Budgets du Conseil de l'Europe pour les exercices 1999 et 2000

For debate in the Standing Committee see Rule 47

Pour débat à la Commission permanente – Voir article 47 du Règlement

Doc. 8343

10 mars 1999

Budgets du Conseil de l'Europe pour les exercices 1999 et 2000

Rapport

Commission du budget

Rapporteur: M. Giuseppe Aleffi, Italie, Groupe du parti populaire européen

I. Projet d'avis

1. L'Assemblée se réjouit de la déclaration du Comité des Ministres par laquelle celui-ci se dit prêt à continuer d'approfondir sa consultation régulière avec des représentants de l'Assemblée sur toutes les questions d'intérêt commun dans les domaines budgétaire et administratif, y compris pour ce qui est de la fixation du budget général de l'Organisation. Toutefois, l'Assemblée estime que la première expérience de la nouvelle procédure n'a pas été tout à fait satisfaisante, puisque celle-ci n'a pas répondu entièrement aux attentes de l'Assemblée, telles qu'indiquées dans la Recommandation 1344 (1997). De fait, l'Assemblée est persuadée qu'en matière d'affaires budgétaires et administratives de l'Organisation, sa contribution a, au cours des années, grandement aidé le Comité des Ministres à identifier de nouveaux domaines prioritaires. C'est pourquoi la proposition de l'Assemblée visant à créer un petit groupe de travail mixte au sein duquel se réuniraient des représentants de l'Assemblée et du Comité des Ministres pourrait être particulièrement utile.

2. L'Assemblée rappelle donc une fois de plus qu'elle souhaite participer davantage à l'avenir à la préparation du budget de l'Organisation, en particulier pour ce qui concerne son propre budget (Titre III).

3. L'Assemblée est réellement préoccupée par ce qu'elle considère comme un certain manque de solidarité entre les Etats membres pour ce qui est du barème de leurs contributions au budget ordinaire. Résolution (94) 31, en vertu de laquelle le taux de contribution des cinq "Grands payeurs" a été ramené à 12,80% seulement du budget ordinaire, n'a fait qu'aggraver la situation de certains Etats membres moins riches et enliser le Comité des Ministres dans des délibérations très longues et quelquefois sources de dissension.

4. L'Assemblée est favorable à l'idée d'introduire une structure budgétaire et un système de reporting révisés, fondés sur une définition plus claire des priorités de l'Organisation. Le budget ne se contentera plus d'être une autorisation de payer, mais deviendra alors un engagement de fournir des services spécifiques, sur la base d'une étroite liaison entre les objectifs et les ressources allouées. Toutefois, l'Assemblée est particulièrement sceptique quant à l'opportunité de se voir appliquer une méthode budgétaire strictement fondée sur les résultats - elle qui est la tribune politique du Conseil par excellence - sans que ne soit pleinement prise en compte la spécificité de sa nature et de ses besoins. De fait, il convient avant toute chose de préserver la capacité unique de l'Assemblée à réagir rapidement et convenablement à des défis nouveaux et imprévus.

5. L'Assemblée souhaite attirer l'attention du Comité des Ministres sur l'importance qu'elle attache aux politiques du personnel (gestion du travail flexible, primes de départ, retraites anticipées et création de postes structurels temporaires). Compte tenu de la multiplication des missions et des défis que le Conseil de l'Europe doit relever du fait de sa nouvelle composition très élargie, il est essentiel que l'Organisation puisse compter sur un secrétariat du plus haut niveau, indépendant, très compétent et motivé.

6. En ce qui concerne le budget 1999

L'Assemblée,

i. note avec préoccupation que le budget pour 1999 a été limité à une augmentation minimum des ressources, ce qui signifie une stabilisation du niveau général des dépenses pour la deuxième année consécutive. Cette tendance budgétaire, si elle se prolonge, ne peut qu'avoir des conséquences négatives sur le fonctionnement tout entier de l'Organisation ;

ii. est profondément préoccupée par le fait que, dans le budget pour 1999, la majeure partie des crédits ont été alloués à la mise en place de la nouvelle Cour européenne des droits de l'homme. Etant donné les implications budgétaires qu'entraînent les besoins financiers croissants de la Cour pour les divers autres secteurs de l'Organisation - Assemblée, Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, Programme d'activités intergouvernemental, etc. -, le Comité des Ministres devrait étudier la possibilité de prendre des dispositions budgétaires séparées pour la Cour, comme cela lui avait déjà été demandé dans l'Avis n° 203 (1997). On éviterait ainsi le risque que les missions élargies confiées à cet organe nouvellement mis en place soient menées au détriment de certaines activités et priorités ;

iii. se félicite que le Comité des Ministres aie décidé d'utiliser les reliquats non dépensés du budget de 1997 pour certaines activités, notamment la coopération avec l'OSCE ;

iv. regrette que, pour la deuxième année consécutive, le Comité des Ministres n'ait pas jugé bon d'accéder à la demande de l'Assemblée d'obtenir environ 5 MF pour son budget propre (Titre III) et ne lui ait accordé au contraire qu'à peine plus d'1MF et ce, alors que l'Assemblée est chargée de missions toujours plus exigeantes ;

7. En ce qui concerne les perspectives budgétaires pour l'an 2000

L'Assemblée

i. espère que, bien que l'on s'achemine actuellement vers une croissance zéro en termes réels pour le budget de l'an 2000, le niveau des dépenses pourra être relevé pour éviter les inévitables conséquences négatives qu'aurait une croissance zéro sur bon nombre des activités de l'Organisation, y compris dans des domaines prioritaires ;

ii. rappelle qu'à son avis, le Conseil de l'Europe doit être doté de ressources financières adaptées à la mission paneuropéenne de l'Organisation. Pour cela, il serait par exemple possible de créer une ligne spéciale "Conseil de l'Europe" au sein des budgets nationaux. L'on pourrait aussi laisser les ministres concernés, par exemple ceux du domaine social, de la culture et de la justice, contribuer au financement de certains programmes intergouvernementaux, comme cela avait déjà été demandé dans l'Avis n° 199 (1996) ;

iii. encourage le Comité des Ministres à prendre rapidement une décision en faveur de l'établissement d'un fonds de pension géré en privé, comme il le lui a été demandé dans la Recommandation de l'Assemblée 1391 (1998), garantissant le paiement des pensions aux agents. Les économies réalisées par le passage du système de sécurité sociale français à un système d'assurance privé devraient, dans les années à venir, être utilisées pour rendre un tel fonds viable et auto-suffisant ;

iv. soutient les efforts du Comité des Ministres pour identifier les futures priorités à la lumière des recommandations figurant dans le rapport du Comité des Sages, allant dans le sens d'une utilisation plus rationnelle des ressources ;

v. invite le Comité des Ministres à étudier la possibilité d'introduire une procédure de budgétisation bisannuelle, comme le font plusieurs autres institutions internationales, afin de permettre à l'Organisation de mieux formuler et mettre en œuvre ses activités, comme cela avait déjà été demandé dans les Avis n° 199 (1996) et 203 (1997) ;

vi. invite le Comité des Ministres à prendre des mesures budgétaires spécifiques pour couvrir les conséquences financières de leurs futures décisions politiques, notamment la création de la fonction de Commissaire aux droits de l'homme ;

vii. invite le Comité des Ministres à améliorer l’actuelle cooperation entre le Conseil de l’Europe et l’Union Européenne et de renforcer le secretariat établi à Bruxelles.

II. Exposé des motifs par M. Aleffi

1. Les rapports annuels de l'Assemblée sur les budgets du Conseil de l'Europe ont permis au cours des années aux parlementaires de mieux connaître l'Organisation et son évolution politique. Ces rapports visent principalement à formuler des recommandations sur les activités du Conseil en vue d'examiner les conséquences politiques de décisions prises par le Comité des Ministres concernant le budget général de l'Organisation.

2. Le présent rapport tient compte de l'échange de vues fructueux du Rapporteur avec M. Gianardi, Directeur de l'Administration, et avec des représentants du Service des Finances. A la date du présent rapport, le Rapporteur n'avait entre les mains aucun document officiel sur les prévisions budgétaires pour l'an 2000.

3. A la suite des propositions budgétaires et administratives formulées dans les Recommandations 918 (1981), 1155 (1991) et 1344 (1997), l'Assemblée note avec satisfaction que l'on s'achemine progressivement vers un dialogue véritable et plus direct entre ses représentants et le Comité des Ministres en matière de questions budgétaires. Malheureusement, les premiers résultats n'ont pas été entièrement satisfaisants, et ceci pour deux raisons essentielles. Tout d'abord, le budget de l'Organisation a, ces dernières années, été placé sous le signe d'une croissance zéro, ce qui a empêché toute croissance progressive des ressources financières allouées au Conseil en général. Ensuite, la seule stratégie claire suivie jusqu'ici par le Conseil des Ministres a été de s'efforcer de rationaliser et de mieux utiliser les ressources disponibles par le biais de redéploiements en fonction de certaines priorités et de certaines récurrences de dépenses.

4. Il semble donc nécessaire d'approfondir davantage le dialogue entre ces deux importants organes de l'Organisation sur toutes les questions d'intérêt commun dans les domaines budgétaire et administratif. A cet égard, l'Avis de l'Assemblée peut véritablement aider le Comité des Ministres à identifier des priorités et de nouveaux défis. Le rapporteur estime cependant que ce mécanisme de consultation devrait être défini plus clairement et amélioré. De plus, il estime que, dans sa réponse à la Recommandation n° 1344 (1997), le Comité des Ministres n'a donné qu'une réponse partielle à la demande d'un contrôle plus étendu sur son budget qui avait formulée par l'Assemblée. Le Rapporteur saisit donc l'occasion de réitérer cette demande.

5. En ce qui concerne l'établissement d'un fonds de pensions privé, le Rapporteur estime que le Comité des Ministres devrait trancher sans plus attendre la question de l'allocation des économies réalisées par le passage du régime de sécurité sociale français à un régime d'assurance privé. Ce faisant, non seulement la charge croissante que représente la part de chaque Etat dans le coût du régime en serait allégée, mais l'Organisation pourrait ainsi, dans les prochaines années, mettre en place un fonds de pensions financièrement solide et auto-suffisant, qui préserverait les droits acquis des agents.

6. La composition du Conseil de l'Europe s'étant remarquablement élargie, il n'y a pas de raison que l'an 2000 soit plus facile que les années précédentes du point de vue budgétaire. Avant de présenter des propositions budgétaires, il est donc essentiel d'évaluer soigneusement les besoins actuels et futurs. Il ne suffit plus de démontrer l'utilisation optimale des ressources existantes pour obtenir des crédits supplémentaires. Une nouvelle structure du Conseil de l'Europe, conjuguée à des méthodes de travail plus efficientes, pourrait être cruciale lorsqu'il s'agira de convaincre le Comité des Ministres de la nécessité d'augmenter le budget de l'Organisation. Il faudra faire preuve d'une grande exigence en matière d'efficience et d'allocation des ressources si l'on veut obtenir de nouveaux crédits. Une telle réforme, correctement menée, pourrait se traduire par un fonctionnement plus harmonieux et plus efficient de l'Organisation grâce à une utilisation plus souple et mieux ciblée de ses ressources globales, déjà sollicitées à l'excès.

7. Or, il est loin d'être certain qu'appliquer une budgétisation strictement fondée sur les résultats à une institution politique telle que le Conseil de l'Europe soit une bonne méthode - et encore moins pour ce qui concerne son Assemblée parlementaire. Il n'est pas question de jeter le bébé avec l'eau du bain. Une telle méthode serait plus facile à mettre en œuvre pour le volet intergouvernemental du Conseil de l'Europe, où les directions ont des programmes, des activités et des objectifs clairement définis. Mais, dans le cas de l'Assemblée, un système budgétaire de ce type deviendrait rapidement un carcan qui l'empêcherait de prendre les initiatives politiques imprévisibles mais nécessaires qui font partie intégrante de la vie parlementaire, et l'empêcheraient donc de remplir sa mission.

8. En ce qui concerne les propositions budgétaires de l'Assemblée pour l'an 2000, au vu de la charge de travail croissante qui pèse sur le Conseil de l'Europe et notamment sur le Greffe, on peut penser qu'il est crucial d'avoir davantage de moyens pour retenir et motiver ses agents permanents très qualifiés et et pour des agents temporaires aux fins de projets et activités spécifiques.

9. Le Rapporteur regrette que le budget pour 1999 soit caractérisé par un taux de croissance réelle modeste. La majeure partie des crédits supplémentaires ont été affectés à l'établissement de la nouvelle Cour européenne des Droits de l'Homme. Etant donné la nature des travaux menés par cet important organe et les conséquences budgétaires de ses besoins financiers croissants pour les autres secteurs de l'Organisation - l'Assemblée, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, le Programme intergouvernemental d'activités, etc. -, le Comité des Ministres devrait étudier la possibilité de prendre des dispositions budgétaires à part pour la Cour. Cela éviterait le risque que les missions élargies confiées à cet organe récemment établi ne nuisent à certaines activités et priorités.

10. En outre, le Rapporteur aimerait attirer l'attention du Comité des Ministres sur quatre questions budgétaires plus importantes. La première concerne le Budget extraordinaire réservé aux frais de construction, qui a enregistré une forte diminution, de plus de 13 MF, en 1999. Il conviendrait de ramener ce budget au statu quo ante pour pouvoir faire face aux dépenses croissantes qu'entraînent les bâtiments existants des Droits de l'Homme, de moins en moins adaptés aux besoins d'un secrétariat qui s'est étoffé et de ceux des délégations nationales auprès de l'Assemblée parlementaire.

11. La deuxième question concerne les dépenses supplémentaires entraînées par la ratification de Conventions par des Etats membres. Cette situation fait peser des contraintes de plus en plus fortes sur les ressources de l'Organisation, obligeant celle-ci à multiplier les provisions imprévues pour contrôler le suivi de ces ratifications.

12. Troisièmement, le processus d'élargissement en cours représente un coût supplémentaire qui, pour chaque nouvel Etat membre, est estimé au bas mot à environ 2,5 MF. Or, les taux de contribution de plus d'un tiers des Etats membres du Conseil de l'Europe sont inférieurs à ce montant et, quelquefois, ne couvrent même pas le salaire de leurs juges à la Cour européenne des Droits de l'Homme ! Il semblerait donc fortement souhaitable de revoir les critères sur lesquels se fonde la Résolution (94) 31. On peut noter un certain manque de solidarité entre les pays, comme le montrent les délibérations du Comité des Ministres, très longues et quelquefois sources de dissension. La révision de cette Résolution devrait prendre comme point de départ la possibilité de demander un effort supplémentaire aux Etats membres plus riches.

13. Le quatrième point qu'il convient de soulever est d'ordre plus général. Ces dernières années, bon nombre de décisions politiques prises par le Comité des Ministres n'ont pas été accompagnées des ressources financières supplémentaires nécessaires pour leur mise en œuvre - le Comité pensant sans doute que la rationalisation et l'amélioration de l'utilisation des ressources existantes seraient suffisantes pour couvrir leurs coûts. Or, cet exercice de redéploiement, dans la mesure où il a eu lieu, s'est avéré insuffisant pour cela. C'est pourquoi il est particulièrement urgent de prendre des dispositions financières pour la création de la fonction de Commissaire aux Droits de l'Homme.

14. En ce qui concerne les futures politiques du personnel, au vu de l'accroissement sans précédent des missions et des défis que devra relever le Conseil de l'Europe du fait de sa nouvelle composition bien plus élargie, il est essentiel qu'il puisse s'appuyer sur un secrétariat du plus haut niveau, indépendant, très compétent et motivé. Or, le Rapporteur a l'impression que le Comité des Ministres, et notamment son Comité des questions administratives et budgétaires, ne voit dans les agents qu'une lourde charge sur le budget de l'Organisation. Le Conseil de l'Europe est un réservoir d'idées, il n'est pas une organisation active sur le terrain (comme l'OSCE), et son fonctionnement repose essentiellement sur des personnes motivées. L'élargissement du Conseil de l'Europe a, de fait, entraîné des changements radicaux dans les conditions de travail internes, qui se sont traduites par des responsabilités et une charge de travail accrues pour tous les agents. Il est donc d'autant plus surprenant que les agents du Conseil de l'Europe voient leur trajectoire de carrière concrètement bloquée par des propositions de budgets à croissance zéro, qui n'envisagent donc de facto aucune création de nouveaux postes ou reclassement de postes existants.

15. C'est pourquoi, malgré l'hypothèse de travail d'une croissance zéro pour le budget 2000, le Rapporteur ne peut s'empêcher de douter sérieusement que le volume de ce budget soit suffisant pour permettre à l'Assemblée de faire face à ses obligations croissantes et pour mettre en place les décisions et les propositions du 2^e Sommet; en d'autres termes, le Rapporteur doute qu'un tel budget soit cohérent avec la vocation véritablement paneuropéenne de notre Organisation.

Commission chargé du rapport : commission du budget.

Renvoi en commission : mandat permanent.

Projet d’avis adopté à l’unanimité en commission le 8 mars 1999.

Membres de la commission : MM. Goovaerts (Président), Theis, Koulouris (Vice-Présidents), Aleffi, Anusz, Begaj, Mme Belohorska, MM Bojars, Bordas, Bulic, Buwitt, Caceres, Calin, Debono Grech, Duivesteijn, von der Esch, Gill, Gregory, Mme Jäger, MM Jonsson, Kittis, Lento (remplaçant: Corrao), Lotz, Mme Luhtanen, MM Luis, Matvienko (remplaçant: Yemets), Mautner-Markhof, Naydenov, Oorzhak, Plattner, Lord Ponsonby, MM Rise, Rupar, Schreiner, Soendergaard, Mme Stanoiu, MM Svoboda, Tekir, Zhirinovsky.

NB : Les noms des membres présents à la réunion sont indiqués en italiques.

Secrétaire de la commission : Stefano Bertozzi.