Budgets du Conseil de l'Europe pour les exercices 2000 et 2001

For debate in the Standing Committee see Rule 15 of the Rules of Procedure

Pour débat à la Commission permanente – Voir article 15 du Règlement

Doc. 8672

20 mars 2000

Budgets du Conseil de l'Europe pour les exercices 2000 et 2001

Rapport

Commission du budget

Rapporteur: M. Bernard Schreiner, France, Groupe des démocrates européens

I. Projet d'avis

1. L'Assemblée, convaincue que le Conseil de l'Europe ne possède pas les ressources financières dont il a besoin pour mener à bien ses activités, et que le principal problème vient de ce que la méthode de financement établie par la Résolution (94) 31 du Comité des Ministres s'est révélée inadéquate pour assurer un flux de fonds stable et suffisant – en particulier après la réforme de la Cour européenne des droits de l'homme et la création d'un Commissariat pour les droits de l'homme –, demande instamment au Comité des Ministres de développer diverses possibilités de financement de l'Organisation, et notamment la possibilité de majorer le niveau minimum de contribution au budget ordinaire, couvrant le coût de la participation d'un Etat membre à la Cour européenne des droits de l'homme, et la possibilité d'instaurer une contribution à taux forfaitaire pour les Etats observateurs.

2. L'Assemblée déplore vivement l'application rigide, même pour l'année 2000, de la «croissance zéro en termes réels», car cela affectera le fonctionnement global de l'Organisation.

3. L'Assemblée attire l'attention du Comité des Ministres sur l'augmentation régulière des besoins financiers de la Cour; cette évolution affectera négativement d'autres secteurs de l'Organisation tels que l'Assemblée parlementaire, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe et le programme intergouvernemental d'activités. Le Comité des Ministres devrait envisager la possibilité de prévoir un budget séparé pour la Cour, comme l'Assemblée l'a déjà proposé dans ses Avis n° 203 (1997) et 211 (1999). Si l'on n'identifie pas les activités susceptibles d'être abandonnées, d'autres activités importantes de l'Organisation seront inévitablement pénalisées à moyen terme .

4. L'Assemblée désapprouve sans réserve la décision du Comité des Ministres d'ajourner l'attribution des ressources financières indispensables à la mise en œuvre des activités et des programmes à réaliser dans le cadre du Pacte de stabilité pour l'Europe du sud-est – et ce en dépit du fait que tous les Etats membres ont reconnu que la seule voie pour parvenir à une paix durable et à la stabilité politique est celle de la démocratie et du respect des droits de l'homme, de l'Etat de droit et du pluralisme politique.

5. L'Assemblée marque son insatisfaction quant à la procédure budgétaire existante, avec son cortège de réunions qui prennent du temps et qui, très souvent, ne donnent que de maigres résultats. Compte tenu des indéniables imperfections de cette procédure, il serait sage, semble-t-il, d'envisager d'introduire une procédure de budgétisation bisannuelle, qui permettrait de planifier les activités efficacement et en temps voulu, et de favoriser ainsi une utilisation plus rationnelle des ressources sur la base des priorités définies. L'adoption d'une nouvelle méthode budgétaire simplifiée permettrait également à l'Organisation d'élaborer et de mettre en œuvre ses programmes plus efficacement et de mieux se consacrer à sa stratégie politique globale, comme le soulignent les Avis de l'Assemblée n° 199 (1996), 203 (1997) et 211 (1999).

6. L'Assemblée souhaite attirer l'attention du Comité des Ministres sur l'importance qu'elle attache à la politique du personnel (gestion flexible du travail, mobilité, prime de départ, retraite anticipée et création de postes structurels). Compte tenu de l'accroissement des missions et des défis auxquels le Conseil de l'Europe est confronté, du fait de sa composition élargie, il est essentiel que l'Organisation puisse compter sur un secrétariat indépendant, hautement qualifié et motivé et que soit introduit une plus grande flexibilité dans l’administration du Conseil de l’Europe. Aussi, à cet égard, il invite le Comité des Ministres à développer des mesures appropriées. L'Assemblée constate également que les dépenses de formation engagées par l'Organisation sont actuellement insuffisantes par rapport à celles qui existent dans d'autres organisations internationales.

7. Dans le cadre du Plan Optimum, l'Assemblée demande au Comité des Ministres d'étudier la possibilité de décentraliser la gestion des ressources humaines, afin de redéployer et réorganiser de manière efficace et systématique les ressources humaines et matérielles.

8. L'Assemblée considère qu'il importe de créer et de gérer un fonds de pension privé, financièrement viable et autosuffisant, comme elle le demande dans sa Recommandation 1391 (1998) et dans son Avis n° 211 (1999), afin de garantir le paiement des pensions des agents.

9. L'Assemblée est très préoccupée par ce qu'elle considère comme un certain manque de solidarité entre les Etats membres en ce qui concerne le barème de leurs contributions au budget ordinaire. La Résolution (94) 31 du Comité des Ministres, en vertu de laquelle le taux de contribution des cinq grands contributeurs a été ramené à 12,75 % seulement du budget ordinaire, n'a fait qu'aggraver la situation de certains Etats membres moins riches et enliser le Comité des Ministres dans de longues et stériles délibérations.

En ce qui concerne le Budget 2001

10. L'Assemblée réitère son point de vue selon lequel le Conseil de l'Europe doit être doté de ressources financières adaptées à sa mission paneuropéenne. A cette fin, on pourrait, par exemple, créer une ligne spéciale «Conseil de l'Europe» au sein des budgets nationaux; on pourrait aussi laisser les ministères concernés, tels que ceux des Affaires sociales, de la Culture et de la Justice, contribuer au financement de certains programmes intergouvernementaux, comme le proposaient déjà les Avis n° 199 (1996) et n° 211 (1999) de l'Assemblée.

11. L'Assemblée demande au Comité des Ministres de trouver des ressources financières appropriées lors de sa prise d’initiatives politiques.

12. L'Assemblée invite les Etats membres de l'Organisation à faire en sorte que les futurs crédits budgétaires du Budget ordinaire non utilisés, ainsi que le montant des économies éventuellement constatées par le secrétariat au cours de telle ou telle année, soient désormais automatiquement versés dans un «Fonds d'intervention», qui pourrait servir par la suite à financer des activités spécifiques.

13. L'Assemblée, considérant que les ressources humaines et financières limitées qui sont allouées au Commissariat pour les droits de l'homme, par le biais du redéploiement interne, sont insuffisantes pour permettre à cette instance de remplir les missions difficiles qui sont les siennes, invite instamment le Comité des Ministres à augmenter les crédits budgétaires du Commissaire.

14. Eu égard à la restructuration imminente du secrétariat du Conseil de l'Europe et au maintien de l'approche fondée sur la croissance zéro en termes réels, il parait indiqué de mettre en oeuvre la Résolution 92 (28) instituant des mesures particulières de cessation de fonction d'agents permanents. L'Assemblée considère qu'un tel plan aurait l'avantage d'accélérer le renouvellement des ressources humaines de l'Organisation, de promouvoir l'avancement professionnel sur la base du mérite, de l'ancienneté et de l'égalité des chances, et d'introduire de nouvelles nationalités au sein du secrétariat.

15. L'Assemblée recommande au Comité des Ministres d'examiner soigneusement la situation en matière de locaux; en effet, certains services souffrent déjà d'une pénurie de bureaux par rapport à leurs besoins. Ce problème deviendra encore plus aigu avec l'expansion de la Cour européenne des droits de l'homme, qui pourrait rendre nécessaire le relogement de plusieurs services.

16. L'Assemblée se félicite de la réforme de la structure budgétaire et du système de «reporting» en fonction de priorités; il en résultera, pour le secrétariat, une plus grande liberté et responsabilité dans la gestion des programmes et des ressources budgétaires. Etant donné le lien étroit entre les objectifs et les ressources, l'Assemblée pense qu'il faudrait envisager d'actualiser et de rendre plus flexible le règlement financier et le Statut des agents, afin d'adapter les procédures et les méthodes de travail à cette nouvelle culture de gestion dans l'Organisation, compte tenu notamment du caractère et des besoins spécifiques de l'Assemblée.

17. L'Assemblée demande au Comité des Ministres d'être plus attentif au fonctionnement des mécanismes de suivi des conventions et traités, en particulier en ce qui concerne la Charte sociale européenne, domaine dans lequel les ressources humaines existantes subissent une pression croissante, due à un accroissement considérable de la charge de travail du secrétariat et encore aggravée par la stagnation des effectifs.

18. L'Assemblée demande au Comité des Ministres de revoir sa méthode de financement des ajustements salariaux et de prendre des dispositions séparées pour couvrir ce point dans les futurs budgets ordinaires de l'Organisation.

II. Exposé des motifs par M. Schreiner

1. Au fil des années, les rapports annuels de l'Assemblée sur les budgets du Conseil de l'Europe ont donné aux parlementaires un aperçu plus complet de l'Organisation et de son évolution politique. Ces rapports ont principalement pour objet de formuler des recommandations sur les activités du Conseil, afin d'examiner les implications politiques des décisions du Comité des Ministres relatives au budget général de l'Organisation.

2. Le présent rapport tient compte de l'échange de vues très fécond que le rapporteur a eu avec M. Gianardi, Directeur général de l'Administration et de la logistique, et avec les représentants du service des Finances. Le rapporteur fait observer qu'au moment de la rédaction du rapport, aucun document officiel sur les perspectives budgétaires pour l'année 2001 n'était disponible.

3. A la suite des propositions budgétaires et administratives qu'elle a formulées dans ses Recommandations 918 (1981), 1155 (1991) et 1344 (1997), l'Assemblée constate avec satisfaction que certains progrès ont été accomplis vers l'instauration d'un dialogue plus franc et plus direct entre ses représentants et le Comité des Ministres au sujet des questions budgétaires. Malheureusement, les premiers résultats n'ont pas été entièrement satisfaisants, dans la mesure où le principe de la croissance zéro en termes réels préside depuis trois ans à l'établissement du budget de l'Organisation, empêchant ainsi un accroissement progressif des ressources financières allouées à l'ensemble du Conseil.

4. De l'avis du rapporteur, le Comité des Ministres devrait mettre en place d'urgence un fonds de pension privé, alimenté par les économies qui auront été réalisées du fait de l'abandon du régime de sécurité sociale français au profit d'un régime d'assurance privé. Non seulement cette initiative permettra d'alléger le fardeau que représente, pour les Etats, la prise en charge d'une fraction du coût du régime, mais en même temps elle permettra à l'Organisation d'instituer, dans les années à venir, un fonds de pension financièrement solide et autosuffisant, qui sauvegardera les droits acquis des agents.

5. Compte tenu de l'augmentation considérable du nombre des pays membres, et de l'application rigoureuse de la croissance zéro en termes réels, il est indispensable de procéder à une évaluation approfondie des besoins actuels et futurs de l'Organisation. On ne peut plus se contenter, pour obtenir des crédits supplémentaires, de faire valoir l'utilisation optimale des ressources existantes. Une restructuration du Conseil de l'Europe, allant de pair avec des méthodes de travail plus efficaces, pourrait être un facteur déterminant, dès lors qu'il s'agit de convaincre le Comité des Ministres de la nécessité d'augmenter le budget de l'Organisation. Il faudra atteindre des normes élevées en matière d'efficacité et d'attribution de ressources, si l'on veut pouvoir obtenir des crédits supplémentaires. Une telle réforme, si elle est menée correctement, pourrait permettre à l'Organisation de fonctionner plus harmonieusement et efficacement, grâce à une utilisation plus flexible et mieux ciblée de ressources globales qui sont de plus en plus inadéquates par rapport aux besoins.

6. L'opportunité d'appliquer à une institution politique telle que le Conseil de l'Europe – et a fortiori à son Assemblée parlementaire – une méthode budgétaire rigoureusement fondée sur les résultats doit être appréciée à la lumière de la vocation politique paneuropéenne de l'Organisation. On peut envisager sans problème une telle méthode pour le volet intergouvernemental du Conseil de l'Europe, au sein duquel les directions ont des programmes, des activités et des objectifs bien définis. Cependant un système budgétaire qui ne tiendrait pas compte de la nature et des besoins spécifiques de l'Assemblée risquerait de devenir rapidement un véritable corset empêchant l'Assemblée de prendre des initiatives politiques qui sont nécessaires, mais qu'on ne peut prévoir. Par conséquent, il est de la plus haute importance d'adapter les procédures et les méthodes de travail, avant d'introduire cette nouvelle culture de gestion dans l'Organisation.

7. S'agissant des propositions budgétaires de l'Assemblée pour l'année 2001, on peut considérer, compte tenu de la charge de travail croissante, qu'il est d'une importance capitale, pour le Conseil de l'Europe en général et pour le secrétariat de l'Assemblée en particulier, de disposer de ressources accrues, afin de conserver et de motiver un personnel permanent hautement qualifié, et afin de recruter des agents temporaires pour mener à bien des projets et des activités spécifiques.

8. Le Rapporteur regrette que le budget 2000 ne reflète qu'un taux de croissance réelle modeste. La plupart des crédits supplémentaires ont été attribués à la Cour européenne des droits de l'homme, au Programme ADACS (Activités pour le développement et la consolidation de la stabilité démocratique) et à l'Assemblée parlementaire, qui sont les priorités pour l'Organisation.

9. Toutefois, étant donné la nature des travaux menés par la Cour européenne des droits de l'homme, ainsi que les implications budgétaires de ses besoins financiers croissants pour d'autres secteurs de l'Organisation – Assemblée, Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe, Programme intergouvernemental d'activités, etc. – le Comité des Ministres devrait étudier la possibilité de prendre des dispositions budgétaires séparées pour la Cour. On éviterait ainsi le risque de voir certaines activités et priorités pâtir de l'élargissement des missions confiées à cette instance nouvellement créée.

10. Le Rapporteur souhaite également attirer l'attention du Comité des Ministres sur trois autres aspects budgétaires importants. Le premier concerne les besoins du secrétariat du Conseil de l'Europe en termes de bureau. Il est clair que le processus de l'élargissement a entraîné, dans les faits, un accroissement du nombre de personnes travaillant pour l'Organisation. Or, il faut trouver une solution très rapidement; en effet, le Centre de presse (CEPI) ne pourra plus continuer d'être utilisé dans les conditions avantageuses qui prévalent actuellement (redevance minimale pour l'année 2000). Le Comité des Ministres est donc confronté à l'alternative suivante: soit acheter le Centre de presse, soit construire un nouveau bâtiment, qui représente une amélioration par rapport aux conditions de travail précaires actuelles. En même temps, il est juste de reconnaître que la somme en jeu dans une telle entreprise n'est pas négligeable (quelque 600 MF), surtout en cette période d'austérité budgétaire.

11. Le deuxième aspect concerne les coûts supplémentaires, en termes de ressources humaines et financières, afférents aux mécanismes de suivi des conventions et traités. Le problème est double. Tout d'abord, il est urgent de renforcer le mécanisme par lequel le Comité des Ministres surveille l'exécution des arrêts de la Cour. En second lieu, un crédit budgétaire spécifique est requis pour un nombre limité de conventions dont le système de suivi est identifiable. Cette situation sera certainement rendue encore plus critique par les ratifications supplémentaires des diverses conventions qui interviendront dans le courant de l'année 2000, du fait de l'adhésion de nouveaux Etats au Conseil de l'Europe. Cette donnée mettra à rude épreuve les capacités déjà surutilisées des ressources humaines.

12. Le troisième aspect qu'il convient d'aborder a un caractère plus général. Ces dernières années, beaucoup de décisions politiques prises par le Comité des Ministres n'ont pas stipulé l'engagement des moyens financiers supplémentaires nécessaires à leur mise en œuvre – le Comité estimant probablement qu'il suffit de rationaliser et d'améliorer l'utilisation des ressources existantes pour couvrir le coût de ces nouvelles activités.

13. Or, cet exercice de redéploiement, dans la mesure où il a eu lieu, s'est avéré insuffisant à cet égard. Il est donc particulièrement urgent de prendre des dispositions financières pour créer la fonction de Commissaire pour les droits de l'homme, car les ressources humaines et financières limitées qui sont allouées à ce poste important dans le budget 2000 ne permettent pas d'assurer son bon fonctionnement.

14. En ce qui concerne la future politique du personnel, il est essentiel que le Conseil de l'Europe, eu égard à l'accroissement considérable des missions et des défis auxquels il est confronté en raison de l'élargissement important de sa composition, puisse compter sur le concours d'un secrétariat indépendant, hautement qualifié et motivé. Or, le Rapporteur a le sentiment que le Comité des Ministres, et notamment son groupe de rapporteurs sur les questions administratives et budgétaires, voit dans les agents un facteur qui grève lourdement le budget de l'Organisation. Le Conseil de l'Europe est un réservoir de matière grise; ce n'est pas une organisation active sur le terrain (comme l'OSCE); son épine dorsale, ce sont des fonctionnaires hautement compétents et motivés.

15. L'élargissement du Conseil de l'Europe a entraîné des changements radicaux dans les conditions de travail internes; il en est résulté, pour tous les agents, un surcroît de travail et de responsabilités. Il n'en est que plus étonnant que les agents du Conseil de l'Europe se trouvent bloqués dans leur carrière par des propositions budgétaires fondées sur une croissance zéro en termes réels et qui ne prévoient ni créations de postes, ni reclassements.

16. C'est pourquoi, malgré l'hypothèse de travail d'une croissance zéro pour le budget 2001, le rapporteur ne peut dissimuler son scepticisme au sujet de la capacité du budget 2000 à permettre la réalisation des tâches de plus en plus nombreuses qui sont celles de l'Assemblée, ainsi que la mise en œuvre des décisions et propositions du Deuxième Sommet des chefs d'Etat et de gouvernement. Bref, il s'interroge sur la compatibilité d'un tel budget avec la vocation véritablement paneuropéenne de notre Organisation.

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Commission chargée du rapport: commission du budget.

Renvoi en commission: mandat permanent.

Projet d’avis adopté à l’unanimité par la commission le 9 mars 2000.

Membres de la commission: M. Lotz (Président); MM Koulouris, Aleffi, Soendergaard (Vice-Présidents); Mme Angelovicova, MM Annemans, Anusz, Begaj, Bojars, Bordas, Bulic, Buwitt, Caceres, d’Aron, Debono Grech, Duivesteijn, von der Esch, Frey (Suppléant: M. Gross), Grass, Gregory, Ivanov, Mme Jäger, MM Kittis, Lento, Mme Luhtanen, MM Luis, Matvienko, Naydenov, Oorzhak, Lord Ponsonby (Suppléant: Mme Jones), Mme Ragnarsdottir, MM Rise, Rupar, Schreiner, Mme Stanoiu (Suppléant: M. Badulescu), MM Svoboda, Telek, Zhirinovsky.

N.B. Les noms des membres présents à la réunion sont indiqués en italique.

Secrétaire de la commission: Stefano Bertozzi.