libérés (par versement effectif et par incorporation des réserves) par les Etats membres. Compte tenu des réserves accumulées et du résultat de l'exercice, les fonds propres s'élèvent à 1,9 milliards d'écus. Le capital souscrit en 1997 s'élève à 1 326 millions d'écus.

16. La tendance à l'amélioration des ratios mettant en rapport l'activité du Fonds avec les fonds propres se voit confirmée à la fin 1996 : le rapport entre prêts et fonds propres, limité à 6, a baissé à 3,1 à la fin 1995 et à 2,7 à la fin 1996. Le rapport entre dette à long terme et capitaux propres, plafonné à 4, est de 2,2.

17. Les bénéfices en 1996 ont atteint 86 millions d'écus, soit une progression de 27% par rapport à 1995. 76 millions d'écus ont été affectés à la réserve générale, le solde, 10 millions d'écus, au Compte Fiduciaire Sélectif, créé en 1996 pour le soutien, par des subventions d'intérêts, des projets correspondant aux objectifs prioritaires du Fonds dans des régions particulièrement défavorisées. Ce compte est alimenté par des contributions prélevées sur les résultats du Fonds, des contributions volontaires des Etats, membres du Fonds ou pas, du Conseil de l'Europe ou d'institutions internationales. Les bénéfices en 1997 ont atteint 81,5 millions d'écus, soit une légère baisse par rapport à l'exercice 1996, la différence résultant de l'augmentation des frais de structure indispensables ainsi que des reprises sur provisions sur l'ex-Yougoslavie.

18. Le Fonds a obtenu la notation maximale, A1+ pour le court terme et AAA pour le long terme par IBCA, agence de rating européenne située à Londres. Le Fond, dont les notations AAA et Aa1 octroyées respectivement par Standard and Poor's et Moody's ont également été confirmées pour l'année 1997, voit ainsi sa position renforcée sur les marchés financiers.

d. Mécanisme d'attribution des prêts

19. Pour obtenir un financement du Fonds, un projet relevant du domaine de son activité doit lui être transmis via le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe par les autorités nationales du pays concerné qui doivent donner leur agrément quant au projet et au demandeur. Le projet peut provenir directement d'un Etat membre, mais également d'un organisme étatique ou para-étatique, d'une autorité locale, d'une entreprise, d'une organisation non-gouvernementale ou d'une banque. La demande de prêt doit être assortie de garanties jugées acceptables par le Fonds, ce qui est le cas notamment des garanties gouvernementales et bancaires. La garantie et l'agrément d'un Etat membre sont deux éléments indispensables de la recevabilité d'une demande de prêt.

20. La demande est préparée par le demandeur. Toutefois, dans des cas exceptionnels, la préparation d'un projet peut être réalisée en coordination avec le Fonds.

21. Après l'instruction par les services du Fonds, le projet est soumis pour approbation à son Conseil d'administration. Le Secrétaire général du Conseil de l'Europe donne un avis de recevabilité des points de vue politique et social.

e. Organes du Fonds et ses dirigeants

22. Le Conseil de direction, le Conseil d'administration, le Gouverneur et le Comité de surveillance sont les organes du Fonds. M. Giorgio Ratti (Italie) est Président du Conseil de Direction, M. Kari Nars (Finlande) Président du Conseil d'administration et M. Raphaël Alomar (France) est Gouverneur. Il est assisté par deux Vice-Gouverneurs, l'un Allemand, et l'autre Espagnol.

4. Activités du Fonds

a. Tendances générales

23. Entre 1987 et 1996, les prêts décaissés par le Fonds par domaine d'intervention se répartissaient de manière suivante : modernisation rurale (16%), logement social (15,9%), création d'infrastructures (14,4%), aide aux réfugiés et migrants (12,8%), éducation (12,1%), création d'emplois dans les petites et moyennes entreprises (PME) (11,5%), aide aux régions affectées par les catastrophes naturelles (6,0%), protection de l'environnement (2,1%), santé (7,9%) et infrastructures sociales (0,8%).

24. En ce qui concerne les projets approuvés, les chiffres sont les suivants : 426 millions d'écus en 1994, 1 266 millions en 1995, 1 453 millions en 1996 et 2 153 millions en 1997. Pour ce qui est des prêts décaissés, ils s'élevaient à 246 millions d'écus en 1994, 412 millions en 1995, 619 millions en 1996 et 862 millions en 1997. On constate donc une augmentation substantielle de l'activité du Fonds depuis 1994 (de l'ordre de 3 à 4 fois) dont il faut se féliciter.

b. Projets financés ou approuvés par le Fonds en 1996 et 1997

25. En 1996, le volume des projets approuvés s’élève à 1 453 millions d’écus, contre 1 266 millions d’écus en 1995. Le montant des prêts décaissés s’élève à 619 millions d’écus, soit une progression de 50% par rapport à 1995. En 1997, le Fonds a enregistré une très forte croissance du volume des projets approuvés qui s’élève à 2 153 millions d’écus (le plus haut niveau jamais atteint depuis sa création), soit un accroissement d’environ 50% par rapport à 1996. Les décaissements, en 1997, s’élèvent à 862 millions d’écus, ce qui représente une progression de 40% par rapport à 1996.

26. Les projets approuvés en 1996 se répartissent entre l'Espagne (25,6%), l'Allemagne (25,2%), la Turquie (19%), l'Italie (13,9%), la Grèce (9%), Chypre (2,3%), la Finlande (2,3%), la Belgique (1,8%), la Lituanie (0,7%), la Bosnie et Herzégovine (0,3%) et la Roumanie (0,01%). Les projets se sont répartis parmi neuf domaines d'intervention : création d'emplois dans les petites et moyennes entreprises (PME) (26,39%), logement social (24,65%), santé (17,34%), protection de l'environnement (14,10%), aide aux régions affectées par des catastrophes naturelles (11,15%), éducation (4,29%), infrastructures sociales (1,07%), aide aux réfugiés (0,94%) et création d'infrastructures (0,07%). Les projets approuvés en 1997 se répartissent entre l’Allemagne (33,3%), l’Italie (19,95%), la France (19 ,77%), l’Espagne (9,83%), la Grèce (7,80%), la Finlande (4,64%), la Slovénie (2,43%), la Roumanie (1 ,49%), le Portugal (0,49%), Chypre (0,23%), Bosnie et Herzégovine (0,05%) et la Bulgarie (0,02%). Les projets sont repartis parmi neuf domaines d’intervention : protection de l’environnement (29,95%), aide aux régions frappées par des catastrophes naturelles (21,35%), logement social (17,03%), santé (10,87%), petites et moyennes entreprises (9,54%), éducation (6,95%), amélioration de la qualité de vie en milieu urbain défavorisé (1,41%), modernisation rurale (0,91%), aide aux réfugiés et migrants (0,78%). Une marge multisectorielle non allouée représente 1,21 %.

27. 12,09% des projets approuvés en 1996 correspondent aux objectifs prioritaires statutaires du Fonds. Les trois grands domaines d'intervention pour 1996 étaient la création d'emplois, le logement social et la santé. Le Fonds élargit donc progressivement son champ d'action pour être plus efficace dans l'amélioration des conditions de vie des populations, mais le montant des prêts attribués aux réfugiés a diminué. En 1997, 22,13% des projets approuvés en 1997 relevaient des domaines prioritaires d’intervention du Fonds, les trois grands domaines étant la protection de l’environnement, l’aide aux régions frappées par des catastrophes naturelles et le logement social. Il est à noter que les projets concernant les réfugiés ne représentent que 0,78% (par rapport à 0,94 % en 1996, quoiqu'en termes absolus, le montant total ait augmenté).

28. Lors de la 32ème réunion commune des organes du Fonds de développement social, tenue en juillet 1997 en Roumanie, de nouveaux prêts pour un montant de 544 millions d'écus ont été approuvés, concernant les secteurs du logement social, de l'éducation, de l'environnement, de la santé et de la création d'emplois dans les petites et moyennes entreprises.

c. Intervention du Fonds dans les pays d'Europe centrale et orientale

. Stratégie du Fonds

29. L'Assemblée parlementaire a invité à plusieurs reprises les pays membres du Conseil à adhérer au Fonds. Par la Recommandation 1278 (1995), l'Assemblée s'est adressée en particulier aux pays d'Europe centrale et orientale. Le Conseil de direction a approuvé un régime accordant à ceux des pays qui n'ont pas encore adhéré au Fonds, des conditions favorables équivalentes à celles dont ont bénéficié les pays déjà membres.

30. Neuf pays d'Europe centrale et orientale sont à présent membres du Fonds – la Bulgarie, la Croatie, l'Estonie, la Hongrie, la Lituanie, Moldova, la Roumanie, la Slovénie et "l'ex-République yougoslave de Macédoine". En Pologne l'instrument d'adhésion est en cours de ratification par le Parlement et les autorités de la République tchèque et de la Slovaquie ont communiqué au Fonds leur intention de mener à bien les pourparlers d'adhésion dans les meilleurs délais.

31. L'Assemblée parlementaire fait constamment appel à l'action du Fonds dans ses recommandations ayant trait à l'Europe centrale et orientale. C'est le cas, à titre d'exemple, de la Recommandation 1278 (1995) relative aux réfugiés et aux demandeurs d'asile en Europe centrale et orientale, de la Recommandation 1301 (1996) relative aux aspects civils des accords de Dayton et d'Erdut, de la Recommandation 1334 (1997) relative aux réfugiés, aux demandeurs d'asile et aux personnes déplacées dans la CEI, de la Recommandation 1335 (1997) relative aux réfugiés et aux personnes déplacées en Transcaucasie et de la Recommandation 1357 (1998) sur la Bosnie et Herzégovine : retour des réfugiés et des personnes déplacées.

32. Toutefois, la plupart des pays concernées par ces recommandations ne sont membres ni du Fonds ni même du Conseil de l'Europe. Même si une intervention dans ces pays peut être exceptionnellement envisagée, le fait de ne pas être membre du Fonds représente un obstacle souvent insurmontable. Les raisons principales pour lesquelles ces pays n'ont pas encore adhéré au Fonds comprennent des restrictions dans leurs budgets nationaux, une éventuelle déception par l'action d'autres banques de développement et la saturation dans le recours aux emprunts et dans l'endettement extérieur.

33. Certaines difficultés pourraient être surmontées par une meilleure connaissance des avantages que comporte l'accès aux financements du Fonds. D'autres ne pourront être levées qu'avec une plus forte prise en compte de la valeur politique de l'adhésion qui permettrait à ces pays d'élargir leur participation à la famille des institutions financières européennes et aux structures du Conseil de l'Europe.

. Exemples d'intervention du Fonds dans les pays d'Europe centrale et orientale

- pays membres du Fonds

34. En Bulgarie, le Fonds cofinance à hauteur de 11 millions de USD un projet de financement de la réforme du système de la santé publique. De même, un prêt d'une valeur de 574 000 USD a été accordé par le Fonds à la construction de 77 logements à loyer modéré pour des familles Roms/Tziganes.

35. Pour la Lituanie, un prêt de 9,8 millions d'écus a été approuvé pour la construction de logements destinés à des déportés rentrant de l'ex-URSS. Le prêt est assorti d'une subvention d'intérêts du Compte Fiduciaire Sélectif.

36. En Roumanie, le Fonds est intervenu pour un projet de reconstruction d'un hôpital à la suite de la violente tempête survenue en juin 1996. Le prêt est assorti d'une subvention d'intérêts du Compte Fiduciaire Sélectif. De même, trois autres projets concernant la Roumanie ont été adoptés. Le premier prévoit la réhabilitation de 900 écoles (en cofinancement avec la Banque mondiale), le deuxième la rénovation du système de chauffage dans quatre districts de Bucarest (en cofinancement avec la Banque européenne d'investissements) et le troisième prêt, d'un montant allant jusqu'à 10 millions d'écus et sollicité par la Présidente de l'Assemblée parlementaire et le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe, est destiné à financer la première phase du programme de reconversion des orphelinats et des équipements pour les enfants abandonnés.

37. Pour la Slovénie un prêt de 52,4 millions d'écus a été approuvé pour le financement partiel de la construction et de la réhabilitation d'infrastructures scolaires et universitaires.

- pays non-membres du Fonds

38. Pour la Bosnie et Herzégovine, un prêt de 1,5 million de USD à un taux initial de 0% a été approuvé pour la réparation et l'amélioration d'infrastructures d'eau pour la ville de Tuzla. Toutefois, en raison d'obstacles divers du côté de la Bosnie et Herzégovine, le décaissement du prêt n'a pas encore commencé.

39. Le Fonds a également approuvé en avril 1996 le financement d'un projet de réhabilitation des victimes de guerre et des réfugiés. Le montant du prêt s'élève à 5 millions de USD, dont deux tranches de 500 000 USD ont été déboursées en 1997. Le taux d'intérêt s'élève à 0% et ce projet est cofinancé avec la Banque Mondiale.

40. La Bosnie et Herzégovine n'est pas un Etat membre du Fonds. Le Statut du Fonds permet d'accorder des prêts à un Etat non-membre, à condition que l'emprunteur soit agréé par un gouvernement membre du Fonds et que le prêt soit garanti par un ou plusieurs Etats membres ou qu'il soit assorti d'autres garanties, estimées suffisantes par le Conseil d'Administration.

5. Coopération avec des institutions financières et des organisations internationales

a. Institutions financières

41. Le Fonds complète également les possibilités de financement qu'offrent les autres institutions financières internationales telles que la Banque européenne d'investissement (BEI), la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) et la Banque mondiale. Quoique ces banques n'aient pas une vocation spécifique dans le domaine social, la coopération est souhaitable et nécessaire. Lors de la Conférence susmentionnée tenue à Prague, les représentants du Fonds et de ces trois institutions financières ont exprimé leur ferme souhait d'intensifier leur coopération. Rappelons que ces trois banques disposent de ressources considérablement plus importantes que celles du Fonds. Le capital souscrit de la BEI, par exemple, s'élève à 62 milliards d'écus, et celui de la BERD à 20 milliards d'écus comparé au 1,3 milliard du capital souscrit du Fonds.

42. Le grand potentiel pour une coopération en Europe centrale et orientale existe, comme en témoigne les exemples suivants. Le Fonds cofinance actuellement trois projets avec la Banque mondiale – en Bosnie et Herzégovine, en Bulgarie et en Roumanie. En Roumanie, le Fonds et la BEI cofinancent un projet pour la reconstruction du système de chauffage de Bucarest (la BEI assurant 35 millions d'écus et le Fonds 10 millions). Cependant, la BEI est l'institution financière de l'Union européenne et ne peut financer que des projets dans les pays membres ou les pays candidats à l'adhésion.

43. La BERD a un mandat qui la distingue des autres institutions financières, à savoir celui de faciliter la transition des pays d'Europe centrale et orientale vers une économie de marché en donnant son soutien au secteur privé. Le Fonds est bien placé pour coopérer avec la BERD dans les secteurs de création d'emplois, d'infrastructures, de soutien aux petites et moyennes entreprises etc. A présent, un projet en Lituanie est à l'examen.

b. Organisations internationales

44. Le premier des objectifs prioritaires du Fonds, à savoir l'aide aux réfugiés et aux migrants, en fait un partenaire naturel des deux organisations intergouvernementales à caractère humanitaire – le Haut Commissariat des Nations Unies (HCR) et l'Organisation internationale pour les migrations (OIM) – qui poursuivent la même finalité, quoique par des moyens différents. Les représentants de ces dernières ont un grand intérêt de coopérer, souhait partagé par le Fonds. Dans le cas du HCR, de nombreux contacts existent au niveau opérationnel et des tentatives ont été faites pour mettre en place des projets pour financer des logements pour les réfugiés en Bulgarie, en Bosnie et Herzégovine, en Roumanie et en Slovaquie. Malheureusement, ces tentatives n'ont jamais abouti.

45. Une coopération accrue entre le Fonds et le HCR et l'OIM pourrait être l'un des moyens pour intensifier le financement par le Fonds des projets en matière de réfugiés et de migrants. Les deux organisations humanitaires sont présentes dans toutes les régions où la présence des réfugiés et des migrants est importante. Elles représentent donc un partenaire idéal sur le terrain pour initier et pour préparer des projets tels que, par exemple, des centres d'accueil, des logements, des projets relatifs à la santé, l'éducation et la formation des réfugiés. Avec l'OIM, le Fonds pourrait notamment contribuer à la réintégration des réfugiés bosniaques revenus dans leur pays.

6. Suites données par le Comité des Ministres à la Recommandations 1273 (1995)

46. Rappelons que dans sa dernière recommandation relative au Fonds (1273 (1995)), l'Assemblée recommande au Comité des Ministres, en particulier, :

– "d'inviter les Etats membres du Conseil de l'Europe qui ne l'ont pas encore fait à adhérer au Fonds" ;

– "d'inviter le Comité de direction du Fonds à redoubler d'efforts pour élargir le Fonds aux pays d'Europe centrale et orientale..." ;

– "d'inviter les Etats membres du Fonds à envisager de libérer une proportion plus importante du capital souscrit, pour renforcer la base de fonctionnement du Fonds" ;

– "d'inciter les Etats membres du Fonds qui ne l'ont pas encore fait à ratifier son statut révisé, à souscrire à la dernière augmentation du capital du Fonds, et à contribuer généreusement au Compte Fiduciaire" ;

– "à faire en sorte que le personnel du Fonds bénéficie effectivement de garanties analogues à celles que stipule le statut des agents du Conseil de l'Europe".

47. Le Comité des Ministres a assuré l'Assemblée qu'il a attiré l'attention des Etats membres sur ces points, qui impliquent des choix politiques propres à chaque Etat concerné.

48. Depuis cette recommandation, sept pays ont adhéré au Fonds: la Croatie, l'Estonie, la Hongrie, la Lituanie, Moldova, la Roumanie et «l'ex-République yougoslave de Macédoine». Quant au capital souscrit, il a augmenté de 9,83% par rapport à 1994. Aucun Etat Membre n'a contribué au Compte Fiduciaire, à l'exception de la Norvège dont la contribution volontaire destinée au projet de Tuzla s'élève à 200 000 couronnes norvégiennes et de l'Italie qui contribue pour le même projet avec 500 000 USD. Par ailleurs, sur les bénéfices réalisés en 1996, une contribution de 10 020 000 d'écus a été versée au Compte Fiduciaire. En ce qui concerne le nouveau statut adopté par le Comité de Direction du Fonds en juin 1993, il a été ratifié par tous les Etats membres et il est entré en vigueur le 18 mars 1997. Le Statut du personnel du Fonds est basé sur le Statut des agents du Conseil et prévoit les adaptations nécessaires étant donné la spécificité du Fonds.

7. Propositions pour l'action future du Fonds

49. Le Fonds doit faire face à un paradoxe contradictionnel qui lui est propre. De par sa vocation humanitaire et sociale, il doit soutenir des projets non-lucratifs, souvent dans des pays en difficulté et où le risque financier est élevé. De par son caractère bancaire, il doit veiller à sa santé financière, car trop de prêts à risque mettrait en danger sa renommée sur les marché des capitaux, l'empêcherait d'emprunter à des taux avantageux et éliminerait ainsi sa raison d'être. Le deuxième paradoxe est que les pays qui ont le plus besoin d'aide n'ont pas la capacité institutionnelle pour pouvoir utiliser le Fonds. Par conséquent, il faut les aider à mettre en place le cadre institutionnel et technique nécessaire pour qu'ils puissent préparer des projets et les présenter au Fonds.

50. Il ne fait pas de doute que ce caractère bancaire met des limites aux possibilités de l'action sociale du Fonds. Dans bien des cas, des emprunts, aussi avantageux soient-ils, ne conviennent pas aux pays souvent surendettés, car ils ne peuvent pas rembourser des prêts consentis pour des projets dans des domaines non-productifs. Des donations restent dans ce cas le moyen principal d'une assistance efficace et rapide, mais ni le Conseil de l'Europe, ni le Fonds n'ont été conçus à ces fins. Ceci étant, il y a bien des domaines ou le Fonds est un instrument d'intervention efficace, s'il est utilisé de façon appropriée.

51. En 1996, seuls 12,09% des projets approuvés relevaient des domaines prioritaires du Fonds, dont seuls 0,94% des projets concernaient les réfugiés. En 1997, 22,13% des projets approuvés correspondaient aux objectifs prioritaires du Fonds, mais seulement 0,78% des projets concernaient les réfugiés. Votre rapporteur considère que le potentiel du Fonds permet une intervention beaucoup plus importante en faveur des réfugiés et des personnes déplacées, et ceci notamment s'il s'agit :

1. de réfugiés appelés à s'installer d'une façon permanente dans le pays d'accueil, ce qui est le cas notamment s'ils sont de la même souche que la population du pays d'accueil;

2. de personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays ;

3. du financement de projets dans le pays d'origine des réfugiés dans l'objectif de faciliter leur rapatriement ou d'inciter les réfugiés potentiels à rester dans leur pays ;

4. de projets concernant à la fois les réfugiés et la population locale.

52. Le Deuxième Sommet du Conseil de l'Europe a accordé une attention accrue aux questions sociales et a décidé de renforcer l'intervention du Fonds dans ce domaine. Toutefois, ceci ne doit pas éloigner le Fonds de son engagement d'aider, en priorité, les réfugiés et les migrants, malgré que ces activités pourraient être électoralement moins payantes.

53. L'intensification de l'action du Fonds dans tous les domaines demande un engagement ferme des organes du Fonds et de son Secrétariat dans ce sens. Suite aux contacts que le rapporteur a eus avec les représentants du Fonds, il a la ferme conviction que cet engagement est acquis et que les organes du Fonds disposent des compétences et de l'énergie nécessaires. Toutefois, il considère que la mise en œuvre des propositions suivantes contribuerait à renforcer l'efficacité de leur action. Il s'agit :

– de prendre une part plus active à la préparation des projets, y compris l'intensification de la présence des conseillers techniques sur le terrain ;

– de mettre en place un mécanisme permanent d'assistance technique aux Etats souhaitant présenter des projets au Fonds ;

– de permettre l'utilisation du Compte fiduciaire sélectif pour garantir des prêts ;

– d'intensifier la coopération avec les autres institutions financières, en particulier la BEI, la BERD et la Banque mondiale, et d'envisager la conclusion d'accords de coopération avec ces dernières en vue d'une coopération technique plus importante dans la préparation des projets et leur cofinancement ;

– d'intensifier la coopération avec les organisations internationales humanitaires, en particulier le HCR et l'OIM, dans le but notamment de préparer, conjointement avec un Etat membre du Fonds, des projets dans le domaine d'aide aux réfugiés et aux migrants ;

– de continuer et d'intensifier l'effort de sensibilisation aux possibilités d'intervention du Fonds ;

– de considérer des projets visant à aider la population Rom/Tzigane en tant que relevant des domaines prioritaires du Fonds.

54. Toutefois, les compétences et l'efficacité des organes du Fonds ne peuvent avoir qu'un impact limité si les Etats membres du Fonds, dont l'Allemagne, la France et l'Italie jouent un rôle prépondérant (chacun détenant presque 18 % des titres de participation au capital) ne l'utilisent pas à sa juste valeur.

55. Votre rapporteur a donc formulé les propositions suivantes aux Etats membres, respectivement du Conseil de l'Europe et du Fonds:

– d'adhérer au Fonds dans les meilleurs délais, si ce n'est pas encore le cas ;

– d'accroître le capital souscrit;

– de libérer une proportion plus importante du capital souscrit afin de permettre d'augmenter le volume des interventions du Fonds ;

– de donner leur garantie, unilatérale ou sur la base de consortia, aux projets qui sont à réaliser dans un autre Etat européen dont la situation financière ne lui permet pas de garantir ces projets ;

– d'utiliser les fonds nationaux d'aide au développement pour garantir les projets présentés au Fonds ;

– d'informer systématiquement les autorités locales, les banques et d'autres organismes concernés de leur pays des possibilités de financement offertes par le Fonds et de donner leur agrément aux projets présentés par ces derniers ;

– de coopérer avec les organisations internationales humanitaires, en particulier le HCR et l'OIM, dans la préparation des projets et de donner leur agrément aux projets ainsi élaborés;

– de contribuer au Compte fiduciaire sélectif afin de permettre de bonifier les taux d'intérêt des prêts et d'effectuer des versements spécifiques sur ce Compte pour permettre la réalisation des projets déterminés ;

– d'utiliser le Fonds de développement social pour la mise en œuvre de leurs programmes nationaux d'assistance au développement ;

– de revoir, le cas échéant, leur législation nationale en matière de prêts internationaux afin d'éliminer des obstacles administratifs empêchant le décaissement rapide des prêts approuvés ;

– de soutenir le renforcement du personnel du Fonds afin de permettre une participation accrue à la préparation des projets sur le terrain ;

– d'utiliser les prêts du Fonds pour financer des projets d'aide à la population Rom/Tzigane;

– d'étudier la possibilité d'utiliser le financement du Fonds pour les programmes de déminage.

56. Il est essentiel que les parlementaires agissent au niveau de leurs pays afin d'inciter leurs gouvernements à mettre en œuvre les mesures proposées dans le paragraphe précédent.

57. De même, votre rapporteur considère qu'il est essentiel que le Secrétaire général et les organes compétents du Conseil de l'Europe attirent constamment l'attention, lors de leurs contacts avec les Etats membres du Conseil de l'Europe, l'Union européenne et des organisations internationales, aux possibilités d'intervention du Fonds et, en particulier, aux recommandations aux Etats membres figurant dans le paragraphe précédent.

58. En tout état de cause, le Fonds doit poursuivre le recentrage sur les missions prioritaires (aide aux réfugiés et aux migrants, aide aux régions frappées par des catastrophes écologiques ou naturelles et, suite aux conclusions du 2ème Sommet, la cohésion sociale). Etant donné qu'il y a d'autres institutions financières qui se consacrent à des projets d'infrastructure, tels que la Banque mondiale et la Banque européenne d'investissement, et aux investissements dans le secteur privé, tels que la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, le Fonds doit garder sa mission originale car c'est la seule institution dont la vocation consiste à aider les réfugiés, les personnes déplacées, les migrants et les couches socialement les plus faibles de nos sociétés.

8. Conclusion

59. Le Fonds de Développement Social du Conseil de l'Europe doit rester à la hauteur des institutions financières publiques et privées les plus compétitives. Il doit en même temps poursuivre ses objectifs sociaux spécifiques, qui, à la fois circonscrivent son domaine d'intervention et constituent sa raison d'être. Les perspectives du Fonds doivent dès lors être constamment actualisées et vérifiées, d'autant plus que notre environnement politique, économique et financier évolue rapidement. Votre rapporteur espère que les recommandations faites dans le présent rapport contribueront à atteindre cet objectif.

Commission chargée du rapport : commission des migrations, des réfugiés et de la démographie.

Implications budgétaires pour l’Assemblée : néant

Renvoi en commission : Directive n° 494 (1994)

Projet de recommandation adopté à l'unanimité par la commission le 15 mai 1998.

Membres de la commission : M. Díaz de Mera (Président), M. Iwiński, (Vice-Président), Mme Aguiar, MM. Akselsen, Amoruso, Andres, Árnason, Mme Arnold, MM. Atkinson (Remplaçant: Lord Kirkhill), Aushev, Beaufays, Billing, Bogomolov, van den Bos, Brancati, Mme Brasseur, Mme Bušić, MM. Cardona, Christodoulides, Chyzh, Clerfayt, Connor, Debarge, Dinçer, Mme Fehr, MM. Filimonov, Fuhrmann, Mme Garajová, MM. Gremetz, Jakic, Mme Johansson, Lord Judd, MM. Junghanns, Kalus, Kozlowski, Kukk, Mme Kušnere, M. Laakso, Mme Langthaler, MM. Lauricella, Laurinkus (Remplaçant: Staciokas), Làzàrescu, Le Jeune, Liapis (Remplaçante: Mme Katseli), Loukota, Luís, Melo, Mészáros, Micheloyiannis, Minkov, Molnár, Mutman, Rakhansky, Ruffy (Remplaçant: Gross), von Schmude, Sincai (Remplaçant: Paslaru), Mme Soutendijk-van Appeldoorn, MM. Tahir, Vangelov, Wray.

N.B. Les noms des membres présents à la réunion sont indiqués en italique.

Secrétaires de la commission : M. Newman, Mme Nachilo, M. Adelsbach.

^{Â Â Â Â 1} Belgique, Bulgarie, Croatie, Chypre, Danemark, Estonie, Finlande, France, Allemagne, Grèce, Hongrie, Islande, Italie, Liechtenstein, Lituanie, Luxembourg, Malte, Moldova, Pays-Bas, Norvège, Portugal, Roumanie, Saint Marin, Slovénie, Espagne, Suède, Suisse, "ex-République yougoslave de Macédoine", Turquie et Saint-Siège.