For debate in the Standing Committee see Rule 15 of the Rules of Procedure

Pour débat à la Commission permanente – Voir article 15 du Règlement

Doc. 8868

11 octobre 2000

Nature et portée des droits acquis contractuellement par les agents du Conseil de l’Europe

Rapport

Commission du budget

Rapporteur: M. Giuseppe Aleffi, Italie, Groupe du Parti populaire européen

Résumé

Les notions de "lien contractuel" et de "droits acquis" caractérisent le droit de la fonction publique internationale au Conseil de l'Europe et dans la presque totalité des organisations internationales. Par lien contractuel l'on entend une relation entre un agent et l'Organisation qui trouve sa justification première et ultime dans le contrat. Les droits acquis visent l'intangibilité des conditions d'emploi prévues dans le contrat pour autant que ces conditions aient pu revêtir un caractère fondamental aux yeux de l'agent au moment où il a décidé d'entrer au service de l'Organisation.

La jurisprudence des tribunaux administratifs internationaux, dont celui du Conseil de l'Europe, a précisé et affiné la notion de droits acquis, droits qui représentent une véritable barrière au pouvoir des organisations internationales de modifier les règlements administratifs au détriment des agents en place.

A l'heure actuelle les préoccupations des fonctionnaires du Conseil de l'Europe en matière de respect des droits acquis portent sur deux domaines fondamentaux : les pensions et les rémunérations.

Pour ce qui est des pensions, il apparaît que le régime coordonné en vigueur ne permet pas la réalisation de l'équilibre financier par le biais de la diminution des prestations. L'examen des travaux préparatoires du 94ème rapport du Comité de coordination des gouvernements (CCG) par lequel le régime a été instauré démontre que le législateur avait délibérément exclu cette hypothèse. De surcroît, les gouvernements ont fait preuve d'une imprévoyance déplorable face à l'augmentation des coûts actuariels du régime, augmentation prévue avec une étonnante précision dès 1974 et ils ne sauraient faire retomber sur les fonctionnaires les conséquences de cette imprévoyance.

Pour ce qui est des rémunérations, seules des méthodes d'ajustement des salaires présentant un caractère objectif et mathématique permettent de satisfaire l'exigence de transparence qu'a fait valoir le Tribunal administratif du Conseil de l'Europe en 1994. En outre, le Conseil de l'Europe doit s'assurer d'être en mesure de disposer d'un personnel compétent et indépendant, personnel qu'il doit être en mesure de recruter et de retenir. Il est également équitable que les méthodes d'ajustement tiennent compte des politiques budgétaires, et donc éventuellement de politiques restrictives, adoptées par les gouvernements au niveau national.

I.       Projet de recommandation

1.       Les agents du Conseil de l'Europe jouissent en raison du contrat qui les lie à l'Organisation, d'une série de droits inaliénables, conformément à la jurisprudence des tribunaux administratifs internationaux.

2.       Les droits acquis concernent les dispositions contractuelles qui ont pu revêtir un caractère fondamental dans la décision de l'individu de rejoindre l'Organisation en qualité d'agent.

3.       Ainsi, le pouvoir de l'Organisation de modifier les règles administratives rencontre des limites pour ce qui est des agents en service. En particulier, ces modifications :

i.       ne doivent pas avoir d'effet rétroactif ;

ii.       ne doivent pas être étrangères au bon fonctionnement de l'Organisation et à son devoir de faire appel au personnel le plus qualifié ;

iii.       doivent être fondées sur une exacte appréciation de la situation en cause ;

iv.       doivent être réalisées de bonne foi ;

v.       doivent être introduites de façon raisonnable, de manière à éviter un tort excessif ou inutile au personnel.

4.       Le Conseil de l'Europe, de par sa nature, et les valeurs qu'il défend se doit d'être une "organisation de droit", c'est-à-dire de respecter pleinement les droits des agents dans le contexte des relations juridiques entre l'Administration et les agents.

5.       A l'heure actuelle des pressions que certains gouvernements exercent sur la plupart des organisations internationales mettent en cause des acquis fondamentaux du personnel, notamment en matière de pensions et de rémunérations.

6.       L'Assemblée, informée des intentions de nombreuses délégations représentées au Comité de coordination des rémunérations (CCR) en matière de révision à la baisse du régime des pensions au détriment tant des agents en service que des agents retraités, estime qu'il est de son devoir d'attirer l'attention du Comité des Ministres sur les graves conséquences que pourrait entraîner une méconnaissance des droits acquis contractuellement par les agents.

7.       L'Assemblée recommande donc au Comité des Ministres :

i.       d'informer le CCR de la non faisabilité juridique d'une réforme du régime coordonné des pensions s'analysant en une diminution des prestations prévues au bénéfice des agents, en ce que la possibilité de modifier les prestations a été délibérément écartée par le législateur, comme le confirme l'analyse des travaux préparatoires du 94ème rapport du Comité de coordination des gouvernements (CCG) par lequel le règlement des pensions a été instauré ;

ii.       d'informer également le CCR que l'intention d'introduire ces modifications ne trouve qu'un seul fondement, à savoir l'imprévoyance des gouvernements face à l'évolution prévisible et prévue des coûts du régime et que ce fondement est étranger au bon fonctionnement des Organisations ;

iii.       d'instaurer avec le personnel, qui demeure privé d'un véritable droit de négociation dans les enceintes coordonnées, un dialogue qui pourrait aboutir à déceler les quelques anomalies et imperfections du système qui pourraient être corrigées d'un commun accord avec les représentants du personnel ;

iv.       de prendre en compte les conséquences négatives pour la paix sociale au sein de l'Organisation que pourrait entraîner une diminution des prestations promises aux agents ;

v.       de respecter pour ce qui est des rémunérations la règle énoncée par le Tribunal administratif du Conseil de l'Europe en 1994 selon laquelle "le système adopté dans cet important domaine [ajustement des rémunérations des agents du Conseil de l'Europe] devrait également satisfaire, à un haut degré, l'exigence d'une transparence permettant d'éviter tout risque de soupçon ou de méfiance qui ne pourrait que porter atteinte au climat de compréhension mutuelle et de pleine coopération qui sont nécessaires dans une Organisation internationale comme le Conseil de l'Europe" ;

vi.       de recommander à cette fin au CCR de lui proposer pour toutes les 5 organisations coordonnées des méthodes d'ajustement des rémunérations qui soient objectives et mathématiques et qui prennent pleinement en compte, comme c'est le cas de la règle dite du "parallélisme", les politiques budgétaires adoptées au niveau national ;

vii.       de veiller dans ses politiques de recrutement au principe d’égalité des offres et à une répartition géographique équitable ;

viii.       de veiller à ce que l'Organisation puisse disposer à tout moment d'un personnel compétent et indépendant, ce qui implique la possibilité tant de le recruter que de le retenir ; à cette fin, les rémunérations des agents du Conseil de l'Europe doivent demeurer compétitives par rapport aux trois bassins de recrutement énoncés dans la méthode actuellement en vigueur (secteur privé ; fonction publique nationale y compris les expatriés ; fonctions publiques internationales, y comprise celle de l'Union européenne).

II. Exposé des motifs par le rapporteur

I.       Notions de "lien contractuel" et de "droits acquis" dans le droit de la fonction publique internationale

1.       La vie de toute Organisation internationale est confrontée à une tension perpétuelle entre deux forces qui tendent à s’opposer. D’une part l’Organisation internationale doit s’adapter, pour ce qui est de ses règles administratives, à l’évolution tant de la communauté internationale que des sociétés des pays membres. Elle est ainsi amenée à modifier les règles qui régissent son droit du travail, à savoir le droit de sa propre fonction publique. D’autre part, lors de la signature de leurs contrats les fonctionnaires internationaux acquièrent des droits, droits que l’Organisation ne saurait modifier au-delà de ce qui peut être considéré comme raisonnable et équitable. A titre préliminaire, il convient donc d’énoncer deux notions : la première concerne la situation contractuelle dans laquelle se trouvent les agents des Organisations internationales ; la deuxième la notion de « droits acquis » dans le droit de la fonction publique internationale.

2.       La situation contractuelle ou le « lien contractuel » est un concept qui s’oppose à celui de « situation » ou de « lien » statutaire. Par lien contractuel l’on entend une relation entre l’agent et l’Organisation internationale qui trouve sa justification première et ultime dans le contrat. Le lien statutaire, par contre, implique la nomination de fonctionnaires par des actes d’autorité. Evidemment, dans la pratique des Etats contemporains, l’individu qui accepte de rentrer au service de la puissance publique est consentant. Le consensus – dans le cas de la situation statutaire – est donc un présupposé de fait de la nomination mais cette dernière repose formellement sur un acte d’autorité.

3.       Par contre, dans la situation contractuelle, la nomination repose sur un contrat, à savoir sur un acte bilatéral.

4.       La nomination d’un fonctionnaire par un acte d’autorité est propre à l’ensemble des Etats modernes, alors que parmi les Organisations internationales seules les Communautés européennes ont une fonction publique fondée sur ce type de relation.

5.       Les fonctionnaires du Conseil de l’Europe se trouvent dans une « situation contractuelle ». Le lien contractuel puise son origine dans la situation propre aux premières Organisations internationales : des règles applicables à l’ensemble des fonctionnaires, au demeurant peu nombreux, n’existaient pas. Les conditions d’emploi n’étaient spécifiées que dans des contrats individuels. On considérait que dans ce cas l’Organisation passait un contrat, voire un accord, avec chaque fonctionnaire considéré isolément. Pour certains auteurs comme AKEHURST (The law governing employment in international Organisations, Cambridge University Press – 1967) il s’agirait bel et bien d’un accord au sens international, c’est-à-dire d’un acte juridique bilatéral auquel on appliquerait la règle pacta sunt servanda.. L’affirmation d’un lien statutaire implique que si le contrat stipulé individuellement entre l’Organisation et le fonctionnaire contient des dispositions qui se trouvent en contradiction par rapport aux normes réglementaires et statutaires, c’est bien la lettre du contrat qui s’impose au détriment du règlement ou du statut.

6.       Par exemple, une requérante prétendait devant le Tribunal administratif du Conseil de l’Europe que l’Administration lui avait refusé à tort l’indemnité d’expatriation. Ceci ne figurait pas dans son contrat d’engagement. Toutefois, la requérante prétendait y avoir droit, sur la base d’une certaine interprétation de la règle applicable en la matière. Le Tribunal administratif, après avoir examiné de façon approfondie le grief et les circonstances de l’affaire, est parvenu à la conclusion que la décision du Secrétaire général du Conseil de l’Europe était fondée sur une interprétation correcte de la règle en vigueur. Le Tribunal ne s’est toutefois pas contenté de vérifier la conformité de la situation avec le Statut du personnel. Il a entendu procéder à un examen de l’existence éventuelle d’un accord – écrit ou oral – qui, en contradiction avec les dispositions en vigueur, aurait pu octroyer à la requérante le bénéfice de l’indemnité d’expatriation.

7.       A l’issue de sa recherche, le Tribunal a constaté que l’offre d’emploi n’accordait pas d’indemnité d’expatriation mais une indemnité de résidence. « En pleine connaissance de cause – souligne le Tribunal – la requérante a accepté cette offre par lettre du 14 décembre 1993 ». Le Tribunal a poussé sa réflexion plus loin en constatant ce qui suit : « dans les entretiens qui précédaient ce recrutement on ne saurait relever les éléments justifiant un droit à l’indemnité d’expatriation que la requérante a réclamé par la suite... ». En d’autres termes, le Tribunal a constaté l’absence d’engagements oraux.

8.       Comme il fallait s’y attendre, le Tribunal explique le fondement de sa recherche :

"Les principes généraux de droit reconnus dans la jurisprudence internationale, notamment le principe de la bonne foi, demandent de l’Organisation le respect des engagements assumés par elle..".

9.       L’on remarquera que cette affirmation ne distingue pas entre les engagements pris contrairement aux règles en vigueur et ceux pris conformément aux mêmes règles. La Sentence (Recours n° 188/1994, Keller c/Secrétaire Général) offre ainsi une protection très forte en ce qui concerne la modification unilatérale de la part de l’Organisation des conditions d’emploi.

10.       D’autres sentences, notamment d’autres organes juridictionnels administratifs pourraient être citées, tel le Jugement n° 1 du Tribunal administratif de l’OCDE rendu le 6 juillet 1992. Dans cette affaire, contrairement à la législation applicable, une indemnité d’expatriation avait été accordée à un agent par l’Administration de l’OCDE. Le Tribunal a constaté « que le bénéfice de l’indemnité d’expatriation a été accordé au requérant sur la base d’une convention expresse entre les parties et non par une simple référence aux statut et règlement du personnel ».

11.       Ces deux sentences suffisent à montrer la prééminence du lien contractuel dans le droit de la fonction publique internationale. Les engagements contenus dans le contrat initial doivent être respectés.

12.       La jurisprudence des droits acquis est une véritable barrière que les tribunaux administratifs internationaux ont érigée face au pouvoir des organes législatifs des Organisations internationales de modifier de façon unilatérale les règles touchant au statut de fonctionnaire. Il faut distinguer entre les Organisations internationales dans lesquelles le respect des droits acquis est inscrit dans les Dtatuts du personnel et les autres. Les « droits acquis » sont expressément protégés les Règlements du personnel des Organisations suivantes: l’Organisation mondiale de la Santé (OMS), l’Organisation internationale du Travail (OIT), l’UNESCO, l’Agence internationale de l'Energie atomique (AIEA), l’Organisation maritime internationale (OMI), la FAO. Parmi les Organisations coordonnées, les Statuts du personnel de l’OCDE et de l’Agence spatiale européenne contiennent des règles de ce type. Le Règlement du personnel civil de l’OTAN, quant à lui consacre la notion de « droits contractuels ». Il s’agit de l’ensemble des dispositions inscrites dans le contrat, ou auxquelles le contrat fait référence. Ces dispositions sont soustraites à la modification unilatérale de la part de l’Organisation. En d’autres termes, lors d’une modification in pejus du Règlement du personnel, les agents en fonction gardent le bénéfice des normes qui leur sont plus favorables et qui représentent pour eux des « droits contractuels » à proprement parler.

13.       Il ne faut toutefois pas croire que ces notions sont inapplicables dans les Organisations internationales qui ne consacrent pas expressément les droits acquis. En effet, les notions de droits acquis et de droits contractuels sont réintroduits dans le patrimoine juridique des Organisations internationales y compris du Conseil de l’Europe, par le biais des décisions des Tribunaux administratifs internationaux. A cet égard, il ne faut pas oublier que le droit interne des Organisations internationales présente de nombreuses lacunes. Les juridictions internationales administratives – dont le nombre recensé est à ce jour de 23 pour 100.000 fonctionnaires internationaux au total – sont confrontées dans la pratique à des cas qui ne peuvent pas être résolus en s’appuyant tout simplement sur le droit interne de l’Organisation. Ainsi, pour combler des lacunes, le juge international est-il appelé à avoir recours tantôt à des « principes internationaux du droit », tantôt à des « principes internationaux de la fonction publique internationale ».

14.       Ces principes internationaux du droit ne sont codifiés nulle part. C’est le juge international qui, pour combler certaines lacunes, essaie de reconstruire quelques principes de base en ayant à l’esprit les orientations propres à certains systèmes de droit. Il s’agit, dans la plupart des cas, de droits continentaux, pour la simple raison que les règles de fonctionnement des Tribunaux administratifs et des voies de recours en général dans la fonction publique internationale découlent plutôt du droit continental, français en particulier, que du droit anglo-saxon. Les références aux solutions juridiques adoptées dans ces systèmes constituent une sorte de "matériel" juridique que le juge international utilise pour construire des notions applicables aux Organisations internationales.

15.       Il ne s’agit donc pas d’une science exacte, mais bien d’une technique empirique. La répétition de cette technique par différentes juridictions internationales appelées à interpréter les dispositions applicables au sein d’un grand nombre d’Organisations internationales, conduit à l’élaboration – à partir des principes généraux du droit – des principes généraux de la fonction publique internationale. Autrement dit, les principes généraux de la fonction publique internationale ne sont que des principes généraux de droit adaptés à la spécificité des Organisations internationales et repris avec une certaine fréquence par les tribunaux administratifs dans leurs jurisprudences.

16.       Pour revenir aux droits acquis, l’emploi comme le dit l’ambassadeur PLANTEY (Droit et pratiques de la fonction publique internationale – Paris, éditions du CNRS – 1977) « il est certain que la notion de droits acquis est l’une des plus complexes du droit dans la fonction publique et que les litiges qu’elle fait naître sont généralement délicats ».

17.       Pour ce qui concerne les définitions jurisprudentielles des droits acquis, l’on peut distinguer quatre tendances :

a) La tendance du Tribunal administratif de l’ONU (ci-après TANU) compétent pour connaître des litiges entre les fonctionnaires des Nations Unies et l’Organisation ainsi que dans un nombre restreint d’institutions spécialisées et leurs Administration respectives.      
Il s’agit de la jurisprudence la plus restrictive en la matière. En effet, selon le TANU, seuls sont intangibles les clauses insérées dans le contrat. En d’autres termes, lorsque l’engagement est signé sous réserve des dispositions du Statut ou du Règlement du personnel, l’ensemble des actes réglementaires est soustrait par ce biais aux droits acquis et peut dès lors être modifié pour l’avenir. Les modifications doivent toutefois répondre à trois critères : présenter un caractère "raisonnable" ; ne pas être "arbitraires" ; ne pas entraîner une "confiscation ou une spoliation" (cf. Jugement No 338/1986, Bohn et autres).

b) La jurisprudence du Tribunal administratif de l’Organisation internationale du Travail (TAOIT) : il s’agit du Tribunal compétent pour connaître des litiges entre fonctionnaires de l’Organisation internationale du Travail (OIT) et son Administration ainsi que de la plupart des Institutions spécialisées des Nations Unies et de leurs fonctionnaires, tout comme d'un nombre important d’autres Organisations internationales, comme par exemple l’Organisation européenne des Brevets.

      
La jurisprudence du TAOIT (cf. par exemple Jugement n° 61/1962 Lindsey) distingue fondamentalement trois catégories de dispositions :

b) La jurisprudence de la Commission de recours de l’OTAN qui reprend la jurisprudence précitée du TAOIT et l’élargit. Les modifications apportées aux dispositions « matériellement réglementaires » sont également susceptibles, lorsqu’il en résulte un bouleversement de l’économie du contrat, d’ouvrir au profit de l’agent le droit soit à une résiliation dudit contrat, soit à une indemnité. Cette jurisprudence (cf. par exemple Décision n° 57 de la Commission de recours de l’OTAN) applique la notion d’équilibre du contrat à l’ensemble des dispositions réglementaires régissant le statut des agents. La Commission de recours entend ainsi garantir contre tout bouleversement de l’économie du contrat non seulement les dispositions réglementaires fixant les éléments du statut individuel – dispositions que le TAOIT assimilait pratiquement à des stipulations contractuelles – mais également la série de dispositions réglementaires relatives à l’organisation de la fonction publique internationale, à laquelle le TAOIT ne faisait pourtant pas application de l’idée d’équilibre du contrat. Les Décisions n° 106, 107, 108 des 30 et 31 octobre 1979 et n° 111 du 14 janvier 1981, méritent d’être citées. En effet, la Commission déclare que même un acte illégal peut donner vie à un droit acquis. Cette notion fait ainsi obstacle au retrait de l’acte illégal par l’autorité administrative. Le principe du respect des droits acquis prévaut sur la règle propre aux fonctions publiques nationales selon laquelle il n’existerait pas de droit contra legem..

b) La jurisprudence du Tribunal administratif de la Banque mondiale. Dans l'Affaire de Merode (Jugement n° 1 – 1981) le Tribunal affirme que la Banque possède un pouvoir inhérent de modifier la règle générale et impersonnelle fixant les droits et les devoirs du personnel. Le Tribunal considère que le pouvoir de créer des règles implique en principe le droit de les amender. Il s’agit là d’un principe juridique bien établi. Le Tribunal se pose ensuite la question de savoir si les modifications introduites par la Banque peuvent s’appliquer aux agents antérieurement en fonction. Le Tribunal répond que la Banque a le pouvoir de modification unilatérale des conditions d’emploi. Mais que des « limitations significatives » existent quant à l’exercice de ce pouvoir. Le Tribunal ajoute à cet égard que personne n’accepterait d’être employé par une organisation où il n’y aurait aucune limite au pouvoir de l’employeur. Dans le but de fixer les limites du pouvoir d’amendement, le Tribunal pose une distinction majeure entre les divers éléments des conditions d’emploi : certains éléments sont fondamentaux et essentiels à l’équilibre des droits du personnel, d’autres le sont dans une moindre mesure. Il s’ensuit que les premiers ne peuvent être modifiés sans le consentement du personnel concerné, alors que les seconds peuvent être modifiés unilatéralement, mais avec des limites et des conditions. En résumé, selon le Tribunal, seuls les éléments non-fondamentaux et non-essentiels peuvent être unilatéralement modifiés par l’employeur. De surcroît, ces modifications doivent obéir aux critères suivants :

18.       En résumé, pour le Tribunal de la Banque mondiale, la justification du caractère intangible de certaines conditions d'emploi réside dans leur caractère fondamental et essentiel.

19.       Une conclusion générale pourrait être tirée du rappel de cette jurisprudence. La notion de droits acquis possède dans le droit des Organisations internationales une signification plus riche et profonde que dans le droit de la fonction publique interne. En effet, dans ce dernier, il exprime, par opposition à l’idée d’innéité, une situation ou une qualité absente au départ et qui s’est développée du fait de l’écoulement du temps. Dans la fonction publique internationale la notion de droits acquis vise également et surtout une situation ou une qualité intangibles, c’est-à-dire à l’abri des effets du temps.

20.       Le problème des droits acquis peut se poser en théorie pour n’importe quel droit prévu par le Statut du personnel. Or, le Statut du personnel du Conseil de l’Europe consacre à son titre (IV) les "droits des agents" suivants : protection fonctionnelle, rémunérations, prise en charge des frais par le Conseil, Sécurité sociale, indemnité de perte d’emploi, congés, dossier administratif individuel, droit d’association, certificat de service.

21.       Dans la pratique, des menaces pèsent à l’heure actuelle sur le personnel du Conseil de l’Europe dans deux domaines sensibles : d’une part celui des pensions, de l’autre celui des « rémunérations » (par ce terme l’on entend à la fois les salaires et les indemnités).

II.       Problèmes actuels : pensions et remunérations

(a)       Droits acquis en matière de pension

22.       Il est communément admis que les pensions constituent un salaire différé. Le droit de la fonction publique internationale se rapproche sur ce point du droit administratif continental. Cette simple constatation indique le lien de la problématique inhérente aux pensions avec celle de l’ajustement des rémunérations. En effet, les pensions, conjointement avec les salaires, constituent un ensemble capable de motiver les candidats les plus compétents à rejoindre une Organisation internationale.

23.       Par ailleurs, la prévoyance – et donc la mise en place d’un système de pensions adéquat – doit être vue comme un moyen parmi d’autres de garantir l’indépendance des fonctionnaires internationaux, à savoir leur loyauté et l’allégeance exclusive à l’Organisation internationale qui les emploie.

24.       Il ne faut pas oublier à cet égard que le Statut du personnel prévoit que les obligations de discrétion et de loyauté ne se terminent pas avec la cessation du rapport du service, mais bien au contraire se prolongent au-delà, pour accompagner, donc marquer, la vie de l’agent retraité.

25.       Le régime des pensions commun aux Organisations coordonnées a été établi à la suite de l’adoption par les Conseils du 94e rapport du Comité de Coordination des Gouvernements (CCG).

26.       Ce dernier prévoit résolument l’option d’un régime de pensions commun à l’ensemble des Organisations coordonnées. En particulier, l’on souhaitait la mise en place d’un système coordonné similaire à celui des Communautés européennes, notamment sur le plan des prestations. Il convient de noter qu’à l'époque la « coordination » était considérée comme une valeur en soi. Dans cette perspective, l’institution d’un régime commun de pensions était logique et opportune. Une fois ce principe établi, il fallait choisir parmi les différents systèmes de financement concevables, à savoir : la capitalisation, l’affiliation des agents des Organisations coordonnées au régime du droit commun de l’Etat où ils étaient en poste, la répartition, la budgétisation.

27.       Plusieurs éléments qu’il serait trop long d’analyser ici, induirent le Comité de coordination à recommander un système budgétisé, système qui rendait plus aisée la mise en place d’un régime unique de retraite pour les agents des Organisations coordonnées. En outre, le système était proche de celui des communautés européennes, ainsi que de celui de la plupart des Etats membres.

28.       Dans le but d’assurer l’application uniforme du Règlement des pensions, les Chefs d'Administration décidèrent en septembre 1974, la création du Comité administratif des pensions des Organisations coordonnées (CAPOC). Quatre années plus tard, le 1er mai 1978, une section commune de l’administration des pensions (SCAP) fut mise en place. Elle devait gérer l’ensemble des dossiers relevant de l’application coordonnée du régime des pensions sous la supervision du Président du CAPOC, dont elle assurait en même temps le secrétariat.

29.       Le Comité de coordination sur les rémunérations (CCR) vient d’adresser aux Conseils des Organisations coordonnées un rapport prévoyant deux options différentes (l’une complètement capitalisée et l’autre mixte) qui seraient appliquées à partir du 1er janvier 2000 aux nouveaux agents. Les deux options proposées ne semblent pas être de nature à garantir la compétitivité des traitements et pourraient donc avoir de graves conséquences sur le plan du recrutement du futur personnel.

30.       Ceci révèle en même temps la volonté de s’attaquer dans un deuxième temps aux prestations dont bénéficient les agents en place. Le personnel a manifesté, par le biais de grèves et de manifestations dans toutes les Organisations coordonnées, son profond mécontentement face à des menaces qu’il considère éminemment injustes.

31.       Le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe devrait s’assurer que les droits acquis du personnel de l’Organisation ne soient pas lésés afin d’éviter d’une part la rupture de la paix sociale et de l’autre des péripéties juridiques qui entraîneraient des mobilisations d'énergie qui pourrait être mieux utilisée dans d’autres tâches.

32.       Afin d’encadrer le problème, il convient tout d’abord d’observer que pour les agents en service ce n’est pas seulement la notion des droits acquis qui entre en ligne de compte, mais également d’autres notions, telles la confiance légitime, la sécurité juridique et la proportionnalité. Même la jurisprudence internationale la plus restrictive, celle du TANU exige - comme nous l'avons indiqué plus haute - que des modifications in pejus du Règlement des pensions obéissent aux trois critères suivants :

33.       Le TAOIT pour sa part a affirmé que « la réduction du droit à pension affecte les droits acquis car ceux-ci revêtent une importance décisive pour la détermination du fonctionnaire à s’engager ». En outre, les raisons rendant possibles les modifications doivent être examinées de façon approfondie. Pendant une vingtaine d’années, le régime a été financé presque exclusivement par les contributions des agents. Contrairement à ce qui s’est passé dans le régime commun des Nations Unies – où l’employeur verse constamment ses contributions – les Etats membres des Organisations coordonnées non seulement n’ont pas contribué (ou très peu) au régime, mais n’ont de surcroît créé aucune réserve financière susceptible d'amoindrir l’impact financier qu’ils auraient subi au moment – prévisible et prévu dans le 94e rapport du CCR – où ils auraient dû augmenter les contributions au régime. Or, les motivations des modifications apportées aux conditions d’emploi constituent un élément d’appréciation important pour les juridictions administratives. La volonté d’échapper aux conséquences clairement envisagées des choix opérés dans le passé ne saurait être considérée à nos yeux comme une motivation valable de la diminution des prestations dues aux agents en place et aux retraités.

34.       Par ailleurs, le Règlement des pensions applicable à l’ensemble des Organisations coordonnées ne prévoit à son chapitre IX (« Financement du régime des pensions ») qu’une possibilité de rééquilibrer le système en cas d’augmentation excessive des coûts, à savoir l’augmentation de la contribution des agents. La diminution des prestations n’est tout simplement pas prévue par les Gouvernements. S’agit-il d’un oubli ? Faut-il considérer que les Organisations gardent le pouvoir implicite de modifier les prestations pour les agents en place ? Le recours aux travaux préparatoires du 94e rapport du CCG indique que les rédacteurs de ce rapport ont délibérément écarté la possibilité de modifier les prestations. En effet, le Règlement des pensions a été calqué, pour les raisons que nous avons indiquées supra, sur celui en vigueur au sein des Communautés européennes. Or, ce dernier prévoit la possibilité de rééquilibrage par le biais de la diminution des prestations. Il est aisé de conclure que le Règlement des pensions exclut cette possibilité et que cette exclusion fait partie de l’économie du contrat.

35.       C’est dans cet esprit que le Président du Comité des Représentants du Personnel (CRP) dans la lettre envoyée au président du CCR à la suite de l’adoption du « compromis de Nordwijk »1 a souligné que le maintien des prestations prévues était le présupposé sur lequel se fondait la négociation ainsi que l’accord du CRP. Ce propos du Président du CRP n’a jamais été démenti ni oralement, ni par écrit par le président du CCR ou toute autre autorité des Organisations coordonnées.

36.       Les droits acquis des agents des Organisations coordonnées et donc des agents du Conseil de l’Europe en matière de pensions, apparaissent donc solides pour l’ensemble des raisons que nous venons d’indiquer. Partant, il est difficile d’admettre la légalité des modifications aux prestations pour les agents en place.

37.       Il est utile, à propos de pensions, de rappeler également que selon les principes fondamentaux de la fonction publique internationale telle qu’elle a été conçue depuis la Société des Nations, les préoccupations budgétaires doivent être étrangères à l’établissement des droits et des devoirs des fonctionnaires internationaux. L’on ne saurait, au nom d’économies budgétaires à réaliser, limiter l’indépendance des fonctionnaires internationaux sous peine de miner les bases de la fonction publique internationale. Cette considération est particulièrement utile au moment d’introduire le sujet des rémunérations.

      (b)       Rémunérations (salaires et indemnités)

38.       La jurisprudence internationale a émis un nombre significatif de sentences en matière de droits acquis aux rémunérations, comme par exemple le Jugement n° 19/1953 du TANU dans l’affaire Kaplan qui a rangé le salaire parmi les clauses contractuelles et donc soustraites aux modifications unilatérales de la part de l’employeur. Ce faisant, les juridictions se sont inscrites dans le sillon du rapport de 1932 de la Commission des juristes au Président de la Première commission de l’Assemblée la Ligue des Nations. Ce rapport précisait que le maintien des salaires des fonctionnaires constitue un droit acquis en ce qu’il était incorporé dans les contrats. Dans ce cas, l’Assemblée de la Ligue des Nations, même dans l’exercice de son autorité budgétaire, n’avait pas le droit de réduire le salaire des fonctionnaires. L’Organisation avait une obligation de prévoir dans son budget des ressources adéquates pour le paiement des salaires par rapport auxquels les agents pouvaient à juste titre faire valoir leurs droits acquis. Le rapport prévoyait qu’une réduction n’était possible qu’avec l’accord de chaque agent pris singulièrement.

39.       L’analyse de la jurisprudence internationale indique également que les organes juridictionnels sont compétents pour vérifier si le législateur a respecté les engagements qu’il a pris en matière salariale. S’agissant de la méthode de révision salariale propre aux Organisations coordonnées, il convient de noter que ces dernières contiennent une période de validité. Le respect de la règle pendant ce délai s’impose aux organes directeurs des Organisations coordonnées. Ainsi, les agents ont un véritable droit subjectif à ce que la méthode soit respectée pendant la période considérée. Les organes juridictionnels ont affirmé leur pouvoir de casser des actes provenant du Conseil (du Comité des Ministres pour ce qui est du Conseil de l'Europe). Cette affirmation découle d’une interprétation fondée sur le recours aux principes généraux du droit. Récemment, le Tribunal administratif du Conseil de l’Europe, dans la sentence sur les Recours n° 182-185/1994 (Auer et autres) avait affirmé « la compétence du Tribunal pour se prononcer sur une décision ou une mesure du Secrétaire général dans un cas où comme en l’espèce le Secrétaire général s’était trouvé dans l’obligation d’exécuter une décision du Comité des Ministres sans avoir la possibilité de contester cette décision ».

40.       La même Sentence du Tribunal administratif du Conseil de l’Europe contient un passage particulièrement significatif :

« le système adopté dans ce important domaine [ajustement des rémunérations des agents du Conseil de l’Europe] devrait également satisfaire, à un haut degré, l’exigence d’une transparence permettant d’éviter tout risque de soupçon ou de méfiance qui ne pourrait que porter atteinte au climat de compréhension mutuelle de pleine coopération qui sont nécessaires dans une Organisation internationale comme le Conseil de l’Europe ».

41.       Il est douteux que le 80e rapport du CCR qui régit à l’heure actuelle les « méthodes d’ajustement salarial » des agents des Organisations coordonnées, respecte ces critères. En effet, pour les années 1998 et 2001 les résultats de cette méthode ne sont qu’un indicateur susceptible de fournir des résultats qui pourraient être modifiés et même anéantis par une appréciation subjective des Conseils (Comité des Ministres du Conseil de l’Europe) de l’existence d’une « circonstance budgétaire exceptionnelle ». La question se pose de savoir si les agents du Conseil de l’Europe ont le droit à une méthode, c’est-à-dire à une façon de calculer leur rémunération qui soit objective et mathématique et pas tout simplement indicative. Bien sûr, il ne s’agirait pas d’une méthode figée une fois pour toutes, mais d’une méthode qui aurait - comme c’était toujours le cas depuis 1958 - une période de validité et qui serait appliquée à la lettre pendant cette période.

42.       Le personnel argue qu’il a acquis par voie coutumière le droit à une méthode de ce type. La thèse est intéressante. En effet, dans les systèmes juridiques des Organisations internationales, la pratique administrative constitue une source de droit. En outre, la coutume est opérationnelle dans l’ordre interne des Organisations internationales.

43.       De plus, il ne faut pas oublier que toute existence d’un éventuel détournement de pouvoir serait susceptible d'affecter la légalité des décisions du Conseil et d’en engendrer la nullité. En termes clairs, si une décision qui déclaré budgétairement non faisable une augmentation salariale était dictée par des considérations de simple opportunité ou de "faisabilité" politique , cette décision pourrait s’analyser en détournement de pouvoir.

44.       En deuxième lieu, il convient de faire application de la règle générale du droit de la fonction publique internationale selon laquelle les Organisations doivent viser à recruter et à retenir un personnel hautement compétent. Il convient de noter à cet égard que dans le cadre du 80e rapport, les Conseils des Organisations coordonnées ont énoncé le principe d’une comparaison constante entre les salaires versés par les Organisations coordonnées et les trois bassins de recrutement (fonction publique nationale y compris le fonctionnaire expatrié ; fonction publique internationale ; secteur privé). Il est implicite que la méthode d’ajustement doit être conçue de façon à empêcher que les salaires coordonnés ne perdent de leur compétitivité ne fût ce qu’à l’égard d’un seul des trois bassins concernés.

45.       Les critères ci-dessus, notamment l’absence de détournement de pouvoir et le respect de la règle relative au recrutement des fonctionnaires internationaux compétents, doivent être contrôlés non seulement pour ce qui concerne l’éventuelle application de la part des Conseils des clauses de faisabilité spécifiques pour l’Organisation, mais également dans le cadre de toute décision des Conseils en matière salariale. Les effets de l’application des méthodes de faisabilité budgétaire sur le niveau salarial et donc sur la qualité et la compétence des agents doivent, pour autant que possible, être examinés sur le long terme, en tout cas avec référence à la période de validité de la méthode.

46. Il convient de se référer à cet égard non seulement aux droits acquis – y compris le droit à un niveau économique et social constant dans le temps – mais également à la notion de sécurité juridique. Le principe général du droit relatif à la sécurité juridique milite contre le remplacement d’une méthode objective et fiable par la référence au pouvoir discrétionnaire des Conseils. Le remplacement de méthodes proprement dites – à savoir aboutissant à des résultats contraignants – par une méthode « indicative » c’est-à-dire soumise au bon vouloir des organes directeurs – pourrait porter atteinte au principe de la sécurité juridique censé régler les relations entre le personnel et les Administrations. Ce principe constitue un patrimoine qui ne saurait être dilapidé d’un seul coup par l’attribution aux Conseils d’une marge d’appréciation trop étendue. Le respect du principe de la sécurité est étroitement lié à celui de la confiance légitime que les fonctionnaires internationaux sont en droit de placer dans les organes directeurs des Organisations ainsi que dans leurs Administrations.

Commission chargée du rapport : Commission du budget

Renvoi en commission : Doc. 8413 et renvoi n° 2395 du 26 mai 1999

Projet de recommandation adopté à l’unanimité par la commission le 25 septembre 2000

Membres de la commission : M. Lotz (Président), MM Koulouris, Aleffi , Soendergaard (Vice-Présidents), Mme Angelovicova, MM Annemans, Anusz, D’Aron, Begaj, Bojars, Bordas, Buwitt, Debono Grech, Duivesteijn, Dukic, von der Esch, Frey, Graas, Gregory (remplaçant : Kiely), Ivanov, Mme Jäger, MM Kittis, Lento, Mme Luhtanen, MM Luis, Matvienko, Naydenov, Oorzhak, Mme Pisonero, Lord Ponsonby, Mme Ragnarsdottir, MM Rise, Rupar, Schreiner, Mme Stanoiu (remplaçant : M. Badulescu), MM Svoboda, Telek, Zhirinovsky, N… (Royaume-Uni) (remplaçant: Mme Jones)

N.B. Les noms des membres présents à la réunion sont indiqués en italique

Secrétaire de la commission : Stefano Bertozzi

1 On appelle « compromis de Nordwijk » un accord passé entre le CCR et le CRP concernant l’augmentation de la contribution des agents au régime des pensions de 7 à 8 % en échange du retrait des recours que les personnels avaient introduits devant plusieurs Tribunaux administratifs des Organisations coordonnées pour se plaindre d’une retenue qu’ils considéraient arbitraire.