Exploitation durable des ressources biologiques marines

Doc. 8165

9 septembre 1998

Exploitation durable des ressources biologiques marines

Rapport

Commission de l'agriculture et du développement rural

Rapporteur : M. Lino Carvalho, Portugal, Groupe pour la Gauche unitaire européenne

Résumé

L’exploitation durable des ressources biologiques marines, et en particulier des ressources de pêche, est une préoccupation de longue date de l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe.

Parmi les orientations présentées dans ce rapport, on peut citer : une exploitation des ressources compatible avec leur renouvellement, un meilleur contrôle de l’effort de pêche et de l’accès aux ressources, l’évaluation des politiques de gestion des pêches, des garanties pour le maintien et le développement des communautés de pêcheurs visant à assurer une activité économique solide et responsable dans le secteur, une politique de la pêche se basant sur la recherche scientifique et définie dans le cadre d’une approche interdisciplinaire et intersectorielle, la protection de l’environnement marin et l’aménagement des zones côtières.

La résolution propose la création d’une Agence maritime européenne et de tirer profit de l’année 1998 (Année internationale de l’océan) et de l’Expo 98 (Exposition mondiale de Lisbonne) pour promouvoir une campagne publique d’information sur les océans.

I. Projet de résolution

1. L’Assemblée rappelle :

i. ses Résolutions 1091 (1996), 1012 (1993) , 972 (1991), 929 (1989) et sa Directive nº 522 (1996), qui ont toutes pour objet l’exploitation durable des ressources biologiques marines. Elle souligne l’importance de ces ressources, dont l’exploitation assure alimentation et emploi à de vastes secteurs de la population;

ii. la Conférence parlementaire sur les océans qu’elle a organisée à Paris le 19 mars 1998 ainsi que les réunions parlementaires sur les océans tenues à Lisbonne (31 août - 1 septembre 1998), qui ont entre autres traité de l’exploitation durable des ressources biologiques marines;

iii. les travaux importants entrepris par l’Union européenne (en particulier le Parlement européen), d’autres organisations internationales telles que l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et son Comité des pêcheries et l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) et son Comité des pêches, ainsi que par la Commission mondiale indépendante sur les océans.

2. L’Assemblée se félicite par ailleurs que l’année 1998 ait été désignée par les Nations Unies « Année internationale de l’océan » et que l’Exposition mondiale de Lisbonne (Expo 98) ait également choisi les océans comme thème, ce qui démontre une prise de conscience universelle sur leur importance et l’intérêt qu’ils suscitent pour l’équilibre du globe et la survie de l’humanité.

3. L’objectif principal de la gestion des ressources halieutiques, dont de nombreuses espèces sont actuellement surexploitées, doit être une exploitation durable des stocks de pêche, ce qui requiert notamment une meilleure connaissance et un contrôle efficace de l’effort réel de pêche. Cependant, toute mesure de réduction obligatoire de l’effort de pêche devrait s’accompagner de mesures sociales de soutien pour les pêcheurs et, si nécessaire, de compensations aux armateurs.

4. A cet effet, il faut tenir compte des particularités de chaque zone de pêche et des relations entre espèces, adapter les mesures à la diversité des conditions bio-géographiques ou de production des pêcheries et promouvoir une exploitation équilibrée entre les espèces d’un plus grand intérêt commercial et les espèces moins valorisées.

5. L’Assemblée reconnaît que la pêche côtière a une importance stratégique en raison de son rôle pour l’approvisionnement en poisson frais, de l’économie des moyens utilisés, de sa contribution à la fixation et à la stabilité des communautés vivant de la pêche ainsi qu’en raison de l’emploi qui en dépend.

6. L’Assemblée reconnaît la grande importance de la pêche hauturière étant donné le volume de captures qu’elle représente, le développement industriel et économique qu’elle supporte et l’emploi qui en résulte.

7. Elle souligne d’autre part que toute réglementation sur l’accès à l’exploitation des ressources doit respecter les principes déjà acquis par la communauté internationale, et notamment:

i. une gestion basée sur la recherche halieutique qui permette d’atteindre un équilibre entre, d’une part, la conservation des ressources et, d’autre part, le maintien et le développement des communautés de pêcheurs, en vue d’assurer une activité économique solide et responsable dans le secteur;

ii. la mise en oeuvre de règles différenciées d’accès à l’exploitation selon que les ressources appartiennent à la mer territoriale, à la zone contiguë, à la zone économique exclusive ou aux eaux internationales ou de pays tiers;

iii. le Code de conduite pour une pêche responsable (FAO, 1995), et notamment l’approche de précaution, doit également être mis en oeuvre dans les mesures d’aménagement des pêcheries.

8. L’Assemblée considère aussi que, dans un contexte d’effort de pêche excessif, toute politique de modernisation des flottes doit impérativement tenir compte de l’évolution prévisible des ressources et de la situation spécifique du secteur de la pêche et des communautés de pêcheurs dans chaque pays, notamment en tenant compte du rapport entre la dimension de leur flotte de pêche et celle de leurs stocks respectifs. Par contre, elle s’oppose à toute mesure de gestion qui se fonderait exclusivement sur une politique de démantèlement de bâtiments.

9. L’Assemblée considère en outre qu’il faut :

i. maintenir le concept de mer territoriale (12 milles nautiques) et garantir la souveraineté des Etats riverains sur leur mer territoriale, qui devrait être exclusivement réservée à leurs flottes nationales, sans préjudice des accords existant entre Etats;

ii. accorder aux Etats riverains un droit de pêche préférentiel dans la zone contiguë et la possibilité pour certains d’entre eux, en fonction de leurs spécificités géographiques, d’étendre celle-ci jusqu’à 50 milles;

iii. préserver le concept de zone économique exclusive (200 milles nautiques) en tant que zone où l’Etat riverain dispose de droits de souveraineté et exerce sa jurisdiction aux fins d’approvisionnement, de conservation et de gestion des ressources naturelles.

10. L’Assemblée estime que la recherche scientifique, en particulier en ce qui concerne l’évaluation biologique des ressources potentielles, les effets de l’exploitation halieutique et les changements des facteurs environnementaux, doit orienter la politique de la pêche et une exploitation durable des ressources biologiques marines, à partir d’une approche globale, interdisciplinaire et intersectorielle. Il faut aussi développer la coopération scientifique entre les États et les instituts de recherche européens, en coopération avec les pêcheurs, les armateurs et l’industrie.

11. Elle rappelle la forte interaction existant entre les activités pratiquées sur la bande côtière (agriculture, pêche, tourisme, urbanisme, etc.) et l’environnement. D’où la nécessité d’une gestion intégrée du littoral et d’un aménagement des côtes basé sur l’interdépendance entre les écosystèmes côtiers et les activités aquatiques, visant à réduire les sources de pollution et à limiter l’urbanisation des zones côtières.

12. En conséquence, l’Assemblée invite les Etats membres et, le cas échéant, l’Union européenne, l’OCDE, la FAO et les autres organisations internationales compétentes à préconiser, mettre en oeuvre ou renforcer des politiques de gestion des ressources biologiques marines fondées sur une exploitation durable, sur le soutien aux communautés de pêcheurs et sur le maintien d’un secteur de la pêche économiquement solide et, à cet effet:

i. à effectuer un bilan de l’application, des avantages et des inconvénients des différents systèmes de gestion des ressources halieutiques selon les caractéristiques des pêcheries et des pays concernés;

ii. à effectuer une étude de l’effort réel de pêche pour les pêcheries, les flottes et les eaux relevant de leur juridiction et de mettre en place un système efficace de contrôle des pêches;

iii. à associer les organisations représentatives des pêcheurs, des armateurs et d’autres collectifs concernés ainsi que les milieux scientifiques à l’élaboration et à la mise en oeuvre des politiques de la pêche, en particulier en ce qui concerne les mesures à prendre pour une gestion durable et responsable des ressources;

iv. à prendre, selon les cas, des mesures concrètes telles que: définir des TAC (totaux admissibles des captures) et des quotas, déterminer la limite minimale admissible de la biomasse, protéger la fraction juvénile du stock, limiter les captures par zone et contingenter le nombre de jours de sortie en mer, réduire les captures accessoires et les rejets, oeuvrer à l’interdiction des filets maillants dérivants de plus de 2,5 km, contrôler les opérations des grands navires de pêche et étendre à toute l’Europe le contrôle par satellite de ceux de plus de 15 mètres, contrôler le nombre de permis de pêche et la durée de la pêche, développer la coopération avec et entre les instituts de recherche marine afin d’accroître le potentiel scientifique et technologique de l’Europe. Cette coopération doit se fonder sur une réflexion stratégique et des projets conduits en coopération, en particulier dans le cadre de réseaux associant les institutions publiques et les entreprises;

v. à protéger les droits des pêcheurs et des autres travailleurs du secteur de la pêche et à leur assurer, par une gestion des stocks de poissons saine tant sur le plan de l’environnement que de l’économie, un niveau de vie équitable ainsi qu’un accès préférentiel aux fonds de pêche traditionnels et aux ressources des eaux relevant de leur juridiction;

vi. à éviter d’intégrer ou de laisser s’installer, dans la gestion des pêches, en particulier au niveau des pratiques de pêche, des incitations au gaspillage ;

vii. à signer et ratifier la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (1982) et les accords y relatifs, en particulier l’Accord de 1995 relatif à la conservation et à la gestion des stocks chevauchants et des stocks de poissons grands migrateurs;

viii. à adhérer à l’Accord visant à favoriser le respect par les navires de pêche en haute mer des mesures internationales de conservation et de gestion (FAO, 1993);

ix. à étendre également aux Etats membres du Conseil de l’Europe le Règlement (CE) n°1239/98 du Conseil de l’Union européenne du 8 juin 1998, sur l’interdiction totale de la pêche aux filets maillants dérivants dans l’Atlantique et en Méditerranée à partir du 1er janvier 2002 ;

x. à saisir et à détruire les filets maillants dérivants qui ne seraient plus nécessaires et à en interdire la cession à des tiers ;

xi. à interdire l’importation de poisson et de produits de la pêche originaires de pays ayant enfreint les traités internationaux et les règlementations interdisant la pêche aux filets maillants dérivants ;

xii. à faire usage de leur capacité d’influence auprès de l’industrie de la pêche et des entreprises du secteur pour s’assurer qu’elles ne transforment ni ne vendent du poisson ou des produits de la pêche obtenus en ayant recours aux filets maillants dérivants ;

xiii. à prendre les mesures appropriées pour promouvoir la prise de conscience des consommateurs concernant l’origine du poisson et des produits de la pêche, les méthodes de pêche et les dangers encourus par certaines espèces ; et à agir en faveur de la promotion de l’étiquetage du poisson et des produits de la pêche obtenus à partir de ressources renouvelables en accord avec les règlementations internationales relatives à la protection des espèces ;

xiv. à mettre en oeuvre la Résolution 52/29, adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies le 26 novembre 1997, concernant la pêche hauturière au grand filet dérivant, la pêche non autorisée dans les zones relevant de la juridiction nationale et les prises accessoires et les déchets de la pêche;

xv. à appliquer les conventions internationales ayant trait à la protection de l’environnement marin, à évaluer périodiquement l’état de l’environnement littoral, à mettre au point et à utiliser en commun des moyens de détection des sources de pollution et à mettre un terme au rejet de matières radioactives dans l’océan;

xvi. à se concerter en vue de la création d'une Agence maritime européenne, afin de contribuer à une conception cohérente d’une politique maritime européenne, notamment pour l’exploitation durable des ressources biologiques marines et pour une meilleure coordination et exploitation des connaissances et de l’expérience européennes concernant les écosystèmes marins, en particulier en matière de pêche. Une telle agence agirait en coopération avec d’autres institutions existantes, comme le Conseil international pour l’exploration de la mer (CIEM);

xvii. à s’appuyer sur les événements de 1998 concernant les océans pour lancer une campagne publique européenne d’information sur l’importance des océans et pour faire un effort de réflexion conjoint afin de définir des objectifs, d’identifier des priorités, d’établir des méthodologies et de réunir des moyens humains et matériels pour progresser vers une meilleure connaissance et une exploitation durable des océans et de leurs ressources.

II. Exposé des motifs par M. Carvalho

SOMMAIRE

1. Introduction 6

2. Importance des ressources biologiques marines 7

3. Niveaux de référence biologiques pour la gestion et la conservation des ressources halieutiques 12

4. Systèmes de gestion des ressources biologiques marines 13

5. Zone Economique Exclusive, Mer Territoriale / 12 Milles et Zone Contiguë 15

6. Recherche halieutique 16

7. Protection de l’environnement marin et aménagement des zones côtières. 17

8. Résumé 19

9. Conclusions 21

1. INTRODUCTION

Les ressources biologiques marines sont d’une importance capitale pour la survie de l’humanité. Les stocks de poissons, en tant que ressources naturelles renouvelables, sont capables de se régénérer.

La conservation des stocks de pêche doit être un objectif de la gestion des pêcheries. J.G.Shepherd l’a ainsi résumé de façon très claire dans son document “The key issues in the conservation of fisheries” (1993), en disant qu’il faut que l'exploitation à laquelle elles sont soumises soit contrôlée par une gestion adéquate, ce qui suppose que l’on tienne compte des principes suivants:

1. La gestion et la conservation des stocks sont nécessaires parce que, normalement, les forces économiques sont incapables de trouver un équilibre satisfaisant.

2. Des mesures de conservation sont nécessaires en permanence et non seulement lorsque les stocks sont en mauvaises conditions, et elles ne peuvent pas être suspendues lorsque les stocks se récupèrent.

3. Les mesures techniques de conservation (par exemple les maillages minimum) sont normalement insuffisantes dans ce but. Des mesures directes de conservation (restrictions des captures ou de l’effort de pêche) sont nécessaires dans la plupart des cas.

4. L’interdiction de pêcher pendant le frai n’est pas toujours une mesure de conservation très efficace.

5. La stabilité des captures annuelles et de l’effort de pêche ne peut pas être obtenue en même temps.

6. Des TAC et des quotas dûment calculés ne supposent pas que la flotte puisse pêcher toute l’année. Des restrictions de la pêche ne signifient pas que l’évaluation scientifique soit erronée.

7. TAC et quotas sont des méthodes indirectes pour contrôler l’effort de pêche; la limitation directe de l’effort de pêche est un autre moyen d’atteindre le même objectif.

Cependant, au-delà des ressources biologiques renouvelables il y a d’autres enjeux multiples et stratégiques dans les Océans qui exigent une vision globale des problèmes.

En tant que grands écosystèmes, les océans imposent un ensemble de défis scientifiques et technologiques majeurs, mais en tant qu’espaces stratégiques de communication mettant en relation toutes les régions du monde, les océans doivent être aussi un lieu de rencontre où s’établissent (et où il faut créer) des coopérations pour sauvegarder les ressources.

Afin de conserver l’environnement océanique et, par conséquent, sa capacité de régénération, il faut absolument arrêter le déversement dans les océans de produits toxiques chimiques et d’autres polluants.

Pour maximaliser le rendement économique des ressources marines, il y a lieu de respecter les relations entre espèces et de promouvoir l’exploitation équilibrée non seulement des espèces halieutiques (poissons, crustacés, mollusques, mammifères marins) les plus valorisées et d’un plus grand intérêt commercial, mais aussi les autres espèces moins valorisées.

2. L’IMPORTANCE DES RESSOURCES BIOLOGIQUES MARINES

L’importance de la pêche ne peut pas être seulement mesurée par sa contribution au PIB ou à d’autres indicateurs habituellement utilisés pour évaluer l’importance économique des différentes activités. On doit aussi considérer le fait que les ressources et les produits de la pêche sont des éléments fondamentaux de l’alimentation et de l’emploi.

Pour ce qui est de l’alimentation, on doit faire référence à certains pays d’Europe où 40% des protéines nécessaires proviennent de produits de la pêche, ce qui correspond à environ 15% des dépenses alimentaires de la population.

Du point de vue social, on estime à plus de 400.000 le nombre actuel de pêcheurs en Europe. Sachant que chaque emploi de la mer est au minimum à l’origine de quatre emplois à terre, on peut en conclure qu'il existe près de deux millions de travailleurs dans les divers secteurs de la pêche. Il n’est donc pas exagéré de dire qu’environ six millions d’individus dépendent des activités de la pêche (en considérant une cellule familiale composée de trois personnes).

La pêche est une activité traditionnelle qui a longtemps joué un rôle essentiel dans l’économie de certaines régions maritimes européennes et qui fonctionne à la fois sur deux échelles différentes : la pêche artisanale ou à petite échelle et la pêche commerciale ou à grande échelle.

La pêche artisanale a une grande importance stratégique par son rôle dans l’approvisionnement en poisson frais, par l’économie des moyens nécessaires (notamment du point de vue énergétique), par l’emploi induit ainsi que par le rôle qu’elle joue dans la fixation et la stabilité des communautés de pêcheurs littorales.

La pêche commerciale, notamment celle de traîneau et de cercle, qui utilise des moyens de production plus importants, bien que nécessitant des investissements très lourds et entraînant des coûts d’opération considérables, a également une très grande importance stratégique en raison du nombre de captures, des emplois qui en dépendent et de l’industrie de transformation ainsi viabilisée.

Si l’on ajoute à la pêche les possibilités offertes par l’aquaculture marine (poissons, mollusques et crustacés), on peut estimer que l’océan a produit en 1994 (statistiques de la FAO) une ressource exploitée de 92 millions de tonnes au niveau mondial (85 millions de tonnes pour la pêche marine et 7 millions de tonnes pour l’aquaculture).¹ S’agissant de l’Europe (Europe de l’Ouest et de l’Est) ces mêmes statistiques de la FAO révèlent qu’en 1994 la production de la pêche marine s’élevait à 11,4 millions de tonnes et celle de l’aquaculture à 1 million de tonnes. La Norvège est le premier pays européen pour les activités de pêche et d’aquaculture marines (avec une production totale de 3 millions de tonnes environ), les captures des pays de l’Union européenne s’élevant à environ 7,5 millions de tonnes.

La pêche et l’aquaculture représentent un enjeu économique important, alors que les milieux les plus divers (scientifiques, mouvements écologistes, gestionnaires et travailleurs de la pêche) expriment leurs craintes, depuis plusieurs années, car les ressources marines sont facilement affectées par des altérations climatiques, par la pollution industrielle et urbaine et par la surpêche, ce qui peut mettre en péril les capacités de récupération de certains stocks.

2.1. Les politiques de gestion des pêches

Le rapport de la FAO de mars 1997, présenté à Rome lors de la 22ème Session du Comité des Pêches et qui analyse l’évolution des 200 principales espèces marines exploitées dans le monde, met en évidence l’intensification rapide de l’effort de pêche et révèle “un accroissement progressif du pourcentage des stocks devant faire l’objet de mesures d’aménagement, lequel est passé de pratiquement 0% en 1950 à plus de 60% en 1994”. Ce rapport préconise enfin des “mesures efficaces pour contrôler et réduire la capacité de capture et l’effort de pêche”.

Toute gestion visant à garantir la conservation des ressources halieutiques devra se fonder sur la recherche scientifique et, en particulier, sur l’évaluation biologique des ressources potentielles et des effets de l’exploitation halieutique de ces dernières.

Les changements dans les facteurs environnementaux naturels (courants, températures, salinité, direction des vents, etc.) peuvent aussi affecter l’abondance et la survie des ressources halieutiques. Ces changements environnementaux peuvent causer une mortalité élevée, en particulier pendant les états larvaire et juvénile du développement biologique des espèces, et provoquer d’importantes fluctuations annuelles dans le recrutement, c’est-à-dire dans le nombre d’individus qui intègrent pour la première fois une pêcherie donnée.

L’évaluation de la pêche peut être considérée dans ses trois composantes:

a. analyse de l’évolution de l’état des stocks et de l’exploitation, ainsi que de leurs relations avec la pêche et les conditions climatiques;

b. projection des captures et des stocks sur le long terme (en indiquant les niveaux-cible de référence biologique qui, dans la pratique, servent de buts ou d’objectifs à atteindre à long terme);

c. projection des captures et des stocks sur le court terme (en indiquant les niveaux de pêche à appliquer pendant l’année, de manière à adapter l’exploitation aux conditions récentes et à l’orienter dans le sens des buts à long terme définis au préalable).

Les mesures pratiques appliquées à la suite de ces analyses visent à contrôler, chaque année, le niveau de la pêche, en limitant le nombre des permis et les jours de pêche et/ou le total des captures (TAC). Des mesures techniques (dimension des mailles des filets, taille minimum des captures, périodes et époques d’interdiction de pêche, etc.) sont également établies.

Les organismes gouvernementaux ont été les principaux responsables de la gestion de la pêche (y compris la recherche, les lois et les règlements de la pêche, le contrôle), en répartissant ou non les TAC par quotas, en délivrant ou non des permis de pêche aux bateaux, en limitant ou non l’accès aux ressources biologiques marines. Au cours des 15-20 dernières années, certaines critiques ont cependant été faites quant à l’inefficacité de ce système de gestion en vertu de résultats qui ne satisfont personne. D’autres systèmes de gestion ont été tentés, afin de rendre l’exploitation de la pêche plus rationnelle et adéquate, et pour la faire bénéficier de la compréhension et de la collaboration effectives de ceux qui s’intéressent plus directement à l’exploitation.

Pratiquement tous les systèmes de gestion essayés prennent, comme base, les analyses des scientifiques de la pêche et on reconnaît l’avantage des TAC (lorsqu’ils existent) et de leur répartition par quotas attribués à chaque bateau individuellement, à chaque secteur de pêche, ou par d’autres mesures techniques.

La différence des systèmes réside essentiellement dans le caractère transférable ou non des quotas individuels dans lesquels les TAC sont répartis, ainsi que dans la définition de la responsabilité de la gestion, y compris le contrôle.

Le Conseil International pour l’Exploitation de la Mer a alerté les pays européens et de l’Atlantique-Nord sur les risques encourus par la surexploitation. Certaines zones de pêche et certains stocks sont plus touchés que d’autres, ce qui est par exemple le cas de l’Atlantique Nord-occidental et de la Mer du Nord et de la morue (le tonnage pêché dans l’Atlantique a pratiquement chuté de moitié depuis 1970). L’Europe n’est pas épargnée par la réduction des captures dont on est d’ailleurs loin de comprendre toutes les causes (la surpêche en est une, mais ce n’est pas la seule). Des flottes de pêche surdimensionnées continuent aussi d’exister mais il ne faut cependant pas oublier les différences existant entre la taille des flottes de pêche des différents pays par rapport à l’importance de leurs stocks respectifs. Il est en tout cas nécessaire d’approfondir les études sur l’état des ressources.

Les solutions adoptées en Europe pour contrôler l’effort de pêche varient d’une zone à l’autre.

Pour les pays de l’Union européenne, l’activité de pêche est encadrée par la Politique Commune de la Pêche mise en place en 1983. Cette politique prévoit d’abord un contingentement des stocks exploitables au moyen de TAC (Totaux Admissibles des Captures) pour certaines espèces et de quotas annuels par zones et par espèces attribués aux États membres après accord du Conseil des Ministres de l’Union européenne.

En 1996, l’Union européenne a instauré, pour chaque État, des plafonds de pêche pour certaines zones et pour certains stocks de l’Atlantique. Pourtant, plus récemment, elle a commencé à établir un système de contrôle par satellite pour les bateaux de pêche communautaires.

En avril 1997, l’Union européenne a par ailleurs décidé, bien que sans unanimité, des mesures pour la réduction de l’effort de pêche des États membres. Ces mesures se traduisent soit par une baisse de capacité des flottes, soit par une réduction du temps passé en mer et éventuellement par une combinaison de ces deux mesures.

Des mesures techniques supplémentaires ont aussi été proposées pour contrôler l’accès à la ressource: introduction d’engins plus sélectifs concernant les espèces et la taille des captures; fermeture totale ou périodique de zones; contingentement du nombre de jours de sortie en mer pour les navires; taille minimum pour les poissons au débarquement.

Cependant, on ne peut pas vraiment dire que la Politique Commune de la Pêche de l’Union européenne soit un succès. Bien au contraire: elle n’a pas permis une véritable régulation de l’activité, elle n’a pas évité les crises sociales et elle a surtout bénéficié les pôles de pêche plus puissants au détriment de vastes zones côtières dépendantes de l’activité de la pêche.

En Norvège, en Islande, aux Pays-Bas (mais aussi en Nouvelle-Zélande et en Alaska) ont été appliqués des systèmes de gestion par quotas individuels (transférables ou non), où chaque navire de pêche se voit attribuer un quota de pêche pour une ou plusieurs espèces de poissons données, et d’autres systèmes où la gestion est accordée aux communautés du littoral.

Il faut faire un bilan des différents systèmes de gestion en tenant compte des réalités spécifiques de chaque pays, de chaque zone et de chaque segment de flotte, qui sont très différentes, et en tenant compte également des conséquences économiques et sociales des systèmes basés sur des quotas individuels transférables, telles que la concentration des flottes, le chômage, les difficultés posées par l’entrée des jeunes dans le secteur, l’augmentation des rejets ou les coûts du système de contrôle individuel.

Donc, dans tous les cas, le problème du contrôle de l’accès à la ressource est la pierre d’achoppement de toute politique de la pêche.

En somme, la situation actuelle des pêcheries européennes appelle des mesures de la part des autorités responsables de leur gestion, qui devront permettre à l'avenir une exploitation des stocks compatible avec leur renouvellement et la survie et le développement des communautés de pêcheurs et d'armateurs pour créer une activité économique et solide et responsable dans le secteur.

Dans cette perspective, le contrôle de l'accès à la ressource est un point important : des mesures comme les plafonnements par zone, l'utilisation de navires munis de dispositifs pour le contrôle des captures ou encore la réduction des captures accessoires devraient être mises en œuvre et leur application contrôlée. Le contrôle par satellite des navires de pêche de plus de 15 mètres, qui permet de vérifier la présence sur une zone et sa durée, devrait aussi être étendu à toute l'Europe.

Toutes ces mesures de gestion impliquent un ajustement des activités des flottes de pêche aux ressources disponibles chaque année; leur application devrait se faire en accord avec les organisations représentatives des travailleurs de la pêche et des armateurs et en prévoyant des mesures d'accompagnement pour répondre à leurs conséquences sociales. L'Europe doit promouvoir une «pêche responsable» avec les pêcheurs. Elle doit d'ailleurs avoir la même attitude envers des pays tiers chaque fois que sont conclus avec eux des accords de pêche permettant à des navires européens d'accéder à leur ZEE. La même attitude doit être adoptée dans les eaux internationales.

2.2. L’importance des ressources marines

L'entrée en vigueur, en 1994, de la Convention de l'ONU sur le droit de la mer a clarifié le statut juridique international des océans mais son application n'est pas exempte de conflits. Les Etats se sont vus reconnaître, d'une part, la souveraineté sur la mer territoriale, dont la largeur est de douze milles nautiques, ainsi que le droit de faire respecter leurs lois et règlements dans la zone contiguë et, d'autre part, dans une zone économique exclusive (ZEE) qui s'étend jusqu'à 200 milles de leurs côtes. Cette convention a été complétée en 1995, par un Accord relatif à la conservation et à l'aménagement des stocks chevauchants et des stocks de poissons grands migrateurs.

L'exploitation des ressources marines renouvelables a connu, elle aussi, une croissance très forte. Ainsi le tonnage des captures mondiales est passé de 20 millions de tonnes en 1950 à environ 90 millions de tonnes en 1995, alors que sur la même période l'aquaculture marine connaissait un certain développement malgré de très grandes différences entre les pays.

La pêche est une activité importante en Europe. Les activités maritimes de la pêche représentent en gros 3 à 5% du PIB des pays maritimes européens. On estime qu'il y avait plus de 400.000 pêcheurs à temps plein et à temps partiel en 1995 (150.000 bateaux de pêche environ) et qu'environ deux millions d'emplois directs et indirects sur le littoral dépendaient de la pêche (construction et entretien des navires, mareyage, transformation des produits de la pêche, etc...). L'impact de ces emplois liés à la pêche et à l'aquaculture est surtout local et son poids est considérable dans les politiques d'aménagement du territoire.

La pêche joue aussi un rôle d’extrême importance dans l'économie de pays comme l'Islande, les îles Feroe, le Groenland et, dans une certaine mesure, de la Norvège. Dans d'autres pays, comme le Portugal, la pêche côtière et artisanale joue un rôle de premier plan. Au Portugal, les ressources des eaux territoriales (zone des 12 milles) représentent 83% de la valeur de la production nationale de poisson et l'activité de la pêche dans cette zone garantit 80% des emplois des pêcheurs portugais. On doit toutefois noter que, si l'Europe exporte une partie de sa production de pêche, elle est importatrice nette de poissons.²

Il ne reste certes plus aujourd'hui de terres inconnues à conquérir, mais l'exploitation de l'océan est malgré tout loin d’être achevée. Cependant, l’importance déjà reconnue à l’exploitation des océans pose de nouveaux problèmes scientifiques et technologiques et les océans sont devenus un vaste laboratoire de recherche à l'échelle de la planète et un champ d'application de techniques nouvelles. La recherche marine permet ainsi de comprendre le rôle de l'océan dans l'évolution du climat de la planète, le comportement des zones côtières et de leurs écosystèmes ainsi que les mécanismes qui déterminent l'évolution des ressources vivantes.

En Europe, certaines communautés ont une importante compétence maritime héritée d'une tradition ancestrale (marins, pêcheurs, armateurs, ouvriers et techniciens de la construction navale, etc.). Malheureusement, l’existence de certaines de ces communautés est aujourd'hui menacée par la compétition internationale et par des politiques d'orientation de la pêche qui très souvent n'assurent pas la viabilité et l'avenir des communautés maritimes.

3. NIVEAUX DE REFERENCE BIOLOGIQUE POUR LA GESTION ET LA CONSERVATION DES RESSOURCES HALIEUTIQUES

Les objectifs à long terme concernant la gestion de la pêche devront tenir compte de la recherche scientifique en matière halieutique, de la dynamique des populations et des modifications climatiques susceptibles d’affecter les stocks.

L’état actuel des stocks et leur exploitation devra faire l’objet d’une évaluation, ainsi que les effets des différents types de pêche sur les captures et l’abondance des stocks.

i. Les Niveaux-cible de Référence Biologique, TRP (en anglais, Target Reference Points) sont les valeurs du niveau de mortalité par pêche (ou de la biomasse du stock) qui doivent permettre une exploitation des stocks durable et sur le long terme, moyennant les meilleures captures possibles. C’est pourquoi ces niveaux peuvent également être désignés par Niveaux de Référence pour la Gestion.

Différentes propositions existent pour les TRP, telles le niveau de la pêche Fcible (ou de la biomasse Bcible). Aux fins de la gestion, les TRP sont convertis, directement ou indirectement, en changements dans l’effort de pêche. Parmi les mesures de réglementation, on peut citer les TAC et la correspondante répartition par quotas, les permis de pêche, les limitations de la durée de sortie en mer, etc.

Des mesures techniques sont également appliquées afin de corriger le modèle d’exploitation et d’assurer, de la sorte, une plus grande survie des juvéniles comme par exemple la dimension minimum des mailles des filets.

Le recours à la taille minimum des poissons débarqués a aussi été tenté en tant que mesure technique dissuasive afin d’éviter la pêche dans des zones et à des époques de concentration de petits individus, mais il semblerait que ces mesures font augmenter la quantité de poissons rejetés en mer. Pour éviter ces rejets, il y a lieu de mentionner que la législation de la pêche en Islande et en Norvège obligent à débarquer tous les poissons capturés.

La stratégie de gestion, basée sur les TRP doit également tenir compte des conséquences économiques et sociales de l’application des mesures de réglementation citées.

ii. Les Niveaux-Limite de Référence Biologique, LRP (en anglais, Limits Reference Points) sont les valeurs maximales de la mortalité par pêcherie (ou les valeurs minimales de la biomasse) à ne pas dépasser. Ceci, pour éviter une forte probabilité de réduction drastique de l’abondance du stock.

Dans les cas évidents de surpêche de recrutement, les LRP sont importants pour corriger la situation. Les LRP sont des valeurs limites, visant fondamentalement la conservation des stocks marins, également désignés par Niveaux de référence pour la conservation.

Plusieurs suggestions existent pour les LRP, mais que nous ne citerons ici que d’une façon générale comme niveau de pêche ^Flim (ou niveau de biomasse ^Blim). Il y a lieu d’attirer l’attention sur le fait que les LRP sont des points plus restrictifs que les TRP.

iii. Le Principe de Précaution proposé par la FAO dans le Code de Conduite pour une Pêche Responsable (1995), suppose que l’insuffisance, l’incertitude ou l’absence de données pour l’évaluation ou l’estimation de paramètres halieutiques ne doivent guère constituer de justification pour la non-application de la réglementation, surtout en présence d’indicateurs de surexploitation des stocks. Il faut pouvoir estimer, même sur la base de prémisses acceptables, les effets escomptés liés à de possibles erreurs dans l’estimation des paramètres.

L’Approche de Précaution suggère que l’on tienne compte des résultats de la recherche halieutique pour la gestion des pêcheries, notamment en ce qui concerne les mesures de réglementation, et que soient prises en compte les conditions socio-économiques et techniques de la pêche.

Ainsi, les incertitudes liées à l’estimation des niveaux courants de pêche, F (ou de la biomasse, B), font en sorte que de nouveaux niveaux de référence soient déterminés, appelés Niveaux de Référence du Principe de Précaution, ^Fpa (ou ^Bpa).

A l’aide de données adéquates, ces niveaux de référence pourront être estimés selon des probabilités correspondant aux déviations des valeurs du niveau de la pêche courante. Dans tous les cas, les ^Fpa (ou ^Bpa) devront être estimés à l’aide de suppositions admissibles et il faudra toujours considérer aussi les conséquences d’adopter des hypothèses alternatives selon les caractéristiques du stock et de la pêche.

En conséquence, les nouvelles limites (^Fpa ou ^Bpa) seront donc plus restrictives que les LRP. Les conséquences pratiques de ces nouvelles limites se traduisent par des mesures de réglementation du contrôle de l’effort de pêche plus sévères que s’il y avait des données adéquates. On peut dire qu’il s’agit d’une pénalisation due à l’absence de données et d’informations fiables.

L’adoption de niveaux de référence biologique impliquant une Réduction de l’Effort de Pêche entraîne toujours des problèmes sociaux et économiques. La réduction de la capacité des flottes par le démantèlement de bâtiments est une méthode proposée par certains responsables. Les démantèlements peuvent évidemment permettre de réduire l’effort de pêche. Pourtant, il y a d’autres méthodes alternatives susceptibles de produire le même effet: par exemple, la limitation de la durée de sortie en mer, avec un contrôle approprié des opérations des navires. Ces méthodes possèdent l’avantage de ne pas être aussi radicales et douloureuses et de ne pas donner lieu à des situations irréversibles dans les flottes nationales, en particulier dans le segment de la pêche artisanale, et elles permettent de maintenir une capacité stratégique de pêche.

Les Niveaux de Référence Biologique cités ci-dessus présupposent un modèle relatif d’exploitation. Ce qui signifie que certaines mesures techniques destinées à protéger les juvéniles, comme la dimension minimum des mailles des filets ou des individus débarqués, soient réglementées et observées. Quoi qu’il en soit, et parce qu’il y a toujours lieu de revoir les paramètres biologiques (par exemple ceux de maintien), l’évaluation des niveaux de référence biologique devra être actualisé en tenant compte des modifications retenues ou de toute autre correction, jugée nécessaire, du modèle relatif d’exploitation. Les nouveaux niveaux de référence biologique à respecter seront différents des précédents.

4. SYSTEMES DE GESTION DES RESSOURCES BIOLOGIQUES MARINES

Dans tous les systèmes de gestion qui ont été tentés, on reconnaît l’avantage des TAC (lorsqu’ils existent) et de leur répartition par quotas attribués à chaque bateau individuellement ou à chaque zone de pêche. La différence des systèmes réside essentiellement dans le caractère transférable ou non des quotas individuels dans lesquels les TAC sont répartis, ainsi que dans la définition de la responsabilité de la gestion, y compris du contrôle.

Le système de «quotas individuels transférables» (QIT) est proposé par certains économistes qui considèrent que la difficulté dans la gestion de la pêche découle du caractère de propriété commune des ressources halieutiques. C’est pourquoi ils proposent un système de gestion qui, dans la pratique, «privatise» les zones et les ressources halieutiques et concède leur exploitation à quiconque sera plus «efficace» en termes «économiques». Les quotas individuels peuvent se vendre sur les marchés en système d’enchères.

Théoriquement, le système présente des aspects qui sont réputés comme justifiés par les économistes, en particulier par ceux qui considèrent que l’économie doit être gouvernée par les lois absolues du marché. En effet, ces dernières imposent la survie des utilisateurs les plus «efficaces» du point de vue «économique» et l’élimination des moins «efficaces».

Le système de «co-gestion» diffère du système précédent par le fait qu’il attribue la responsabilité de la gestion des ressources à ceux qui exploitent directement la pêche - armateurs, pêcheurs et leurs organisations professionnelles et syndicales, etc... - et qu’il interdit le transfert de la propriété des quotas individuels attribués aux bateaux. Ce système se soucie des aspects sociaux de la politique des pêches et cherche à impliquer dans sa gestion (y compris le contrôle) tous ceux qui exploitent la ressource.

Ce sont là les deux principaux systèmes actuellement utilisés comme alternatives de la gestion halieutique.

Il convient cependant de mentionner un autre système de gestion de la pêche qui possède des caractéristiques particulières, car il attribue la responsabilité de l’exploitation et du contrôle de la pêche à une commune (comme par exemple dans le cas de certaines pêcheries côtières au Japon et en Alaska).

Tous les systèmes alternatifs cherchent à réduire au minimum le contrôle de l’activité de la pêche par l’Etat, en transférant cette responsabilité aux «utilisateurs directs». La répartition par quotas se fait suivant des critères qui diffèrent selon les systèmes. Elle peut soit être discutée et approuvée par les utilisateurs, soit faite par la sélection des bateaux les plus «efficaces du point de vue économique». Aucun système n’est applicable, de manière uniforme, à toutes les situations, à toutes les ressources ou à toutes les pêcheries.

Le système de «quotas individuels transférables» est peut-être mieux accepté par les pêcheries qui utilisent des méthodes de pêche plus avancées, ou dans des pays géographiquement isolés. Mais il n’est pas applicable dans le cas de pêcheries multi-spécifiques, ou dans les pays intégrés dans des systèmes de coopération régionale.

D’autre part, le système de «co-gestion» est mieux accepté dans les pêcheries qui utilisent des engins et des méthodes traditionnelles ou dans celles où le produit de la pêche se destine à l’alimentation (ou à la transformation) au niveau local ou national.

La décentralisation des politiques de gestion des pêches en fonction des caractéristiques bio-géographiques et sociales de chaque pays ou de chaque zone constitue, assurément, la meilleure solution.

5. ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE, MER TERRITORIALE / 12 MILLES ET ZONE CONTIGUË

La Convention des Nations Unies sur le Droit de la Mer de 1982 a défini la Zone Economique Exclusive (ZEE) comme étant une zone qui s’étend jusqu’à 200 milles nautiques des lignes de base et où l’Etat côtier possède des «droits de souveraineté aux fins d’exploitation et de mise en valeur, de conservation et de gestion des ressources naturelles» ainsi que le droit d’y exercer sa juridiction.

Il est à noter que, pour certains pays, la ZEE couvre la totalité du plateau continental sur lequel se concentre la majorité des ressources de la pêche.

Selon la Convention, «l’Etat côtier doit déterminer sa capacité de capture en matière de ressources vivantes dans la Zone Economique Exclusive. Si l’Etat côtier n’est pas en mesure d’effectuer toutes les captures permises, il doit permettre l’accès d’autres Etats à l’excédent de cette capture».

Cette même Convention a aussi déterminé que la Mer Territoriale fait partie intégrante du territoire national et, en conséquence, elle attribue au pays riverain la souveraineté exclusive sur cette zone.

Il y a lieu de rappeler que la Mer Territoriale peut aller jusqu’à 12 milles nautiques à compter des lignes de base droites et que la souveraineté de l’Etat s’étend à l’atmosphère, à la colonne d’eau et au fond sous-marin. La plupart des pays, y compris ceux de l’Union européenne ont adopté les 12 milles pour la Mer Territoriale compte tenu, d’une part, de l’importance des ressources présentes dans les eaux de juridiction nationale et, d’autre part, de leur importance, tant en termes de production que d’emploi (essentiellement en ce qui concerne la pêche artisanale, qui se concentre dans la bande des 12 milles et dans la Zone Contiguë). La plupart des pêcheurs des pays européens exercent leur activité dans les eaux côtières, ce qui est particulièrement important dans les pays de l’Europe du Sud.

Dans maintes régions maritimes d’Europe, très dépendantes de la pêche, la pêche côtière y constitue la principale activité halieutique et assure la survie de nombreuses communautés de pêcheurs.

Il suffit de dire, à titre d’exemple, que la «petite pêche» à elle seule représente 80% des flottes d’Espagne, de la France, de la Grèce et du Portugal. Dans ce dernier pays, 83% des débarquements proviennent des ressources de ses eaux territoriales où l’activité halieutique assure 80% de l’emploi total de la pêche.

C’est pourquoi le maintien du régime existant se justifie, puisqu’il limite l’accès aux eaux de la Mer Territoriale et défend, de ce fait, le principe d’exclusivité des 12 milles pour les flottes de l’Etat côtier concerné.

Tout comme se justifie aussi la défense d’un principe de préférence pour l’accès aux ressources sur une bande contiguë à la Mer Territoriale, afin de garantir de la sorte les principales ressources halieutiques des flottes côtières et en tant que zone de contrôle et de protection de ces mêmes ressources. Dans certains pays, cette bande pourra être étendue jusqu’à 50 milles.

Il est à noter à cet égard que l’Espagne a récemment établi en Méditerranée une zone de protection des pêcheries de 49 milles nautiques pour l’exercice des droits de souveraineté en vue de la conservation des ressources marines vivantes et de la gestion et du contrôle de l’activité de pêche.

Comme le rappelle le Code de Conduite pour une pêche responsable (FAO - octobre 1995): “Reconnaissant l’importance de l’apport de la pêche artisanale et de la pêche aux petits métiers en matière d’emploi, de revenu et de sécurité alimentaire, les Etats devraient protéger de manière adéquate les droits des pêcheurs et des travailleurs du secteur de la pêche, particulièrement de ceux qui pratiquent une pêche de subsistance, artisanale et aux petits métiers, à des conditions de vie sûres et justes ainsi que, le cas échéant, à un accès préférentiel à des fonds de pêche traditionnels et aux ressources se trouvant dans les eaux relevant de la juridiction nationale.” (Article 6: Principes généraux, §18).

6. RECHERCHE HALIEUTIQUE

Les exigences d’un développement durable des ressources biologiques marines entraînent une approche intégrée de la gestion des océans et des zones côtières. On doit dans ce contexte approcher les politiques de gestion sans préjudice de leur spécificité.

La recherche halieutique est un outil essentiel à une politique des pêches. Elle permet d'identifier les facteurs qui conditionnent l'évolution des ressources, d'évaluer les stocks et de mettre au point des modèles permettant de prévoir leur évolution.

La recherche halieutique doit aussi prendre en compte la relation de plus en plus étroite entre pêche et environnement, en particulier dans les zones côtières qui connaissent des problèmes spécifiques. Elles sont le lieu d'exercice privilégié de la pêche artisanale.

Une approche scientifique intégrée des problèmes de gestion des ressources marines renouvelables rend nécessaire une intensification de la coopération européenne en matière de recherche halieutique ainsi qu’une articulation avec les connaissances et l’expérience des travailleurs de la pêche. Cette coopération permet notamment de confronter les méthodes et d'améliorer la fiabilité des données statistiques et des modèles de prévision. Elle rend plus pertinente l'expertise scientifique qui doit être à la base des politiques des pêches.

C'est par un effort de coopération entre les instituts de recherche européens que l'on peut mieux comprendre l'impact biologique de la pêche sur les écosystèmes marins, mais aussi que l'on peut améliorer la sélectivité des engins de pêche, évaluer leur impact sur l'environnement et les ressources, la variation des cycles et le mouvement des masses d’eau, étudier les conditions de sécurité et de travail à bord des navires de pêche (un domaine où il y a encore beaucoup de progrès à réaliser). Le lancement de projets de recherche en coopération, y compris l’utilisation en commun des moyens de recherche, est important. Une coopération entre instituts de recherche, mais comprenant aussi l’industrie, les armateurs et les pêcheurs, exige l’engagement et la responsabilité des États. Soulignons enfin que l’appui scientifique et technique nécessaire à l’activité de la pêche est particulièrement important et qu’incombe aux États la fonction indispensable d’assurer une politique efficace d’appui scientifique et technique.

Au delà de sa composante biologique, la recherche en matière de pêche devra compter, outre sur un appui scientifique dans les domaines de la technologie de la pêche et de ses produits, de l’environnement, de la sociologie et de l’économie, ainsi que sur l’expérience des pêcheurs et armateurs. Dans tous les cas, elle devra être associée à l’organisme gouvernemental responsable de la pêche.

Il est important que:

- La recherche s’oriente vers les pêches et les ressources halieutiques;

- Le recueil d’informations et des données nécessaires soit intensifié et amélioré;

- L’information soit portée, en temps utile, à la connaissance de tous les intéressés aux fins d’analyse;

- Les ressources financières et économiques nécessaires à la formation et au perfectionnement des chercheurs et des techniciens soient mises à disposition et qu’elles ne soient pas réduites;

- Les ressources humaines soient adéquates en termes de cadres scientifiques et techniques et qu’elles permettent de recruter les nouveaux éléments nécessaires;

- La recherche puisse se réaliser, se développer et être diffusée d’une manière indépendante et responsable;

- La coopération se développe avec d’autres instituts, organismes scientifiques et universités liés directement ou indirectement à la pêche, en tenant compte des structures et des activités du secteur, dans le cadre d’une approche interdisciplinaire et intersectorielle.

D’où l’importance d’accorder une attention spéciale aux institutions internationales existantes, tel le Conseil International pour l’Exploration de la Mer qui, depuis près d’un siècle, fait de la recherche en biologie marine et sur la pêche, afin d’éviter les doubles emplois et pour promouvoir la coordination de la recherche.

7. PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT MARIN ET AMÉNAGEMENT DES ZONES CÔTIÈRES

La zone côtière appelée littoral (au sens géographique du terme) qui comprend la frange littorale, le plateau continental et les mers régionales, est une zone fragile et en évolution constante. La productivité biologique du littoral est très importante³ et il est aussi le lieu d’une intense activité humaine : pêche, aquaculture, cabotage, industries portuaires, tourisme. Il reçoit les eaux chargées de polluants (rejets urbains, agricoles et industriels), drainées par les bassins versants des fleuves et collectées vers les estuaires. Le littoral est soumis à une forte pression démographique dans beaucoup de régions européennes, en particulier dans les pays méditerranéens où le tourisme est une activité économique importante, mais saisonnière, qui a un fort impact sur l’environnement et qui est à l’origine de situations environnementales sérieuses.

Comme nous l’avons souligné, la pêche et l’aquaculture sont des activités fortement liées à l’environnement. Comprendre et prévoir le comportement des zones côtières requiert la prise en compte à la fois de la diversité des systèmes écologiques, des échelles et des activités économiques (en particulier la pêche, l’aquaculture, le tourisme, mais aussi l’agriculture).

Il est nécessaire de comprendre l’ensemble des phénomènes physiques, chimiques et biologiques qui conditionnent l’évolution du littoral (en particulier de sa morphologie et des écosystèmes qui s’y développent) et qui, par exemple, peuvent conduire à l’érosion d’une côte ou à la prolifération périodique d’algues, parfois toxiques, qui sont une véritable nuisance pour l’aquaculture et le tourisme. La recherche doit permettre de progresser dans tous ces domaines; elle est un outil pour une politique à la fois de protection et de gestion du littoral. Des progrès doivent encore être réalisés en ce qui concerne les méthodologies de prévision et de contrôle de l’évolution des ressources,⁴ en matière d’étude de l’impact d’activités économiques telles que l’urbanisme, le tourisme et l’aquaculture, ainsi que concernant les mécanismes entraînant l’érosion ou l’ensablement des côtes. L’étude du rôle des marais maritimes et de leurs écosystèmes comme zones tampons est aussi un élément de la lutte pour préserver le littoral.

La coopération européenne dans ces domaines devrait certainement être amplifiée, en particulier à l’échelle régionale.

La protection et l’aménagement du littoral, dans le cadre de politiques d’aménagement et de gestion intégrées pour les zones côtières, sont des impératifs à l’échelle de l’Europe. Elles doivent être prises en compte dans les politiques d’aménagement du territoire, notamment dans la perspective des altérations climatiques prévues pour les prochaines décennies. Dans cette perspective, il est aussi nécessaire de parvenir à une approche intégrée des activités économiques des zones côtières en tenant compte des ressources biologiques et de l’interaction avec des activités continentales comme l’agriculture, l’urbanisation et les infrastructures côtières (ports de plaisance et de commerce, digues, etc.).

Dans certains pays, le tourisme est une activité économique essentielle mais elle ne saurait être exclusive. Les politiques nationales et européennes devraient permettre de préserver des professions comme la pêche et l’aquaculture, capables de fixer des emplois dans des communes rurales et dans le littoral et les petits ports. Une politique d’aménagement du littoral devra aussi prendre en compte la nécessité d’assainir le milieu côtier en éliminant les sources de pollution industrielle ou urbaine. Elle doit aussi respecter un environnement souvent défiguré par un urbanisme incontrôlé.

Des législations strictes ainsi que les conventions internationales interdisant la pollution marine doivent être appliquées. Les pays européens doivent coopérer activement dans ce domaine en établissant conjointement et périodiquement « l’état de santé » des milieux littoraux, en contrôlant l’application des réglementations internationales et en mettant en commun des moyens d’observation pour détecter les pollutions accidentelles.

La gestion des océans est aujourd’hui l’enjeu d’un débat important qui devrait s’engager, notamment concernant les travaux et les futures conclusions de la “Commission mondiale indépendante sur les océans”. Cette commission devrait rendre ses conclusions en 1998, Année internationale de l’océan⁵.

Dans ce cadre, il faut souligner un certain nombre d’objectifs communs :

- mettre en œuvre des mécanismes communs efficaces pour la gestion des ressources halieutiques et le contrôle de leur accès pour permettre d'assurer un renouvellement des stocks tout en s'assurant que les eaux territoriales (zone des 12 milles) ne seront pas communautarisées ;

- assurer la survie, la viabilité et l'avenir des communautés de pêcheurs ;

- aménager et gérer les littoraux européens de façon concertée en mettant en œuvre un concept de gestion intégrée des zones côtières qui tienne compte de toutes les activités économiques (pêche, aquaculture, urbanisme, transports, tourisme, ports, etc.) ;

- s’assurer que le commerce des produits de la pêche sera compatible avec les mesures de conservation et de gestion des ressources ;

- agir de façon concertée pour éliminer les pollutions marines chroniques et accidentelles des zones littorales en renforçant les mesures de contrôle et de prévention ;

- développer en commun la recherche marine sur des objectifs arrêtés en concertation, d’une part en développant les coopérations européennes dans des domaines clés concernant notamment les objectifs de la politique maritime et des problèmes de dimension planétaire (l'évolution du climat et des ressources par exemple), d'autre part en la dotant de moyens communs (centres de calcul, satellites et navires océanographiques).

L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, dans sa Résolution 1012 (1993), avait déjà invité les Etats membres à créer une Agence européenne de la Mer, chargée de coordonner des initiatives pouvant aider l'Europe à parvenir progressivement à une conception cohérente d'une politique maritime en précisant ses objectifs et les moyens à mettre en œuvre pour les atteindre, dans le cadre de l’approche interdisciplinaire et intersectorielle nécessaire.

8. RÉSUMÉ

Les ressources biologiques marines sont d’une importance capitale pour la survie de l’humanité.

L’exploitation des ressources et la transformation des produits de la pêche sont d’une importance fondamentale en ce qui concerne l’alimentation et l’emploi.

Les stocks de poissons sont des ressources naturelles renouvelables et donc capables de se régénérer. Leur exploitation durable est ainsi un objectif de la gestion des pêches.

La pêche est une activité traditionnelle qui a longtemps joué un rôle essentiel dans l’économie de certaines régions maritimes européennes et qui fonctionne à la fois selon des modalités artisanales ou à petite échelle et commerciales ou à grande échelle.

La pêche artisanale, en particulier dans des situations de crise, est parmi les segments de flottes, celle qui a la plus grande importance stratégique, en raison de sa contribution dans l’approvisionnement en poisson frais, de l’économie de moyens qu’elle nécessite et du rôle qu’elle joue dans la fixation et la stabilité des communautés de pêcheurs sur le littoral.

Cependant, il faut aussi tenir compte du fait que la pêche à grande échelle a une importance stratégique en matière d’emploi et en fonction du grand volume de captures qu’elle représente ainsi que de la viabilisation d’une partie importante des industries de transformation et de l’économie de plusieurs pays.

La nature auto-renouvelable des ressources halieutiques est fondamentale. Les caractéristiques biologiques doivent constituer la base de leur conservation et de leur gestion. Mais cela ne signifie pas qu’on ne tienne pas compte des effets sociaux, économiques ou autres.

La pollution marine, par ses caractéristiques extrêmement nuisibles et destructrices, devra être plutôt incluse dans la même catégorie qui concerne la destruction criminelle du poisson avec des matériels explosifs ou d’engourdissement.

La situation actuelle des pêcheries européennes appelle, de la part des autorités responsables de leur gestion, des mesures qui doivent permettre à l’avenir une exploitation des stocks compatible avec leur renouvellement et la survie des communautés de pêcheurs et d’armateurs.

Dans cette perspective, des mesures pour contrôler les efforts de pêche (permis de pêche, durée du temps de pêche, TAC et quotas) et pour garantir la sûreté biologique des stocks ainsi que d’autres mesures techniques pour protéger la fraction juvénile des stocks (taille minimum des mailles des filets ainsi que des poissons capturés) devront être adoptées selon les recommandations des scientifiques.

Le contrôle de l’accès aux ressources est aussi un point important. Des mesures comme les plafonnements par zone ou l’emploi d’engins munis de dispositifs pour le contrôle des captures, (permettant la réduction des captures accessoires), devront être mises en œuvre et leur application contrôlée. Le contrôle par satellite des navires de pêche de plus de 15 mètres (permettant de vérifier leur présence sur une zone et sa durée), devrait aussi être systématisé dans toute l’Europe. De même serait-il souhaitable de faire un bilan de la mise en pratique par certains pays de différents systèmes de quotas de pêche.

Toutes ces mesures de gestion impliquent un ajustement annuel des activités des flottes de pêche aux ressources disponibles. Leur application devra se faire en accord avec les organisations représentatives des travailleurs de la pêche et des armateurs et en ayant recours à des mesures d’accompagnement pour parer aux conséquences sociales. L’Europe doit promouvoir, avec les pêcheurs, une pêche conforme au Code de conduite pour une pêche responsable (FAO, 1995). Elle doit d’ailleurs avoir la même attitude envers des pays tiers chaque fois que sont conclus avec eux des accords de pêche permettant à des navires européens d’accéder à leur ZEE. La même attitude doit être adoptée dans les eaux internationales.

Considérant qu’une grande majorité des stocks de pêche se trouve répartie dans les eaux territoriales et que les produits de la pêche sont fondamentaux pour l’alimentation, la survie et le bien-être des populations, il est indispensable pour les pays riverains de défendre leur souveraineté sur leur territoire national, y compris les 12 milles de la Mer Territoriale et l’accès à la Zone Contiguë, qui pourra être étendue par certains pays jusqu’à 50 milles.

Reconnaissant que, selon le Code de Conduite pour une pêche responsable (FAO, 1995), la pêche artisanale et à petite échelle apporte une importante contribution à l’emploi, au revenu et à la sécurité alimentaire, les États devront en conséquence protéger les droits des pêcheurs et autres travailleurs de la pêche, afin de leur assurer un niveau de vie équitable. Le Code de Conduite reconnaît aussi un accès préférentiel aux bancs de pêche traditionnels et aux ressources dans les eaux relevant de la juridiction nationale.

La recherche halieutique doit prendre en compte la relation de plus en plus étroite entre la pêche et l’environnement.

Les politiques de la pêche doivent tenir compte de l’“approche de précaution” dans la gestion des stocks, même malgré les incertitudes des prévisions scientifiques et un manque d’information adéquate, en particulier dans les cas où la surexploitation des stocks pourrait mettre en danger leur renouvellement.

Il est souhaitable que les États membres du Conseil de l’Europe signent et ratifient l’Accord relatif à la conservation et à l'aménagement des stocks chevauchants et des stocks de poissons grands migrateurs, adopté en 1995 sous l’égide des Nations Unies.

Il est nécessaire de comprendre l’ensemble des phénomènes physiques, chimiques et biologiques qui conditionnent l’évolution du littoral, en particulier de sa morphologie et des écosystèmes qui s’y développent et qui, par exemple, peuvent conduire à l’érosion d’une côte ou à la prolifération périodique d’algues, parfois toxiques, qui sont une véritable nuisance pour l’aquaculture et le tourisme.

Il faut s’assurer que les programmes de recherche sur les écosystèmes marins accordent une place adéquate aux mammifères marins.

L’interaction de l’aquaculture et de la pêche avec l’environnement est très forte sur la bande côtière. Il faut mettre en œuvre une approche scientifique et une gestion intégrée de la bande côtière afin d’étudier l’interdépendance entre les écosystèmes, les paramètres physico-chimiques du milieu littoral et l’activité aquicole. Les autorités nationales doivent préserver la qualité sanitaire des eaux littorales.

La protection et l’aménagement du littoral doivent être pris en compte dans les politiques d’aménagement du territoire. Il est nécessaire de parvenir à une approche intégrée de la gestion de la bande côtière en tenant compte d’activités telles que la pêche, l’aquaculture et le tourisme.

Considérant que l’année 1998 a été déclarée par l’ONU « Année internationale de l’océan » (océans auxquels est également consacrée l’EXPO 98 qui aura lieu à Lisbonne), il faudrait que la communauté internationale profite de cette opportunité pour mobiliser l’opinion publique européenne, et en particulier les jeunes, en faveur des océans.

Dans ce contexte, on souligne l’opportunité de la création d’une institution qui pourrait prendre la forme d’une « Agence (ou observatoire) maritime européenne » qui, en coopération avec différentes institutions des pays européens et les organisations des travailleurs de la mer et des armateurs, devrait être une plate-forme de réflexion, de coopération et de débat sur la problématique des océans, en particulier en ce qui concerne la conservation durable de leurs ressources.

9. CONCLUSIONS

1. L’importance des ressources biologiques marines et, en particulier, des ressources halieutiques, réside surtout dans leur contribution à la survie de l’humanité.

L’exploitation et la transformation des produits de la pêche fournissent nourriture et emploi à d’importants secteurs de la population.

Les ressources halieutiques étant auto-renouvelables, leur exploitation durable doit constituer l’objectif principal de la gestion. Il faut, pour ce faire, mieux connaître l’effort réel de pêche existant.

2. La surexploitation de nombreux stocks de pêche en Europe appelle, de la part des autorités responsables de leur gestion, des mesures permettant une exploitation des ressources compatible avec leur renouvellement, un contrôle indispensable de l’effort de pêche et un contrôle de l’accès aux ressources qui tienne compte des différentes spécificités de chaque zone. Cette politique de gestion des pêcheries devrait notamment s’accompagner de mesures de limitation des captures par zone et de contingentement du nombre de jours de sortie en mer pour les navires, de réduction des captures accessoires, d’interdiction des filets dérivants au-delà d’une certaine dimension, de contrôle des opérations des grands navires sophistiqués et d’extension à toute l’Europe du contrôle par satellite des navires de pêche de plus de 15 mètres. Etant donné qu’il existe plusieurs systèmes de gestion des ressources biologiques marines – co-gestion, quotas individuels transférables et autres- il serait souhaitable de faire un bilan de l’application de ces différents systèmes.

3. Dans un contexte d’excès de l’effort de pêche, toute politique de modernisation des flottes doit impérativement tenir compte de l’évolution prévisible des ressources et de la situation spécifique de chaque pays et de chaque communauté de pêcheurs ainsi que de la dimension des flottes de pêche des différents pays par rapport à la dimension de leurs stocks respectifs.

4. Les mesures de contrôle de l’effort de pêche et de l’accès aux ressources devront être accompagnées de mesures sociales de soutien avec les moyens financiers appropriés.

5. La pêche artisanale ou à petite échelle est un segment de flotte de la plus haute importance stratégique (approvisionnement en poisson frais, économie de moyens, fixation et stabilité des communautés vivant de la pêche), notamment dans les pays de l’Europe du Sud.

6. La pêche artisanale contribue grandement à la sécurité de l’emploi, des revenus et de l’alimentation. C’est pourquoi les Etats doivent protéger les droits des pêcheurs et des autres travailleurs de la pêche, afin de leur assurer un niveau de vie équitable, ainsi qu’un accès préférentiel aux bancs de pêche traditionnels et aux ressources existantes dans les eaux relevant de leur juridiction.

7. La pêche industrielle a aussi une grande importance stratégique en raison du nombre de captures, de l’emploi qui en dépend et des industries et des économies qu’elle rend ainsi viables.

8. Il faut maintenir le concept de Zone Economique Exclusive (ZEE) en tant que zone s’étendant jusqu’à 200 milles et où l’Etat côtier possède des droits de souveraineté et exerce sa juridiction aux fins d’approvisionnement, de conservation et de gestion des ressources naturelles en conformité avec les articles 61 et 62 de la Convention des Nations Unies sur le Droit de la Mer.

9. La Mer Territoriale des 12 milles doit être maintenue. Il y a aussi lieu d’assurer la souveraineté des pays riverains sur leur territoire national y compris un accès à la mer territoriale exclusivement réservé aux flottes nationales des Etats concernés.

10. Dans la Zone Contiguë, un droit préférentiel de pêche doit être accordé à l’Etat riverain, dans le cadre de mesures de contrôle et de protection des ressources. Dans certains pays, on doit envisager la possibilité d’étendre la zone contiguë jusqu’à 50 milles lorsque les spécificités géographiques l’exigent.

11. Les caractéristiques biologiques sont à la base de la conservation et de la gestion des ressources marines. Parmi les mesures de gestion, on peut citer les permis de pêche, le contrôle de la durée de la pêche, les TAC et les quotas, la protection de la fraction juvénile du stock, en allant au-delà des seules politiques de démantèlement des bâtiments.

12. L’accès à l’exploitation des ressources doit obéir aux principes d’une gestion appropriée répondant à des objectifs bien définis, basés sur la recherche halieutique et visant un équilibre entre la conservation des ressources et la survie des communautés de pêcheurs. En outre, les règles d’accès à l’exploitation doivent être différentes suivant que les ressources appartiennent à la Mer Territoriale, à la Zone Contiguë, à la ZEE ou aux eaux de pays tiers.

13. L’Assemblée parlementaire exhorte les Etats membres du Conseil de l’Europe à mettre en pratique un système effectif de contrôle qui interdise l’exercice de l’activité de pêche avec des filets dérivants dépassant une certaine dimension, au-delà des 12 milles nautiques, conformément à la Résolution n° 44-225 de l’Assemblée générale de l’ONU du 22 décembre 1989.

14. La réglementation de l’activité de pêche et la définition et l’application de mesures de gestion devront être prises avec l’accord des organisations représentatives des pêcheurs et des armateurs. Elles devront s’adapter à la diversité des conditions bio-géographiques et de production des pêcheries et prendre en compte les spécificités régionales existantes.

15. La recherche scientifique doit être à la base de la politique de la pêche. L’approche de précaution - Code de Conduite pour une pêche responsable (FAO, 1995) - doit être pris en compte dans la gestion des pêcheries. Ce qui veut dire que, même en cas de doute ou de manque d’information, les prévisions scientifiques doivent êtres prises en compte, en particulier si elles concluent à une surexploitation des stocks, voire même à un risque de mise en danger du renouvellement des ressources.

Il est souhaitable de développer une approche intégrée des problèmes de gestion des ressources marines renouvelables, dans le cadre d’une coopération scientifique renforcée entre les Etats et les instituts de recherche européens. Le lancement de projets de recherche en coopération et la confrontation des méthodes, des statistiques et des modèles de prévision peuvent s’avérer utiles.

16. Il y a lieu de préparer un bilan des différents systèmes de quotas mis en pratique par certains pays. L’analyse et les éventuelles propositions qui résulteront de ce bilan doivent être pondérées avec la participation des organisations représentatives des travailleurs de la pêche et des armateurs.

17. La relation entre la pêche et l’environnement doit être prise en compte par la recherche halieutique. L’approche scientifique intégrée des problèmes de gestion des ressources marines renouvelables implique l’intensification de la coopération européenne (et pas seulement européenne) en matière de recherche halieutique. Les programmes de recherche sur les écosystèmes marins ne devraient pas oublier les mammifères marins.

18. Les Etats membres du Conseil de l’Europe devraient signer et ratifier l’Accord relatif à la conservation et à l'aménagement des stocks chevauchants et des stocks de poissons grands migrateurs, adopté en 1995 sous l’égide des Nations Unies.

19. L’interaction entre aquaculture, pêche, tourisme et environnement sur la bande côtière est très accentuée, d’où la nécessité d’une gestion intégrée de la bande côtière, basée sur la recherche scientifique en matière d’interdépendance entre les écosystèmes côtiers et les activités aquatiques.

20. Une politique d’aménagement des côtes devrait tenir compte de la nécessité d’assainir le milieu côtier dans chaque pays, en éliminant les sources de pollution et, notamment, les rejets industriels et urbains en mer. L’urbanisme devra respecter les paysages côtiers. On doit limiter ou renverser la tendance à la croissance de grandes agglomérations urbaines sur le littoral ou à la transformation de vastes zones côtières en zones urbanisées.

21. Les pays européens doivent coopérer dans le domaine de l’application des conventions internationales interdisant la pollution marine, évaluer périodiquement «l’état de santé» des milieux littoraux, développer et utiliser en commun des moyens de détection des pollutions accidentelles et chroniques.

22. La coopération entre les instituts de recherche marine doit être développée afin d’accroître le potentiel scientifique et technologique de l’Europe. Elle doit être fondée sur une réflexion stratégique commune et sur des projets conduits en coopération, en particulier dans le cadre de réseaux associant laboratoires publics et entreprises.

23. Il est souhaitable de créer une Agence maritime européenne afin de contribuer à la conception cohérente d’une politique maritime européenne, notamment pour l’exploitation durable des ressources biologiques marines, d’identifier les moyens d’atteindre ses objectifs et d’améliorer la coordination et l’exploitation des connaissances et des expériences européennes, en particulier en matière de pêche. Une telle Agence (ou observatoire) agirait en coopération avec d’autres institutions existantes pour éviter les doubles emplois.

24. Une information de l’opinion publique européenne sur les enjeux des océans pour l’Europe est indispensable à partir de 1998, Année internationale de l’océan, ainsi que dans la perspective de l’Exposition mondiale de Lisbonne. De même faut-il un effort de réflexion conjoint afin de définir des objectifs, d’identifier des priorités, d’établir des méthodologies et de réunir des moyens humains et matériels pour progresser, au niveau régional et international, dans la connaissance des océans et de leurs ressources.

Commission chargée du rapport : commission de l'agriculture et du développement rural

Commission pour avis : commission de la science et de la technologie

Implications budgétaires pour l’Assemblée : néant

Renvoi en commission : Directive n° 522 (1996)

Projet de résolution adopté à l’unanimité par la commission le 1er septembre 1998.

Membres de la commission : Mme Johansson (Présidente), MM. Seiler (Vice-président) (Remplaçant : Frey), Figel (Vice-président), MM. Aliko, Anton, Aylward, Bernardini, de Carolis, Carvalho, Chulakov, Čiupaila, Collavini, Eltz (Remplaçant : Radic), Etherington, Mme Faldet, MM. Ghesquière, Hadjidemetriou, Haraldsson, Hornung, Janowski, Jeambrun, Kharitonov, Kiratlioglu, Kitov, Kofod-Svendsen, Korkeaoja, van der Linden, Linzer, Mme Loule, MM. Malvy, Pesek, Pokol, Prusak, Regenwetter, Mme Rugate, MM. Rupar, Sainz Garcia, Scheer (Remplaçant : Behrendt, Vice-président), Steolea, Taylor John D., Telgmaa, Tripunovski, Vella.

N.B. Les noms des membres présents à la réunion sont indiqués en italique.

Secrétaire de la commission : M. Sixto.

¹ Le poisson constitue un apport significatif en protéines pour l'alimentation humaine (15% selon la FAO).

² En 1994, le déficit commercial de poissons comestibles représentait 6 milliards d'ECU pour les pays de l'Union européenne.

³ Il est responsable de la moitié de la production biologique globale des océans et il fournit près de 90% des ressources marines exploitées.

⁴ Les systèmes d'information géographique par exemple, couplant bases de données et cartographie.

⁵ Qui sera célébrée en particulier dans le cadre de l’Exposition mondiale de Lisbonne en 1998.