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Doc. 8706
5 avril 2000
Conflit en Tchétchénie
Avis1
Commission des migrations, des réfugiés et de la démographie
Rapporteur : M. Tadeusz Iwiński, Pologne, Groupe socialiste
Introduction
Le présent avis se fonde sur les conclusions de la mission d'enquête effectuée du 9 au 13 mars 2000 à Moscou et dans le Caucase du Nord, par une délégation de l'Assemblée parlementaire dont le rapporteur faisait partie. De plus, il tient compte des conclusions de l'audition sur les populations déplacées dans le Caucase, organisée le 24 mars 2000 par la Commission des migrations, des réfugiés et de la démographie, et d'informations récentes fournies par les organisations internationales participant à l'action humanitaire dans la région, notamment le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR).
I. Recommandations de la Commission
Concernant l'aide humanitaire:
i. invite les autorités de Russie à réduire au minimum les obstacles administratifs qui peuvent avoir une influence considérable sur la qualité de l'aide humanitaire, en particulier supprimer les impôts et droits de douane frappant les produits humanitaires, et à autoriser les communications radio sur le terrain ;
ii. se félicite de ce que les autorités de Russie aient autorisé le Comité international de la Croix Rouge (CICR) à se rendre en Tchétchénie et les invite à faire de même pour l'ensemble des organisations humanitaires souhaitant œuvrer dans la région ;
iii. invite les Etats membres du Conseil de l'Europe à accroître leur aide financière en réponse à l'Appel consolidé inter-institutions des Nations Unies pour le Caucase du Nord, daté du 15 mars 2000 ;
iv. appelle les institutions humanitaires œuvrant dans la région à veiller à ce que l'ensemble des personnes déplacées, y compris celles qui sont restées en Tchétchénie, aient accès aux secours et à l'aide ;
v. invite les autorités de Russie et de Géorgie à maintenir ouvertes toutes les frontières;
vi. invite les Etats membres du Conseil de l'Europe à intensifier leur aide aux réfugiés tchétchènes en Géorgie, en se rappelant que ce pays accueille depuis plusieurs années un grand nombre de personnes déplacées d'Abkhazie, Géorgie;
vii. invite le Service fédéral des migrations de Russie à enregistrer sans délai toutes les personnes déplacées qui sont arrivées en Ingouchie après le 1er mars 2000.
Concernant la reconstruction et les rapatriements futurs:
i. invite les autorités de Russie à s'abstenir de toute forme de rapatriement hâtif ou forcé avant que soient remplies les conditions d'un retour garantissant la sécurité et la dignité des personnes ;
ii. exhorte le Gouvernement de Russie et les pays donateurs à entamer l'élaboration d'un plan de reconstruction à long terme de la Tchétchénie et en particulier de Grozny, en collaboration avec les institutions financières et les organisations internationales intéressées ;
iii. invite la Banque de développement du Conseil de l'Europe à examiner comment elle pourrait contribuer à cette reconstruction ;
iv. invite le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe à examiner la possibilité de soutenir les réfugiés et les personnes déplacées de Tchétchénie par le biais de partenariats entre des villes d'Europe et des collectivités locales du Caucase du Nord accueillant des réfugiés et des personnes déplacées, à l'instar de ce qui a été fait pendant la crise du Kosovo ;
v. exhorte les autorités de Russie à trouver une solution au sujet de la question des dédommagements concernant les maisons et les biens détruits ;
vi. invite les autorités de Russie à autoriser une enquête indépendante internationale sur les criminels de guerre, dont la poursuite est une condition préalable au retour en toute sécurité des réfugiés et des personnes déplacées.
II. Exposé des motifs
1. Aperçu de la situation humanitaire dans la région
1. Selon les estimations, le dernier conflit armé en Tchétchénie a fait fuir quelque 400 000 personnes dans la République et au-delà de ses frontières.2 Plus de 200 000 d'entre elles se trouvent en Ingouchie, 100 000 sont dans d'autres républiques et 100 000 sont déplacées en Tchétchénie. Il y a aussi eu une certaine émigration, essentiellement vers la Géorgie, où le nombre de réfugiés de Tchétchénie est estimé à environ 6 000 personnes.
2. Les civils fuient toujours les villages du sud de la Tchétchénie ; on signale des destructions de biens à grande échelle et la poursuite de l'offensive militaire des forces de Russie. Le rythme des départs de personnes qui fuient la Tchétchénie, soit environ un millier par semaine, reste soutenu.
3. Parallèlement des retours se produisent. Depuis le mois de janvier 2000, environ 50 000 personnes déplacées enregistrées sont rentrées dans la République de Tchétchénie, pour se rendre essentiellement à Ourous-Martan et à Goudermès. Une majorité de personnes déplacées affirment qu'elles souhaiteraient rentrer. Cependant, les destructions étendues et les informations de passages à tabac, d'arrestations et de viols découragent un mouvement de retour important, en dépit les moyens de transport proposés gratuitement par les autorités de Russie, et incitent même ceux qui sont déjà rentrés à repartir. Des cas de rapatriement forcé ont aussi été signalés (voir ci-dessous). Par ailleurs, la frontière entre la Tchétchénie et l'Ingouchie est souvent fermée, ce qui cause des difficultés et fait courir des risques injustifiés à la population qui fuit les zones de conflit. Des familles, bloquées de part et d'autre de la frontière, se retrouvent ainsi séparées. Ceux qui voyagent entre l'Ingouchie et la Tchétchénie se plaignent souvent de harcèlements aux nombreux postes de contrôle de l'armée et de la police.
4. Alors que les mouvements de population vers la Tchétchénie et hors de celle-ci se poursuivent, il est très difficile de donner des chiffres actualisés précis sur les déplacements de populations. Cependant, selon des estimations rendues publiques le 24 mars, les dernières arrivées en Ingouchie ont porté à 214 000 environ le nombre total de personnes déplacées de Tchétchénie dans cette république.
5. La République d'Ossétie du Nord - Alanie a reçu plus de 3 000 personnes, la République du Daghestan accueille plus de 6 000 personnes et le territoire de Stavropol plus de 3 000.
6. Plus de 60 000 personnes ont gagné d'autres régions de la Fédération de Russie pour rester dans les centres du Service fédéral des migrations de Russie, ou auprès de parents ou d'amis.
7. Environ 70% du nombre total de personnes déplacées vivent dans des familles d'accueil, 20% dans des installations spontanées et 10% dans des camps.
8. Malgré les secours de plus en plus importants qui sont offerts, les conditions sanitaires dans les abris de fortune et les camps sous tente restent encore très difficiles, ce qui fait toujours craindre le risque d'épidémies éventuelles, notamment de tuberculose, maladie endémique dans cette région du Caucase du Nord. La situation est encore aggravée par l'absence de chauffage suffisant et par les coupures de courant.
9. La situation dans les logements privés est aussi très difficile. Il est souvent demandé aux personnes déplacées de payer pour leur hébergement et si elles n'ont pas de ressources financières, elles sont contraintes de partir et parfois de retourner dans les zones où les hostilités se poursuivent. Il est capital d'offrir des secours aux familles d'accueil par le biais des pouvoirs locaux.
2. Aide humanitaire
10. Dans l'ensemble, malgré quelques lacunes, le ministère fédéral des situations d'urgence de Russie (Emercom), les institutions des Nations Unies, le CICR3 et des ONG arrivent à satisfaire les besoins d'urgence essentiels dans toutes les régions situées hors de Tchétchénie où des personnes déplacées et des réfugiés sont hébergés. Les organisations continuent d'offrir des rations alimentaires d'urgence, des médicaments, et des vêtements chauds, et d'assurer l'approvisionnement en eau et l'assainissement. Elles vont aussi commencer maintenant à mettre l'accent sur des programmes dans le domaine de l'éducation, de la recherche d'activités procurant des revenus et de la réadaptation psychosociale. Selon le Service fédéral des migrations (FMS), la Russie apporte 53,5% de l'aide et la communauté internationale 46,5%.
11. Outre les programmes mis en œuvre par le HCR, l'UNICEF, le PAM, l'OMS et le CICR, une vingtaine d'ONG œuvrent actuellement en Ingouchie. Certaines, comme le DRC et World Vision mettent en œuvre des accords avec des institutions des Nations Unies, tout en gérant leurs programmes propres.
12. La répartition du travail entre les organisations offrant une aide aux personnes déplacées et celles qui se préoccupent des familles d'accueil est compliquée par le fait que les groupes de population sont mélangés et qu'ils sont situés dans 261 lieux différents. L'Emercom, le Programme alimentaire mondial (PAM), le HCR, le CICR et le DRC élaborent de nouvelles dispositions pour traiter cette question.
13. La situation des personnes déplacées en Tchétchénie même est bien plus précaire, car les conditions de sécurité ne permettent pas une distribution régulière de secours d'urgence.
14. L'administration provisoire de la République de Tchétchénie mise en place par le gouvernement de Russie s'est dite prête à œuvrer avec les institutions humanitaires internationales, mais la situation sur le terrain reste très difficile.
15. Les problèmes de sécurité restent considérables. Ils continuent de gêner l'action humanitaire dans tout le Caucase du Nord. La présence et les mouvements de personnel doivent être limités, ce qui complique la gestion et le suivi des opérations d'aide. Les affrontements entre les forces rebelles et les troupes de Russie, y compris dans la région de Grozny, montrent clairement que la sécurité reste très incertaine dans la région. Les mines et les munitions qui n'ont pas explosé présentent aussi un danger permanent.
16. Le 29 février, un premier convoi de secours du HCR est arrivé à Grozny où 21 000 civils, composés pour l'essentiel de femmes et d'enfants, vivraient toujours. L'équipe du personnel local du HCR qui a accompagné le convoi, a signalé des destructions étendues dans la capitale, où il n'y a ni gaz ni électricité. La population civile de la ville est confinée dans quatre quartiers. Hormis cet unique convoi test, le HCR est réservé, pour des raisons de sécurité, sur les perspectives de livraisons par convois en Tchétchénie même.
17. La collaboration entre les institutions humanitaires et les autorités de Russie ne pose pas de difficulté réelle, bien que certains points demandent à être éclaircis. Le 9 mars, un mémorandum d'accord sur l'action humanitaire dans le Caucase du Nord, y compris la Tchétchénie, a été paraphé par les Nations Unies et le Gouvernement fédéral.
18. Parmi les problèmes en suspens, il y a toujours la question des droits de douane et des taxes (TVA) prélevés sur les biens humanitaires. Les autorités de Russie ont accepté de modifier cette situation très insatisfaisante, mais le problème persiste jusqu'ici.
19. Certaines organisations humanitaires se plaignent de problèmes administratifs qui gênent leur action dans la région. Ainsi la nécessité d'obtenir des autorisations afin de communiquer par radio, ce qui est indispensable sur le terrain pour la sécurité du personnel humanitaire.
20. Le 15 mars, les Nations Unies ont lancé un Appel consolidé inter-institutions pour le Caucase du Nord. Celui-ci englobe des programmes concernant les vivres, les abris, les secours, la santé et l'alimentation, l'eau et l'assainissement, l'aide psychosociale, l'éducation et le lancement d'activités procurant un revenu. L'Appel prévoit deux scénarios possibles pour les quatre prochains mois : une augmentation du nombre actuel de retours en Tchétchénie qui impliquerait une aide afin de faciliter la réintégration dans la République ou la poursuite des mouvements de populations vers la Tchétchénie et hors des frontières de celle-ci, c'est-à-dire la poursuite des programmes actuels.
3. Perspectives de retour et obstacles existants
21. Actuellement, les perspectives d'un rapatriement massif semble plutôt éloignées. La sécurité dans la région est extrêmement précaire sans oublier le danger posé par les mines et les munitions qui n'ont pas explosé. Selon les estimations du ministère fédéral de l'Intérieur, les conditions nécessaires au retour à Grozny des personnes déplacées seront remplies dans six mois environ, mais étant donné l'échelle des destructions, ce délai paraît quelque peu optimiste.
22. Les rapatriements, que l'on peut prévoir si la situation le permet véritablement, ne devraient pas être poursuivis à tout prix. Des rapatriements prématurés pourraient être désastreux. Cependant, selon des informations d'organisations humanitaires, les autorités de Russie ont contraint des réfugiés à rentrer en Tchétchénie en refusant de leur distribuer des vivres dans les camps ou en reconduisant leur wagon en Tchétchénie. Ainsi, un train a été ramené vers la frontière tchétchène. Selon le Service fédéral des migrations, il s'agit là d'un cas isolé, qui est dû à un malentendu. Cependant un grand nombre de témoins ont parlé d'autres incidents où diverses formes de pression ont été exercées, depuis la persuasion et l'intimidation jusqu'au refus d'accorder l'aide prévue pour les personnes déplacées.
23. Le règlement des problèmes de sécurité passe aussi par la nécessité de mener une enquête et d'entamer des poursuites sur les abus signalés. C'est là l'une des conditions préalables qui permettraient aux réfugiés et aux personnes déplacées de se sentir en sécurité pour retourner chez eux. L'absence de justice perpétue un cycle de violence, car des groupes entiers sont considérés comme responsables d'abus et les ex-victimes tendent à vouloir se faire justice elle-même.
24. Actuellement, la Prokuratura militaire principale examine les plaintes de particuliers au sujet d'infractions que les forces de maintien de l'ordre et les militaires auraient commises. Depuis le début du conflit armé, les organes répressifs militaires ont mené l'enquête sur huit affaires d'infractions commises par des soldats contre la population locale. Trois d'entre elles ont été classées en raison d'une amnistie ou d'un non-lieu. Ces mesures semblent véritablement insuffisantes étant donné l'étendue des violations des droits de l'homme signalées.
25. La Commission suivra de près la collaboration entre le Représentant spécial du Président fédéral pour les droits de l'homme et les libertés des habitants de la République de Tchétchénie, nommé à la mi-février 2000, et le Conseil de l'Europe, et, en particulier, l'action du service commun appelé à recueillir des preuves de violations des droits de l'homme.
26. La Commission soutient pleinement la recommandation qui demande d'urgence aux Etats membres du Conseil de l'Europe de faire usage, en qualité de Haute partie contractante de la Convention Européenne des Droits de l'Homme, de l'article 33 et de saisir la Cour européenne des Droits de l'Homme au sujet de violations alléguées de dispositions de la Convention et de ses protocoles par la Russie.
27. Une autre question qui doit être résolue est celle des dédommagements pour les maisons détruites et du versement de prestations sociales.
28. La Douma de Russie a créé une commission parlementaire pour les droits de l'homme, les personnes déplacées et la normalisation de la situation économique, politique et sociale dans la République tchétchène. Le mandat de cette commission comprend l'élaboration de projets de loi sur la normalisation de la situation et la protection des droits de l'homme en Tchétchénie. La Commission des migrations, des réfugiés et de la démographie espère que cet organe contribuera à la stabilisation de la région.
29. Quoiqu'il en soit, les secours d'urgence doivent être suivis par un programme global de reconstruction et de rénovation. Bien que le Gouvernement de Russie ait promis de le financer, il est clair qu'une aide internationale plus importante sera nécessaire. Rien ne laisse penser que la question retienne véritablement l'attention de la communauté internationale à l'heure actuelle.
30. Celle-ci doit reconnaître que la situation des réfugiés et des personnes déplacées soulève des problèmes à long terme. C'est pourquoi, les secours d'urgence indispensables au début doivent être suivis rapidement par des programmes destinés à aider les groupes de réfugiés à échapper à la dépendance dans la dignité. Les programmes qui encouragent le transfert de compétences aideront les individus alors qu'ils sont réfugiés ou par la suite lorsqu'ils seront rapatriés ou qu'ils reprendront leur place dans leur pays d'origine. Un programme continu d'aide à grande échelle des réfugiés est nécessaire à cette fin.
31. Le passage d'une aide d'urgence à la recherche d'une autosuffisance à long terme ne doit pas servir de prétexte pour réduire l'ampleur de l'aide. Les donateurs doivent aussi renoncer à la recherche d'une certaine notoriété en soutenant des programmes plus efficaces, plus modestes mais axés sur le long terme, comme le transfert de compétences qui aideraient les bénéficiaires à la fois lorsqu'ils sont en exil et lorsqu'ils sont rentrés chez eux.
Commission chargée du rapport: commission des questions politiques (Doc. 8697).
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Commission saisie pour avis: commission des migrations, des réfugiés et de la démographie.
Origine: Recommandation 1444 (2000).
Avis approuvé le 5 avril 2000.
Secrétaires de la commission: M. Newman, Mme Nachilo, M. Adelsbach.
2 Sauf indication contraire, les chiffres cités proviennent du HCR et se fondent sur un exercice d'enregistrement effectué par le Conseil danois des réfugiés (DRC) et le HCR.
3 Le 30 mars, le CICR a obtenu l'autorisation d'intervenir en Tchétchénie même.