Doc. 8565

For debate in the Standing Committee see Rule 47 of the Rules of Procedure

Pour débat à la Commision permanente – Voir article 47 du Règlement

Doc. 8565

5 octobre 1999

Accès à l’information, participation du public au processus décisionnel et accès à la justice en matière d’environnement - mise en oeuvre de la Convention d'Århus

Rapport

Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et des pouvoirs locaux

Rapporteuse : Mme Monika Langthaler, Autriche, non inscrit dans un groupe

Résumé

La Convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement a été adoptée et ouverte à la signature lors de la quatrième Conférence ministérielle «Un environnement pour l'Europe» à Århus le 25 juin 1998. Trente-neuf pays ainsi que la Communauté européenne l'ont déjà signée. Afin de pouvoir remplir sa mission comme il convient, la Convention doit entrer en vigueur rapidement et être appliquée correctement. C'est pourquoi la Commission économique des Nations Unies pour l'Europe (CEE-NU) s'est fixé pour objectif de voir entrer en vigueur cette Convention d'ici à l'an 2000.

Il apparaît donc nécessaire d'encourager la ratification de la Convention et d'insister sur sa mise en œuvre dès avant son entrée en vigueur. Il s'agit d'accélérer la ratification par les différents pays en sensibilisant à cette Convention les cercles politiques et l'opinion publique et en apportant une assistance aux Etats signataires ou non – et notamment aux pays en transition – dans leur processus de ratification.

Le rapport explicatif se penche sur les dispositions de la Convention elle-même, les questions appelées à être examinées par les parties signataires au moment de la ratification, les éléments susceptibles de favoriser une bonne application de cet instrument et le rôle des divers acteurs concernés, parmi lesquels le Conseil de l'Europe et son Assemblée parlementaire.

I. Projet de recommandation

1. A l'aube du troisième millénaire, l'état de l'environnement en Europe demeure une source de préoccupation majeure.

2. Le développement durable en Europe ne pourra être effectivement mis en oeuvre que si les citoyens deviennent des partenaires actifs, jouant pleinement leur rôle dans la prise de décisions à tous les niveaux. L’accès à l’information sur l’environnement, la participation du public et l’accès à la justice dans ce domaine sont par conséquent des préalables indispensables pour que les citoyens soient associés au processus décisionnel en matière d’environnement.

3. L'Assemblée a noté avec satisfaction que les Ministres de l'Environnement de 39 Etats¹ et l'Union européenne ont signé, à l'occasion de la 4e Conférence ministérielle tenue en juin 1998 à Århus (Danemark), la "Convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d’environnement", rédigée dans le cadre de la Commission économique pour l'Europe des Nations Unies (CEE-ONU).

4. L'Assemblée se félicite également des efforts considérables déployés par nombre d'Etats signataires en vue de ratifier la Convention d'Århus en l'an 2000.

5. Elle relève que la Convention fixe des normes minimales et que les Etats ont toute latitude pour établir ou maintenir des normes plus progressistes que celles énoncées dans la Convention. A cet égard, l’Assemblée recense un certain nombre de défis auxquels il faudra faire face au cours du processus de ratification.

6. L'Assemblée considère que les parlements nationaux doivent absolument montrer l’exemple en matière de pratique démocratique et de transparence et appliquer les principes de la Convention d'Århus dans leur travail quotidien.

7. Elle note que la commercialisation délibérée d’organismes génétiquement modifiés (OGM) échappe aux règles prévoyant la consultation des citoyens, malgré les effets potentiellement négatifs d’une telle commercialisation sur l’environnement, et se déclare préoccupée par la liberté laissée aux gouvernements de ne pas appliquer à la prise de décisions concernant les OGM les dispositions de la Convention relatives à la participation du public.

8. L'Assemblée est également préoccupée par le champ potentiellement ouvert aux abus en matière de dérogation à l’obligation d’informer, sous couvert de respect du secret commercial, et reconnaît la nécessité d'inclure une définition plus précise de ce terme dans la législation nationale.

9. Elle encourage vivement la coopération actuellement menée par les Etats signataires en vue d’étoffer à l'avenir la liste des activités exigeant une procédure de participation du public (Annexe I de la Convention) et de développer la tenue de registres relatifs aux rejets et transferts de substances polluantes dans le but d'harmoniser les données au niveau européen.

10. L'Assemblée recommande par conséquent au Comité des Ministres:

i. de prendre en compte les principes de la Convention d'Århus dans les travaux du Conseil de l'Europe, notamment en ce qui concerne l'élaboration des instruments juridiques, des politiques et des programmes, lorsque ceux-ci peuvent avoir des incidences sur l'environnement;

ii. de charger l'organe compétent du Conseil de l'Europe de suivre la mise en oeuvre de la Convention d'Århus dans le cadre de la coopération régulière de l'Organisation avec la Commission économique pour l'Europe des Nations Unies (CEE-ONU);

iii. d'inviter les gouvernements des Etats membres:

a. à signer et ratifier le plus rapidement possible la "Convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d’environnement" (Århus, 1998), tout en établissant ou maintenant des normes plus progressistes que celles prévues par la Convention;

b. à mettre en place tous les instruments juridiques, administratifs et autres garantissant une application effective et globale de la Convention;

c. à respecter l’exigence de participation du public lors des premières étapes de l’élaboration de la législation, des politiques et des programmes, lorsque ceux-ci peuvent avoir des incidences sur l’environnement.

II. Exposé des motifs par la rapporteuse

Table des matières

1. Introduction

2. Plan de la Convention

2.1 Objet

2.2 Définitions

2.3 Dispositions générales

2.4 Accès à l'information sur l'environnement

2.5 Participation du public

2.6 Accès à la justice

3. Processus de signature et de ratification

4. Défis posés par la nécessité d'améliorer la Convention d'Århus

5. Mise en oeuvre

5.1 Mise en oeuvre au niveau national

5.2 Rôle des organisations internationales

5.2.1 Commission Economique des Nations Unies pour l'Europe (CEE-NU)

5.2.2 Union européenne (UE)

5.2.3 Agence européenne pour l'environnement (AEE)

5.2.3 Conseil de l'Europe

5.3 Rôle de la coalition internationale d'ONG

6. Conclusions

1. Introduction

Lors de leur 4ème Conférence ministérielle, qui s’est tenue en juin 1998 à Aarhus (Danemark), les ministres de l’Environnement de trente-neuf pays²et l’Union européenne ont signé la Convention de la CEE-Onu³ sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement.

Cette convention est le fruit d’une longue coopération au niveau paneuropéen, qui a débuté avec la première rencontre des ministres de l’Environnement de pays membres de la Commission économique des Nations Unies pour l’Europe, en juin 1991 à Dobris (ex-Tchécoslovaquie), et s’est déroulée dans le cadre du processus appelé «Un environnement pour l’Europe».

La participation du public s’est révélée être l’un des principaux résultats de ce processus, à la fois quant à la forme et quant au fond. Lors de la 3^e Conférence, qui s’est tenue à Sofia en 1995, des ministres de l’Environnement venus de toute l’Europe, des Etats-Unis, du Canada et des républiques d’Asie centrale de l’ex-Union soviétique ont pris deux importantes décisions concernant l’accès à l’information sur l’environnement et la participation du public. D’une part, ils ont adopté une série de lignes directrices de la CEE-Onu sur l’accès à l’information sur l’environnement et la participation du public dans le processus décisionnel en matière d’environnement. D’autre part, ils ont convenu d’envisager la mise au point d’une convention sur la participation du public, avec le concours d’organisations non gouvernementales (ONG). La procédure a été relativement ouverte: les ONG ont eu accès non seulement aux conférences ministérielles et aux rencontres préparatoires officielles, mais aussi à quelques-uns des groupes de travail, comités et groupes d’étude, où maintes discussions politiques de fond ont eu lieu.

Le texte final de la convention est donc le résultat de deux ans d’intenses négociations entre, d’une part, les gouvernements eux-mêmes et, d’autre part, la société civile représentée par une coalition d’ONG. Ses dispositions vont bien au-delà des règles qui existent en matière d’environnement dans le droit international et dans de nombreuses législations nationales, et garantissent aux citoyens le droit de peser sur des décisions relatives à l’environnement.

2. Plan de la Convention

2.1. Objet

L’article 1 présente l’objet de la Convention qui est de «contribuer à protéger le droit de chacun, dans les générations présentes et futures, de vivre dans un environnement propre à assurer sa santé et son bien-être». Si cette formulation met davantage l’accent sur l’être humain que celle du «droit à un environnement sain» qui était proposée à l’origine, le texte de la convention constitue néanmoins une étape importante vers la reconnaissance des droits de l’environnement dans le droit international.

2.2. DéfinitionsL

La définition de l’autorité publique couvre tous les organes de l’administration publique, y compris les autorités en charge de questions ne relevant pas de l’environnement et les organismes privés fournissant des services sous le contrôle des autorités publiques. Cependant, elle n’inclut pas les organes et institutions agissant dans l’exercice de pouvoirs judiciaires ou législatifs (parlements nationaux ou régionaux) ni les organismes internationaux, à l’exception éventuellement de l’Union européenne⁴.

La définition de l’«information sur l’environnement» a donné lieu à une certaine controverse pendant les négociations. Le texte final donne néanmoins une large définition qui couvre toute information sous forme écrite, visuelle, orale ou électronique, ou sous toute autre forme matérielle, et portant sur l’état d’éléments de l’environnement, les substances, l’énergie, le bruit et les rayonnements, ainsi que sur les activités menées et les mesures prises par le secteur privé ou l’administration publique, qui ont, ou risquent d’avoir, des incidences sur les éléments de l’environnement. Elle porte également sur les informations relatives à la santé, la sécurité et les conditions de vie de l’homme, ainsi qu’à l’état des sites culturels et des bâtiments.

La définition du «public» inclut toutes les personnes, sans discrimination de citoyenneté, de lieu de résidence ou d’intentions, et toute association d’individus reconnue par la législation nationale.

2.3. Dispositions générales

Les «dispositions générales» de la convention décrivent les obligations d’ensemble que les parties doivent remplir pour être en conformité avec la convention. Elles stipulent notamment que chaque partie prendra les mesures nécessaires pour: appliquer les dispositions de la convention; permettre aux fonctionnaires d’aider le public et de le conseiller; favoriser l’éducation écologique et la sensibilisation du public; reconnaître et soutenir les ONG spécialisées dans l’environnement; conserver ou adopter des mesures prévoyant des dispositions plus larges que celles définies dans la convention; promouvoir les principes de la convention dans les processus décisionnels internationaux en matière d’environnement; empêcher la pénalisation, la persécution et le harcèlement des personnes exerçant leurs droits conformément aux dispositions de la convention; et appliquer le principe de non-discrimination quels que soient la citoyenneté, la nationalité et le domicile du demandeur.

La convention elle-même comprend trois volets: l’accès à l’information sur l’environnement, la participation du public et l’accès à la justice.

2.4. Accès à l’information sur l’environnementD

Dans un délai d’un mois (ou deux, dans des cas exceptionnels) à compter de la date de la demande, les pouvoirs publics doivent fournir les informations requises sous la forme sollicitée et sans que la demande ait besoin d'être motivée. Lorsque la divulgation des informations peut permettre d’éviter une menace imminente pour la santé ou l’environnement, la demande doit être satisfaite d'urgence, c'est-à-dire sans délai.

Une série de dérogations est prévue: les documents ou l’information ne sont pas disponibles; la demande est trop générale; l’information est confidentielle; elle relève de la défense nationale, du secret commercial ou industriel, des droits de propriété intellectuelle, etc. Les motifs de rejet doivent néanmoins être interprétés de manière restrictive, en considérant avant toute chose l’intérêt public. L'autorité publique qui désire retenir les informations doit motiver son refus.

Les autorités publiques peuvent percevoir un droit pour les informations qu'elles fournissent, à condition que le montant reste raisonnable. L’application de cette disposition est importante dans la pratique car elle peut être utilisée comme un obstacle à la communication d’informations.

L’article 5 donne des indications sur les méthodes d’obtention et le contenu des données rassemblées et autres informations pertinentes: bases de données électroniques, rapports nationaux, traités internationaux et textes de loi, stratégies, plans et programmes publics, données recueillies auprès des exploitants par des systèmes de labellisation écologique et d’écobilan, analyses liées à des propositions de mesures, systèmes nationaux de registres et d’inventaires sur la pollution, etc.

2.5. Participation du public

La participation du public aux processus décisionnels en matière d’environnement passe par de nombreuses composantes importantes, allant des premières étapes de l’élaboration d’une proposition (projets, plans, programmes et mesures) à une phase de mise en œuvre et de contrôle (installations existantes).

Dans l’annexe I, le texte cite une liste d’activités à prendre en compte pour la participation du public: le secteur de l’énergie, la production et la transformation des métaux, l’industrie minérale, l’industrie chimique, la gestion des déchets, le traitement des eaux usées, les installations industrielles de production de bois et de papier, les infrastructures (voies ferrées, aéroports, autoroutes, voies navigables intérieures, ports de commerce), dispositifs de captage des eaux souterraines, extraction de pétrole et de gaz, barrages, canalisations, carrières, lignes électriques, etc.

L’article 6 présente un schéma général de la procédure de participation du public et laisse aux parties le soin d’élaborer des dispositions détaillées en droit interne suivant les modalités administratives, les usages et les pratiques nationales.

La convention prévoit la participation du public à l’établissement des plans et des programmes en relation avec l’environnement, mais laisse aux parties le soin de définir sa participation à l'élaboration des politiques. En outre, le texte traite la question de la participation du public à l'élaboration des lois, règlements et autres textes contraignants sous la forme de recommandations, et prévoit que cette participation se limite strictement à la phase politique et n'intervient pas au niveau de l’élaboration des lois par le parlement.

2.6. Accès à la justice

Dans le cadre de sa législation nationale, chaque partie doit veiller à ce que toute personne qui estime que sa demande d’information a été ignorée, rejetée abusivement, insuffisamment prise en compte, ou qu’elle n’a pas été traitée conformément à la convention, ait la possibilité de former un recours devant une instance judiciaire ou un autre organe indépendant et impartial établi par la loi.

En premier lieu et pour réduire les coûts, les parties signataires doivent établir par la loi une procédure de recours devant un organe indépendant et impartial, autre qu’une instance judiciaire.

Le public se voit donc concéder le droit d’engager des procédures judiciaires ou administratives pour contester des actes ou omissions d’organismes privés ou publics allant à l’encontre des dispositions du droit national en matière d’environnement.

Les procédures de recours doivent être objectives, équitables et rapides, sans que leur coût soit prohibitif. Les décisions des tribunaux et des organes indépendants doivent être consignées par écrit et accessibles au public. En outre, il est recommandé aux parties signataires de mettre en place des mécanismes appropriés d’assistance pour éliminer ou réduire les obstacles financiers ou autres qui entravent l’accès à la justice.

3. Processus de signature et de ratification

A ce jour, la Convention d'Århus a été signée par trente-neuf pays ainsi que par l'Union européenne. Lors de la première réunion des signataires de la Convention, qui s'est tenue à Chisinau, en République de Moldova, au mois d'avril 1999, les délégations ont communiqué des informations sur les progrès réalisés par leurs gouvernements respectifs dans la ratification ou l'adhésion à la Convention.

Afin qu'elle puisse efficacement remplir son rôle, la Convention devra entrer en vigueur rapidement et être appliquée de manière adéquate. C'est pour cette raison qu'a été fixé comme objectif l'entrée en vigueur de la Convention d'ici à l'an 2000.

L'Autriche, la République tchèque, l'Estonie, la Géorgie, le Kazakhstan, la Lituanie, la Norvège, la Roumanie, l'«ex-République yougoslave de Macédoine»⁵ et l'Ukraine devraient avoir mis un terme à leur processus de ratification fin 1999 ou début 2000. Quant à la Belgique, au Danemark, à la Finlande, à la France, à l'Italie, à la Lettonie, à la Pologne, aux Pays-Bas, à la Slovénie, à l'Espagne, à la Suède et au Royaume-Uni, ils devraient avoir fait de même d'ici à la fin 2000. Les gouvernements du Bélarus, de l'Allemagne, de la Hongrie, de la Fédération de Russie, de la Slovaquie, de la Suisse et de l'Ouzbékistan ont également adopté les mesures nécessaires à la ratification de la Convention ou à l'adhésion à celle-ci.

La Commission européenne a adopté une stratégie en vue de la ratification de la Convention d'Århus. En raison de la refonte du droit communautaire que cela entraînera inévitablement et de la nécessité d'élaborer une nouvelle ligne de conduite pour cette administration elle-même, le processus de ratification sera plus long que pour les quinze Etats membres de l'Union européenne, qui envisagent tous de ratifier la Convention d'ici à la fin de l'an 2000.

Le Secrétariat de la CEE-NU a élaboré un plan de travail en vue de faciliter la coopération entre les Parties à la Convention d'Århus. Celui-ci a été discuté lors de la première réunion des parties signataires à Chisinau; une méthodologie a été adoptée à cette occasion, consistant à organiser des task forces et des ateliers destinés à permettre l'échange d'expériences et d'informations concernant des aspects précis de la Convention (et tendant par exemple à y insérer des dispositions précises concernant les organismes génétiquement modifiés (OGM), à mettre au point un système harmonisé de registres des rejets et transferts de matières polluantes, etc.).

Reste encore à concevoir un mécanisme de contrôle de l'application de la Convention d'Århus à partir de l'expérience acquise au travers des mécanismes équivalents existant pour d'autres instruments internationaux, qu'il s'agisse de protection de l'environnement ou de droits de l'homme.

En coopération avec le Centre régional sur l'environnement (CRE), le Gouvernement danois va élaborer un guide pour la mise en œuvre de la Convention d'Århus; celui-ci permettra d'assister les parties signataires tout au long du processus de ratification et de mise en œuvre concrète.

4. Défis posés par la nécessité d'améliorer la Convention d'Århus

Bien que la Convention d'Århus constitue un cadre remarquable, les Parties signataires ont toujours la possibilité d'adopter ou de conserver des normes plus restrictives que celles fixées par la Convention et d'adopter tout instrument juridique, administratif ou autre permettant de mettre pleinement en œuvre la Convention avec toute l'efficacité requise.

A cet effet, les parlements nationaux ne doivent pas seulement adopter des modifications aux lois existantes ou rédiger de nouveaux textes de loi en vue de se conformer aux dispositions de la Convention; ils doivent également montrer l'exemple en matière de pratiques démocratiques et de transparence. Les parlements devraient par conséquent appliquer les principes de la Convention dans le cadre de leurs tâches quotidiennes, c'est-à-dire qu'ils devraient assurer l'accès aux informations et mettre en place des procédures transparentes associant l'opinion publique au processus d'élaboration des textes législatifs. De nombreux parlements nationaux recourent déjà à des procédures de consultation relativement transparentes avec les différentes parties prenantes. Le texte de la Convention elle-même ne comporte toutefois aucune obligation explicite à cet effet.

Un grave sujet de préoccupation est néanmoins constitué par le risque potentiel de voir les pouvoirs publics abuser de la possibilité qui leur est offerte de ne pas autoriser l'accès aux informations pour des raisons de confidentialité commerciale ou invoquer de larges exemptions pour faire de la rétention d'information. Une définition plus précise de ces possibilités d'exemption sera nécessaire au niveau des Etats pour éviter tout abus.

L'Annexe I à la Convention énumère les activités pour lesquelles le public doit être appelé à participer aux procédures destinées à déterminer si elles doivent ou non être autorisées. Il s'agit des activités du secteur énergétique, de la production et de la transformation des métaux, de l'industrie minérale, de l'industrie chimique, de la gestion des déchets, du traitement des eaux usées, des infrastructures, etc. Cette liste n'est toutefois pas exhaustive et devrait être régulièrement mise à jour. Il conviendrait d'envisager à cet égard une coordination entre les parties signataires.

En ce qui concerne les dispositions touchant à la participation du public, celles-ci devraient être progressivement étendues de façon à couvrir l'élaboration de politiques et de programmes destinés à permettre au public de participer activement aux premières phases des processus de décision.

En raison d'un manque de consensus lors de la négociation de la Convention, la libération intentionnelle d'organismes génétiquement modifiés (OGM) n'est pas couverte par les dispositions touchant à la participation du public. Dans leur Résolution, les ministres ont invité les parties à élaborer des dispositions précises sur l'application de la Convention à la libération intentionnelle d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement, et ce à la lumière des travaux réalisés dans le cadre de la Convention sur la diversité biologique en vue d'élaborer un protocole sur la sécurité biologique. Une task force conduite par l'Autriche a été mise en place lors de la première réunion des parties signataires à Chisinau et chargée d'élaborer un rapport présentant une synthèse de l'expérience acquise dans la mise en œuvre des dispositions de l'article 6, paragraphe 11, ainsi que de l'évolution intervenue dans ce domaine au niveau international. Le secteur privé et les organisations non gouvernementales seront également associés à ce processus. Il est vital que les OGM soient couverts par les dispositions adoptées à l'échelon national dans le cadre du processus de ratification.

Afin d'assurer une mise en œuvre efficace de la Convention dans un contexte paneuropéen, il est indispensable d'adopter une méthodologie commune pour la collecte de données sur l'environnement (inventaires ou registres sur la pollution). Il n'a toutefois pas été possible de parvenir à un accord sur ce point lors des négociations. C'est pourquoi l'article 5, paragraphe 9 de la Convention dispose que chaque Partie devra prendre des mesures pour mettre en place progressivement un système cohérent de portée nationale consistant à inventorier ou enregistrer les données relatives à la pollution dans une base de données informatisée, structurée et accessible au public. Un tel système devrait couvrir les apports, rejets et transferts, dans les différents milieux et sur les lieux de traitement et d'élimination sur le site et hors du site d'une série donnée de substances et de produits découlant d'une série donnée d'activités, y compris de l'eau, de l'énergie et des ressources utilisées aux fins de ces activités.

Lors de la réunion de Chisinau, une Task Force, placée sous la direction de la République tchèque a été chargée de rédiger un rapport présentant une synthèse de l'expérience acquise dans ce domaine et de formuler des recommandations concernant de nouvelles mesures à prendre. Il conviendrait que les parties signataires envisagent une coopération étroite avec l'Agence européenne pour l'environnement afin de mettre en place dès que possible un système harmonisé de registres des rejets et transferts de polluants.

C'est au niveau des dispositions concernant l'accès à la justice que la Convention d'Århus est la moins précise; une action concertée apparaît par conséquent nécessaire pour renforcer cet aspect grâce à une série de lignes directrices concernant l'accès à la justice. Par ailleurs, compte tenu des différences considérables qui distinguent les systèmes judiciaires d'un pays à l'autre, ces dispositions devront être affinées au niveau national lors de la ratification.

5. Mise en œuvre

La ratification ne saurait être considérée comme une fin en soi, mais bien plutôt comme une étape importante vers une véritable mise en œuvre concrète des principes de la Convention.

Afin d'assurer le succès de cette dernière, tous les acteurs – gouvernements, organisations et institutions internationales (donataires notamment), secteur privé, médias et organisations non gouvernementales, devront agir de façon concertée et être associés aux activités menées au titre de cette Convention. Il convient d'assurer le partage de l'expérience acquise au travers des mesures concrètes prises en application de la Convention, qu'il s'agisse d'harmoniser les législations nationales avec les dispositions de cet instrument, de mettre en place un système institutionnel national garantissant sa mise en œuvre, d'en étudier les conséquences économiques et financières ou de dispenser des formations et d'apporter une assistance technique, notamment dans les nouveaux Etats indépendants et dans les pays d'Europe centrale et orientale.

5.1. Mise en œuvre au niveau national

En vue d'assurer la conformité avec les dispositions de la Convention, les parlements nationaux seront amenés à élaborer des modifications et/ou à proposer de nouveaux textes de loi. Les pratiques actuelles en matière de participation du public, d'accès à l'information ou à la justice, ainsi que les législations nationales dans le domaine de l'environnement varient considérablement d'un pays à l'autre. C'est la raison pour laquelle le processus de ratification devra, dans chaque Etat signataire, être adapté au contexte spécifique de ce dernier de telle sorte que soient réunies dans la pratique les conditions nécessaires à une mise en œuvre efficace de cet instrument.

De nombreux pays ont déjà défini des modalités permettant la participation du public aux procédures d'étude d'impact sur l'environnement, expérience qui peut être d'une grande utilité lorsque seront élaborées les procédures de participation du public dans le cadre de la Convention.

Chacun des Etats signataires devra passer en revue sa législation en matière d'environnement à la lumière des dispositions de la Convention, définir les rôles précis revenant à chaque échelon d'administration (national, régional et local) ainsi que les obligations incombant au secteur privé (c'est-à-dire aux opérateurs), tout en agissant dans le sens d'un meilleur accès aux tribunaux et aux procédures de recours et en facilitant la participation du secteur non gouvernemental en sensibilisant et en assistant l'opinion publique. Il s'agit là d'un processus de changement complexe qui exigera de nouvelles attitudes, la formation du personnel administratif et judiciaire concerné, une harmonisation des méthodologies ainsi que des investissements financiers en vue de rendre facilement accessibles au public les informations et données relatives à l'environnement grâce aux médias électroniques et autres. Les Etats signataires devront donc s'échanger des exemples de bonne pratique. Une assistance technique et financière apparaît particulièrement nécessaire pour les pays d'Europe centrale et orientale, dont la société civile doit être renforcée.

5.2. Rôle des organisations internationales

5.2.1. Commission économique des Nations Unies pour l'Europe (CEE-NU)

Le Secrétariat de la CEE-NU facilite le processus de coopération entre les Parties à la Convention d'Århus. Les délégations qui ont participé à la réunion de Chisinau en Moldova en avril 1999 ont exprimé un certain nombre de besoins, à savoir:

- a) établir une liste de points de coordination pour la Convention avec la possibilité d'exploiter pour ce faire un réseau d'information préexistant;b

b) mettre l'accent sur des actions de promotion de l'application de la Convention au niveau local;

c) étudier les rapports entre la Convention d'Århus et d'autres conventions de la CEE-NU (Convention sur l'impact transfrontière des accidents industriels (1992), Convention sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière (1991), Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance (1979) et Convention sur la protection et l'utilisation des cours d'eau transfrontières et des lacs internationaux (1992));d

d) répondre aux besoins spécifiques des pays en transition, qui manquent non seulement d'un cadre juridique approprié, mais également des ressources qui leur permettraient d'accroître leur capacité en termes de main-d'œuvre et d'infrastructures techniques, notamment afin de créer des centres d'information et d'assurer un flux d'informations suffisant au sein des gouvernements;

e) dispenser une formation aux cadres des administrations publiques et aux magistrats;

f) apporter une assistance sous forme de manuels et de guides consacrés à la mise en œuvre de cet instrument.

5.2.2. Union européenne (UE)

Les institutions de l'UE ont accepté d'être couvertes par la définition de l'expression «autorité publique» au même titre que les autorités nationales. La législation sur l'environnement au niveau de l'UE s'est rapidement développée au cours de ces deux dernières décennies et continuera à exercer une influence sur la mise en œuvre du droit de l'environnement au niveau des Etats, notamment dans les pays d'Europe centrale et orientale candidats à l'adhésion. La présence de l'UE parmi les parties signataires à la Convention d'Århus revêt par conséquent une importance déterminante.

Conformément à sa pratique habituelle, l'Union européenne ne sera en mesure de ratifier la Convention qu'une fois que le droit communautaire aura été aligné sur les dispositions de cette dernière. Concernant le premier pilier de la Convention, à savoir l'accès du public aux informations sur l'environnement, la mise en œuvre des dispositions de cet instrument sera assurée par le biais de la Directive 90/313/CEE du Conseil concernant la liberté d'accès à l'information en matière d'environnement et de l'article 255 du Traité d'Amsterdam. Concernant le second pilier, à savoir la participation du public au processus de décision en matière d'environnement, les services de la Commission examinent actuellement en détail nombre de textes législatifs sur l'environnement afin de déterminer s'il y a lieu d'y apporter des modifications.

5.2.3. Agence européenne pour l'environnement (AEE)

L'Agence européenne pour l'environnement fournit régulièrement des rapports sur l'état de l'environnement en Europe, et ce en coopération avec les organes compétents⁶ au niveau national. Les résultats, qui sont en partie incomplets en raison de l'absence de données harmonisées et systématiques, n'en ont pas moins été importants dans la mesure où ils ont permis de porter à l'attention du public une vision d'ensemble des problèmes de l'Europe en matière d'environnement. Un système harmonisé de registres de rejets et de transferts de polluants contribuerait à améliorer qualitativement et quantitativement les données et à disposer, pour l'ensemble du continent européen, d'informations viables et cohérentes facilement accessibles au grand public grâce aux médias électroniques et autres.

5.2.4. Conseil de l'Europe

Le Conseil de l'Europe a récemment adopté deux instruments juridiques importants concernant la responsabilité pénale et des entreprises en matière d'environnement ainsi que l'accès à l'information et à la justice; il s'agit de la Convention sur la responsabilité civile des dommages résultant d'activités dangereuses pour l'environnement (Lugano, 1993) et de la Convention sur la protection de l'environnement par le droit pénal (Strasbourg, 1998). Il conviendra d'établir des liens entre ces instruments juridiques et les dispositions de la Convention d'Århus. Par ailleurs, les principes affirmés par cette dernière devraient être pris en compte dans les travaux du Conseil de l'Europe, en particulier lorsqu'il s'agit d'élaborer des instruments juridiques, des politiques ou des programmes susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement.

En outre, les activités de suivi menées de longue date dans le cadre de la Convention européenne des Droits de l'Homme constituent une expérience précieuse pour la mise en place d'un mécanisme similaire concernant la Convention d'Århus.

Par le biais d'une action concertée permanente avec d'autres organisations internationales, à savoir la Commission économique des Nations Unies pour l'Europe (CEE-NU) et l'Union européenne, le Conseil de l'Europe devrait rechercher les mesures appropriées qui pourraient être prises au niveau de ses 41 Etats membres pour favoriser la ratification et la mise en œuvre concrète de la Convention d'Århus.

5.3. Rôle de la coalition internationale d'ONG

Une coalition européenne d'ONG a régulièrement collaboré avec les gouvernements lors du processus d'élaboration et de négociation de la Convention d'Århus. Cette coopération avec les instances intergouvernementales se poursuivra durant le processus de ratification et ultérieurement, une fois entrée en vigueur la Convention. Le secteur non gouvernemental est directement concerné par les dispositions de la Convention et dispose d'une expérience pratique extrêmement précieuse concernant les trois piliers de la Convention, c'est-à-dire l'accès à l'information sur l'environnement, la participation du public au processus de décision en matière d'environnement et l'accès à la justice.

La coalition d'ONG rédigera un document sur les bonnes pratiques en matière de participation du public à l'élaboration de programmes, de plans, de politiques et de textes de loi et s'est proposé de rédiger un manuel à l'usage des ONG à titre de complément au guide pratique élaboré par le gouvernement danois et le Centre régional pour l'environnement en vue de la mise en œuvre de la Convention.

6. Conclusions

Pendant plus de 50 ans, le Conseil de l'Europe s'est attaché à la promotion et la mise en oeuvre de la démocratie pluraliste, l'état de droit et le respect des droits de l'Homme en Europe. En réponse aux nouveaux défis de son élargissement aux pays de l'Europe centrale et orientale, l'Organisation et l'Assemblée parlementaire en particulier, ont accru leur capacité de soutien aux nouveaux Etats membres et les Etats candidats, dans les domaines tels que les élections démocratiques, les réformes constitutionnelles et juridiques, l'établissement d'un système judiciaire indépendant et le développement de l'autonomie locale. De plus, les conventions du Conseil de l'Europe représentent une contribution importante à un large éventail d'instruments juridiques européens concernant la protection de l'environnement, les droits de l'Homme et la bioéthique et de ce fait sont directement appropriées à la mise en oeuvre de la Convention de Århus.

Ainsi, le Rapporteur est convaincu du rôle important qui devrait être celui du Conseil de l'Europe et de l'Assemblée parlementaire dans le processus de ratification et de mise en oeuvre de la Convention de Århus et recommande que l'Assemblée parlementaire appelle les gouvernements des Etats membres du Conseil de l'Europe à signer et à ratifier la Convention dès que possible.

De plus, le Rapporteur considère que le Conseil de l'Europe et l'Assemblée parlementaire devraient soutenir les Etats membres et les parlements nationaux respectifs pour qu'ils établissent ou conservent des normes plus strictes que celles définies par la Convention et qu'ils adoptent tout instrument juridique, administratif ou autre permettant d'appliquer intégralement et efficacement la Convention.

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Commission chargée du rapport : commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et des pouvoirs locaux

Implications budgétaires pour l'Assemblée : néant

Renvoi en commission : Doc. 8087 et renvoi n° 2278 du 26 mai 1998

Projet de recommandation adopté par la commission les 30-31 août 1999

Membres de la commission : M. Akçali (Président), M. Besostri (Vice-Président), MM. Hoeffel (Remplaçant : Lengagne), Haraldsson (Vice-Présidents), Andreoli, Assis Miranda, Berlusconi (Remplaçant : Risari), Bockel, Briane, Browne (Remplaçant : Gregory), Sir Sydney Chapman, MM. Ciobanu (Remplaçant : Debono Grech), Ciupaila, Cox, Diana, Mme Dromberg, MM Duivesteijn, Frunda, Mme Granlund, Mme Hornikova, MM. Kalkan, Khukhunaishvili, Kieres, Kittis, Korakas (Remplaçant: Micheloyiannis), Kurucsai, Kurykin, Lachat, Mme Langthaler, MM. Linzer, Luczak (Remplaçant : Gibula), Martinez Casan, Melo, Mezeckis, Mme Mikaelsson, MM. Minkov (Remplaçant : Ivanov), Molnar (Remplaçant : Lotz), Mota Amaral, Mozetic, Müller, Mme Oleinik, MM. Prokes, Prosser (Remplaçant : O'Hara), Rados, Rakhansky (Remplaçant : Strizhko), Recoder (Remplaçant : Gonzalez de Txabarri), Rise, Ruffy, Schutz, Mme Sehnalova, Mme Severinsen, MM. Skoularikis, Sobyanin, Staes, Steolea, Tahiri, Mme Terpstra, MM. Theis, Toshev, Truu, Valkeniers, Vella, Vishnyakov, Zierer.

NB. Les noms des membres de la commission présents à la réunion sont indiqués en italique.

Secrétaires de la commission : Mme Cagnolati, M. Chevtchenko, Mme Karanjac.

¹ Albanie, Arménie, Autriche, Bélarus, Belgique, Bulgarie, Croatie, Chypre, République tchèque, Danemark, Estonie, Finlande, France, Géorgie, Allemagne, Hongrie, Grèce, Islande, Irlande, Italie, Kazakhstan, Lettonie, Liechtenstein, Lituanie, Luxembourg, Malte, Monaco, Pays-Bas, Norvège, Pologne, Portugal, Moldova, Roumanie, Slovénie, Espagne, Suède, Suisse, Ukraine, Royaume-Uni.

². Albanie, Allemagne, Arménie, Autriche, Bélarus, Belgique, Bulgarie, Chypre, Croatie, Danemark, Espagne, Estonie, Finlande, France, Géorgie, Grèce, Hongrie, Islande, Irlande, Italie, Kazakhstan, Lettonie, Liechtenstein, Lituanie, Luxembourg, Malte, Moldova, Monaco, Norvège, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République tchèque, Roumanie, Royaume-Uni, Slovénie, Suède, Suisse, Ukraine.

³. Commission économique des Nations Unies pour l’Europe.

⁴. Directive de l’UE... «L’accès à l’information sur l’environnement» actuellement en révision.

⁵ L'«ex-République yougoslave de Macédoine» a soumis une déclaration en lieu et place de la signature de la Convention du 25 juin 1998.

⁶ L'AEE coopère avec les 15 Etats membres de l'Union européenne et un certain nombre d'autres pays européens.