Doc. 8761

8 juin 2000

Arrivée de demandeurs d'asile dans les aéroports européens

Rapport

Commission des migrations, des réfugiés et de la démographie

Rapporteur: M. Andreas Gross, Suisse, Groupe Socialiste

Résumé

L'augmentation considérable du nombre de demandeurs d'asile arrivant dans les aéroports pose l'important problème des conditions dans lesquelles ils sont reçus. Le traitement des demandes d'asile à ce stade reste un élément important de la procédure de détermination dans son ensemble et la situation particulière qui est celle des demandeurs d'asile dans les aéroports peut comporter des difficultés spécifiques susceptibles d'entraîner des violations de leurs droits fondamentaux. Des conditions matérielles et humanitaires difficiles peuvent, de plus, aggraver indûment le caractère éprouvant de la situation des demandeurs d'asile.

Le Rapporteur note avec satisfaction que, d'une manière générale, les conditions d'accueil dans les aéroports se sont nettement améliorées depuis le premier rapport sur ce sujet examiné par l'Assemblée en 1991. On relève encore, toutefois, dans certains pays de graves insuffisances que ni les difficultés économiques, ni le nombre élevé des demandes ne sauraient justifier. Le rapporteur formule à cet égard des recommandations à l'adresse des pays concernés.

I.       Projet de recommandation

1.        Depuis le milieu des années 80 les Etats membres du Conseil de l'Europe doivent faire face à un nombre toujours croissant de demandeurs d'asile, dont une bonne partie se présente aux aéroports. Outre la nécessité de veiller à ce que tous les demandeurs d'asile soient traités conformément au droit international relatif aux réfugiés, cet afflux a créé un problème particulier en ce qui concerne les équipements et locaux dont disposent les aéroports pour l'accueil des demandeurs d'asile. Le personnel doit être pleinement conscient que son rôle est d'apporter son soutien à l'asile et non de le décourager. Le problème revêt une ampleur particulière pour les aéroports où affluent les demandeurs (comme Francfort, Paris ou Londres) ou ceux pour qui ce phénomène est relativement récent (essentiellement dans les pays d'Europe centrale, orientale et méridionale).

2. Le traitement des demandes d'asile à ce stade est un élément important de la procédure de détermination du statut de réfugié. L'accès à la procédure prévue par un pays pour l'octroi du statut de réfugié est essentiel à la notion de protection internationale. Or les demandeurs d'asile arrivant dans un aéroport peuvent se voir refuser l'accès à cette procédure, risquant ainsi le refoulement et des violations de leurs droits fondamentaux.

3. De plus, l'incohérence et la longueur abusive des procédures, combinées notamment aux conditions difficiles régnant dans les aéroports (centres d'accueil inadéquats) peuvent rendre indûment pénible la situation des demandeurs d'asile.

4. L'harmonisation au niveau européen des politiques nationales en matière d'asile est plus que jamais nécessaire. Dans ce contexte l'Assemblée rappelle et réaffirme ses recommandations antérieures tendant à améliorer la protection et le traitement réservés aux demandeurs d'asile, notamment sa Recommandation 1163 (1991) relative à l'arrivée de demandeurs d'asile dans les aéroports européens; la Recommandation 1236 (1994) relative au droit d'asile ; la Recommandation 1309 (1996) relative à la formation du personnel accueillant les demandeurs d'asile aux postes frontières; la Recommandation 1327 (1997) relative à la protection et au renforcement des droits de l'homme des réfugiés et des demandeurs d'asile en Europe; la Recommandation 1374 (1998) relative à la situation des femmes réfugiées en Europe et la Recommandation 1440 (2000) relative aux restrictions au droit d'asile dans les Etats membres de du Conseil de l'Europe et de l'Union européenne. L'Assemblée souligne la nécessité d'une coordination soutenue des politiques en matière d'asile et d'immigration de l'Union européenne et du Conseil de l'Europe.

5. L'Assemblée note avec satisfaction que d'une manière générale les conditions d‘accueil dans les aéroports visités se sont considérablement améliorées depuis l'adoption de la Recommandation 1163 (1991) sur ce sujet. Elle se félicite également de l'adoption de la recommandation N° R(94)5 du Comité des Ministres aux Etats membres sur les lignes directrices devant inspirer la pratique des Etats membres du Conseil de l'Europe à l'égard des demandeurs d'asile dans les aéroports européens.

6. L'Assemblée note néanmoins, non sans préoccupation, que dans plusieurs aéroports recevant des demandeurs d'asile des problèmes subsistent sur des points essentiels tels que l'insuffisance de la capacité d'hébergement et l'inadéquation des conditions matérielles et des équipements. Pour apporter de nouvelles améliorations il sera peut-être nécessaire dans certains cas de revoir le statut et les compétences de l'autorité responsable de la gestion de l'aéroport.

7. L'Assemblée est particulièrement préoccupée par le fait que les conditions matérielles et humanitaires dans lesquelles les demandeurs d'asile sont reçus dans certains aéroports sont loin de satisfaire à des normes acceptables. Même si dans certains cas cela peut s'expliquer par la situation économique du pays en question ou par l'afflux considérable de demandeurs, il convient d'inviter instamment les autorités nationales compétentes à améliorer la situation le plus rapidement possible.

8. L'Assemblée salue l'initiative prise par les Pays Bas de créer une commission parlementaire ad hoc chargée d'étudier les conditions dans lesquelles les demandeurs d'asile sont accueillis à l'aéroport de Schiphol. C'est un exemple que tous les Etats membres du Conseil de l'Europe devraient suivre dans le cadre d'une plus vaste étude du traitement réservé aux demandeurs d'asile en général tout au long de la procédure de décision sur l'octroi du statut de réfugié.

9. L'Assemblée recommande au Comité des Ministres:

i. de renforcer le suivi du respect, par les Etats membres du Conseil de l'Europe, du droit international relatif aux réfugiés, pour ce qui est de l'accueil des demandeurs d'asile, ainsi que le suivi du respect des recommandations pertinentes du Comité des Ministres;

ii. de charger le comité compétent de veiller à ce que les Etats membres concernés s'emploient à améliorer la situation dans les aéroports où des insuffisances ont été relevées;

iii. d'intensifier encore la coopération paneuropéenne en matière d'asile en vue d'une étude d'ensemble de la situation des demandeurs d'asile à la lumière des instruments internationaux relatifs aux réfugiés;

10       L'Assemblée recommande également au Comité des Ministres d'inviter instamment les Etats membres à:

i.       revoir leur législation et leur pratique en ce qui concerne l'accueil des demandeurs d'asile, et notamment:

      a. à inclure dans les accords de réadmission auxquels ils sont parties des garanties assurant la protection des demandeurs d'asile;

      b. veiller à ce que les principes dits du "pays tiers sûr" et du "pays d'origine sûr" ne soit pas appliqué de manière arbitraire et à ce que des critères clairs président à la décision de considérer certains pays comme "sûrs", sur la base des recommandations du Comité ad hoc d'experts sur les aspects juridiques de l'asile territorial, des réfugiés et des apatrides (CAHAR);

      c. à disposer que tout demandeur d'asile débouté bénéficie d'un droit de recours et que ce recours a un effet suspensif;

      d. à définir la durée maximum de séjour dans un aéroport ainsi que dans tout centre d'accueil dans l'attente de l'issue de la procédure de détermination;

      e. à améliorer les conditions de détention des demandeurs d'asile, et à veiller, en particulier, à ce qu'ils ne soient pas détenus avec des délinquants de droit commun;

      f. à réexaminer les procédures suivies lors des expulsions en vue d'éliminer les traitements inhumains ou dégradants;

ii.       revoir et, si nécessaire, améliorer les conditions matérielles et humanitaires d'accueil dans les aéroports et en particulier:

      a. à assurer l'hébergement des hommes et des femmes dans des locaux distincts, sauf dans le cas des familles qui devraient de préférence ne pas être séparées, même pour de brefs séjours;

      b. à accorder une attention particulière aux mineurs non accompagnés, en veillant notamment à ce qu'il soient interrogés par un adulte dûment qualifié et bénéficient d'une priorité absolue;

      c. à accorder une attention particulière aux femmes réfugiées, conformément à la Recommandation 1374 (1998) de l'Assemblée;

      d. à héberger les demandeurs séjournant dans les aéroports dans des locaux adéquatement chauffés, ventilés et éclairés par la lumière du jour;

      e. en cas de long séjour de prévoir une sortie quotidienne à l'air libre d'une heure minimum;

      f. à servir des repas réguliers et nourrissants;

      g. à garantir l'accès aux soins médicaux pendant le séjour à l'aéroport;

      h. à assurer la présence d'interprètes non seulement pendant la procédure proprement dite, mais également hors de cette procédure dans les cas de séjour prolongé;

      i. à donner sans tarder aux demandeurs la possibilité d'informer les membres de leurs famille et , en cas de séjour prolongé, de leur téléphoner et de recevoir leur visite;

iii.       faire en sorte que les conditions ci-dessus soient également satisfaites dans les centres d'accueil ou de rétention situés hors de l'aéroport et dans lesquels les demandeurs d'asile sont transférés pour la durée de la procédure;

iv.       renforcer les relations avec les organisations non gouvernementales de défense des droits de l'homme et promouvoir la mise en réseau de leurs activités;

11.       L'Assemblée recommande enfin au Comité des Ministres d'inviter la Commission européenne à donner la priorité dans le cadre de son programme Odysseus à la formation du personnel accueillant des demandeurs d'asile aux postes frontières des pays d'Europe centrale et orientale en organisant des visites et échanges ayant pour but particulier l'apprentissage des procédures et conditions d'accueil les plus humaines à l'aéroport, domaine dans les pays européens ayant le plus d'expérience dans ce domaine (par exemple, le Danemark et les Pays-Bas).

II.       Exposé des motifs par M. Gross

1.       Introduction

1.       Depuis le milieu des années 80, l'ensemble des Etats membres du Conseil de l'Europe doit faire face à un nombre croissant de demandeurs d'asile. La libéralisation des politiques de migration qui est intervenue en Europe centrale et orientale au début des années 90 a donné lieu au phénomène de migration de transit. Suite à la conclusion d'accords bilatéraux de réadmission entre les pays de cette région et les pays d'Europe occidentale, les premiers tendent de plus en plus à devenir des pays de destination par défaut. De plus, les conflits militaires au sein de l'Europe ont engendré d'importants mouvements migratoires.

2.       Les mesures restrictives adoptées par la majorité des pays d'Europe occidentale en 1992, puis par la suite par les pays d'Europe centrale et orientale, ont soulevé la question du respect des obligations internationales en matière de protection des demandeurs d'asile. Il importe de veiller à ce que dans tous les Etats membres du Conseil de l'Europe, chaque étape de la procédure de détermination du statut soit conforme à certaines normes minimales fixées par le droit international.

3.       L'accès aux procédures d'un pays pour l'octroi du statut de réfugié tient une place essentielle dans la notion de protection internationale. Pour de nombreux demandeurs d'asile, les aéroports constituent un point d'accès capital à la procédure de détermination. La situation particulière des demandeurs d'asile dans les aéroports peut engendrer des difficultés spécifiques et des atteintes aux droits de l'homme, et notamment le risque de refoulement.

4.       Par ailleurs, des procédures incohérentes et abusivement longues, combinées notamment avec les conditions difficiles qui règnent au sein d'un aéroport (p. ex. centres d'accueil laissant à désirer), peuvent causer des difficultés excessives aux demandeurs d'asile. Les conditions de rétention et d'expulsion peuvent également entraîner des atteintes aux droits de l'homme. La qualité même de l'accueil, ainsi que le traitement des demandes d'asile à ce stade restent des éléments importants de la procédure de détermination dans son ensemble.

5.       L'Assemblée parlementaire a montré depuis longtemps sa préoccupation en la matière. Dans la Directive N° 442 (1988) sur le droit d'asile, elle avait chargé la Commission des migrations, des réfugiés et de la démographie d'examiner le traitement reçu par les demandeurs d'asile à leur arrivée dans les aéroports européens. En 1991, l'Assemblée a adopté la Recommandation 1163 (1991) relative à l'arrivée de demandeurs d'asile dans les aéroports européens, ainsi que la Directive N° 467 (1991), dans laquelle la Commission était chargée de continuer l'étude des problèmes rencontrés par les demandeurs d'asile qui arrivent par voie aérienne.

6.       En réponse à la Recommandation de l'Assemblée, le Comité des Ministres a adopté en 1994 la Recommandation N° R (94) 5 relative aux lignes directrices devant inspirer la pratique des Etats membres du Conseil de l'Europe à l'égard des demandeurs d'asile dans les aéroports européens.

7.       Dans le cadre de l'élaboration du présent rapport, le rapporteur a effectué un certain nombre de visites dans des aéroports européens appartenant aux quatre catégories suivantes:

–       aéroports à propos desquels des lacunes particulières ont été relevées dans le premier rapport sur la question¹ (Roissy Charles de Gaulle-Paris, Leonardo da Vinci-Fiumicino, Rome);

–       aéroports qui constituent d'importants lieux d'arrivée dans les pays du sud de l'Europe qui connaissent la "nouvelle immigration" (Lisbonne, Leonardo da Vinci-Fiumicino, Rome);

–       aéroports des pays d'Europe centrale et orientale qui connaissent une "migration de transit" (Bucarest, Budapest, Varsovie);

–       certains grands aéroports d'Europe occidentale qui sont considérés comme d'importants lieux d'arrivée ou de transit (Francfort, Zurich, Amsterdam, Dublin, Oslo, Helsinki, Stockholm, Bruxelles, Copenhague).

Dans une certaine mesure, le choix des aéroports a été déterminé par la disponibilité du rapporteur et la volonté de concilier les missions d'enquête et d'autres engagements.

8.       En établissant son rapport, le rapporteur a pris en compte les informations recueillies par M. Franck, son prédécesseur, qui en 1994 a visité les aéroports de Varsovie, Zurich et Bucarest avant de quitter l'Assemblée.

9.       Le rapporteur a également utilisé les sources d'informations suivantes: des rapports publiés à l'occasion de visites récentes dans les zones de rétention de certains aéroports par le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT), des rapports publiés par la Commission/Cour européenne des Droits de l'Homme, des organisations internationales gouvernementales ou non gouvernementales, des informations communiquées par les autorités compétentes en réponse à des mesures précises, ainsi que des documents recueillis pour d'autres rapports, par exemple sur la formation du personnel accueillant des demandeurs d'asile aux postes frontières² ou sur la protection et le renforcement des droits de l'homme des réfugiés et des demandeurs d'asile en Europe³.

10.       On ne saurait étudier le thème du présent rapport sans faire aucune mention des procédures d'asile au sein des Etats membres. Cette question a été examinée en profondeur dans le rapport sur la protection et le renforcement des droits de l'homme des réfugiés et des demandeurs d'asile en Europe, présenté par Mme Brasseur au nom de la Commission des migrations, des réfugiés et de la démographie en juin 1997. Pour éviter la répétition, le rapporteur renverra souvent le lecteur au rapport en question, en se bornant à compléter et réactualiser les informations qui y figurent. Malgré tout, certaines répétitions sont inévitables, car la qualité de l'accueil réservé aux demandeurs d'asile dans les aéroports est étroitement liée à la question des procédures de détermination et de la législation en matière d'asile.

11.       Enfin, le rapporteur souhaite exprimer toute sa gratitude aux autorités de l'immigration et de police des aéroports dans lesquels il s'est rendu. Leur aide a largement contribué à l'élaboration du présent rapport.

2.       Cadre juridique applicable à l'arrivée des demandeurs d'asile dans les aéroports

12.       La Convention de Genève relative au statut des réfugiés et son Protocole de 1967 demeurent les principaux instruments juridiques internationaux applicables à la protection des demandeurs d'asile. Ils donnent une définition du «réfugié» et posent un certain nombre de principes visant à protéger les personnes qui risquent d'être persécutées. Les Etats membres suivants du Conseil de l'Europe n'ont pas signé la Convention et/ou le Protocole: Andorre, la Moldova, Saint- Marin et l'Ukraine. Un pays, à savoir la Turquie, continue d'imposer des restrictions géographiques au champ d'application de ces instruments, en dépit des nombreuses recommandations que lui ont adressées le Conseil de l'Europe et d'autres organisations internationales.

13.       Un certain nombre de dispositions de la Convention européenne des Droits de l'Homme sont applicables aux demandeurs d'asile. Certains articles en particulier ont donné lieu à une jurisprudence sur la question étudiée dans le présent rapport. C'est tout particulièrement le cas des articles 3 (interdiction de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants), 5 (privation de liberté), 8 (respect de la vie privée et familiale) et 13 (recours effectif).

14.       Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés (HCR) est chargé de veiller au respect du droit international relatif aux réfugiés. Dans les conclusions du Comité exécutif (EXCOM), il a défini des procédures et des critères précis qui doivent servir de référence lors de la procédure de détermination du statut de réfugié. Il a également publié un ouvrage de référence pratique: le Guide des procédures et critères à appliquer dans la détermination du statut de réfugié.

15.       Les législations en matière de migration et les procédures d'asile varient d'un pays à l'autre, mais une certaine harmonisation a été entreprise au cours des dernières années, notamment au sein de l'Union européenne. Le traité d'Amsterdam, signé en juin 1997 et entré en vigueur en mai 1999, oblige l'Union Européenne à adopter des mesures posant des normes minimales pour différents aspects de la procédure d'asile, et ce dans le délai de cinq ans. Ces mesures remplaceront les accords existants et les résolutions adoptées au Titre VI du Traité sur l'Union européenne (le "troisième pilier").

16.       Les accords bilatéraux de réadmission conclus par les principaux pays européens d'asile, avec la quasi-totalité des pays d'Europe centrale et orientale, jouent un rôle important dans la répartition des demandeurs d'asile au sein de l'Europe.

17.       Au niveau paneuropéen, l'harmonisation a été favorisée dans le cadre du Conseil de l'Europe. Lors de leur 6^e Conférence, les ministres européens responsables des questions de migration (1996) sont parvenus à la conclusion que le Conseil de l'Europe devait être un forum permanent pour la coopération entre les Etats membres et d'autres organisations internationales en ce qui concerne les politiques relatives aux migrations et aux réfugiés.

18.       Le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe a adopté un certain nombre de résolutions et de recommandations en matière d'asile. La plus pertinente dans le cadre du présent rapport est la Recommandation susmentionnée N° R (94) 5 relative aux lignes directrices devant inspirer la pratique des Etats membres du Conseil de l'Europe à l'égard des demandeurs d'asile dans les aéroports européens.

19.       L'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a adopté de nombreux textes sur les demandeurs d'asile qui ont un lien avec le présent rapport. Une liste détaillée figure dans le rapport sur les restrictions au droit d'asile dans les Etats membres du Conseil de l'Europe et de l'Union Européenne (Rapporteur: M. Cilevičs) présenté à l'Assemblée en janvier 2000 (Doc. 8598, par. 7). L'Assemblée a, à plusieurs reprises, lancé un appel en faveur d'un accord contraignant entre les Etats membres du Conseil de l'Europe qui établisse des normes minimales cohérentes pour les procédures d'asile.

3.       Eléments à prendre en compte lorsque l'on évalue la situation dans les aéroports

A. Accès à la procédure d'asile

20.       L'accès à la procédure d'asile est la condition sine qua non d'une protection internationale efficace. Les exigences en matière de visa et les sanctions pour le transporteur qui sont évoquées dans les traités européens (Conventions de Schengen et de Dublin) portent largement atteinte à ce droit, et l'Assemblée parlementaire a maintes fois exprimé son inquiétude quant à cette situation⁴. L'accès dans l'aéroport à une procédure de détermination du statut est une question essentielle examinée dans le présent rapport.

21.       La décision d'admission ou de rejet d'une demande doit être prise par une autorité centrale spécialisée. Il n'est pas bon que ce soient des agents du contrôle des frontières qui décident de la recevabilité d'une demande, du fait notamment que dans certains pays ils n'ont pas reçu de formation adéquate dans ce domaine et ne sont pas suffisamment informés.

22.       Même dans les "cas manifestement dénués de fondement", et notamment lorsque le demandeur d'asile vient d'un pays d'origine sûr ou d'un pays tiers sûr, un entretien adéquat doit être organisé. En cas de rejet pour cause d'irrecevabilité, le demandeur doit se voir assurer la possibilité de déposer une demande dans un pays où il est réadmis. Par ailleurs, il convient de souligner que les critères employés pour qualifier certains pays de «pays d'origine sûrs» ne sont pas clairs ou suffisants.

23.       Dans tous les cas, un demandeur d'asile débouté doit avoir un droit de recours, et ce recours doit avoir un effet suspensif.

B. La durée de la procédure de détermination et sa conformité avec les normes minimales

24.       Nous avons déjà souligné l'importance que revêt l'accès à la procédure de détermination. Dans cette section, le rapporteur se concentrera sur les éléments de la procédure qui sont importants pour le sujet du rapport.

25.       Le premier entretien se déroule généralement à l'aéroport. Avant que cet entretien ne commence, le demandeur doit recevoir des informations complètes sur sa situation juridique et ses droits. Il doit avoir accès à l'assistance juridique avant, pendant et après l'entretien. A chaque stade, un interprète qualifié doit être mis à disposition. Les services sociaux, des ONG humanitaires et œuvrant en matière de droits de l'homme, ainsi qu'un représentant du HCR doivent pouvoir accéder librement aux demandeurs d'asile à tous les stades de la procédure de détermination. Le demandeur doit bénéficier d'un entretien complet, personnel et confidentiel. Toutes les décisions consécutives doivent être communiquées immédiatement à l'intéressé tout au long de la procédure.

26.       Le demandeur doit avoir la possibilité de former auprès d'un organe indépendant un recours judiciaire ayant un effet suspensif contre la décision de l'envoyer vers un autre pays.

27.       Avant d'être expulsé en direction d'un pays tiers sûr, le demandeur doit recevoir la garantie qu'il y aura accès à des procédures d'asile.

28.       La durée du séjour à l'aéroport doit être fixée par la loi, de même que la durée du séjour au centre d'accueil en attendant l'issue de la procédure de détermination.

CC.       Conditions d'accueil

29.       La présente section évoque un certain nombre de conditions à caractère matériel et humanitaire qui doivent être respectées afin d'éviter que les demandeurs d'asile endurent des épreuves excessives dans les aéroports.

30.       Dans tous les aéroports visités par le rapporteur, les demandeurs ont leur premier entretien sur place, et dans la plupart de ces aéroports, ils y attendent la décision sur la recevabilité de leur demande. La durée de l'attente est variable, et dans certains pays elle n'est pas définie par la loi, ce qui fait naître le danger d'une prolongation injustifiée. En cas de décision négative quant à la recevabilité, les demandeurs passent généralement encore plus de temps dans ces locaux en attendant leur expulsion ou l'éventuelle issue d'un recours. Dans certains aéroports, ils restent dans ces locaux jusqu'à la fin de ce que l'on appelle la procédure de détermination accélérée. Cette situation est d'autant plus dangereuse que ces locaux, prévus pour un bref passage, ne conviennent généralement pas du tout pour un long séjour.

31.       Les conditions d'accueil à l'aéroport varient considérablement d'un pays à l'autre, ce qui est compréhensible eu égard aux grandes variations dans le nombre d'arrivées et dans la durée moyenne du séjour à l'aéroport. Il existe toutefois un certain nombre de normes minimales à observer, et le rapporteur expose dans le présent rapport toutes les insuffisances qu'il juge inacceptables.

32.       Même pour un séjour de courte durée, les femmes et les hommes doivent être hébergés séparément, sauf les familles, qui de préférence doivent rester réunies. Les pièces doivent être convenablement chauffées et aérées et recevoir la lumière du jour, ce qui malheureusement n'est pas toujours le cas. En cas de long séjour, les demandeurs doivent pouvoir accéder au grand air pendant une heure au moins par jour. Des repas convenables doivent être servis. Les demandeurs doivent avoir accès à des soins médicaux. Des interprètes, dont la présence durant la procédure est exigée, doivent également être accessibles en cas de séjour prolongé. Les demandeurs doivent avoir le droit d'informer leurs proches, de leur téléphoner et de recevoir leur visite.

33.       Une attention particulière doit être accordée aux mineurs non accompagnés. Ceux-ci doivent être interrogés en présence d'un adulte indépendant et disposant des qualifications requises (un avocat spécialisé dans le secteur social ou une personne ayant ce type de profil), et être considérés comme absolument prioritaires.

34.       Les femmes demandeurs d'asile doivent-elles aussi bénéficier d'une attention spéciale. Cette question a été examinée dans un rapport distinct présenté par Mme Johansson au nom de la Commission des migrations, des réfugiés et de la démographie⁵.

35.       En cas de décision positive quant à la recevabilité, les demandeurs sont généralement transférés dans un centre d'accueil situé hors de l'aéroport. La durée et les conditions de leur séjour dans ces centres sont fonction de la procédure nationale de détermination définie par la législation. Le respect de normes humanitaires et matérielles minimales y est encore plus important, car la durée moyenne du séjour est plus longue. Le rapporteur a visité ces centres durant les visites effectuées dans les aéroports, et a formulé certaines réserves lorsqu'il y avait lieu.

36.       Un certain nombre de questions doivent être prises en compte lorsque l'on évalue les conditions d'hébergement dans les centres d'accueil. La première série de questions concerne les conditions matérielles (équipement des chambres, nombre d'occupants, qualité de la nourriture, soins médicaux et aménagements pour les enfants).

37.       L'existence de chambres et d'équipements séparés pour les femmes et les hommes constitue un élément essentiel de sécurité. Cette question est examinée plus en détail dans le rapport susmentionné sur les femmes réfugiées.

38.       La deuxième série de conditions à respecter est d'ordre humanitaire. Selon la procédure, il arrive que les demandeurs fassent un long séjour dans un centre. En pareil cas, ils doivent être libres de sortir et d'avoir des contacts avec leurs proches et leurs amis qui vivent au dehors. Bien que la plupart des pays n'autorisent pas l'exercice d'un emploi pendant la procédure de détermination, un demandeur doit avoir la possibilité de faire quelque chose d'utile, comme par exemple de suivre une formation. Les demandeurs doivent être tenus informés de la procédure dont ils font l'objet. Des interprètes doivent être mis à leur disposition.

D.       Conditions d'hébergement dans un centre de rétention

39.       Lorsque les demandeurs d'asile sont placés dans un centre de rétention, c'est le plus souvent parce qu'ils ne disposaient pas de papiers valables lors de leur entrée dans le pays ou parce que l'on soupçonne qu'il ne s'agit pas de réfugiés mais de migrants économiques. Les critères relatifs à la rétention ne sont pas définis clairement dans la législation de tous les Etats membres du Conseil de l'Europe. De plus, ils varient d'un pays à l'autre. Très souvent, la décision relative à la rétention est prise par un agent du contrôle des frontières.

40.       Un autre élément important est la durée de la rétention qui, dans certains pays, n'est pas définie. Elle dure aussi longtemps que la procédure de détermination, et dans certains cas extrêmes peut être très longue. Certains arrêts récents de la Cour européenne des Droits de l'Homme énoncent des lignes directrices sur la durée de la rétention qui, d'après la Cour, n'est justifiée que tant qu'une procédure de détermination ou d'expulsion est en cours, ces procédures devant à leur tour se dérouler avec toute la diligence requise.⁶

41.       Certaines conditions matérielles et humanitaires décrites ci-dessus devraient également s'appliquer aux lieux de rétention. Les demandeurs d'asile ne doivent pas être détenus avec les prisonniers de droit commun. Ils doivent avoir accès aux soins médicaux et être hébergés dans des pièces adéquatement équipées, recevant la lumière du jour et bien ventilées. Des repas convenables doivent être servis. Les personnes retenues doivent avoir accès à leurs bagages et pouvoir contacter leurs proches. Ils doivent être informés de l'état d'avancement de la procédure.

E.       Formation du personnel accueillant les demandeurs d'asile dans les aéroports

42.       Les décisions prises par la police des frontières ou le personnel des services de l'immigration peuvent avoir des conséquences déterminantes pour les demandeurs d'asile. Cela vaut tout particulièrement pour la décision sur le point de savoir si le demandeur d'asile doit être adressé aux autorités chargées de déterminer le statut de réfugié. Dans des cas extrêmes, ces décisions peuvent aboutir au retour injustifié du demandeur d'asile, en violation du droit international et de la législation nationale.

43.       Toutefois, ces décisions sont parfois difficiles à prendre, notamment dans le cas d'un demandeur d'asile qui n'est pas en mesure d'exposer sa requête de manière formelle et intelligible ou d'entrer légalement sur le territoire de l'Etat, parce qu'il a peut-être été persécuté par les autorités mêmes auprès desquelles il devait demander un titre de voyage dans le pays d'origine. C'est pourquoi il est essentiel que les premières personnes à entrer en contact avec les demandeurs d'asile connaissent parfaitement les instruments juridiques internationaux et nationaux, et soient convenablement formés afin de bien connaître l'ensemble des éléments à prendre en compte.

44.       Si certains Etats membres du Conseil de l'Europe dispensent une formation spéciale aux agents qui sont les premiers à entrer en contact avec des demandeurs d'asile, d'autres ne le font pas, malgré la Recommandation N°R(94)5 du Comité des Ministres, qui recommande de telles mesures aux Etats membres.

45.       Le rapporteur rappelle que, conformément à la Recommandation N° R (81) 16 sur l'harmonisation des procédures nationales en matière d'asile du Comité des Ministres aux Etats membres, les agents du contrôle des frontières ont pour seul rôle d'enregistrer les demandes d'asile et de comprendre les raisons qui les motivent: ils ne doivent en aucun cas statuer sur le fond, cette tâche incombant à l'autorité centrale compétente. Ils doivent par ailleurs avoir des instructions précises quant aux procédures à suivre.

46.       Cette question est étudiée de manière plus approfondie dans le rapport sur la formation du personnel accueillant des demandeurs d'asile aux postes frontières. En réponse à la Recommandation 1309 (1996) adoptée par l'Assemblée parlementaire sur la base de ce rapport, le Comité des Ministres a adopté le 15 décembre 1998 la Recommandation No R (98) 15 relative à la formation des fonctionnaires qui entrent les premiers en contact avec des demandeurs d'asile, en particulier aux postes frontière. L'objectif de cette recommandation est d'éviter le refoulement et le refus d'admission à la frontière des demandeurs d'asile, ainsi que de garantir aux requérants un accès sans entrave à la procédure de demande d'asile grâce à une formation adéquate, initiale et continue et adaptée des fonctionnaires qui entrent les premiers en contact avec les demandeurs d'asile, en particulier aux postes frontière.

F.       Conditions d'expulsion

47.       Les conditions d'expulsion sont parfois dégradantes et humiliantes. Les demandeurs se voient par exemple reconduire pieds et poings liés, bâillonnés ou encore sous l'effet des sédatifs qui leur ont été administrés.

48.       Cette question sera examinée de manière plus approfondie dans un prochain rapport sur l'amélioration, du point de vue humain, des procédures d'expulsion des immigrés illégaux et des demandeurs d'asile déboutés.

4.       Situation dans certains aéroports représentatifs

Observations générales

49.       Les visites dans les aéroports ont montré qu'une politique harmonieuse et cohérente d'accueil des demandeurs d'asile demeure un but à poursuivre même si certains progrès dans ce domaine sont visibles. La situation varie considérablement d'un aéroport à l'autre, ce qui est aussi lié au nombre de demandeurs d'asile accueillis. Bien que les informations recueillies au cours des visites ne soient sans doute pas exhaustives, votre rapporteur est convaincu que les descriptions ci-après donnent une vue d'ensemble de la situation. Plutôt que de faire un compte rendu détaillé des procédures juridiques, lesquelles ont fait l'objet d'un autre rapport de la commission⁷, votre rapporteur préfère examiner les aspects pratiques et humanitaires de l'arrivée à l'aéroport.

A.       Aéroports dans lesquels des insuffisances ont été notées dans le rapport présenté        par Lord Mackie of Benshie

Roissy Charles de Gaulle, Paris (8 janvier 1998)

50.       Cet aéroport est l'une des principales destinations européennes des demandeurs d'asile arrivant par avion. En 1997⁸, 1 011 demandes d'asile ont été enregistrées. 72 % ont été jugées recevables. Ce chiffre a doublé en 1998 avec le dépôt de 2484 demandes. 79% ont été jugées recevables.

51.       La procédure de détermination du statut repose sur une loi du 6 juillet 1992 complétée par une loi sur les zones d'attente adoptée le 27 décembre 1994.

52.       La visite de M. de Hoop Scheffer, dont il est question dans le rapport de Lord Mackie of Benshie, date du 20 novembre 1989. Elle a permis de mettre au jour un certain nombre de déficiences graves au niveau du traitement réservé aux demandeurs d'asile à leur arrivée à l'aéroport. Par exemple ni interprètes ni assistance juridique n'étaient prévus immédiatement après le dépôt de la demande d'asile. Les demandeurs ont été retenus dans la zone dite internationale de l'aéroport et les autorités ne les ont pas considérés comme étant sur le territoire français. Conséquence pratique, les autorités ont estimé qu'elles n'étaient pas tenues légalement d'examiner leur demande comme elles l'auraient été dans le cas d'une requête présentée par une personne déjà présente sur le territoire français. Il faut souligner que la

zone internationale n'a pas de fondement juridique⁹ et doit être considérée comme un dispositif permettant d'éviter des obligations. Pendant la rétention, les demandeurs n'avaient pas la possibilité de rencontrer des travailleurs sociaux ni en fait de communiquer avec le monde extérieur. Ils n'avaient pas toujours accès à des téléphones. Aucun équipement récréatif ou éducatif n'était mis à leur disposition. La rétention n'avait pas de base juridique et la loi ne précisait pas de durée maximale de rétention. Certains demandeurs d'asile ont affirmé avoir attendu six semaines que le ministère de l'Intérieur décide soit de transmettre leur demande à l'autorité responsable pour la détermination du statut de réfugié, l'Office Français pour la Protection des Réfugiés et des Apatrides (OFPRA), soit de les refouler. Dans la zone internationale, les demandeurs d'asile ont dormi par terre ou sur des chaises en plastique et l'infrastructure sanitaire était très insuffisante.

53.       Lors de sa visite à l'aéroport le 8 janvier 1998, le rapporteur a noté une amélioration très nette de la situation. Les demandes d'asile sont transmises au ministre de l'Intérieur qui prend la décision de recevabilité en un ou deux jours dans la majorité des cas, le délai maximal étant de vingt jours.

54.       Si une demande est jugée irrecevable, un demandeur d'asile reste au maximum vingt jours supplémentaires (le but est de traiter les affaires en 48 heures). Le demandeur d'asile peut faire recours devant le tribunal. A l'issue d'un délai de quatre jours, un magistrat se prononce sur une éventuelle prolongation de huit jours, exceptionnellement renouvelable pour huit jours supplémentaires.

55.       Pendant cette période, les demandeurs d'asile sont à l'hôtel. 70 chambres de deux à trois personnes sont réservées aux demandeurs d'asile qui attendent de connaître la décision sur la recevabilité de leur demande. L'hôtel fait partie de la zone d'attente. En service depuis 1989, il fait l'objet de travaux de rénovation depuis 1990. Les demandeurs d'asile ne sont pas autorisés à quitter cette zone. Il ne s'agit pas de rétention mais ils ne sont pas autorisés à partir. Ils ont accès à un téléphone et à des conseils juridiques et peuvent prendre contact avec des organisations spécialisées dans les droits de l'homme et un représentant du HCR.

56.       Une fois la demande jugée recevable, la durée de la procédure de détermination du statut de réfugié est variable. En 1998, elle était en moyenne de huit mois. Pendant ce temps, les demandeurs d'asile peuvent se déplacer librement mais ils doivent faire renouveler tous les trois mois leur autorisation de séjour dans le pays.

57.       En 1997, près de cent enfants non accompagnés ont demandé l'asile à l'aéroport. Ce chiffre est en augmentation, et s'élevait à 332 en 1998. Quelques-uns seulement ont été immédiatement acceptés et conduits dans un centre spécial pour enfants où ils ont attendu de connaître l'issue de la procédure de détermination du statut, alors que les autres suivaient la procédure ordinaire.

58.       Les agents du contrôle des frontières bénéficient, dans le cadre de leur formation ordinaire, d'une formation spéciale concernant le traitement des demandes d'asile, mais ils pensent que ce n'est pas suffisant. La situation diffère selon les grades, mais d'une manière générale, elle doit être examinée de plus près.

__________

⁹ Ceci a été confirmé par la Cour Européenne des Droits de l'Homme dans son jugement Amuur c. France du 25 juin 1996.

Fiumicino (Leonardo da Vinci), Rome (12 janvier 1998)

59.       En 1997, le nombre de demandes d'asile déposées à cet aéroport a atteint quatre-vingts, soit une augmentation de 50 % par rapport à 1996.

60.       Les dispositions relatives à la procédure d'asile sont énoncées dans la loi sur les étrangers n° 39 du 28 janvier 1990 et dans le décret sur les étrangers n° 376 du 16 juillet 1996.

61.       Lord Mackie of Benshie s'est rendu à l'aéroport le 25 mars 1991. A cette époque, il n'existait pas de centre d'hébergement ou d'accueil pour loger les demandeurs d'asile attendant une réponse et aucune information ne leur était donnée sur leurs droits ou sur la procédure. Les demandeurs d'asile attendaient d'être interrogés dans une zone de transit où il n'existait ni commodités ni services. La procédure n'était pas claire même pour les agents du contrôle des frontières et aucune règle bien définie n'était appliquée. Ces agents n'étaient pas formés et ne connaissaient guère leurs obligations en vertu de la Convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés.

62.       Actuellement, les décisions de refoulement ou d'admission des demandeurs d'asile sur le territoire sont du ressort d'un agent de la police des frontières, et non d'un agent des services d'immigration. Dans les cas particulièrement difficiles, l'agent de police concerné peut renvoyer l'affaire devant le département de la police des frontières du ministère de l'Intérieur. Les agents de police ne bénéficient d'aucune formation particulière dans ce domaine. Pendant le traitement de leur demande, c'est-à-dire pendant une durée pouvant atteindre huit jours, les demandeurs d'asile sont retenus dans les locaux de l'aéroport dans des conditions qui ne sont pas satisfaisantes. Aucune salle ne leur est réservée et ils ne bénéficient d'aucune commodité. Les repas sont fournis par la compagnie aérienne.

63.       Selon la loi sur les étrangers, une décision négative de la part de la police des frontières peut faire l'objet d'un recours suspensif. Toutefois, la loi ne précise ni l'autorité de recours, ni le délai dans lequel ce recours peut s'exercer. Le nombre de tels recours est d'ailleurs très faible, en raison, pour l'essentiel, de l'absence de services de conseil juridique.

64.       Les demandeurs d'asile admis sur le territoire présentent ensuite une demande d'asile officielle à la préfecture de police de la province (Questura). Ils reçoivent alors un permis de séjour temporaire, renouvelable tous les deux mois dans l'attente de la notification d'une décision de la Commission centrale de reconnaissance du statut des réfugiés. Bien que le décret de 1990 fixe un délai de quinze jours pour une telle décision, elle n'intervient généralement pas avant deux à trois mois.

65.       Il n'existe pas de lieu de résidence obligatoire pour les demandeurs d'asile admis sur le territoire italien, et ceux qui le souhaitent peuvent être logés dans des centres d'accueil gérés soit directement par des municipalités, soit par des ONG, soit par des organisations caritatives. Ils sont nourris pendant les soixante premiers jours, après quoi ils peuvent s'adresser à des centres de distribution de repas gérés par des organisations caritatives. Ils peuvent demander à bénéficier d'une aide financière, mais n'ont pas accès aux soins de santé publics, sauf en cas d'urgence ou de maladie grave.

66.       Une décision négative peut faire l'objet d'un recours devant le tribunal administratif régional dans les trente jours suivant sa notification. S'il est formé dans les quinze jours, ce recours a un effet suspensif. La procédure de décision n'est pas limitée dans le temps et dure en moyenne de cinq à huit ans.

67.       Dans la pratique, les expulsions sont très rares. Etant donné qu'il n'existe aucune restriction à la liberté de mouvement des demandeurs d'asile, nombre de ceux dont la demande n'a pas été agréée demeurent illégalement sur le territoire italien.

68.       Les services d'interprétation et d'aide judiciaire sont assurés par le Conseil italien pour les réfugiés.

69.       Les demandeurs ne reçoivent pas d'informations sur la procédure d'asile.

70.       Le HCR est associé à la procédure de détermination du statut.

B.       Destinations principales dans les pays de la "nouvelle immigration" au Sud et au Sud-Est de l'Europe

Lisbonne (30 octobre 1996)

71.       En 1996, 59 personnes ont demandé l'asile à l'aéroport. L'attention du rapporteur a été appelée sur le fait qu'un nombre beaucoup plus important de demandeurs d'asile arrivent dans les ports maritimes.

72.       Les dispositions générales concernant la procédure d'asile sont énoncées dans la loi sur l'asile adoptée en 1993.

73.       Une fois à l'aéroport, les demandeurs d'asile attendent dans la salle d'attente que le ministère de l'Intérieur prenne une décision sur le type de procédure à appliquer. La décision est prise en vingt-quatre heures. Si par la suite une procédure accélérée est appliquée, elle peut durer jusqu'à cinq jours. Pendant ce temps, les demandeurs d'asile restent dans la salle d'attente. En cas de décision négative, ils ne sont pas autorisés à pénétrer sur le territoire et restent au maximum 48 heures supplémentaires avant d'être expulsés. Dans certains cas (par exemple en l'absence de vol), une autorisation de prolongation doit être donnée par les tribunaux.

74.       Jusqu'en octobre 1996, les demandeurs d'asile n'avaient à leur disposition à l'aéroport que des sièges dans la zone d'attente. Aujourd'hui deux salles en relativement mauvais état, éclairées à la lumière artificielle uniquement et sans fenêtre sont mises à leur disposition pendant leur séjour à l'aéroport. Ils ne sont pas enfermés et sont autorisés à monter à l'étage supérieur de la zone d'arrivée de l'aéroport où ils peuvent se servir d'un téléphone. Les agents des services des douanes et des ressortissants étrangers qui travaillent dans cette zone se plaignent des mauvaises conditions de travail et de l'insécurité, en particulier pour les femmes. L'aéroport est administré par le ministère des Transports et le centre d'accueil n'est pas géré par les services des douanes et des ressortissants étrangers. Un nouveau centre d'accueil est en construction dans une nouvelle partie de l'aéroport.

75.       Un demandeur d'asile est autorisé à séjourner sur le territoire portugais une fois que sa demande a été jugée recevable et pendant qu'elle est examinée. Pendant ce temps, un logement et une assistance sociale lui sont fournis.

76.       Pendant toute la procédure, qu'elle soit accélérée ou non, un demandeur a droit à l'assistance judiciaire et aux services d'un interprète et il peut prendre contact avec le HCR et des organisations non gouvernementales de son choix.

77.       Les agents du contrôle des frontières bénéficient, dans le cadre de leur formation générale normale, d'une formation spéciale concernant le traitement des demandes d'asile.

78.       D'après les informations recueillies par le rapporteur, un certain nombre de demandeurs considèrent le Portugal comme un point d'entrée dans l'Union européenne relativement facile (le Portugal est partie à l'Accord de Schengen depuis 1994). Une fois sur le territoire portugais, ils disparaissent et ne vont pas au bout de la procédure de détermination. Bien qu'en chiffres absolus, le problème ne soit pas encore très grave, il ne laisse pas d'être préoccupant.

C.       Pays d'Europe centrale et orientale par lesquels les migrations transitent

Aéroport de Ferihegy, Budapest (6 janvier 1998)

79.       Pas moins de 152 demandes d'asile ont été déposées à l'aéroport en 1999 (contre 124 en 1998). Pour ces deux années, le nombre total de demandes déposées en Hongrie s'élève à 11 499 et 7 118 respectivement.

80.       La loi hongroise sur l'asile est entrée en vigueur le 1^er mars 1998. La procédure d'asile figure dans le décret 101/1989 du Conseil de Cabinet et dans le décret gouvernemental 24/1998.

81.       Le service responsable des réfugiés décide du type de procédure immédiatement après que la demande a été déposée. En cas de procédure accélérée, le demandeur est interrogé tout de suite et une décision est prise dans un délai de sept jours. Pendant ce temps, il ou elle reste à l'aéroport. Dans tous les autres cas, les demandeurs sont interrogés dans un délai de cinq jours et la décision est rendue dans les 60 jours. Pendant la procédure de détermination du statut, les demandeurs restent dans les centres d'accueil, sous la responsabilité du ministère de l'Intérieur.

82.       Depuis le 1er septembre 1999, les recours n'ont pas d'effet suspensif.

83.       Pendant toute la procédure, les demandeurs ont accès à l'assistance juridique, ils peuvent prendre contact avec le HCR et d'autres organisations spécialisées dans les droits de l'homme et bénéficient des services d'interprètes.

84.       Les agents du contrôle des frontières sont périodiquement formés par leurs collègues de l'administration et le HCR au traitement des demandeurs d'asile.

Aéroport international Otopeni, Bucarest (24 février 1998, 12 octobre 1999 et 12 avril 2000)

85.       En 1997, 45 demandes d'asile seulement ont été déposées à l'aéroport. Aucun des demandeurs n'est arrivé par avion: les demandeurs ont été pris alors qu'ils franchissaient illégalement la frontière et ils ont demandé l'asile à l'aéroport juste avant d'être expulsés. Avant 1997, les demandes déposées à l'aéroport ne faisaient l'objet d'aucune statistique. 1 500 demandeurs d'asile ont été enregistrés dans toute la Roumanie en 1997. La majorité traverse les frontières, considérant la Roumanie comme un pays de transit. En 1998, 20 demandes d'asile ont été déposées à l'aéroport, contre 11 en 1999 (au 12 octobre).

86.       La loi sur l'asile date de 1996.

87.       Un demandeur d'asile attend à l'aéroport que l'Office pour les réfugiés, qui relève du ministère de l'Intérieur, se prononce sur la recevabilité de sa requête. Le délai d'attente maximal est de sept jours mais les décisions demandent d'ordinaire plus de temps.

88.       Les conditions dans lesquelles les demandeurs d'asile attendent de connaître la décision en matière de recevabilité à l'aéroport sont très mauvaises. La zone de transit compte deux petites pièces sans équipement adéquat. Les toilettes avaient été nettoyées et un repas convenable avait été servi aux demandeurs juste avant la visite du rapporteur. Les demandeurs d'asile ont accès à l'ensemble de la zone de transit et au hall, ce qui crée un autre problème: le personnel des ambassades a aussi librement accès à cette zone et il est déjà arrivé qu'un demandeur d'asile irakien rencontre un membre du personnel de l'ambassade irakienne. Le HCR est en contact permanent avec les demandeurs.

89.       Lorsque la décision de recevabilité est négative, le demandeur d'asile peut former un recours qui a un effet suspensif. En attendant le résultat du recours, 80 % des demandeurs d'asile sont autorisés à entrer dans le pays. 20 % ne sont pas autorisés à rester pendant cette période et sont expulsés avant la fin de la procédure de recours. Les tribunaux mettent deux ans à examiner les recours! Cette lenteur s'explique uniquement par le fait que le système n'a pas été adapté à un nouveau phénomène. Le ministre de l'Intérieur s'est déclaré préoccupé et le ministre de la Justice a déjà proposé de modifier la loi. S'il est vrai que certains demandeurs sont autorisés à entrer dans le pays, ils n'ont pas de statut et donc pas de droits, ne bénéficient pas de l'assistance sociale, etc.

90.       Bien que les agents du contrôle des frontières bénéficient d'une certaine formation pour ce qui est du traitement des demandes d'asile, les informations réunies par le rapporteur pendant sa visite permettent de penser qu'il serait utile de prévoir une coopération avec d'autres pays qui ont plus d'expérience dans ce domaine en vue d'améliorer l'organisation et les conditions d'accueil.

91. Lors de sa deuxième visite, le rapporteur n'a observé aucune amélioration de la situation à l'aéroport. Bien au contraire, les conditions d'accueil n'ont pas changé depuis sa première visite, et le rapporteur a trouvé la situation tout à fait préoccupante et inacceptable. Les pièces dans lesquelles les demandeurs d'asile attendent la décision de recevabilité sont tellement inadaptées que deux étudiants soudanais demandeurs d'asile (un homme et une femme) que le rapporteur a rencontrés pendant sa visite, ont passé 46 jours dans la zone de transit, dormant sur les banquettes pour passagers. L'une des raisons de cette situation est que les hommes et les femmes n'ont pas de salles séparées et que la jeune femme ne voulait pas séjourner avec d'autres hommes.

92. Le couple n'a reçu aucun argent, et les autorités de l'aéroport ne leur ont pas donné de nourriture. La compagnie aérienne leur a fourni de temps en temps des repas. Les agents de la police des frontières étaient désolés pour eux, mais ils ont fait valoir qu'ils n'étaient pas en mesure de leur offrir la moindre forme de soutien. C'est le rapporteur qui a donné un peu d'argent aux demandeurs d'asile et un journal britannique à lire.

93. Les procédures sont d'une longueur inacceptable. Parmi les demandeurs d'asile en attente de décision, le rapporteur a rencontré 3 officiers irakiens, persécutés dans leur pays, qui attendaient dans l'aéroport depuis 2 et 4 mois, respectivement, la décision des autorités roumaines. Juste avant la visite du rapporteur, ils ont reçu des draps et couvertures propres pour la première fois durant toute la période d'attente. Ils ont également reçu de la nourriture, après une interruption de deux jours. Ils étaient totalement coupés de toute information extérieure, ils ne recevaient pas de journaux, et n'avaient pas de radio. Ils étaient totalement désespérés, et ils avaient de bonnes raisons de l'être.

94. L'aéroport de Bucarest a été reconstruit récemment et il dispose d'un nouveau bâtiment, mais dans le nouveau projet, les locaux pour les demandeurs d'asile ne sont pas prévus. L'aéroport est exploité en partie par le ministère des Transports, et en partie par une société privée. Ni l'un ni l'autre ne se sent responsable des demandeurs d'asile. Les autorités de l'aéroport ont fait valoir qu'elles ne disposent pas de moyens financiers pour apporter des améliorations. Le chef de la police des frontières a promis au rapporteur de réaménager la zone d'accueil dans le cadre de ses ressources limitées, mais des crédits supplémentaires sont manifestement nécessaires.

95.        Lors de la discussion à la Commission des migrations, des réfugiés et de la démographie le 4 avril 2000, le membre de la délégation roumaine a informé les membres que les problèmes évoqués dans le rapport ont été résolus du fait de la construction d'une nouvelle aérogare. Le rapporteur a immédiatement décidé de vérifier l'exactitude de ces informations et s'est rendu pour la troisième fois à l'aéroport de Bucarest, le 12 avril 2000.

96.        Le nouveau responsable, M. Florian Georgescu, successeur de M. Hristea Pandela, a informé le rapporteur que les deux étudiants soudanais et les trois officiers irakiens qu'il avait rencontrés lors de sa précédente visite avaient été autorisés à entrer en Roumanie, le 17 décembre 1999. Depuis, seules quatre personnes ont demandé l'asile à l'aéroport de Bucarest (1 ressortissant irakien et 3 Palestiniens - tous désireux de se rendre en Europe de l'Ouest). Ces quatre personnes ont été transférées au centre pour réfugiés de Bucarest à peine plus d'un mois après leur arrivée. Cela montre que le nombre des demandeurs d'asile à l'aéroport de Bucarest est en forte baisse. Lors de la visite du rapporteur, aucun demandeur d'asile ne se trouvait à l'aéroport.

97.       Comme l'a fait remarquer le collègue roumain, les anciens dortoirs du vieil aérogare ont été démolis depuis la dernière visite du rapporteur. Toutefois, de nouveaux dortoirs et nouvelles salles d'attente n'ont pas été aménagés dans le nouveau bâtiment. Les demandeurs d'asile doivent toujours séjourner dans la zone de transit en attendant l'issue de la procédure. Les autorités ne leur donnent pas de nourriture. Celle-ci leur est fournie par les compagnies aériennes avec lesquelles ils sont arrivés à Bucarest. Lorsque ce n'est pas le cas, la police en informe le HCR qui se charge de les nourrir. Lorsqu'une demande d'asile est déposée à l'aéroport, la police des frontières en informe immédiatement l'Office pour les réfugiés qui est chargé de procéder aux entretiens. Les salles prévues à cet effet sont récentes et nettement plus confortables que les précédentes. Dans le sous-sol du nouveau bâtiment se trouvent deux pièces aux murs de brique équipées très modestement qui ressemblent plutôt à ces cellules: c'est là que sont gardées les personnes en instance d'expulsion. Le rapporteur a été informé que les demandeurs d'asile pouvaient également dormir dans ces pièces pendant la procédure d'admission, s'ils les préféraient à la zone de transit.

98.       Même dans la nouvelle aérogare, les infrastructures prévues pour les demandeurs d'asile sont manifestement loin d'être satisfaisantes. Le rapporteur a été informé qu'il était prévu de transformer un ancien bâtiment de l'armée situé dans l'enceinte de l'aéroport en centre d'hébergement des réfugiés en attente d'une réponse à leur demande d'asile. Le membre roumain de la commission qui se trouve être vice-président du Parlement roumain, a promis au rapporteur qu'il ferait son possible pour que cette solution soit appliquée dans les plus brefs délais.

Aéroport de Varsovie – Okecie (23 mars 1998)

99.       En 1997, 27 personnes seulement ont demandé l'asile à l'aéroport (contre 54 en 1996). Cinq demandes ont été jugées irrecevables. Il est utile de comparer ce chiffre et le nombre total de demandeurs d'asile en Pologne qui, en 1997, s'élevait à 3 533. En 1998, les chiffres correspondants étaient de 31 (3 398), et en 1999, de 311 (2 961). Comme d'autres pays d'Europe centrale et orientale, la Pologne fait face au nouveau phénomène qualifié de migration de transit.

100.       La base juridique de la procédure figure dans la loi sur les étrangers du 25 juin 1997 et dans le règlement du ministère de l'Intérieur du 23 décembre 1997.

101.       Le ministre de l'Intérieur se prononce sur la recevabilité des demandes dans un délai de sept jours. Si la décision est positive, le ressortissant étranger est placé dans le centre d'accueil où il est nourri, bénéficie de soins médicaux, etc. La décision d'octroi du statut est prise par le ministre de l'Intérieur dans un délai de trois mois.

102.       Le droit de recours qui peut être exercé lorsque la demande a été jugée irrecevable n'a pas d'effet suspensif.

103.       Dans la pratique, la décision de recevabilité est prise en un ou deux jours, et dans les cas plus délicats, en trois ou quatre jours. Pendant ce délai, les femmes et les enfants sont immédiatement transférés à l'hôtel le plus proche où ils séjournent dans de bonnes conditions. Les autres femmes et les hommes restent dans la salle de la zone de transit qui ne bénéficie pas de la lumière du jour. Ils ne sont pas séparés. Ils ne peuvent pas se déplacer dans la zone de transit. Ils peuvent contacter le représentant du HCR et des ONG. Pour la nuit, comme aucun lit n'est prévu, ils dorment dans des sacs de couchage. Ils peuvent rester sept jours au maximum après une décision négative, en attendant leur vol, ce qui fait au total 14 jours de séjour dans de mauvaises conditions.

104.       Un nouveau centre à l'intérieur de l'aéroport est prévu dans un proche avenir.

105.       Les agents de la police des frontières reçoivent une formation pour accueillir les demandeurs d'asile.

Moscou, Chérémétiévo 2 (18 octobre 1999)

106.       Cet aéroport est l'un des quatre aéroports internationaux de Moscou, qui représentent 90% du trafic aérien international. C'est cependant le seul aéroport disposant de locaux pour accueillir les demandeurs d'asile, ce qui explique que les demandeurs arrivant à un autre aéroport sont immédiatement envoyés à Chérémétiévo 2. Ces locaux ont été installés en 1997 et depuis lors, 144 personnes au total ont déposé une demande d'asile. Le rapporteur a trouvé que les pièces, bien que petites, étaient parfaitement propres et convenables.

107.       L'attention du rapporteur a été attirée sur le fait que pratiquement tous les demandeurs sont des personnes qui ont été expulsées ou réadmises en provenance de pays qui étaient leur pays de destination. Le nombre de demandes d'asile enregistrées à Chérémétiévo 2 représente 5 % du total des demandes déposées dans la région de Moscou, qui représente lui-même 40% du total national. En moyenne, le nombre de demandes est de l'ordre de 2000-2100 par an, et le taux d'acceptation est de 8-10%.

108.       La décision initiale de recevabilité est prise par le service fédéral de migration dans un délai de 5 jours suivant la demande. Pendant cette période, les demandeurs d'asile sont libres de se déplacer dans la zone de transit. Deux hôtels sont à leur disposition, mais les compagnies aériennes qui les ont transportés sont tenues de les prendre en charge.

109.       En cas de décision positive de recevabilité, le demandeur d'asile est transféré dans une zone de transit et logé à l'hôtel de l'aéroport. Les dépenses sont à la charge de la compagnie aérienne concernée. La décision de l'octroi du statut de réfugié est prise par le service fédéral de migration dans un délai de 3 à 6 mois. Si l'asile est accordé, les réfugiés peuvent obtenir la nationalité au bout de 2-2,5 ans.

110.       Le demandeur débouté a le droit de faire appel auprès du service fédéral de migration ou du tribunal. L'appel a un effet suspensif et pendant la durée de l'appel, un logement temporaire est fourni au demandeur dans un centre du HCR près de Moscou.

111.       Il n'y a pas de centre de détention à l'aéroport.

112.       Le HCR participe à la procédure de détermination du statut.

113.       La police des frontières reçoit une formation spéciale sur le traitement des demandeurs d'asile.

D.       Destinations principales dans les pays à l'Ouest et au Nord de l'Europe

Londres, Heathrow (4 février 1997)

114.       Le droit applicable est défini par les lois sur l'immigration de 1971, 1988 et 1999, la loi sur les recours en matière de procédures d'asile et d'immigration de 1993 telle que modifiée par la loi sur l'asile et l'immigration de 1996, ainsi que par la réglementation sur l'immigration, qui comporte plusieurs textes législatifs dérivés.

115.       Toutes les demandes d'asile présentées aux agents d'immigration de l'aéroport sont immédiatement transmises à "l'Integrated Casework Directorate", chargé de toutes les décisions relevant du droit d'asile. La décision de recevabilité provisoire est généralement rendue dans les vingt-quatre heures suivant l'arrivée. Durant cette période, les demandeurs sont retenus à l'aéroport dans de bonnes conditions. Ils disposent de chambres agréables équipées de la climatisation et de toutes les commodités, y compris de journaux et de jouets pour les enfants.

116.       La loi de 1971 a introduit un droit de recours à effet suspensif en cas de décision d'irrecevabilité. Toutefois, la loi de 1996 a fixé un certain nombre de limites au droit de recours des demandeurs d'asile déboutés lorsque ceux-ci proviennent d'un pays tiers sûr (c'est ainsi que, pour certains pays, le recours n'a plus d'effet suspensif). Certains recours sont traités selon une procédure rapide.

117.       Toutes les demandes jugées recevables sont traitées dans le cadre d'une procédure mise en place en 1995 et appelée «procédure abrégée». Cette procédure s'applique à toutes les demandes, à l'exception de celles émanant de ressortissants de certains pays (parmi lesquels l'Irak, l'Iran, la Libye, la Somalie, le Liberia, la Palestine, les États du Golfe à l'exception du Koweït, la Bosnie, la Croatie et l'ex-Yougoslavie, le Rwanda et l'Afghanistan). Le demandeur d'asile subit son principal entretien à l'aéroport dans les vingt-quatre heures suivant son arrivée. Il a alors cinq jours pour présenter des pièces complémentaires à l'appui de sa demande lorsqu'il est en situation de rétention, et vingt-huit jours si l'admission temporaire sur le territoire du Royaume-Uni lui a été accordée. Les décisions concernant les demandeurs d'asile placés en rétention sont généralement rendues en 4-6 semaines; pour les autres cas, ce délai est supérieur.

118.       Conformément aux dispositions de la loi sur l'immigration de 1971, les agents de l'immigration sont habilités à retenir les demandeurs d'asile dans l'attente d'un entretien avec l'agent d'immigration compétent ou d'une décision du ministère de l'Intérieur sur la demande d'asile. Un demandeur d'asile peut être relâché et temporairement admis sur le territoire à condition que les Services de l'immigration jugent qu'il n'existe aucun risque de voir l'intéressé disparaître. Les demandeurs d'asile en rétention ne peuvent demander à être libérés sous caution.

119.       Le centre de rétention situé à proximité de l'aéroport est l'un des plus anciens du Royaume-Uni et fait très mauvaise impression. Les conditions de vie ne semblent pas y être satisfaisantes. Il est toutefois rare que les détenus restent plus de deux mois.

120.       Les demandeurs d'asile peuvent entrer en rapport avec un avocat de leur choix à tout moment pendant la procédure d'asile. Une assistance judiciaire gratuite est à leur disposition. Tous les demandeurs ont la possibilité de bénéficier des services d'un interprète pendant les entretiens au cours de la procédure de détermination. Ils peuvent entrer en rapport avec le HCR, qui est en outre très souvent consulté sur les affaires particulièrement difficiles.

121.       Le nombre de mineurs non accompagnés arrivant à Heathrow est relativement faible. Il existe pour eux des mesures particulières telles qu'un examen prioritaire des demandes et la constitution d'un groupe indépendant de conseillers qui fournit à chaque enfant des conseils convenant spécifiquement à son cas. En cas de rejet de la demande d'obtention du statut de réfugié, l'enfant se voit généralement accorder une autorisation de séjour exceptionnelle.

122.       Une fois admis sur le territoire britannique, les demandeurs d'asile n'ont accès à aucun droit particulier en matière de logement, mis à part le droit de bénéficier des dispositions en matière de logement prévues par la législation sur les sans-abri, mais uniquement à condition d'avoir des enfants ou d'être considérés comme «vulnérables» du fait de leur âge ou de leur état de santé. Ce droit ne s'étend pas à la période suivant la formation d'un recours contre une décision de rejet. Le Conseil pour les réfugiés a ouvert un abri de nuit pour les demandeurs d'asile ne bénéficiant d'aucune mesure particulière, mais ce uniquement pour une période de deux semaines, à l'issue de laquelle ils doivent demander une assistance auprès de collectivités locales, d'ONG, d'organisations caritatives ou d'églises.

123.       Les demandeurs d'asile dans l'attente de l'issue de la procédure de détermination de leur statut ont droit à une assistance financière qui leur est apportée par le régime de sécurité sociale. Ils bénéficient d'une aide au revenu destinée à couvrir leurs dépenses quotidiennes (le plus souvent fournie sous forme de bons plutôt qu'en espèces, selon le nouveau régime entré en vigueur en avril 2000) et d'une allocation logement. Aucune assistance financière n'est en revanche apportée dans la période suivant un recours.

124.       Les demandeurs d'asile ont accès au Service national de santé.

125.       Les demandeurs d'asile peuvent se voir accorder l'autorisation de travailler dès lors qu'ils attendent depuis plus de six mois la décision concernant leur demande d'asile.

Francfort-sur-le Main (16 janvier 1997)

126.       Francfort est l'un des plus grands aéroports d'Europe. En 1996, 5 737 demandes d'asile ont été déposées à l'aéroport, la majorité d'entre elles en provenance de l'Iran, de l'Irak, de l'Afghanistan, du Sri Lanka et de Somalie. Environ 80 % ont été jugés recevables. Le taux d'acceptation a atteint 7 %. En 1995, 8 100 personnes ont été expulsées depuis l'aéroport (y compris 1 700 sous escorte), mais seulement 30 % de ces personnes étaient des demandeurs d'asile déboutés. Il se pose aussi un problème de demandeurs mineurs non accompagnés dont le nombre était de 359 en 1995.

127.       Toutes les procédures d'asile sont définies par la loi sur les procédures de demandes d'asile du 1^er juillet 1993.

128.       La décision sur la recevabilité est prise dans un délai maximum de dix-neuf jours. Durant ce temps, les demandeurs sont hébergés dans un bâtiment spécial, dans l'enceinte de l'aéroport. Les conditions d'hébergement sont très mauvaises. Le bâtiment est géré par une entreprise privée; il est très mal équipé, avec des sanitaires et des douches en très mauvais état. Le séjour dure huit jours en moyenne, mais il peut atteindre trente jours. Il y avait 51 demandeurs lors de la visite du rapporteur, mais on compte parfois jusqu'à 180 personnes. Dans la mesure où il n'existe que dix pièces pour six personnes et une pièce pour dix personnes, certains demandeurs doivent coucher par terre si leur nombre total dépasse les 70. Il y a généralement de nombreux enfants (un groupe de 30 enfants est arrivé au moment de la visite du rapporteur), et rien n'est prévu pour eux. Un travailleur social spécialisé dans le contact avec les enfants vient sur place deux fois par semaine, mais cela est loin d'être suffisant.

129.       De l'avis du rapporteur, ce bâtiment n'est pas adapté aux fonctions qu'il remplit. Les demandeurs d'asile devraient être reçus dans de meilleures conditions, dans un bâtiment plus grand, qui devrait être géré par les organismes chargés des réfugiés et non par une entreprise privée cherchant à faire des bénéfices.

130.       Durant toute la procédure, les demandeurs disposent d'une aide juridique et d'interprètes; ils sont autorisés à entrer en contact avec des ONG ou avec le HCR.

131.       Les fonctionnaires chargés du contrôle des frontières reçoivent une formation adéquate.

Zurich (20 janvier 1997)

132.       En 1996, 487 personnes ont déposé une demande à l'aéroport. Sur ce chiffre, 263 ont été jugées recevables, et 224 non recevables.

133.       Les demandeurs attendent la décision de recevabilité dans la zone de transit de l'aéroport. La décision est prise par les autorités centrales sur la base de l'entretien mené à l'aéroport. En 1996, la durée moyenne du séjour a été de huit jours, mais, dans certains cas, elle est beaucoup plus longue (un demandeur a attendu 36 jours, et 38 autres entre quatorze et trente jours). Si le demandeur débouté fait appel, il faut compter neuf ou dix jours supplémentaires pour que la décision définitive soit prise. De l'avis du rapporteur, ce délai devrait être écourté. Les conditions d'attente des demandeurs sont différentes pour les hommes d'une part, pour les femmes et les enfants d'autre part. Il n'y a pas de local spécial dans la journée pour les hommes, qui se mêlent donc aux passagers. La nuit, ils peuvent être hébergés dans dix pièces gérées par la société aéroportuaire. Les femmes et les enfants ont accès à 25 lits, même durant la journée. De l'avis du rapporteur, confirmée par la police des frontières, l'hébergement devrait être géré par les services sociaux de la police cantonale. Le système actuel, et en particulier l'absence de local pour les hommes dans la journée, paraît très insatisfaisant.

134.       Les personnes dont les demandes d'asile sont jugées recevables sont transférées au centre des réfugiés, à une trentaine de kilomètres de l'aéroport.

135.       Le nombre d'enfants non accompagnés ne dépasse pas un ou deux cas par an; ils entrent sans entretien, conformément à une procédure particulière qui donne satisfaction.

Aéroport de Schiphol, Amsterdam (27 février 1997)

136.       En 1999, 4 541 personnes ont déposé une demande d'asile à l'aéroport, essentiellement en provenance d'Afghanistan, d'Iran, d'Irak, de Somalie, de Sierra Leone et du Soudan. 1 056 demandes ont été examinées dans le cadre d'une procédure d'urgence. En 1995, 7 000 expulsions ont été effectuées (parmi lesquelles on comptait seulement un petit pourcentage de demandeurs d'asile déboutés). Un autre problème concerne les personnes qui tentent d'entrer dans le pays avec de faux papiers d'identité et qui, une fois découvertes, déposent une demande d'asile. Sur 2 500 cas de ce genre relevés en 1995, 80 % ont demandé l'asile. Il y a des raisons de soupçonner que la majorité d'entre eux ne sont pas de véritables demandeurs d'asile.

137.       La loi sur l'asile date de 1994.

138.       A leur arrivée, les demandeurs d'asile sont enregistrés par la police des frontières. Ils sont ensuite transférés au centre d'enregistrement de Schiphol, où ils sont interrogés par le personnel du service d'immigration et de naturalisation. L'entretien se déroule dans des conditions satisfaisantes, en présence d'un avocat (il y a une liste d'une centaine d'avocats disponibles pour consultation par les demandeurs d'asile), d'un interprète, d'un membre du personnel du "Vluchtelingenwerk Nederland" (service d'assistance aux réfugiés) et d'un représentant du HCR. La décision sur la recevabilité est prise dans les 48 heures. En cas de procédure dite «rapide», le temps maximum passé à l'aéroport est de 5 jours. Environ 5 % des demandeurs suivent cette procédure. Ils disposent d'un local situé dans la zone de transit de l'aéroport et d'une cour pour prendre l'air. La nuit, des dortoirs sont à leur disposition avec une capacité de 80 lits, et les hommes et les femmes sont séparés.

139.       En 1999, 729 demandes ont suivi la procédure rapide. 115 personnes ont retiré leur demande. Ce chiffre représente approximativement 18% du total des demandes d'asile déposées à l'aéroport de Schiphol.

140.       La majorité des demandeurs (environ 95 %) sont transférés dans un délai maximum de 6 heures vers un centre de réfugiés proche de l'aéroport. Leurs demandes sont examinées dans un délai d'un mois; ils peuvent faire appel auprès du ministère de la Justice en cas de décision négative. L'appel a un effet suspensif. La décision finale est prise dans les 6 mois.

141.       Le centre des réfugiés, ouvert depuis 1996, offre de très bonnes conditions d'hébergement. Il peut accueillir 120 demandeurs d'asile, et compte 56 employés. Les pièces sont bien équipées, spacieuses et claires. Les familles peuvent rester ensemble. De l'avis du rapporteur, ce centre d'accueil est un exemple à suivre.

142.       En 1993, le parlement a mis sur pied une commission chargée d'étudier le problème des demandeurs d'asile à l'aéroport de Schiphol. De l'avis du rapporteur, c'est une excellente façon de veiller à ce que les conditions d'accueil soient convenables.

Shannon (3 novembre 1996) et Dublin (4 novembre 1996)

143.       Il y a eu 106 demandeurs d'asile à Shannon en 1996 (800 en Irlande).

144.       Les procédures de demande d'asile sont décrites dans la loi sur les étrangers de 1935 ultérieurement modifiée, dans la loi sur les réfugiés de 1996 ainsi que dans une lettre adressée par le ministère de la Justice au HCR en 1985 précisant les engagements du Gouvernement irlandais à l'égard des principes de la Convention de Genève tels qu'interprétés par la jurisprudence.

145.       La décision de recevabilité est rendue par l'Unité de l'immigration du ministère de la Justice dans un délai de quatre à cinq jours. Pendant cette période, les demandeurs séjournent dans des hôtels gérés par la Croix-Rouge et situés à vingt kilomètres de l'aéroport de Shannon, et un peu moins de l'aéroport de Dublin.

146.       Une assistance judiciaire est assurée par le Conseil irlandais pour les réfugiés. Le HCR est associé à la procédure.

147.       Les demandeurs d'asile admis sur le territoire présentent une demande d'asile officielle. Il est statué sur celle-ci dans un délai de un à deux ans, au cours duquel les demandeurs peuvent librement circuler. Il n'existe pas de lieu de séjour obligatoire, sauf pour les mineurs non accompagnés. Tous les demandeurs néanmoins la possibilité de bénéficier d'un logement d'urgence si nécessaire, soit dans des foyers gérés par la Croix-Rouge, soit dans des auberges de jeunesse, des appartements temporaires ou, parfois, des foyers pour sans-abri, où ils peuvent séjourner jusqu'à ce qu'ils aient trouvé un logement. Les coûts de ce type de logement d'urgence sont couverts par les services sociaux.

148.       Une fois qu'ils ont trouvé un logement sur le marché locatif privé, la caution nécessaire peut leur être avancée en même temps qu'ils bénéficient d'une allocation logement. A Dublin, le Conseil irlandais pour les réfugiés dirige les demandeurs d'asile vers Focus Point, une organisation chargée d'aider les sans-abri. A Dublin et Shannon, les demandeurs d'asile sont également assistés par la Croix-Rouge.

149.       Les demandeurs d'asile dans l'attente du résultat de la procédure de détermination ont droit aux allocations sociales de base ainsi qu'à une assistance financière. Ils ne sont pas autorisés à travailler.

150.       La loi sur les réfugiés de 1996 énonce explicitement six motifs de rétention des demandeurs d'asile. Toutefois, ces dispositions n'ont jusqu'à présent été appliquées que dans des circonstances exceptionnelles.

Aéroport d'Oslo Fornebu (28 août 1996)

151.       Sur 1 460 demandes d'asile déposées en Norvège en 1995, 397 l'ont été à l'aéroport d'Oslo. 36 d'entre elles ont été jugées irrecevables, et les demandeurs ont été renvoyés vers un pays tiers présentant toute sécurité.

152.       La Norvège applique la loi sur l'immigration de 1988, ainsi que les directives définies par le ministère de la Justice et la Direction de l'immigration.

153.       La décision sur la recevabilité est prise par la Direction de l'immigration, autorité centrale en la matière, qui dépend du ministère de l'Intérieur. Il peut être fait appel de la décision auprès du ministère de la Justice, mais c'est la Direction qui décide dans chaque cas individuel si l'appel doit avoir un effet suspensif.

154.       Un demandeur a le droit de consulter un avocat, des représentants du HCR et d'ONG compétentes. L'interprétation est disponible.

155.       Les demandeurs d'asile refusés à l'entrée sont placés dans un centre temporaire de détention de la police, où se retrouvent également les demandeurs d'asile démunis de pièces d'identité. Selon la législation en vigueur, la police n'est pas autorisée à les garder plus de 24 heures. Tout délai supérieur exige une décision de justice. Un ressortissant étranger est libre pendant son séjour au centre de détention de recevoir des visites, si elles sont organisées à l'avance. Un médecin peut être appelé si nécessaire. Ce centre est censé accueillir uniquement des personnes sans passé judiciaire. Les locaux n'empêchent pas certaines personnes de s'échapper. Dans des cas exceptionnels, des enfants peuvent être placés dans ce centre de détention en même temps que leurs parents.

156.       Si aucune procédure accélérée n'est appliquée, le demandeur est transféré vers le centre d'accueil.

157.       En dehors de leur formation de base en ce domaine, les agents du contrôle des frontières reçoivent une formation sur l'accueil des demandeurs d'asile dans le cadre de séminaires, d'échanges d'expériences et de coopération avec d'autres pays.

Aéroport Vantaa, Helsinki (27 avril 1997)

158.       En 1996, 159 demandes d'asile ont été déposées à l'aéroport.

159.       La législation applicable est la loi sur les étrangers, entrée en vigueur le 1^er mars 1991 et modifiée trois fois depuis: en 1993, 1995 et 1996. Des réglementations spécifiques sont définies dans le décret sur les étrangers, en vigueur depuis le 1^er mars 1994 et modifié en 1995 et 1996. Il est intéressant de noter que la loi finlandaise a mis en place un médiateur pour les questions relatives aux étrangers ; son rôle est de veiller à la situation des étrangers et d'assurer la coordination entre les autorités nationales et étrangères et avec les organisations. Le médiateur relève du ministère des Affaires sociales et de la Santé; il peut dispenser aux étrangers des conseils individuels et une aide si nécessaire.

160.       Les demandeurs d'asile ont leur premier entretien à l'aéroport. S'il y a des raisons de penser que la demande n'est pas recevable, une procédure dite accélérée est appliquée. Durant ce temps, les demandeurs sont retenus à l'aéroport. Ils ne sont pas placés avec les délinquants de droit commun, et les locaux sont convenablement équipés. Les demandeurs peuvent recevoir des visites, et bénéficier de conseils juridiques et d'une interprétation. Les familles sont logées dans des locaux séparés avec des facilités pour les enfants.

161.       La décision sur la recevabilité est prise par la Direction de l'immigration, qui dépend du ministère de l'Intérieur. Un Conseil spécial, relevant du ministère de la Justice, examine les appels en matière de demande d'asile. Le demandeur peut faire appel contre une décision négative dans un délai de 30 jours après notification.

162.       Les décisions prises par ce Conseil peuvent faire l'objet d'un appel devant la Cour administrative suprême.

163.       Les personnes dont la demande d'asile est jugée recevable sont logées dans un centre d'accueil jusqu'à ce que la décision définitive soit prise. En 1996, il y avait 11 centres d'accueil, gérés par des municipalités, 3 par l'Etat et 2 par la Croix-Rouge finlandaise. Les conditions de séjour sont satisfaisantes dans tous ces centres.

164.       Les demandeurs d'asile disposent de l'assistance judiciaire et de l'interprétation. Le HCR et les ONGs compétentes contribuent à la procédure de détermination.

165.       Les agents aux frontières reçoivent une formation adéquate. Néanmoins, au moment de la visite du rapporteur la liste des "pays sûrs" n'avait pas été révisée ces quatre dernières années, ce qu'il a jugé inacceptable.

Vienne (19 janvier 1997)

166.       Le nombre de demandeurs d'asile ayant déposé une demande à l'aéroport en 1996 s'est élevé à 1 164. Sur ce chiffre, 43 ont été déclarées non recevables.

167.       Le droit applicable est défini par la loi sur les demandeurs d'asile du 7 janvier 1992 ultérieurement modifiée, la loi sur le lieu de résidence du 31 juillet 1992 ultérieurement modifiée et la loi sur les étrangers du 29 décembre 1995 ultérieurement modifiée.

168.       Le premier entretien avec les demandeurs d'asile est mené par la police à l'aéroport. Le rapport est transmis à l'Office fédéral de l'immigration. Tous les demandeurs restent dans la zone de transit en attendant (parfois pendant deux jours) le premier entretien. Cette procédure n'est pas satisfaisante. L'entretien se fait dans une salle spéciale, et le demandeur a droit à l'interprétation, à un conseil juridique et à la présence d'un représentant du HRC. La décision sur la recevabilité est prise par l'Office fédéral de l'immigration dans un délai de 1 à 2 jours. Les appels, qui ont un effet suspensif, sont adressés au ministère de l'Intérieur: il faut alors compter une semaine supplémentaire pour qu'une décision définitive soit prise. Pendant ce temps, les demandeurs sont hébergés dans l'une des 12 chambres d'un bâtiment spécial situé en bordure de l'aéroport, bien équipé, propre et accueillant. Ils peuvent sortir dehors pour

marcher, ce qui est souhaitable mais très rare dans les autres aéroports. Le nombre moyen de personnes par chambre est de six.

Aéroport d'Arlanda, Stockholm (13 mai 1997)

169.       En 1997, 1 417 demandes d'asile ont été présentées à l'aéroport. 898 ont été jugées non recevables.

170.       Le droit applicable est énoncé dans la loi sur les étrangers n° 529 de 1989, modifiée en 1992, 1994, 1995, 1996 et 1997.

171.       Tous les demandeurs d'asile sont reçus par la Commission suédoise de l'immigration à leur arrivée à l'aéroport. La décision de recevabilité est rendue dans un délai maximal de six heures. Une pièce spéciale est prévue à cette fin. En cas de rejet de la demande (demandeurs d'asile arrivant d'un pays tiers sûr ou d'un pays d'origine sûr), l'expulsion est immédiate. Cette décision peut faire l'objet d'un recours devant la Commission de recours des étrangers, sans effet suspensif automatique. Les demandeurs peuvent présenter une demande distincte en vue d'obtenir l'effet suspensif, lequel est toutefois rarement accordé.

172.       Tous les demandeurs d'asile dont la demande est recevable peuvent être logés dans des centres d'hébergement. Depuis 1994, cette disposition n'est plus obligatoire et environ 50 % des demandeurs résidant ailleurs. Les centres d'hébergement sont composés d'appartements meublés indépendants. Les familles y vivent ensemble, alors que les personnes seules sont hébergées dans des logements collectifs à raison d'au moins deux personnes par chambre.

173.       Les demandeurs d'asile ont droit à une allocation, aux soins médicaux et dentaires d'urgence, à un enseignement de langue et, dans certains cas (si la procédure de détermination est susceptible de durer plus de quatre mois), à un permis de travail.

174.       Toute décision de rejet peut faire l'objet d'un recours devant la Commission de recours des étrangers dans les trois semaines suivant sa notification.

175.       Les mineurs non accompagnés bénéficient d'un traitement particulier qui comporte le logement dans des foyers d'accueil spéciaux sous le contrôle de la Commission nationale de l'immigration.

176.       Tout au long de la procédure, les demandeurs ont le droit de consulter un avocat, des représentants du HCR et des ONG compétentes ainsi que des interprètes.

177.       Une formation permanente est dispensée aux agents de la police des frontières sur le traitement des demandeurs d'asile.

Bruxelles (11 janvier 1999)

178.       1 222 demandes d'asile ont été présentées à l'aéroport en 1997 (1 204 en 1996), essentiellement en provenance du Zaïre (216), de Sierra Leone (174), du Rwanda (166) et d'autres pays africains.

179.       Les procédures d'asile sont précisées par la loi du 15 décembre 1980 sur l'entrée des étrangers sur le territoire, leur lieu de résidence, leur établissement et leur expulsion, telle que modifiée en 1987, 1991, 1993, 1995 et 1996 ainsi que par le décret royal du 8 octobre 1981 ultérieurement modifié.

180.       La personne qui dépose une demande d'asile est transférée dans un délai de une à deux heures vers le centre 127, qui n'est pas considéré comme territoire belge. C'est dans ce centre qu'a lieu l'entretien proprement dit. Dans un délai de un jour, l'Office des étrangers prend une décision sur la recevabilité de la demande. Un appel peut être interjeté auprès de la Commission générale pour les réfugiés. Il donne lieu à un second entretien dans un délai de quelques jours, généralement de trois à cinq jours, et il a un effet suspensif.

181.       Plus de 50 % des demandes sont déclarées recevables. Dans ce cas, les personnes sont transférées dans l'un des centres d'accueil de la Belgique, gérés par le ministère de la Santé ou la Croix-Rouge ou au centre public d'assistance sociale. Si l'asile leur est refusé, elles peuvent faire appel auprès du Conseil d'Etat.

182.       Conformément à la loi sur les étrangers, les demandeurs d'asile peuvent être retenus (par exemple s'ils ne sont en possession d'aucun document valide, mais la plupart du temps, parce qu'ils refusent de quitter le pays après la décision négative) pendant une période n'excédant pas deux mois.

183.       Tous les demandeurs d'asile peuvent bénéficier de services d'interprétation et d'une assistance judiciaire.

184.       Le centre 127 a été construit en 1988. A cette époque, beaucoup de demandeurs d'asile s'échappaient, ce qui était dangereux à cause de la proximité des pistes d'atterrissage. Aujourd'hui, un haut mur a été érigé. Le rapporteur a constaté que les relations entre le personnel et les demandeurs d'asile étaient amicales. Le personnel est compétent et bien formé. Les demandeurs d'asile peuvent téléphoner gratuitement. Ils reçoivent des informations détaillées au bureau d'accueil. Il y a 100 places, et l'on compte généralement jusqu'à cinquante personnes, en plus des vingt-quatre membres du personnel. Le centre n'est pas très spacieux mais, en 1999, s'ouvrira un nouveau centre pouvant accueillir 200 personnes, y compris des familles avec des enfants.

Copenhague (30 janvier 1998 et 22 mai 2000)

185.       En 1996, sur les 911 demandes d'asile présentées à l'aéroport, 117 ont été jugées irrecevables.

186.       Toutes les procédures d'asile sont définies par la loi sur les étrangers du 8 juin 1983, ultérieurement modifiée.

187.       La décision de recevabilité doit être rendue par le Service de l'immigration dans un délai maximal de trois mois. Toutefois, les demandeurs d'asile passent au maximum douze heures à l'aéroport, pour être ensuite transférés au Centre de réfugiés se trouvant à proximité. Il n'existe aucune installation particulière pour les demandeurs d'asile à l'aéroport, et même une attente de douze heures semble trop longue pour pouvoir être considérée comme passée dans des conditions satisfaisantes.

188.       Les conditions qui règnent au Centre des réfugiés sont également insatisfaisantes. Avec quatre chambres sans éclairage naturel, il ressemble davantage à un centre de détention.

189.       Depuis 1995, le Conseil danois pour les réfugiés a accès, pour les conseiller et à condition qu'ils en fassent la demande eux-mêmes, à tous ceux des demandeurs d'asile qui arrivent à l'aéroport de Copenhague mais ne sont pas admis à faire l'objet d'une procédure de détermination et risquent de ce fait d'être expulsés au motif qu'ils proviennent d'un «pays tiers sûr». La police est tenue de les informer de leur droit à chercher conseil auprès du Conseil danois pour les réfugiés, qui tient une permanence à cet effet.

190.       Tout au long de la procédure, les demandeurs bénéficient d'une assistance judiciaire et de services d'interprétation. La présence d'un représentant du HCR et/ou du Conseil danois pour les réfugiés est possible.

191.       Les agents de la police des frontières reçoivent une formation particulière.

192.       Environ trois à quatre mineurs non accompagnés arrivent à l'aéroport chaque année. Ils sont immédiatement envoyés au centre des réfugiés.

193.       Les informateurs du rapporteur ont indiqué que le problème des demandeurs d'asile était plus difficile aux ports.

194.       Suite à sa discussion avec le membre de la délégation parlementaire du Danemark, le rapporteur a visité l'aéroport de Copenhague pour la deuxième fois le 22 mai 2000. Bien que les conditions prévues pour les demandeurs d'asile dans les locaux de l'aéroport n'aient pas changé et qu'elles ne sont toujours pas satisfaisantes (pas de lumière naturelle), le rapporteur note néanmoins avec satisfaction que la procédure d'asile s'est considérablement améliorée.

195.       Le rapporteur a reçu l'assurance que les demandeurs d'asile ne restent pas plus de 4-6 heures à l'aéroport (et non plus jusqu'à 12 heures comme précédemment) et sont ensuite transférés au Centre de réfugiés "Sandholm" situé à 30 km de l'aéroport, où ils attendent la décision sur la recevabilité de leur demande.

196.       La police s'occupent des demandeurs d'asile durant leur attente à l'aéroport; elle est également responsable de la distribution de nourriture et de boissons.

197.       Le nombre de demandeurs d'asile à l'aéroport de Copenhague a considérablement augmenté l'année dernière: en 1999, 1141 personnes ont déposé des demandes, elles étaient au nombre de 1004 en 1998 et de 649 en 1997, la majorité d'entre elles arrivant d'Irak, du Kosovo, de Somalie et d'Afghanistan.

5.       Conclusions

198.       Le rapporteur note avec satisfaction que les conditions d'accueil dans les aéroports se sont, d'une façon générale, considérablement améliorées depuis le précédent rapport.

199.       L'harmonisation des politiques nationales en ce domaine reste un objectif à poursuivre, mais beaucoup de progrès ont déjà été réalisés, notamment à l'intérieur de l'Union européenne.

200.       La coopération entre les Etats au niveau paneuropéen est fortement recommandée, et le Conseil de l'Europe est particulièrement bien placé pour coordonner les efforts en ce sens. Un bilan général de la situation des demandeurs d'asile devrait être établi à la lumière des principes défendus par l'Organisation.

201.       Certains pays d'Europe centrale et orientale se déclarent prêts à accepter sans réserve les politiques migratoires de l'Union européenne afin de satisfaire aux exigences d'adhésion, en ignorant leur propre contexte national et historique. Il convient de recommander une approche plus équilibrée, notamment en ce qui concerne les politiques de visas.

202.       Dans tous les aéroports visités, l'accès aux procédures de demandes d'asile est garanti en principe, bien que, dans certains cas, les procédures dites rapides ou accélérées rendent cet accès en grande partie illusoire. Cette situation est particulièrement dangereuse lorsqu'un appel n'a pas d'effet suspensif, comme c'est le cas à l'aéroport de Stockholm. Les autorités compétentes doivent veiller dans de tels cas à ce que les personnes renvoyées vers un pays tiers sûr aient pleinement accès à la procédure de détermination.

203.       Dans tous les aéroports visités, les agents du contrôle des frontières, qui sont les premiers à entrer en contact avec les demandeurs d'asile, sont correctement formés, même si certains jugent nécessaire d'avoir une formation plus complète. A Bucarest, par exemple, le personnel des frontières estime qu'il serait utile de pouvoir se rendre en visites d'étude dans des pays plus expérimentés.

204.       Les problèmes fondamentaux observés durant nos visites sont, dans leur grande majorité, communs à tous les aéroports recevant des demandeurs d'asile: insuffisances en matière d'hébergement, conditions matérielles inadéquates, pièces sans lumière, absence d'équipements appropriés. Dans certains cas, il conviendrait de réexaminer la question de l'autorité responsable de la gestion des structures d'accueil. Cela est notamment le cas pour l'Allemagne et la Suisse.

205.       Des différences considérables existent dans les conditions d'accueil matérielles et humanitaires des demandeurs d'asile dans les aéroports. Si certains pays accueillent les demandeurs dans des centres équipés et leur proposent une grande diversité de services et d'équipements, d'autres ne peuvent que les placer dans des zones de transit surpeuplées. Dans certains cas, cela peut s'expliquer en partie par la situation économique du pays ou par le grand nombre des demandeurs.

206.       L'exemple néerlandais consistant à mettre sur pied une commission parlementaire ad hoc pour enquêter sur les conditions d'accueil des demandeurs d'asile à l'aéroport de Schiphol devrait être recommandé. Peut-être une telle enquête devrait-elle se situer dans le cadre d'un travail plus vaste sur le traitement des demandeurs d'asile en général, à travers toute la chaîne de la détermination de leur statut.

207.       Le rapporteur estime qu'il serait utile d'examiner, dans l'optique du présent rapport, les conditions d'accueil des demandeurs d'asile arrivant par mer. Dans certains pays, ils sont plus nombreux à arriver dans des ports que dans des aéroports. Le rapporteur déposera une proposition de recommandation en ce sens.

208.       Le rapporteur espère que ses recommandations concrètes contribueront à améliorer encore l'accueil des demandeurs d'asile.

Commission chargée du rapport: commission des migrations, des réfugiés et de la démographie.

Implications budgétaires pour l'Assemblée: néant.

Renvoi en commission: Directive n° 467 (1991).

Projet de recommandation adopté à l'unanimité par la commission le 26 mai 2000.

Membres de la commission: M. Díaz de Mera (Président), M. Iwiński (1^er Vice-Président), Mme Vermot-Mangold (2^ème Vice-Présidente) (remplaçante: Zapfl-Helbling), M. Christodoulides (3^ème Vice-Président), Mme Aguiar, MM. Aliev, Amoruso (remplaçant: Polenta), Mme Arnold, Mme Björnemalm, MM. Brancati, Branger, Mme Bušić, MM. Chiliman, Chyzh, Cilevičs, Connor, Debarge, Mme Dumont, M. Einarsson, Mme Err, Mme Fehr (remplaçant: M. Gross), Mme Frimannsdóttir, MM. Ghiletchi, Hrebenciuc, Ivanov, Jakic, Lord Judd, MM. Koulouris, Kozlowski, Laakso, Lauricella (remplaçant: Brunetti), Liapis, Lippelt, Luís, Mme Markovska, MM. Mateju, Melo, Minkov, Moreels, Mularoni, Mutman, Mme Ninoshvili, MM. Norvoll, Ouzky, Pullicino Orlando, Rakhansky, Rogozin, von Schmude, Schweitzer, Slutsky, Mme Stoisits, MM. Szinyei, Tabajdi, Tahir, Telek, Thönnes (remplaçante: Mme Lörcher), Tkác, Vanoost, Verhagen, Wilkinson, Wray (remplaçant: Lord Ponsonby), Mme Zwerver, N… (Lituanie) (remplaçante: Mme Sadeikiené).

N.B. Les noms des membres présents à la réunion sont indiqués en italique.

Secrétaires de la commission: M. Newman, Mme Nachilo, M. Adelsbach.

¹ Ce rapport a été présenté à l’Assemblée par Lord Mackie of Benshie, au nom de la Commission des migrations, des réfugiés et de la démographie le 23 septembre 1991 (voir Doc. 6490).

² Présenté à l’Assemblée par M. Akselsen, au nom de la Commission des migrations, des réfugiés et de la démographie le 7 novembre 1996 (voir Doc. 7683).

³ Présenté à l’Assemblée par Mme Brasseur, au nom de la Commission des migrations, des réfugiés et de la démographie le 24 avril 1997 (voir Doc. 7783).

⁴ Ce problème est également soulevé dans le Rapport Brasseur (Doc. 7783) et le Rapport Cilevičs (Doc. 8598).

⁵ Rapport sur la situation des femmes réfugiées en Europe, présenté en avril 1998 par Mme Inga-Britt Johansson, au nom de la Commission des migrations, des réfugiés et de la démographie (voir Doc. 8066).

⁶ Telle est la position adoptée par la Cour dans les arrêts suivants: arrêt Amuur c. France du 25 juin 1996, arrêt Quinn c. France du 22 mars 1995 et arrêt Kolompar c. Belgique du 24 septembre 1992.

⁷ Rapport sur la protection et le renforcement des droits de l'homme des réfugiés et des demandeurs d'asile en Europe (voir le document 7783).

⁸ Chaque fois que possible, le rapporteur a essayé d'actualiser toutes les statistiques afin de pouvoir mieux comparer la situation dans les différents pays.