For debate in the Standing Committee see Rule 47

Pour débat à la Commission permanente – Voir article 47 du Règlement

Doc. 8176

16 juillet 1998

Anciennes ambassades des États baltes sur le territoire de certains États membres du Conseil de l'Europe

Rapport

Commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Rapporteur: M. Göran Magnusson, Suède, Groupe socialiste

Résumé

      Pendant ou immédiatement après la seconde guerre mondiale, quatre anciennes ambassades des trois États baltes (Estonie, Lettonie et Lituanie) à Paris et à Rome ont été remises à l'Union Soviétique. Elles sont actuellement utilisées par divers services diplomatiques ou consulaires de la Russie.

      Cependant, d'un point de vue juridique, ces ambassades sont toujours la propriété des trois États baltes, qui ne peuvent en obtenir la restitution par des moyens juridiques en raison de l'immunité diplomatique dont jouissent les occupants des bâtiments en question.

      Les ambassades devraient maintenant être restituées à leurs propriétaires légitimes. Des négociations sérieuses doivent être entamées entre toutes les parties concernées pour assurer la restitution des ambassades. Le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe devrait intervenir activement en faveur de telles négociations.

I. Projet de recommandation

1.       En conséquence de la seconde guerre mondiale, quatre anciennes ambassades des trois États baltes (Estonie, Lettonie et Lituanie) à Paris et à Rome ont été remises aux représentants diplomatiques de l'Union Soviétique.

2.       Ces locaux sont actuellement occupés par divers services diplomatiques ou consulaires de la Fédération de Russie.

3.       D'un point de vue juridique, ces anciennes ambassades sont toujours la propriété des trois États baltes, qui ne peuvent en obtenir la restitution par des moyens juridiques en raison de l'immunité diplomatique dont jouissent les occupants des bâtiments en question.

4.       L'Assemblée estime pourtant que ces ambassades devraient être restituées à leurs propriétaires légitimes.

5. Elle rappelle son Avis n° 193 (1996) relatif à la demande d'adhésion de la Russie au Conseil de l'Europe qui souligne que l'un des engagements parmi d'autres de la Fédération de Russie est "de régler rapidement toutes les questions relatives à la restitution de biens réclamés par des États membres du Conseil de l'Europe …".

6.       Elle appelle toutes les parties concernées à entamer des négociations sérieuses en vue d'assurer la restitution des ambassades.

7.       Elle recommande au Comité des Ministres d'intervenir activement en faveur de telles négociations et de proposer à cet égard ses bons offices.

II.       Exposé des motifs par M. Magnusson

A.       Introduction

1.       Après l'invasion des États baltes par les troupes de l'Union soviétique en juin 1940, le personnel diplomatique des républiques baltes dans certains pays d'Europe a été obligé d'abandonner ses ambassades. Il y a quatre anciennes ambassades d'Estonie, de Lettonie et de Lituanie qui n'ont jamais été rendues à leurs propriétaires précédents - et en fait légitimes - et qui sont encore occupées par du personnel diplomatique ou consulaire de la Fédération de Russie. Trois d'entre elles sont situées à Paris et une à Rome.

2. Une proposition de résolution à ce sujet avait été déposée en 1994 (Doc 7119 rév.) et transmise à la commission des questions juridiques et des droits de l'homme. Celle-ci avait tout d'abord désigné comme rapporteur Sir Peter Fry mais, lorsque Sir Peter a quitté la délégation du Royaume-Uni, j'ai été désigné pour lui succéder.

3. A l'automne 1997, j'ai rédigé une note introductive que la commission des questions juridiques et des droits de l'homme a examinée à sa réunion du 15 décembre 1997. La commission a alors décidé de transmettre cette note aux délégations parlementaires des pays concernés, à savoir les trois États baltes, la France, l'Italie et la Fédération de Russie, en leur demandant de communiquer leurs observations dans les trois mois. En réponse à cette requête, la commission a reçu des observations de la délégation parlementaire estonienne1, du ministère des Affaires étrangères de Lettonie2, ainsi que de la délégation parlementaire de Lituanie3, toutes reproduites sous forme de documents de la commission et disponibles sur demande auprès de son secrétariat.

4. A l'issue de ce délai de trois mois, la commission des questions juridiques et des droits de l'homme s'est à nouveau penchée sur cette question, lors d'une réunion à Munich le 23 mars 1998, à la lumière des observations formulées par les trois États baltes. Elle a néanmoins décidé, avant toute nouvelle action, de demander une fois de plus aux trois autres délégations de formuler leurs observations. La réponse de M. Shokhin, président de la délégation parlementaire russe, figure en annexe au présent document, mais les délégations des deux derniers pays concernés n'ont pas répondu. La commission des questions juridiques et des droits de l'homme a alors décidé de poursuivre l'examen de cette question.

B. L'Immeuble de l'ambassade d'Estonie en France, 4 rue du Général Appert,

      Paris 16e4

5. Le 7 janvier 1936, l'ambassadeur d'Estonie en France avait acheté, au nom de la République d'Estonie, l'immeuble et le terrain à l'adresse 4 rue du Général Appert, Paris 16e. Le prix, d'un montant de 1,000,000 francs français, avait été payé intégralement par l'ambassadeur au moment de la signature du contrat. Au printemps 1937 certains travaux de reconstruction et de rénovation, d'un montant de 500,000 francs français, avaient été effectués. L'inscription au cadastre parisien mentionne toujours comme propriétaire la légation d'Estonie.

6.        En août 1940, quand Paris a été sous l'occupation allemande et que l'Estonie a été annexée par l'URSS, l'ambassadeur d'Estonie, à la demande du Gouvernement de Vichy, a remis les clés de l'ambassade à la préfecture de Police et après le 24 août 1940 l'immeuble était déjà en possession de l'ambassade d'URSS. En 1941, à la suite de l'éclatement de la guerre entre l'Allemagne et l'URSS, l'immeuble a été réquisitionné par l'ambassade allemande. Après la libération de Paris l'immeuble de la légation d'Estonie a été rendu à l'ambassade soviétique en septembre 1944 par le Ministère français des affaires étrangères.

7.        La mairie de Paris a délivré en 1978 à l'ambassade d'URSS un permis de démolir et en 1979 un permis de construire, et sur la base de celui-ci la délégation commerciale de l'ambassade soviétique a bâti un nouvel immeuble d'habitation pour ses employés. En 1979 le ministre des Affaires étrangères du gouvernement estonien en exil a porté une protestation officielle auprès de son collègue français. Le consul général d'Estonie aux Etats-Unis a adressé également une note officielle du même contenu à l'ambassadeur de France à Washington.

8.        En 1990 un parlementaire français a prié le ministre français des Affaires étrangères de lui faire connaître sa position au sujet de l'ambassade d'Estonie. Le ministre a déclaré dans sa réponse en 1991 (Journal Officiel, 18.04.1991, art. 13095), que la légation d'Estonie n'a jamais fait l'objet d'un transfert de propriété au profit de l'ambassade d'URSS. Ainsi les permis de démolir et de construire, accordés par la mairie de Paris, n'ont pas entraîné de modification de la propriété du sol, qui demeure à l'Etat estonien. Dans la même réponse le ministre a dit, également, que s'agissant du bâtiment, l'Etat estonien pourrait demander des réparations.

9.        Les avocats représentant l'Etat estonien ont engagé (en 1991) une procédure judiciaire pour réclamer la restitution de l'immeuble et pour certifier que les services de l'ambassade soviétique s'y trouvaient d'une façon illégitime. La justice française se déclarait incompétente et a débouté l'action en 1994 en invoquant l'immunité de juridiction pour l'immeuble concerné.

C.       L'immeuble de l'ambassade de Lettonie à Paris, 8, rue Prony

10.        Après la seconde guerre mondiale, le ministère français des Affaires étrangères avait accordé à l'Union soviétique l'usage de l'immeuble de l'ambassade de Lettonie, 8, rue Prony à Paris. Il n'y avait pas eu de transfert de propriété en bonne et due forme. Le ministère des Affaires étrangères de l'URSS avait essayé de vendre ou de céder l'immeuble, mais les autorités françaises avaient fait obstacle à ces transactions car l'URSS, et plus tard la Fédération de Russie, n'avaient pas pu fournir de documents prouvant leur droit de propriété. L'URSS a néanmoins réussi, en 1967, à faire inscrire au cadastre de Paris cet immeuble, qui y apparaît comme sa propriété. Il est difficile de savoir comment cette opération a pu être conduite sans les titres requis. Dans une lettre adressée au ministre des Affaires étrangères de Lettonie le 24 novembre 1994, M. Alain Juppé, alors ministre des Affaires étrangères de la France, a estimé «que la Russie aujourd'hui, comme l'URSS hier, ne peut en aucun cas se prévaloir d'un titre de propriété en bonne et due forme sur l'immeuble de l'ancienne légation lettonne». Depuis 1990, l'immeuble a été sous-loué plusieurs fois et il abrite actuellement la mission permanente de la Fédération de Russie auprès de l'Unesco et les archives du Consulat.

11.        A la fin du mois d'octobre 1995, lors d'une rencontre avec le Président russe Eltsine, le Président français Chirac a demandé le règlement de cette affaire qui dure depuis longtemps. Des promesses ont été faites en ce sens. Tout en reconnaissant que la Russie n'a aucun droit de propriété à l'égard de cet immeuble, le ministère français des Affaires étrangères estime que cette question doit être résolue entre la République de Lettonie et la Fédération de Russie.

D.       L'immeuble de l'ambassade de Lituanie en France, 14, place du Général Catroux, Paris 17e

12.        Le 27 juillet 1925, l'ambassadeur de Lituanie en France avait acheté l'immeuble du 14, place Malesherbes (maintenant place du Général Catroux) et y avait ouvert une ambassade. Le contrat d'acquisition pour un montant de 1 500 000 francs français avait été dûment inscrit à la conservation des hypothèques de Paris. La Lituanie avait payé l'intégralité du prix en quatre versements, le dernier ayant été effectué en 1928.

13.        En août 1940, à la demande du Gouvernement de Vichy, les clés de l'ambassade de Lituanie avaient été remises à la mairie de Paris qui les avait transmises à l'ambassade d'URSS. L'immeuble avait d'abord servi de consulat et, par la suite, de bureau de l'agence de presse ITAR-TASS. En avril 1994, la section agricole et alimentaire de l'ambassade de la Fédération de Russie a été ouverte dans ces locaux. Actuellement, l'immeuble abrite le centre d'information de l'agence de presse «Ria Novosty» ainsi que le service des renseignements de l'ambassade de Russie.

14.        L'URSS avait essayé de vendre l'immeuble en 1955 mais elle n'y était pas parvenue car elle n'avait pas les documents nécessaires pour établir son droit de propriété à cet égard. En 1979, la Direction générale des impôts de Paris l'a avisée que la taxe d'habitation afférente à l'immeuble devait être versée par l'institution qui occupait les lieux (c'est-à-dire le consulat soviétique), mais elle a aussi confirmé que le dernier propriétaire de l'immeuble inscrit sur les registres de la conservation des hypothèques était l'Etat de Lituanie et que la dernière mention datait du 27 juillet 1925.

15.        La République de Lituanie a engagé une action en justice pour réclamer la restitution de son bien en vertu des documents existants qui attestent son droit de propriété. Cependant, par sa décision du 21 novembre 1994, le président de la Cour d'appel de Paris l'a déboutée car un diplomate russe qui bénéficiait de l'immunité diplomatique avait la responsabilité du bureau situé dans l'immeuble.

E.       L'ambassade de la République de Lituanie à Rome

16.        La République de Lituanie avait acquis en 1937 la Villa Maria Luisa, 116 via Nomentana. Elle avait versé une partie du prix d'achat directement aux vendeurs et emprunté le reste à une banque. En 1940, elle avait payé 44,6 % du prix total. Lorsque la Lituanie a été occupée, elle a été, bien sûr, dans l'impossibilité de finir de payer et, à la suite de pressions exercées par le Gouvernement italien, elle s'est dessaisie de l'immeuble en faveur du ministère italien des Affaires étrangères en 1940. Il n'y a pas eu de cession en bonne et due forme. L'immeuble a ensuite été remis à l'Union soviétique qui a versé à la banque deux acomptes pour un montant de 4,3 % du prix d'achat. En 1943, lorsque les versements supplémentaires ont été suspendus, un tribunal romain a jugé, à la demande de la banque, que l'immeuble devait être vendu à une société immobilière. Puis, en 1945, le Gouvernement italien a racheté à cette société immobilière la Villa Maria Luisa, après quoi le ministère des Affaires étrangères d'Italie a donné la villa à l'Union soviétique en qualité d'«État successeur de la République de Lituanie». L'Union soviétique a dû purger l'hypothèque. Il semblerait que la Villa Maria Luisa abrite actuellement la section consulaire de l'ambassade de Russie.

17.        Depuis 1991, la Lituanie s'est adressée à l'URSS et, plus tard, à la Fédération de Russie, au sujet de la question de la propriété des immeubles qui abritaient des ambassades à Paris et à Rome. Cette question a été soulevée à maintes reprises lors de rencontres au sommet entre les deux pays et, en 1993, leurs Premiers ministres respectifs sont convenus de mettre sur pied une commission spéciale pour régler le problème. Malheureusement, ces négociations n'ont abouti à rien de concret. Apparemment, la Russie soutient que les biens lituaniens de Paris et de Rome font l'objet de négociations et elle conditionne la résolution du problème à celle d'autres questions.

F.       Quelques observations d'ordre juridique

18.        Juridiquement parlant, il ne fait guère de doute que les républiques baltes sont restées propriétaires des immeubles concernés. Les inscriptions qui figurent dans les registres de la conservation des hypothèques de Paris montrent clairement qui sont les propriétaires des immeubles et quand ils les ont acquis. La preuve contraire de telles inscriptions n'est admise qu'exceptionnellement. La situation des immeubles de Paris en ce qui concerne le droit de propriété est donc tout à fait claire. A Rome, la situation juridique de la Villa Maria Luisa est un petit peu plus compliquée car l'immeuble a été vendu sur décision de justice en 1943 puis racheté par l'Etat italien et donné à l'Union soviétique.

19.        On peut regretter que le président de la Cour d'appel de Paris se soit déclaré incompétent pour s'occuper de l'affaire, invoquant les Conventions de Vienne de 1961 et 1963 sur les relations diplomatiques et consulaires, qui accordent l'immunité juridique aux immeubles utilisés à des fins diplomatiques ou consulaires. Certes, il lui aurait été difficile d'ordonner l'expulsion d'une mission diplomatique, mais il aurait pu au moins déclarer qui était le propriétaire légitime de l'immeuble. Il y a ici un problème car cela montre à l'évidence que l'immunité diplomatique peut aller à l'encontre des droits les plus fondamentaux des individus et des institutions que nos États membres sont tenus de respecter, non seulement d'après leur propre législation mais aussi en vertu de la Convention européenne des Droits de l'homme. En effet, celle-ci prévoit à son article 1 que les Hautes Parties contractantes reconnaissent à toute personne relevant de leur juridiction les droits et libertés définis dans la Convention. Cet article s'applique aussi aux protocoles à la Convention. C'est ainsi que l'article 1 du premier protocole additionnel dispose que:

20.        Le problème peut se poser relativement au droit de propriété, mais aussi à l'égard d'autres droits et libertés fondamentaux. Il n'y pas si longtemps, un diplomate étranger accrédité en France a dépassé la vitesse maximale autorisée boulevard de la Mer à Nice et tué deux enfants. Aucune action pénale ni civile ne pouvait être engagée à l'encontre du diplomate tant qu'il jouissait de l'immunité diplomatique. Il a fallu attendre que son gouvernement prenne la décision de lever son immunité pour qu'une action en justice soit possible. Bien entendu, il ne paraît guère satisfaisant de devoir dépendre du bon vouloir d'un État étranger pour pouvoir agir contre des membres du corps diplomatique qui enfreignent la loi. Il y a là un problème auquel le Conseil de l'Europe pourrait peut-être envisager de s'attaquer.

G. Autres observations

21.        Bien que ce rapport s'exprime clairement en faveur de la restitution des immeubles à l'Estonie, à la Lettonie et à la Lituanie, je suis aussi convaincu que la meilleure façon d'y parvenir résiderait dans des négociations entre chacun de ces pays et la Fédération de Russie. Il y a des questions pratiques et financières à résoudre. Etant donné que les républiques baltes ont recouvré leur indépendance en 1991, il semble équitable que la Fédération de Russie paie un certain loyer correspondant aux années écoulées depuis lors. D'un autre côté, on pourrait demander aux États baltes de rembourser tous les embellissements importants qui auraient pu être apportés aux immeubles par la Fédération de Russie.

22.        La Lituanie n'a payé que 44,6 % du prix de vente de son ambassade à Rome. Devrait-elle verser le reliquat à la Fédération de Russie? Je ne pense pas que cela serait équitable eu égard au fait que la Villa Maria Luisa a été donnée par les autorités italiennes à l'Union soviétique et que celle-ci n'a pas payé une seule lire pour l'immeuble. Le principe qui interdit l'enrichissement sans cause s'appliquerait.

23.        Il n'appartient pas à l'Assemblée de prescrire la manière dont devraient se dérouler les négociations qu'elle préconise. Il paraît néanmoins souhaitable que celles-ci portent sur la restitution des immeubles sans concerner d'autres questions qui n'ont pas encore été résolues par les républiques baltes et leur voisin de l'Est. Si, par hasard, il se révélait difficile de parvenir à un accord sur une question financière, la solution serait de demander l'assistance d'experts indépendants ou de soumettre l'affaire à arbitrage.

24.        Des négociations bilatérales ont timidement commencé entre les trois États baltes et la Fédération de Russie, sans qu'aucun progrès notable ait été depuis constaté. Il serait souhaitable que la Russie fasse preuve d'un petit peu plus de bonne volonté en vue de parvenir à des solutions satisfaisantes. Le rapporteur estime toutefois que la France et l'Italie devraient assumer leurs responsabilités à cet égard et prendre une part active à la recherche de solutions. Ces deux pays ont l'un et l'autre une part de responsabilité dans l'affaire, non seulement du fait que les anciennes légations se trouvaient sur leur territoire, mais également en raison de leur intervention dans la remise des bâtiments concernés à l'ex-Union Soviétique. On pourrait également rappeler à cet égard qu'en septembre 1944, le gouvernement provisoire de la France prit la décision de remettre l'ambassade de Lettonie à l'URSS, bien qu'elle eût été informée que ses alliés, le Royaume-Uni et les Etats-Unis, n'étaient pas disposés à remettre les biens immeubles des États baltes à l'URSS. La France et l'Italie pourraient peut-être s'inspirer sur ce point des solutions, apparemment satisfaisantes, apportées par la Finlande, l'Allemagne, la Pologne et l'Estonie elle-même (à l'égard de l'ambassade de Lettonie) à cette question de la restitution des biens fonciers des anciennes légations baltes5.

H. Conclusions

25.        En conclusion du présent rapport, il apparaît que les anciennes ambassades d'Estonie, de Lettonie et de Lituanie à Paris et à Rome sont encore – d'un point de vue juridique tout au moins – la propriété de ces trois États baltes, lesquels ne peuvent toutefois en obtenir la restitution par des moyens juridiques parce que l'argument de l'immunité diplomatique a été invoqué au bénéfice de ceux qui occupent les immeubles. Cet argument a été accepté par les tribunaux et utilisé par les autorités comme une excuse pour ne pas intervenir. Cependant, ces ambassades devraient à présent être restituées à leurs propriétaires légitimes. Il conviendrait à cette fin que les parties concernées engagent de sérieuses négociations pour assurer cette restitution. Le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe devrait contribuer activement à favoriser de telles négociations et proposer ses bons offices à cet égard.

26.        L'Avis 193 (1993) de l'Assemblée relatif à la demande d'adhésion de la Russie au Conseil de l'Europe stipule:

Par ailleurs, M. Muehlemann, le rapporteur de la Commission des questions politiques, dans son rapport explicatif (Doc 7443, paragraphe 99) a écrit:

Tel est bien entendu l'objectif du présent rapport.

ANNEXE I

Lettre en date du 20 mars 1998 adressée par M. Shokhin,

Président de la délégation parlementaire russe

à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe,

au Président de la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme

(traduction non officielle)

...

      Ayant pris connaissance de votre lettre et de la note de la commission des questions juridiques et des droits de l'homme, je souhaiterais vous faire part d'un certain nombre d'observations.

      Les problèmes concernant les biens des anciennes légations des États baltes sont pour la Fédération de Russie l'héritage d'un passé commun avec ces pays et présentent, comme vous le comprendrez sans doute, un caractère bilatéral. De telles questions devraient à mon avis être examinées, en même temps que tout autre aspect financier et foncier, dans le cadre des rapports entre la Russie et les États précités.

      Des négociations ont récemment été engagées entre la Russie et la Lituanie ainsi que d'autres États baltes, et elles permettront peut-être de rapprocher les positions des uns et des autres ainsi que de dégager des solutions mutuellement acceptables. Nous espérons que ce processus de négociation aboutira et que les solutions sur lesquelles il aura débouché recevront une forme juridique appropriée dans le cadre d'accords intergouvernementaux.

...

ANNEXE II

Information sur le recouvrement des propriétés immobilières

de la République de Lettonie à l'étranger

(fournie par le Ministère des affaires étrangères de la Lettonie)

Commission chargée du rapport: commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Implications budgétaires pour l'Assemblée: néant

Renvoi en commission: Doc. 7119, Renvoi n° 1961 du 5 septembre 1994

Projet de recommandation adopté à l'unanimité par la commission le 23 juin 1998 avec une abstention

Membres de la commission: MM Hagård (Président), Schwimmer, Bindig Jansson (Vice-présidents), Mme Aguiar, MM Akçali, Arzilli, Bartumeu Cassany, Besostri, Bulic, Clerfayt, Columberg, Contestabile, Dees (remplaçant: Jurgens), Demetriou, Mme Dumont, MM Enright, Eörsi, Fogaš, Forni (remplaçant: Bordas), Mme Frimansdóttir, MM Frunda, Fuhrmann, Fyodorov, Mme Gelderblom-Lankhout, Ms Jäätteenmäki, MM Jaskiernia, Jeambrun, Kelam, Kelemen, Lord Kirkhill (remplaçante: Mme Cryer), MM Kostytsky, Mme Krzyzanowska, MM Loutfi, Magnusson, de Marco, Martins, Marty, McNamara, Micheloyiannis, Moeller, Mozetic, Nastase, Pantelejevs, Pavlov, Mme Plechatá, Mme Pobedinskaya, MM Pollo, Polydoras, Poppe, Rippinger, Robles Fraga, Rodeghiero, Simonsen, Solé Tura, Solonari, Staciokas, Lord Steel, MM Sungur, Symonenko, Tahiri, Vishnyakov, Vyvadil, Weyts, Wittmann, Mme Wohlwend.

N.B. Les noms des membres qui ont pris part au vote sont indiqués en italique.

Secrétaires de la commission: M. Plate, Mmes Coin et Kleinsorge

1 1. AS/Jur (1998) 14.

2 2. AS/Jur (1998) 13, ainsi que des observations révisées sous la cote AS/Jur (1998) 21.

3 3. AS/Jur (1998) 28.

4 4. Ces informations ont été entièrement tirées des observations de la délégation parlementaire lettone sur la note introductive AS/Jur (1997) 52.

5 5. Voir l'annexe II, qui reproduit les informations fournies par le ministère des Affaires étrangères de Lettonie sur le recouvrement des biens de la République de Lettonie à l'étranger.