Doc. 8611

14 janvier 2000

Charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne

Rapport

Commission des questions juridiques et des droits de l’homme

Rapporteur: M. Göran Magnusson, Suède, Groupe socialiste

Résumé

La coexistence de deux systèmes parallèles de protection des droits de l’homme en Europe est-elle envisageable et surtout ne risque-t-elle pas de conduire à des incohérences? Telle est la question que l’Assemblée a été amenée à se poser à l’annonce de la décision du Conseil Européen d’élaborer une Charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne prise à Cologne en juin 1999.

L’Assemblée, tout en accueillant favorablement toute amélioration dans la garantie des droits fondamentaux en Europe, attire l’attention de l’Union Européenne sur l’existence de la Convention européenne des Droits de l'Homme, à laquelle tous ses États membres ont adhéré, et sur la Cour européenne des droits de l’homme chargée de son interprétation. Elle propose aussi des solutions qui permettraient d’éviter les incohérences d’une telle coexistence: l’inclusion des droits contenus dans la Convention européenne des Droits de l'Homme dans la Charte et la ratification par l’Union Européenne de la Convention.

I.       Projet de résolution

1. L’Assemblée estime nécessaire de faire un certain nombre d’observations suite à la décision prise par le Conseil Européen de l’Union Européenne à Cologne, les 3-4 juin 1999, d’élaborer une Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne qui devrait être présentée au Conseil Européen en décembre 2000.

2. A ce stade, ne sachant pas quel sera le contenu de la Charte, elle souhaite attirer l’attention de ceux qui auront en charge son élaboration, c’est-à-dire de l’«enceinte» créée à cet effet à Tampere, sur un certain nombre de faits, et se réserve de faire ses observations sur le contenu de la Charte le moment venu.

3. Les institutions européennes, les Communautés puis l’Union Européenne, ont toujours marqué leur intérêt pour les droits de l‘homme, en particulier pour la Convention européenne des Droits de l'Homme, et les ont mentionnés dans leurs traités successifs comme étant la base de la démocratie. Le Parlement Européen et la Commission se sont à plusieurs reprises prononcés en faveur de l’adhésion à ladite Convention. L‘Assemblée parlementaire de son côté a accueilli très favorablement cette proposition. Toutefois celle-ci ne s’est pas concrétisée jusqu’ici suite à l’avis de la Cour de Justice de Luxembourg sur la compatibilité de l’adhésion à la Convention européenne des Droits de l'Homme avec les traités de la Communauté, estimant que la Commission n’avait pas compétence pour adhérer en l’état actuel du droit communautaire.

4. Au moment où l’Union renforce ses pouvoirs elle souhaite, comme elle l’a dit dans la décision de Cologne, rendre l’importance des droits de l’homme plus visible pour les citoyens de l’Union, et rassembler les droits épars dans un texte unique. L’Assemblée accueille cette initiative comme une volonté affirmée de renforcer encore les droits de l’homme en Europe.

5. L’Assemblée considère cependant que l’adoption d’une Charte des droits fondamentaux ne peut pas ignorer l’acquis de la Convention Européenne des droits de l’homme et de près de cinquante ans de jurisprudence qui ont profondément marqué le droit des États membres du Conseil de l’Europe et donc de ceux de l’Union Européenne. Par ailleurs, elle attire l’attention sur le risque d’avoir deux séries de droits fondamentaux ce qui pourrait affaiblir la Cour européenne des droits de l'homme.

6. Elle rappelle à cet égard la communication de la Commission des Communautés européennes du 19 novembre 1990, sur l’adhésion à la Convention européenne des Droits de l'Homme et à certains de ses protocoles, dans laquelle elle déclarait que l’adhésion n’excluait pas l’option d’un catalogue de droits fondamentaux spécifiques à la Communauté. Il est donc permis d’affirmer a contrario que l’adoption d’une Charte n’exclut pas l’adhésion à la Convention européenne des Droits de l'Homme.

7. Il est indéniable que l’Union européenne et le Conseil de l'Europe garantissent un certain nombre de droits qui ne sont pas contenus dans la Convention européenne des Droits de l'Homme, notamment des droits économiques et sociaux, et que la Charte devrait donc inclure ces droits en y en ajoutant d’autres qui sont aujourd’hui acceptés comme des droits fondamentaux. L’Assemblée renvoie aux autres instruments de protection des droits de l’homme dont la Charte pourrait aussi s’inspirer, notamment la Charte sociale européenne révisée qui garantit les droits économiques et sociaux et qui est un instrument auquel l'Assemblée a proposé à l'Union européenne d'adhérer. Elle rappelle que, suite au Traité d'Amsterdam, une référence à la Charte sociale du Conseil de l'Europe a été incluse dans le Traité sur l'Union européenne.

8. L’Assemblée se réfère au rapport de l’Union Européenne, préparé en février 1999 par un groupe d’experts présidé par le professeur Simitis, qui recommande que les articles 2 à 13 de la Convention européenne des Droits de l'Homme soient incorporés dans le droit communautaire de même que les droits contenus dans les protocoles à la Convention. L’inclusion des droits garantis par la Convention permettrait d’éviter d’avoir deux catalogues différents de droits en Europe créant ainsi deux catégories de citoyens jouissant de droits différents.

9. Elle considère en effet que les droits fondamentaux ne souffrent aucune discrimination dans leur application et qu’ils doivent protéger toute personne relevant de la juridiction de l’un des États membres, comme le prévoient les articles 1 et 14 de la Convention européenne des Droits de l'Homme.

10. En conclusion et à la lumière de ce qui précède l’Assemblée invite l’Union européenne :

i. à incorporer les droits garantis par la Convention européenne des Droits de l'Homme et ses protocoles dans la Charte des droits fondamentaux et à tout mettre en œuvre pour que la cohérence de la protection des droits de l'homme en Europe soit sauvegardée et éviter qu'il y ait des interprétations divergentes de ces droits ;

ii. à se prononcer en faveur de l'adhésion à la Convention européenne des Droits de l'Homme du Conseil de l’Europe et à préparer les amendements nécessaires aux traités communautaires ;

iii. à s’assurer que lorsqu’elle fera référence aux droits sociaux, la Charte sociale révisée du Conseil de l’Europe sera prise en compte.

II.       Projet de recommandation

1.       L’Assemblée se référant à sa Résolution ….(2000) sur la Charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne dans laquelle elle invite l’Union Européenne:

i. à incorporer les droits garantis par la Convention européenne des Droits de l'Homme et ses protocoles dans la Charte des droits fondamentaux et à tout mettre en œuvre pour que la cohérence de la protection des droits de l'homme en Europe soit sauvegardée et éviter qu'il y ait des interprétations divergentes de ces droits ;

ii. à se prononcer en faveur de l'adhésion à la Convention européenne des Droits de l'Homme du Conseil de l’Europe et à préparer les amendements nécessaires aux traités communautaires ;

iii. à s’assurer que lorsqu’elle fera référence aux droits sociaux, la Charte sociale révisée du Conseil de l’Europe sera prise en compte,

recommande au Comité des Ministres du Conseil de l’Europe de se prononcer en faveur d'une adhésion de l'Union européenne à la Convention européenne des Droits de l'Homme et de préparer les amendements qu'il conviendra d’apporter à ce traité.

III.       Projet de directive

L’Assemblée se référant à sa Résolution … (2000) et à sa Recommandation … (2000) charge sa commission des questions juridiques et des droits de l’homme de suivre attentivement les travaux d’élaboration de la Charte des droits fondamentaux et les résultats et de lui faire rapport le moment venu à ce sujet.

IV. Exposé des motifs de M. Magnusson

A.       Introduction

1.       Dans une proposition de résolution (Doc. 8542), plusieurs membres de l'Assemblée parlementaire ont exprimé leur préoccupation face à la décision prise par le Conseil de l'Union européenne réuni à Cologne les 3 et 4 juin 1999 d'élaborer une charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

2.       Comme le projet doit être rédigé et présenté pour la réunion du Conseil européen de décembre 2000, les signataires de la proposition ont estimé qu'il était urgent de prendre position à ce sujet. Ils ont jugé nécessaire que le Conseil de l'Europe soit impliqué dans l'élaboration de cette charte. Ils ont pensé qu'une telle charte ne devait pas être intégrée dans les traités de l'Union européenne, car elle entraînerait sans aucun doute des interprétations différentes des dispositions de la Convention par la Cour européenne des Droits de l'Homme d'une part et par la Cour de justice des Communautés européennes d'autre part.

3.       Ils ont donc demandé aux parlements des États membres de l'Union européenne de redoubler d'efforts pour amener l'adhésion de l'Union à la Convention européenne des Droits de l'Homme du Conseil de l'Europe (appelée ci-après CEDH) et en attendant de faire le maximum pour éviter que toute charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ait valeur conventionnelle.

4.       Le présent projet de rapport se propose d'analyser la situation en commençant par résumer les relations des institutions européennes avec les droits de l'homme, en s'efforçant d'identifier les développements possibles à la lumière de la décision de la réunion de Cologne et en présentant des propositions visant à éviter les risques mentionnés précédemment d'une double interprétation des droits et de l'existence de deux systèmes de protection, un pour les citoyens des États membres de l'Union européenne et l'autre pour les citoyens du reste de l'Europe.

B.       Les institutions européennes et les droits de l'homme

5.       Il faut noter que les institutions européennes, tout d'abord les Communautés puis maintenant l'Union européenne (appelée ci-après UE) ont toujours manifesté un intérêt à l'égard des droits de l'homme et ce faisant ont toujours fait référence à la CEDH.

6.       Le préambule de l'Acte unique européen de 1986 indiquait que les États membres de la Communauté européenne étaient «décidés à promouvoir ensemble la démocratie en se fondant sur les droits fondamentaux reconnus dans les constitutions et lois des États membres, dans la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et la Charte sociale européenne, notamment la liberté, l'égalité et la justice sociale».

7.       Quelques droits spécifiques sont inclus de manière explicite dans les traités des Communautés, tels que la liberté de circulation des travailleurs, la liberté d'établissement et la liberté de prestation des services, l'égalité de traitement des hommes et des femmes et la non-discrimination sur la base de la nationalité.

8.       A ces droits, quatre nouveaux droits ont été ajoutés dans le traité sur l'Union européenne: le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales et européennes dans l'État membre de résidence, le droit de

pétition devant le Parlement européen et le droit de s'adresser au médiateur européen, et enfin la protection dans les pays tiers de la part des autorités diplomatiques et consulaires de tout État membre.

9.       Toutefois, ces droits sont dispersés et on a estimé qu'ils devaient être regroupés et complétés par de nouveaux droits. Par ailleurs, la protection que représenterait l'adhésion à la CEDH a été envisagée dès les années 70.

10.       Comme il a été rappelé dans le rapport sur l'adhésion de la Communauté européenne à la CEDH (Doc. 7383), présenté en 1995 par Mme Wohlwend, faisant suite au mémorandum de la Commission des Communautés européennes du 4 avril 1979 et à la Résolution du Parlement européen du 27 avril 1979, l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe avait favorablement accueilli la perspective d'une telle adhésion, soulignant dans sa Résolution 745 de janvier 1981 que celle-ci «créerait un lien important entre les Communautés européennes et les États membres du Conseil de l'Europe dans le domaine particulier des droits de l'homme et des libertés fondamentales, renforçant ainsi le principe de la démocratie parlementaire et le respect des droits élémentaires de l'homme».

11.       Ce souhait a été répété plusieurs fois par le Parlement européen, qui a renouvelé son soutien dans trois résolutions, le 18 janvier 1994, le 4 mai 1994 et le 11 avril 1995. L'Assemblée parlementaire a également renouvelé son soutien dans sa Recommandation 1365 (1998).

12.       Dans sa communication concernant l'adhésion de la Communauté à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi qu'à certains de ses protocoles (SEC (90) 2087 final du 19 novembre 1990), la Commission des Communautés européennes concluait en ces termes:

      La Commission a également rappelé que l'adhésion de la Communauté à la CEDH n'excluait pas l'élaboration d'un catalogue de droits fondamentaux propres à la Communauté.

13.       L'Assemblée parlementaire a adopté le 27 septembre 1995 la Résolution 1068 (1995) relative à l'adhésion de la Communauté européenne à la Convention européenne des Droits de l'Homme. Dans ce texte, elle exprimait l'espoir que la Communauté entreprendrait bientôt les démarches nécessaires afin de présenter sa demande officielle d'adhésion.

14.       Depuis l'adoption de cette résolution, des faits nouveaux importants sont intervenus. Le 26 avril 1994, le Conseil des ministres de la Communauté a demandé à la Cour de justice des Communautés européennes son avis sur la compatibilité de l'adhésion à la Convention européenne des Droits de l'Homme avec les traités communautaires.

15.       Dans l'avis qu'elle a adopté en mars 1996, la Cour a déclaré: «une telle modification de régime de la protection des droits de l'homme dans la Communauté, dont les implications institutionnelles seraient également fondamentales tant pour la Communauté que pour les États membres, revêtirait – une envergure constitutionnelle et dépasserait donc par sa nature les limites de l'article 235. Elle ne saurait être réalisée que par la voie d'une modification du traité». La Cour a conclu qu'en l'état du droit communautaire du moment, la Communauté n'avait pas compétence pour adhérer à la Convention.

16.       Suite à cet avis de la Cour de justice, la question de l'adhésion de la Communauté européenne à la CEDH n'a plus été discutée dans le cadre de la Conférence intergouvernementale qui a conduit à la conclusion du Traité d'Amsterdam.

17.       Le Traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997 et entré en vigueur le 1er mai 1999, affirme à l'article 6 paragraphe 1 l'engagement de l'Union européenne à l'égard des droits de l'homme et des libertés fondamentales et confirme l'attachement de l'Union aux droits sociaux fondamentaux.

18.       Cela n'a rien de nouveau, ainsi que nous l'avons déjà vu.

19.       Ce qui est nouveau c'est la décision du Conseil européen de l'Union européenne prise lors de sa réunion à Cologne les 3 et 4 juin 1999 «d'établir une Charte [des droits fondamentaux de l'Union européenne] afin d'ancrer leur importance exceptionnelle et leur portée de manière visible pour les citoyens de l'Union».

20.       Selon les termes cette décision, «Le Conseil européen est d'avis que cette charte doit contenir les droits de liberté et d'égalité ainsi que les droits de procédure tels que garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et tel qu'il résulte des traditions constitutionnelles communes des États membres, en tant que principes généraux du droit communautaire. La charte doit en outre contenir les droits fondamentaux réservés aux citoyens de l'Union. Dans l'élaboration de la charte, il faudra par ailleurs prendre en considération des droits économiques et sociaux tels qu'énoncés dans la Charte sociale européenne et dans la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs, dans la mesure où ils ne justifient pas uniquement des objectifs pour l'action de l'Union».

C.       La consolidation des droits de l'homme en Europe

21.       Comme déjà indiqué, la préoccupation à l'égard des droits de l'homme a toujours existé au sein de l'Union européenne. Cependant, avec l'adoption du Traité d'Amsterdam qui renforce le pouvoir de l'UE, certains États membres ont jugé nécessaire de regrouper dans un texte unique les droits déjà garantis et d'y ajouter d'autres droits. Une autre raison de cette démarche est le désir de rendre visible la préoccupation de l'UE à l'égard des droits de l'homme (voir le paragraphe 19).

22.       La Commission des Communautés européennes avait déjà indiqué dans sa communication de 1990 que l'adhésion de la Communauté à la CEDH n'excluait pas la possibilité d'avoir un catalogue de droits fondamentaux propres à la communauté.

23.       En outre, l'Assemblée parlementaire elle-même, dans l'exposé des motifs de sa Résolution 1068 (1995) a reconnu qu'il fallait clairement affirmer les droits et libertés fondamentales des citoyens communautaires, d'autant plus que de nouveaux besoins de protection se faisaient sentir. Elle a également précisé qu'«en l'absence de références explicites dans les traités, certains États membres de la Communauté ont fait prévaloir les droits fondamentaux figurant dans leur constitution nationale sur les dispositions du droit communautaire dérivé: cette menace à l'application uniforme du droit communautaire est l'une des raisons qui motive l'élaboration d'un code communautaire des droits fondamentaux.»

24.       Il apparaît clairement de tout ce qui précède que la décision d'élaborer une charte est une conséquence logique de l'évolution tant des institutions européennes que du Conseil de l'Europe vers la protection des droits de l'homme en Europe.

25.       Il reste à voir quelle serait la meilleure manière de réaliser cet objectif.

26.       Le Conseil de l'Europe doit participer à cette démarche. Il faut se rappeler que tous les États membres de l'UE sont également membres du Conseil de l'Europe et qu'ils doivent être cohérents.

27.       Tout d'abord, en ce qui concerne la participation du Conseil de l'Europe à l'élaboration de la Charte des droits fondamentaux, la décision mettant en place l'organe1 chargé d'élaborer un projet de charte de l'Union européenne prévoit que le Conseil de l'Europe y sera représenté en qualité d'observateur par deux représentants, dont un de la Cour européenne des Droits de l'Homme .

28.       Deuxièmement, il faut tenir compte du fait que cinq membres de l'Assemblée parlementaire figurent parmi les deux membres désignés par chaque parlement national, dont le Rapporteur est le Président de la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme.

D.       La charte: contenu et mise en œuvre

a.       Les droits à garantir

29.       Comme il a été mentionné dans la décision de Cologne, la CEDH doit être prise en compte au moment de l'élaboration de la charte. Comment?

30.       La CEDH doit-elle être incluse en tant que telle dans le Traité de l'Union européenne? Tel était à peu près l'avis exprimé par le groupe d'experts en matière de droits fondamentaux présidé par le professeur Simitis, qui a établi un rapport à la demande de la Commission européenne.

      Ce rapport intitulé «Affirmation des droits fondamentaux dans l'Union européenne – Il est temps d'agir» a été terminé en février 1999. Selon le groupe d'experts «les droits qui figurent aux articles 2 à 13 de la CEDH, y compris dans ses protocoles, devraient être incorporés dans leur intégralité dans le droit communautaire». Ils ont estimé qu'il convenait d'ajouter les dispositions qui précisent et complètent la convention, si nécessaire. Ils ont donné en exemple une liste des droits déjà reconnus dans le droit communautaire ou dans la jurisprudence de la Cour de justice du Luxembourg:

      – les droits à l'égalité des chances et de traitement sans discrimination de race, de couleur, d'origine ethnique nationale ou sociale, de culture ou de langue, de religion, de conscience, de croyance, d'opinion politique, de sexe, de statut matrimonial, de responsabilités familiales, d'orientation sexuelle, d'âge ou de handicap;–

      – la liberté du choix d'occupation;–

      – le droit de déterminer l'usage fait des données à caractère personnel;–

      – le droit au regroupement familial;–

      – le droit de négociation collective et le droit de recourir à l'action sélective en cas de conflits d'intérêt;–

      – le droit à l'information, à la consultation et à la participation des travailleurs aux décisions qui les concernent. 31

31.       A l'heure actuelle, on ne sait pas ce que seront les propositions de l'organe responsable de l'élaboration de la charte. Cependant, il convient de faire les observations suivantes concernant le rapport du professeur Simitis.

32.       Tout d'abord, l'inclusion de la CEDH dans le droit communautaire serait une bonne solution car elle permettrait d'éviter d'avoir deux catalogues de droits différents en Europe, ce qui créerait deux catégories de citoyens concernés par des droits différents.

33.       On doit, cependant, contester l'exclusion par les experts de l'article 1 de la CEDH qui stipule que: «les Hautes Parties contractantes reconnaissent à toute personne relevant de leur juridiction les droits et libertés définis au titre I de la présente Convention».

34.       Il s'agit d'un aspect essentiel de la protection des droits de l'homme: on ne peut exclure des personnes sur la base de leur origine nationale, comme il est mentionné dans l'article sur la non-discrimination cité en exemple par le groupe d'experts. Cette clause doit s'appliquer non seulement aux citoyens des États membres de l'Union où qu'ils soient, mais aussi aux ressortissants d'autres pays qui relèvent de leur juridiction. Quelques droits politiques seulement, comme le droit de vote ou d'éligibilité aux élections, qui sont reconnus aux ressortissants de pays membres de l'UE, pourraient être liés à la citoyenneté, mais ils pourraient également être étendus aux personnes résidant légalement sur le territoire de l'Union.

35.       Les autres articles qui ont été exclus par le groupe d'experts sont l'article 14 de la CEDH qui concerne l'interdiction de la discrimination, l'article 15 concernant les mesures de dérogation en situation de danger public et l'article 16 concernant les restrictions à l'activité politique des étrangers.

36.       L'article 14 fait l'objet du projet de Protocole n° 12 à la CEDH qui vise à le développer. L'Assemblée a été invitée à donner son avis sur le projet de protocole. Il est cependant évident au stade actuel que la porté envisagée par le groupe d'experts est beaucoup plus vaste que celle du projet de protocole.

37.       Cela ne semble pas constituer un obstacle, bien au contraire. Il s'agit de considérer la CEDH comme une norme minimale à laquelle l'Union pourrait ajouter des droits supplémentaires pour prendre en compte sa propre législation.

38.       Le rapport évoque également les «droits pertinents dans les protocoles à la CEDH». Ces protocoles concernent les droits suivants: le droit de propriété (article 1 du premier Protocole), le droit de vote (article 3 du premier Protocole) et le droit à la libre circulation (article 2 du Protocole n° 4).

39.       Les experts passent sous silence un certain nombre d'autres droits, tels que le droit à l'éducation, l'interdiction de l'emprisonnement pour dette, l'interdiction de l'expulsion des ressortissants, l'interdiction de l'expulsion collective d'étrangers, l'abolition de la peine capitale ainsi que le Protocole n° 7 qui garantit certains droits procéduraux.

40.       Pour ce qui est des droits sociaux, on pourrait également recommander d'inclure la Charte sociale européenne dans le droit communautaire. Il reste évidemment à résoudre la question de la mise en œuvre de ces droits qui nécessite une intervention de l'État et a notamment des implications financières.

b.       La mise en œuvre des droits garantis

41.       Même si la CEDH était incluse dans la Charte des droits fondamentaux, il demeurerait un risque d'une interprétation différente par les deux cours. C'est probablement la principale préoccupation que l'Assemblée parlementaire doit prendre en compte.

42.       La Cour européenne des Droits de l'Homme est chargée d'interpréter la CEDH et doit continuer de le faire. Il faut faire en sorte qu'elle puisse conserver sa compétence d'interprétation des droits contenus dans la CEDH, même si ceux-ci sont inclus dans la charte alors que la Cour de justice de Luxembourg conserverait sa compétence d'interprétation des autres droits, concernant notamment les violations alléguées des droits de l'homme par des institutions communautaires sans l'intervention d'un État membre.

43.       Le rapport sur lequel est basée la Résolution 1068 (1995) paragraphe 25 avait prévu un problème qui s'est produit depuis. En ce qui concerne la mise en œuvre du droit communautaire, ce sont les États membres de la Communauté qui sont susceptibles, à terme, de subir les sanctions de la Cour européenne des Droits de l'Homme à sa place et risquent d'être condamnés du fait du droit communautaire dérivé. La conclusion par les États des traités communautaires n'a pu les affranchir des obligations qu'ils avaient contractées dans le cadre de la CEDH. En conséquence, il reste possible qu'un particulier saisisse la Cour de Strasbourg d'un recours contre un État membre à l'égard d'une mesure nationale d'exécution du droit communautaire, voire d'une mesure prise par la Communauté, et que l'État soit condamné.

44.       C'est ce qui s'est produit récemment dans l'affaire Matthews contre le Royaume-Uni qui concerne la situation des habitants de Gibralter qui n'avaient pas le droit de vote pour les élections au Parlement Européen bien qu'ils soient soumis à la "législation" de l'Union Européenne. Cette affaire a été portée devant la Cour européenne des droits de l'homme.

45.       L'adhésion à la CEDH supprimerait ce risque en autorisant des recours directs contre ces actes ainsi que contre les mesures d'application prises par des États membres lorsque ceux-ci n'ont pas de larges pouvoirs discrétionnaires.

46.       Évidemment, l'adhésion des Communautés/de l'Union européennes à la CEDH et la répartition des conséquences entre les deux cours nécessiteraient des ajustements. Ils seraient de nature juridique et s'il existe une volonté politique, ils ne devraient pas poser d'obstacles.4

47.       Plusieurs options seraient possibles, telle qu'une demande d'avis préjudicielle d'une cour à l'autre, ou une répartition des affaires selon le droit concerné ou l'organe ou l'État concerné par la violation alléguée.

48.       Dès 1990, dans sa communication concernant l'adhésion à la CEDH, la Commission des Communautés fixait les directives pour les négociations suivantes:

E.       Conclusions préliminaires

49.       L'Assemblée parlementaire reconnaît que l'élaboration d'une charte des droits fondamentaux de l'Union européenne constitue une étape logique de l'évolution de l'Union européenne et considère qu'elle renforcera la protection des droits de l'homme en Europe. L'Union doit veiller à ce que cela soit le cas et à ce que les droits soient garantis à tout individu placé sous sa juridiction.

50.       L'Assemblée souhaite cependant attirer l'attention sur l'existence de la CEDH et son mécanisme de protection fondé sur l'ancienne Commission et la Cour européenne des Droits de l'Homme, qui ont fait la preuve de leur efficacité. Elle demande donc à l'organe chargé d'élaborer cette charte de prendre en compte ce mécanisme. Elle recommande notamment de suivre les conclusions du groupe d'experts sur les droits fondamentaux, présidé par le professeur Simitis, qui propose d'inclure et d'incorporer les articles de la CEDH dans le droit communautaire, avec les droits pertinents des protocoles à la CEDH. Il faut éviter à l'avenir une situation dans laquelle il y aurait deux systèmes de protection différents avec deux cours distinctes dont la jurisprudence risquerait d'être divergente.

51.       L'Assemblée parlementaire renouvelle également sa recommandation que les Communautés/l'Union européennes adhère à la CEDH, à laquelle tous ses États membres sont parties, comme l'ont recommandé à de nombreuses reprises tant les institutions des Communautés européennes que le Conseil de l'Europe. L'Union européenne pourrait également adhérer à la Charte sociale européenne. Le Comité des Ministres doit engager des travaux préparatoires qui permettront cette adhésion.

52.       En outre, pour éviter une interprétation différente de ces droits par les deux Cours européennes, l'Assemblée parlementaire recommande de définir clairement les compétences de chacune d'entre elles.

ANNEXE

COMPOSITION, METHODE DE TRAVAIL ET MODALITES PRATIQUES DE L'ENCEINTE POUR L'ELABORATION DU PROJET DE CHARTE DES DROITS FONDAMENTAUX DE L'UNION EUROPEENNE

ENVISAGE DANS LES CONCLUSIONS DE COLOGNE

A. COMPOSITION DE L'ENCEINTE

(i) Membres

(a) Chefs d'Etat ou de gouvernement des Etats membres

Quinze représentants des chefs d'Etat ou de gouvernement des Etats membres.

(b) Commission

Un représentant du président de la Commission Européenne.

(c) Parlement Européen

Seize membres du Parlement Européen désignés par celui-ci.

(d) Parlements nationaux

Trente membres des parlements nationaux (deux par parlement) désignés par ceux-ci.

Les membres de l'enceinte peuvent être remplacés par des suppléants en cas d'empêchement.

(ii) Président et vice-présidents de l'enceinte

L'enceinte élit son président. Un membre du Parlement Européen, un membre d'un parlement national et le représentant du président du Conseil Européen exercent les vice-présidences de l'enceinte, s'ils n'ont pas été élus à la présidence.

Le membre du Parlement Européen exerçant la vice-présidence est élu par les membres du Parlement Européen faisant partie de l'enceinte. Le membre du parlement national exerçant la vice-présidence est élu par les membres des parlements nationaux faisant partie de l'enceinte.

(iii) Observateurs

Deux représentants de la Cour de justice des Communautés européennes désignés par la Cour. Deux représentants du Conseil de l'Europe, dont un représentant de la Cour européenne des droits de l'homme.

(iv) Instances de l'Union européenne devant être entendues

Le Comité économique et social

Le Comité des régions

Le médiateur

(v) Echange de vues avec les pays candidats

Il convient d'organiser un échange de vues approprié entre l'enceinte ou son président et les pays candidats.

(vi) Autres instances, groupes sociaux ou experts devant être entendus

D'autres instances, groupes sociaux et experts peuvent être entendus par l'enceinte.

(vii) Secrétarait

Le Secrétariat général du Conseil assure le secrétariat de l'enceinte. Afin de garantir une bonne coordination, des contrats étroits établis avec le Secrétariat général du Parlement Européen, avec la Commission, et, dans la mesure nécessaire, avec les secrétariats des parlements nationaux.

B. METHODES DE TRAVAIL DE L'ENCEINTE

(i) Travaux préparatoires

Le président de l'enceinte propose, en étroite collaboration avec les vice-présidents, un programme de travail pour l'enceinte et effectue les autres travaux préparatoires nécessaires.

(ii) Transparence des délibérations

En principe, les débats de l'enceinte et les documents présentés au cours de ces débats devraient être rendus publics.

(iii) Groupes de travail

L'enceinte peut constituer des groupes de travail ad hoc, qui sont ouverts à tous ses membres.

(iv) Rédaction

Sur la base du programme de travail établi par l'enceinte, un comité de rédaction, composé du président, des vice-présidents et du représentant de la Commission et assisté par le Secrétariat Général du Conseil, élabore un avant-projet de charte en tenant compte des propositions de texte soumises par tout membre de l'enceinte.

Chacun des trois vice-présidents procède régulièrement à des consultations avec les composantes respectives de l'enceinte dont il est issu.

(v) Elaboration du projet de charte par l'enceinte

Lorsque le président de l'enceinte, en concertation étroite avec les vice-présidents, estime que le texte du projet de charte élaboré par l'enceinte peut être en définitive adopté par toutes les parties, celui-ci peut être transmis au Conseil européen conformément à la procédure préparatoire habituelle.

C. MODALITES PRATIQUES

L'enceinte se réunit à Bruxelles, alternativement dans les locaux du Conseil et dans ceux du Parlement européen.

Le régime linguistique intégral s'applique aux réunions de l'enceinte.

Commission chargée du rapport: commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Implications budgétaires pour l'Assemblée: néant

Renvoi en commission: Doc 8542, renvoi n° 2440 du 24 septembre 1999

Projet de résolution adopté à l'unanimité avec une abstention, et projet de recommandation et projet de directive adoptés à l'unanimité par la commission le 10 janvier 2000

Membres de la commission: MM Jansson (Président), Bindig, Frunda, Moeller (Vice-présidents), Mme Aguiar, MM. Akçali, Arzilli, Attard Montalto, Bal, Bartumeu Cassany, Brand, Bulic, Clerfayt, Columberg, Contestabile, Demetriou, Derycke, Enright, Mme Err, Mme Frimansdóttir, M. Fydorov (suppléant: M. Glotov), Mme Hlavac, M. Holovaty, Mme Imbrasiene (suppléant: M. Kuzmickas), MM. Jaskiernia, Jurgens, Kelam, Kelemen, Lord Kirkhill, MM. König, Kresak, Mme Krzyzanowska, M. Le Guen, Mme Libane, MM. Lintner, Loutfi, Magnusson, Mancina, Mme Markovic-Dimova, MM. Martins, Marty, McNamara, Mozetic, Mme Näslund, MM. Nastase, Pavlov, Pollo, Polydoras, Mme Pourtaud, MM. Robles Fraga, Rodeghiero, Mme Roth, Mme Roudy, MM. Saakashvili, Shishlov, Simonsen, Solé Tura, Solonari, Svoboda, Symonenko, Tabajdi, Verhagen, Verivakis, Vishnyakov, Vyvadil, Mme Wohlwend.

N.B. Les noms des membres qui ont pris part au vote sont indiqués en italique.

Secrétaires de la commission: M. Plate, Mmes Coin et Kleinsorge

1 Pour la composition de cet organisme, voir l'Annexe I.