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Doc. 8906
12 décembre 2000
L'euro et la Grande Europe
Rapport
Commission des questions économiques et du développement
Rapporteur : M. Claude Frey, Suisse, Liberal, Democratic and Reformers’ Group1
Résumé :
Depuis janvier 1999, douze des quinze pays de l’UE partagent une monnaie unique, l’euro. L’Union économique et monétaire (UEM) s’est traduite par la suppression de l’incertitude monétaire dans l’ « Euroland » et davantage de transparence des marchés. L’UEM a également élargi l’horizon du champ d’activités dans lequel se font désormais les affaires et le commerce.
Le rapport examine ces évolutions positives, mais aborde aussi les raisons complexes, et encore mal comprises, qui ont présidé à l’érosion considérable de la valeur de l’euro vis-à-vis du dollar et d’autres devises telles que le yen japonais. Il parvient à la conclusion que, pour redresser la situation et éviter les nombreux inconvénients liés à une monnaie faible - l’Euroland a désormais besoin de mettre en œuvre une véritable union politique, sans laquelle l’union monétaire est vouée à l’échec. Il convient également de renforcer la coopération avec les pays candidats à l’UEM pour ce qui est des questions liées à l’UEM.
Enfin, le rapport se félicite que la Banque centrale européenne ait l’intention de publier à intervalles réguliers des prévisions pour la zone de l’UEM, et demande à la BCE de mettre en place un « Service d’information des consommateurs » afin de répondre aux nombreuses questions que les gens se posent concernant l’introduction physique de l’euro en janvier 2002.
I. Projet de résolution
1. L’Assemblée ayant procédé, conformément à la Directive n° 481 (1992), à sa Recommandation 1195 (1992) et à sa Résolution 1109 (1997), à l’évaluation des deux premières années de l’Union économique et monétaire de l’Union européenne, et constate avec préoccupation que la valeur de l’euro continue à s’éroder gravement face au dollar et à d’autres devises. Un euro faible accentue l’inflation, diminue la confiance des populations et des investisseurs dans l’économie et est à l’origine de distorsions dans le commerce international et l’investissement.
2. L’Assemblée est persuadée que ce ne sont pas les bonnes fortunes ou les vicissitudes économiques d’autres pays ou régions du monde qui feront de l’euro une devise durablement forte, mais bien les efforts déployés au sein même de la zone de l’UEM. Pour être en mesure de remplir sa mission, l’euro doit être l’expression d’une véritable unité de l’UEM dans tous les domaines qui s’y rattachent.
3. L’Assemblée rappelle sa Recommandation 1195 (1992) relative à l’Union économique et monétaire européenne, dans laquelle elle notait que l’UEM «aura également d’importants effets sur tous les autres pays d’Europe, et au-delà» et signalait que l’Assemblée se devait de « favoriser une coopération constructive entre les Etats membres de la Communauté européenne et le reste de l’Europe». Ceci est d’autant plus important que l’UEM fait partie intégrante du Traité de l’Union européenne et que, selon les termes mêmes de la Résolution 1109 (1999) de l’Assemblée parlementaire relative aux Conséquences de l’Union économique et monétaire pour l’Europe, l’UEM devrait « avoir pour but premier d’atténuer plutôt que d’élargir les clivages économiques en Europe ».
4. L’Assemblée attire l’attention sur les défis majeurs qui se profilent pour la Banque centrale européenne et les gouvernements des pays de l’UEM du fait de l’introduction des billets et pièces de monnaie libellés en euro, tout spécialement pour ce qui est d’assister et de protéger des groupes vulnérables tels que les personnes âgées, les non-voyants et les jeunes.
Pays participant à l’UEM
5. En conclusion, l’Assemblée invite les pays participant à l’UEM, dans l’intérêt de tous les Etats membres du Conseil de l’Europe, à :
i. continuer sur la lancée de l’établissement d’une union monétaire en réalisant, sans délais, une véritable union économique ;
ii. poursuivre, à cette fin, des politiques fiscales et budgétaires convergentes de manière harmonisée, afin de prévenir un recul économique et de faire face aux contraintes budgétaires lourdes qu’entraîneront, en particulier, les obligations des gouvernements des pays participant à l’UEM en matière de retraites envers leurs populations qui vieillissent rapidement ;
iii. rechercher une convergence et une synchronisation véritables et substantielles entre leurs économies, en particulier pour ce qui concerne l’inflation ;
iv. intensifier la coopération politique entre les pays de l’UEM, pour qu’ils parviennent à s’exprimer d’une même voix plutôt que séparément sur des questions concernant l’UEM et à mieux communiquer avec les marchés et les gens ;
v. montrer clairement, pour redonner confiance aux marchés, la volonté de renforcer l’intégration politico-économique, en en indiquant la direction et le rythme, en particulier par une réforme des institutions de l’UE;
vi. poursuivre avec vigueur la réforme réglementaire dans la zone de l’UEM, dans des secteurs allant du marché du travail aux marchés des biens et des services, qui, dans de nombreux cas, n’avaient jusqu’ici pas eu à subir pleinement la concurrence internationale, et suivre les recommandations de l’OCDE en matière de réforme réglementaire et celles contenues dans sa Stratégie pour l’emploi – y compris pour ce qui est des mesures visant à accroître la mobilité de la main d’œuvre dans la zone de l’UEM ;
vii. intensifier, pour les questions relatives à l’UEM, la coopération avec les treize pays candidats à l’adhésion à l’UE, et étudier plus particulièrement la situation de leur endettement en vue de la conversion d’une bonne part de leur dette extérieure en euros;
viii. veiller à ce que la Banque centrale européenne demeure indépendante, conformément aux dispositions du Traité de l’Union européenne, et qu’elle informe mieux les institutions parlementaires, que ce soit au niveau national ou européen, mais aussi l’ensemble des Européens, sur ses politiques ;
ix. aider la Banque centrale européenne dans son rôle d’analyse et de prévision en lui fournissant plus rapidement des données plus précises et davantage compatibles au niveau interne que ce n’est le cas actuellement;
x. tout faire pour contrer le risque de contrefaçon des billets libellés en euro ; le vol de logiciels donnant accès aux distributeurs de monnaie ; et l’écoulement, à l’insu du grand public ou de pays n’appartenant pas à l’UEM, de billets de banque libellés dans des devises nationales vouées à disparaître.
Banque centrale européenne
6. L’Assemblée, soucieuse de l’efficacité générale de la BCE :
i . se félicite que la BCE ait l’intention de publier des prévisions économiques régulières pour la zone de l’UEM, y compris en matière d’inflation ; et espère que cela permettra à la BCE, dans l’intérêt d’une plus grande transparence, de mieux expliciter les raisons sous-jacentes à ses décisions aux populations et aux marchés pour que ceux-ci les comprennent ;
ii. invite la BCE à se doter d’un « Service d’information des consommateurs » qui aura pour mission de fournir aux habitants des pays de l’UEM des informations sur de nombreux aspects de l’introduction physique de l’euro dont ils doivent être conscients.
II. Exposé des motifs par le Rapporteur
Table des matières
Page
I. CONTEXTE ET INTRODUCTION 5
Recommandation 1195 (1992) de l'Assemblée Parlementaire
Résolution 1109 (1997) de l'Assemblée Parlementaire
Et maintenant, un troisième rapport de l'Assemblée
Un rêve en train de se réaliser ?
II. 1999 – 2000 : LES DEUX PREMIERES ANNEES DE L'EURO 9
III. LA BANQUE CENTRALE EUROPEENNE :JUSQU'OU
PEUT-ON LUI DEMANDER DES COMPTES ? 14
IV. L'IMPACT DE L'EURO SUR L'INDUSTRIE ET
LES GENS, LES MARCHES FINANCIERS ET
LES POLITIQUES GOUVERNEMENTALES 16
L'industrie et les gens
Les marchés financiers
Les politiques des gouvernements de l'Euroland
V. EVOLUTION ECONOMIQUE DANS LA ZONE EURO
ET SES PAYS VOISINS 18
Considérations d'ordre général
Situation et perspectives économiques pour chaque pays de l'UEM
Pays de l'Union européenne ne participant pas à l'UEM
Pays membres de l'AELE : Islande, Norvège et Suisse. Pays
candidats à l’Union européenne.
VI. CONCLUSIONS : L’EUROLAND INVITE A PARLER
D’UNE SEULE VOIX ET A AGIR DE CONCERT 25
ANNEXE :
Allocution prononcée par W. F. Duisenberg, président de la
Banque centrale européenne, le 30 avril 1999 27
I. CONTEXTE ET INTRODUCTION
1. Pendant plus de vingt ans, bon nombre d'hommes politiques et fonctionnaires européens ont caressé le rêve d'une intégration plus poussée de leurs économies nationales respectives. Certains étaient attirés par l'idée de créer un autre pôle d'influence face à la monnaie dominante dans le monde, le dollar américain. D'autres ont été conquis par les avantages que présenterait une monnaie unique. D'autres encore ont défendu cette idée pour son symbolisme politique, d'autres enfin y ont vu un moyen d'importer un modèle économique qui a été une réussite dans la première économie européenne, l'Allemagne. Quelle qu'ait été la motivation, ce rêve s'est en partie concrétisé le 1er janvier 1999, avec le passage à la Troisième Phase de l'Union économique et monétaire (UEM). Le présent rapport a pour but d'étudier l’impact du lancement de l'Euro et de faire le point sur l'économie de la zone Euro au cours des deux premières années d'existence de la monnaie unique et jusqu'en octobre 2000, date à laquelle ce texte est rédigé. Il se penchera également sur la constitution, l'organisation et les décisions de la Banque centrale européenne (BCE) et présentera certains points de vue concernant l'impact éventuel de l'Euro sur des marchés financiers clés.
Recommandation 1195 (1992) de l'Assemblée Parlementaire
2. La question de l'Union économique et monétaire de l'Union européenne a fait, depuis longtemps, l'objet de débats au sein de l'Assemblée Parlementaire des 41 Etats membres du Conseil de l'Europe. Ainsi, en octobre 1992, celle-ci a adopté la Recommandation 1195 relative à "l'union économique et monétaire européenne - Conséquences du Traité sur l'union européenne de la Communauté européenne" (Doc. 6652; Rapporteur : M. Jessel, Royaume-Uni). La recommandation 1195 était courte et pourtant de portée générale. L'UEM y était perçue comme ayant "des conséquences de grande envergure pour ses Etats membres, car elle entraînera le remplacement des monnaies nationales par une monnaie européenne unique, dont la gestion sera confiée à une banque centrale européenne".
3. La Recommandation 1195 (1992) poursuivait en disant que l'UEM "aura également d'importants effets sur tous les autres pays d'Europe, et au-delà" et soulignait qu'il est du devoir du Conseil de l'Europe de s'intéresser à la question, étant donné qu'il a pour mission de "favoriser une coopération constructive entre les Etats membres de la Communauté européenne et le reste de l'Europe". Le texte continuait en indiquant que l'une des grandes préoccupations de l'Assemblée Parlementaire du Conseil de l'Europe est de "promouvoir la coopération économique au niveau de tous ses Etats membres, conformément au but inscrit dans le Statut du Conseil de l'Europe de favoriser le progrès social et économique de ses membres".
4. Le texte faisait également valoir qu'"il importe de ne pas exacerber davantage les divisions économiques déjà marquées en Europe et le sentiment d'exclusion des pays laissés en dehors de l'union". Il insistait aussi sur le fait qu'"il convient de faire en sorte que les pays ou les régions les plus riches, dans lesquelles l'UEM aura pour conséquence probable une concentration croissante d'investissements, fassent montre d'un soutien suffisant aux pays ou régions plus pauvres". Enfin, la Recommandation demandait de "faire en sorte que les institutions communautaires soient rendues suffisamment démocratiques et qu'elles le demeurent - la marque de la démocratie étant que le parlement, et non des gouvernements ou des commissions, détienne le pouvoir et le contrôle législatifs". Si le rapporteur cite cette recommandation de 1992, c'est que bon nombre des évolutions qu'elle prévoyait et de ses propositions sont toujours valables aujourd'hui.
5. Cinq ans devaient s'écouler avant que l'Assemblée Parlementaire revienne sur le sujet, par la force de la Directive n° 481, datant aussi d'octobre 1992 qui disait, en ces termes, "L'Assemblée .... considérant l'importance capitale de ce traité pour l'avenir de la construction européenne, charge sa commission des questions politiques et sa commission des questions économiques et du développement de suivre de près l'évolution de cette question [de l’UEM] et de faire rapport à l'Assemblée en temps opportun."
Résolution 1109 (1997) de l'Assemblée Parlementaire
6. L'Assemblée est donc revenue sur cette question en janvier 1997, c'est-à-dire deux ans avant l'entrée en vigueur de l'UEM. Dans sa Résolution 1109 sur les conséquences pour l'Europe d'une union économique et monétaire, l'Assemblée déclarait sa conviction que "la monnaie unique peut faciliter les échanges, l'investissement et la croissance économique dans de nombreuses régions en éliminant l'incertitude liée aux devises et en réduisant les coûts de transaction lorsque cela est possible, qu'elle peut permettre aux pays européens de mieux faire face aux fluctuations des autres devises mondiales et, dans la mesure où la monnaie unique reste stable, qu'elle peut contribuer à contenir l'inflation et à attirer des capitaux étrangers. Avant toute chose, une monnaie unique nécessitera des politiques économiques communes dans tous les pays participant à ce système, et conduira donc très vite à la mise en place d'une Europe fédérale".
7. La Résolution 1109 poursuivait en disant qu'"un espace à monnaie unique ... exige une corrélation étroite entre la performance économique de chaque Etat au moment de l'adhésion et par la suite". L'Assemblée attirait particulièrement l'attention sur la nécessité pour les Etats membres de corriger "les différences de performances grâce à la mobilité des mains-d'œuvre, à des transferts financiers ou à l'aide régionale et à la prise en charge du chômage". L'Assemblée se préoccupait aussi fortement "des dispositions à prendre afin d'assurer la responsabilité démocratique devant les électeurs de la gestion de l'espace à monnaie unique". Elle poursuivait en disant que l'UEM "devrait avoir pour but premier d'atténuer plutôt que d'élargir les clivages économiques en Europe".
8. Le texte invitait les Etats membres de l'Union européenne à "veiller à faire de la banque centrale européenne un organe démocratiquement responsable; à veiller à ce que l'objectif important que constitue l'élargissement de l'Union européenne ne soit pas freiné par les progrès enregistrés parallèlement en vue de la mise en place de l'UEM et à ce que les relations économiques entre l'Union européenne et d'autres pays européens, qu'ils soient candidats ou non à l'entrée dans l'Union européenne, ne soient pas pénalisées pour cette même raison". L'Assemblée demandait aussi aux Etats membres de "veiller à ce qu'une monnaie unique à laquelle ne participeraient que certains Etats membres de l'Union européenne ne vienne pas perturber les principes ou le fonctionnement du marché intérieur mis en place dans le cadre de l'Acte unique européen de 1987". Enfin, l'Assemblée disait que l'UEM devrait servir "des objectifs non seulement politiques, mais également économiques et sociaux, visant pour l'essentiel à la croissance économique, à l'emploi et à l'élévation du niveau de vie de chacun".
Et maintenant, un troisième rapport de l'Assemblée
9. Aujourd'hui, alors que l’an 2000 tire à sa fin et que l'euro a deux ans d’existence, la Commission des questions économiques et du développement de l'Assemblée Parlementaire présente un nouveau rapport sur ce thème. Le Rapport s'efforcera de brosser le tableau de la situation actuelle et des perspectives futures de l'UEM dans une perspective aussi européenne que possible, couvrant aussi l'UEM telle qu'elle est perçue par les pays d'Europe centrale et orientale, dont bon nombre sont de fait candidats à l'entrée dans l'Union européenne et, à terme, dans l'UEM.
10. Le Rapporteur souhaite, dans ce contexte, rendre hommage au travail de son prédécesseur, M. Michael Colvin, disparu dans des circonstances tragiques avec son épouse dans l’incendie de son domicile en février 2000, alors qu’il venait d’entamer avec une grande énergie et compétence les travaux sur ce rapport. En outre, le Rapporteur remercie non seulement M. Jessel, qui, comme indiqué plus haut, avait servi de rapporteur pour le rapport de 1992, mais aussi M. Mikko Elo, de la Finlande, et M. John Townend, du Royaume-Uni, qui ont servi de Rapporteurs pour la Résolution 1109 (1997). Il remercie aussi ses collègues de la Commission pour les précieux commentaires dont ils lui ont faits part lors du premier examen du rapport, dans le courant de l’année 2000. Enfin, il souhaite remercier M. Wim Duisenberg pour l'exposé qu'il a fait à la Commission des questions économiques et du développement, à l'occasion de la visite de cette dernière à la Banque centrale européenne à Francfort, le 30 avril 1999. On trouvera en annexe au présent mémorandum le texte du discours de M. Duisenberg.
11. Le présent rapport entend décrire la situation actuelle de l’euro et ses perspectives à court et moyen terme. Il abordera aussi la question des conséquences de l’adhésion de la Grèce, le 1er janvier 2001, pour les pays membres de l’UE formant l’Euroland (qui passeront à douze).2
Un rêve en train de se réaliser ?
12. En Europe continentale, l'Euro est très largement considéré comme un projet politique - une étape nécessaire vers une intégration politique plus poussée, un pas en direction de la formation d'Etats-Unis d'Europe. Cet impératif politique explique en partie que les critères de Maastricht aient été assouplis pour permettre à autant de pays d'entrer dans l'Euro avec la première vague. Il laisse également penser que les hommes politiques supprimeront tous les obstacles pour que l'Euro survive, malgré ses problèmes, ce qui se traduira par un assouplissement supplémentaire des règles lorsque des Etats membres seront confrontés à des difficultés, comme c'est le cas dès à présent pour certains.
13. Bon nombre d'hommes politiques européens sont très explicites concernant les objectifs politiques de l'UEM. Helmut Kohl, alors Chancelier, a été le grand architecte de l'UEM dans les années 90 et il a mené le projet à bien envers et contre une considérable opposition populaire en Allemagne. Il a exprimé clairement son message: il voulait "une Allemagne européenne, pas une Europe allemande", et il voulait que l'Allemagne soit à sa place dans une Europe intégrée. S'exprimant devant l'Assemblée Parlementaire du Conseil de l'Europe en septembre 1995, M. Kohl avait dit : "Nous voulons l'unification politique de l'Europe. Sans union monétaire, il ne peut y avoir union politique, et réciproquement". L'UEM, avec sa gestion centrale des principaux leviers de politique en matière de contrôle économique, est un énorme pas en avant vers l'intégration politique. M. Prodi, Président de la Commission européenne, a enfoncé le clou en disant que l'Euro ne peut mener qu'à une intégration toujours plus étroite des politiques économiques des pays ... pour cela, les Etats membres doivent abandonner davantage de leur souveraineté".
14. Lorsque l'euro - tel a été le nom choisi pour la monnaie unique de l'UEM - a été instauré entre onze des pays membres de l'UE3, c'est un rêve vieux de trente ans qui a commencé à se réaliser. En 1970 déjà, le plan dit Plan Werner avait été présenté; il entendait paver la voie vers une union économique et monétaire prévue pour 1980. Ce plan a avorté et a été abandonné trois ans après seulement du fait d'un manque de coordination entre les pays membres de l'UE, qui n'étaient que six à l'époque (la Belgique, la France, l'Allemagne, le Luxembourg, l'Italie et les Pays-Bas) et des effets perturbateurs de la crise pétrolière de 1973. Il a néanmoins survécu sous la forme d'une ambition par le biais du Système monétaire européen (SME), qui liait diverses devises européennes entre elles, au sein d'une bande de fluctuation relativement étroite. A certaines époques, le SME a regroupé un nombre plutôt important de pays participants, à d'autres il se réduisait à l'Allemagne et à un petit nombre d'autres pays de l'UE dont les économies étaient étroitement liées à la sienne.4
15. Toutefois, avec la création du Marché intérieur de l'UE en 1993 (c'est-à-dire la réalisation de l'Acte unique européen de 1987), les efforts pour concrétiser une UEM ont repris de la vigueur. En effet, comment avoir un marché unique digne de ce nom si les monnaies des pays de l'UE peuvent voir, de manière imprévisible, leur cours évoluer les unes par rapport aux autres, voire être modifié volontairement pour obtenir des avantages à l'exportation ?
16. De fait, la future UEM a formé la pierre angulaire du Traité de Maastricht de 1992 sur l'Union européenne. La première phase avait commencé dès 1990, avec l'introduction de la liberté de mouvement des capitaux entre la majorité des Etats membres de l'UE. La deuxième a été déclenchée en juin 1994 avec la création d'un Institut monétaire européen. L'IME - le précurseur de la Banque centrale européenne d'aujourd'hui - ne devait pas être responsable de la conduite de la politique monétaire dans l'Union européenne, mais uniquement renforcer la coopération entre les banques centrales et la coordination des politiques monétaires. Il devait également préparer le terrain pour la création, à terme, du Système européen des banques centrales (SEBC).
17. La troisième phase qui a jalonné le parcours vers une UEM est intervenue fin 1996, lorsque l'IME et la Commission européenne ont fait rapport au Conseil de Ministres de l'UE sur l'état de "convergence" des économies des Etats membres. Par "convergence", on entendait le degré de rapprochement des économies entre elles, dans des domaines tels que les taux d'intérêt, l'inflation, les politiques budgétaires et les déficits budgétaires. (Pour une présentation plus détaillée des critères de "convergence", voir le Document d'Assemblée 7711, contenant l’exposé des motifs relatif à la Résolution 1109 (1997)).
18. Deux Scénarios étaient envisagés dans le Traité. Dans le Scénario numéro un, au cas où une majorité au moins des Etats membres seraient considérés comme prêts à passer à la troisième phase, à savoir le passage à la monnaie unique, il conviendrait alors de choisir la date d'entrée en vigueur de l'UEM. Dans les faits, cette majorité d'au moins huit des quinze Etats membres de l'UE n'a pas été atteinte, et l'on a donc suivi le Scénario numéro deux. Celui-ci prévoyait que l'UEM serait instaurée même si les Etats membres considérés comme prêts à y participer ne constituaient pas la majorité. En mai 1998, le Conseil de Ministres de l'UE a décidé que onze pays étaient en fait qualifiés pour participer à l'UEM. Les taux de change indicatifs établis entre eux avaient été fixés de sorte à être essentiellement les mêmes que ceux qui deviendraient définitifs une fois l'UEM entrée en vigueur, au 1er janvier 1999.
19. Certains prévoyaient une turbulence des taux de change entre les pays participants, entre mai et décembre 1998. Cependant, ils ont été démentis par les faits, à la fois parce que les taux de change indicatifs entre les onze pays étaient dans une large mesure ceux qui ont été retenus, et parce que même la crise financière en Russie - et encore moins la faiblesse persistante de diverses devises asiatiques - ne sont pas parvenues à ébranler la stabilité de certaines des devises plus faibles dans la future UEM.
20. Cela a fait que le lancement de la troisième phase, le 1er (ou plus exactement le 4 janvier 1999 est passé quasiment inaperçu. Pour un événement d'une telle importance - qui n'a sans doute pas d'autre équivalent dans le domaine économique que l'Accord de Bretton Woods, dans l'après-guerre -, il n'a quasiment pas fait couler d'encre. Ainsi, le personnel des banques du secteur privé et de la Banque d'Angleterre a pu rentrer chez lui tôt le week-end du passage à la troisième phase. L'opération lourde qui a consisté à redénommer plus d'un milliard d'obligations, de titres, de contrats, etc., était, dans beaucoup de pays, terminée des heures avant la limite fatidique.
II. 1999 – 2000 : LES DEUX PREMIERES ANNEES DE L'EURO
21. Le 1er janvier 1999, donc, l'Autriche, la Belgique, la Finlande, la France, l'Allemagne, l'Irlande, l'Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Portugal et l'Espagne ont irrévocablement lié leurs monnaies à la nouvelle monnaie, l'euro. Un rêve caressé pendant des décennies par bon nombre d'hommes politiques (et, fait ayant son importance, de fonctionnaires) européens s'était réalisé. Pour certains, l'attrait de l'euro résidait dans la possibilité de constituer une alternative, voire un concurrent, à l'influence de la monnaie dominante dans le monde, le dollar américain. Pour d'autres, c'était les avantages qu'une monnaie unique pourrait leur apporter grâce à des échanges et des investissements facilités et plus prévisibles qui en constituaient l'attrait. D'autres encore voulaient cette monnaie unique comme un symbole politique, en fait comme une condition nécessaire pour une UE politiquement intégrée, des Etats-Unis d'Europe.
22. Pendant l'été et l'automne 1998, alors que l'on voyait la zone du futur "Euroland" tenir bon face à la crise financière en Russie, en particulier, on a vu augmenter la confiance dans l'UEM et les attentes qu'elle suscitait, ce qui a fait grimper la valeur de la future monnaie, amenant celle-ci jusqu'à 1,18 euro pour 1 dollar, valeur qu'elle aurait dû avoir le jour de son entrée en vigueur, en janvier 1999. Cependant, rapidement, son cours a commencé à chuter. En février, il cotait à 1,15 pour un dollar, au 1er mars, de 1,09, au 1er mai à 1,06 et au 1er juillet autour de 1,03. Puis, pendant l'été 1999, une légère reprise l'a fait remonter à 1,08 au début du mois d'août et à 1,09 à la mi-octobre.
23. Cependant, à partir de la mi-octobre 1999, l'euro a commencé à descendre, se rapprochant d'une valeur, insignifiante du point de vue monétaire, mais symboliquement et psychologiquement importante, à savoir la parité avec le dollar. Début novembre, l'euro était à 1,06 pour un dollar, aiguisant l'appétit de ceux qui voulaient le voir descendre encore plus. Dans la deuxième quinzaine du même mois, il avait chuté à 1,03, et il a atteint la parité avec le dollar, descendant même en-dessous pendant un court moment, le 2 décembre. Cela a représenté un recul de plus de 15% pendant l'année 1999.
24. Le glissement allait se poursuivre. A la mi-avril 2000, l’euro cotait à 0,95 dollar, début mai à 0,88 dollar. Après une brève reprise en juin (remontée à 0,96 dollar), il est tombé en-dessous de 0,90 dollar en août et passé juste en-dessous de 0,86 dollar le 20 septembre. Après des interventions coordonnées de la BCE5, de la Réserve fédérale américaine, de la Banque d’Angleterre et des banques centrales du Canada, du Japon et d’autres pays, le 22 septembre, l’euro a été ramené temporairement à 0,90 dollar.6 Toutefois, il s’est remis à glisser, descendant aux alentours de 0,87 dollar, même après que la BCE a relevé son taux directeur des marchés monétaires à 4,75% le 5 octobre – il s’agit là de la septième fois que l’euro se reprend depuis novembre 1999, où il était de 2,25%. Après un court recul, fin novembre 2000, autour de 0,84 dollar, il s’est repris au début du mois de décembre (au moment où ce rapport est envoyé pour publication) et il pourrait remonter encore du fait de l’incertitude où se trouvent les Etats-Unis après les élections et de l’impression que l’économie de ce pays ralentit, ce qui pourrait retirer au dollar une partie de son attrait.
25. L’incapacité de l’euro à réagir à la hausse de taux d’intérêt a reflété le nouveau dilemme auquel était confrontée la BCE. Ne pas toucher au taux d’intérêt risquait de nuire à la valeur de la monnaie étant donné la perspective d’une hausse de l’inflation et du fait d’un différentiel d’intérêt plus important avec le dollar américain (au taux d’intérêt de 6,5%). En revanche, relever le taux d’intérêt risquait d’être perçu comme une action étranglant les économies de l’Euroland et sapant les perspectives de croissance. En d’autres termes, quoi que fasse la BCE, c’était un mauvais choix.
26. Dans cette situation, certains ont placé leurs espoirs sur un « atterrissage » - « en douceur » ou non – de l’économie américaine, qui permettrait à l’euro de se reprendre, en somme, « par défaut ». Cependant, il n’est pas certain que même un fort ralentissement aux Etats-Unis redorera le blason de l’euro. En effet, les Etats-Unis continueront à jouir de l’image d’un pays à fort potentiel pour l’avenir, en termes de développement technologique, d’esprit d’entreprise, de stabilité politique et de leadership. En d’autres termes, l’Euroland ne peut pas se tourner vers d’autres pour sortir de son mauvais pas, et ne peut compter que sur ses propres ressources, en faisant le ménage chez soi.
27. Un petit nombre d’observateurs persistent à croire que le taux actuel de l’euro n'a rien de particulièrement inquiétant. Ils ne manquent pas de faire remarquer qu'à diverses reprises avant l'introduction de l'euro, la valeur composite des monnaies des onze pays qui allaient former par la suite l'Euroland avait représenté 0,70 dollar seulement. Ils soutiennent aussi – avec les responsables politiques de l’Euroland et la BCE – que l'euro est maintenant clairement sous-évalué et que le marché finira par se corriger de lui-même en achetant plus d'euro, ce qui ferait monter sa valeur. Ils font aussi valoir qu’au fur et à mesure que l'euro baisse, les exportations à partir de l'Euroland vont augmenter du fait de termes de l'échange plus favorables. En outre, ils soutiennent que, puisque les investissements et le commerce de l'Euroland se font entre les pays qui le composent, les gens de la rue n'ont pas la sensation d'avoir un euro plus faible, sauf quand ils voyagent, qu'ils font leur plein d'essence ou qu'ils se procurent d'autres commodités libellées en dollars, ou s'ils font des affaires avec des pays qui ne font partie de l'Euroland.
28. Toutefois, les manifestations qui se sont multipliées en août et septembre 2000 dans toute l’Europe et ont bloqué les raffineries, en protestation contre la hausse des prix du pétrole, reflétaient aussi indirectement une position plus faible de l’euro, puisque les factures pétrolières sont libellées en dollars. De fait, un euro plus faible signifie que toutes les importations en Euroland se renchérissent, ce qui ajoute à l’inflation. La hausse des taux d’intérêts du 5 octobre était déjà un signe que la BCE craignait une hausse de l’inflation, même si des taux d’intérêt plus élevés risquaient de nuire à certaines économies de l’Euroland, comme l’Allemagne et la France, nuisant par contrecoup aussi à l’attrait de l’euro.
29. Le Rapporteur est loin d’être convaincu par les explications réconfortantes apportées à l’érosion de la valeur de l’euro, car ces explications ont été avancées il y a un an – et un an avant déjà – avec une conviction encore plus forte par les mêmes gens. Il faut se demander pourquoi l’euro a connu un tel glissement en 1999 et 2000 et pourquoi il est, comme on le prétend, aussi sous-évalué. Et s'il n'était pas possible de convaincre les forces - rationnelles ou non - qui guident les marchés monétaires mondiaux, qui brassent 1 500 milliards de dollars par jour, de croire en l'euro ?
30. La question se pose alors de savoir si les pays participant à l'UEM ou la BCE ont établi une sorte de critère d'échec, qui viendrait s'ajouter aux critères antérieurs de Maastricht pour entrer dans l'UEM ou aux critères ultérieurs du Pacte de stabilité et croissance pour l'orthodoxie de la politique économique en Euroland. Si tel n'est pas le cas, ne serait-il pas grand temps d'en établir un ? Et si oui, quelle forme prendrait ce ou ces critères ? Devrait-on prendre pour point de repère le passage en-deçà d'une valeur externe donnée de l'Euro par rapport à d'autres monnaies importantes ? Ou bien ce repère devrait-il être un décrochage donné, en pourcentage, de l'Euro vis-à-vis du dollar, par comparaison avec sa valeur au 1er janvier 1999, lors de son introduction ? Mais ce repère pourrait-il aussi être le dépassement d'un taux d'inflation général donné en Euroland ? Autant de questions auxquelles le Rapporteur aimerait trouver des réponses.
31. L'une des tentatives d'explication à la faiblesse de l'Euro est donnée dans l’exposé des motifs de MM. Elo et Townend qui accompagne la Résolution 1109 (1997). Pour eux, "la question à se poser, avant toute chose, est de savoir si oui ou non les pays participants à l'UEM sont, dans les faits, suffisamment unis d'un point de vue politique pour poursuivre une seule et même politique monétaire et économique, et ce, non seulement durant la brève lune de miel qui suivra la mise en place de l'UEM, mais aussi - et cela est plus important encore - par la suite. A l'heure actuelle, il n'y a pas de gouvernement européen …. le SEBC est censé être indépendant, c'est-à-dire que sa responsabilité ne saurait être engagée politiquement".
32. La Banque centrale européenne (BCE), sur laquelle nous reviendrons plus en détail dans la suite de ce rapport, est d'une certaine manière "seule" à régner sur l'euro, sans correspondance politique, comme c'est le cas, par exemple, aux Etats-Unis.
33. D'une certaine manière, c'est ce que MM. Elo et Townend avaient prévu. Il suffit que l'un ou l'autre des dirigeants politiques ou bancaires de n'importe lequel des pays de l'Euroland critique l'un ou l'autre aspect de la gestion de la BCE pour que l’euro faiblisse. D'un autre côté, si M. Duisenberg ou un autre membre du Conseil de gouverneurs ou du Directoire de la BCE s'exprime, cela risque toujours d'être mal interprété. Le Gouverneur de la FED, Alan Greenspan, peut peser sur le Secrétaire du Trésor américain pour que celui-ci lui accorde une aide cruciale dans la coordination de la politique. Le Président de la BCE, M. Wim Duisenberg, doit en revanche s’efforcer de son mieux de faire pression sur douze ministres des finances – et leur aide sera quasiment inexistante s’ils prennent des positions différentes, comme c’est le cas actuellement : on l’a vu avec des réactions nationales très différentes à la hausse des prix du pétrole au cours de l’automne 2000.
34. De manière plus générale, toutefois, il est difficile pour la Banque centrale européenne de critiquer les actions d'un gouvernement de la zone Euro – du fait de la légitimité démocratique de ce même gouvernement - qui fait ce qu'il veut pour, par exemple, reprendre une entreprise en mauvaise santé ou contrer une tentative de prise de contrôle donnée. De fait, le Chancelier Schröder a reçu de nombreux témoignages d'approbation en Allemagne, dans son propre parti, le SDP, parmi les employés de Holzmann et de la part de syndicalistes dansant dans les rues après l'opération de sauvetage de Holzmann. On peut donc en conclure que, dans cette cacophonie de voix qui commentent l'UEM, il n'est peut-être pas facile de "pousser" l'euro vers le haut par des petites phrases, mais qu'il existe mille et une manières de le "faire trébucher". C'est là une situation inquiétante, à laquelle il conviendrait de remédier.
35. Au cours du premier semestre 2000, la zone de l’Euroland a enregistré un déficit en compte courant de 11,8 milliards de dollars (après un excédent de 14,9 milliards de dollars au premier semestre 1999), essentiellement dû à une hausse des prix des importations, en particulier de pétrole et de gaz, payées avec un euro plus faible. De plus, la zone euro pâtit aujourd’hui d’un désinvestissement net massif de capitaux, les entreprises européennes investissant de plus en plus aux Etats-Unis et ailleurs, et les fonds d’investissement internationaux – au vu de la faiblesse de l’euro – se repositionnant sur le yen et le dollar. Cette tendance est accentuée par la hausse des taux d’intérêts américains et la croissance plus forte dans ce pays.
36. La question de savoir où pourraient être allés les flux de capitaux sortis de la zone Euro a été soulevée lors de la première discussion du rapport par la Commission des questions économiques, au début de l’an 2000. Il est impossible d'y répondre précisément, mais les Etats-Unis ont vraisemblablement reçu la part du lion, comme sembleraient l'indiquer le dollar en hausse et un marché boursier américain confiant. Ils ont attiré 125 milliards de dollars d’investissement étranger net en 1999, tendance qui s’est poursuivie en 2000. Entre mars 1999 et mars 2000, les investissements européens dans ce pays ont représenté au total 535 milliards de dollars (soit 5,7% du PIB américain). Une partie des capitaux de l’Euroland pourraient bien aussi être arrivés au Japon, en particulier alors que les perspectives économiques nippones semblent s’éclairer, ce qui se manifeste par un yen plus fort.
37. Se pourrait-il également que les marchés internationaux prennent en compte d'autres différences entre l'Euroland et, en particulier, les Etats-Unis ? MM. Elo et Townend évoquent trois facteurs de cette nature. Le premier est la mobilité de la main-d'œuvre, bien moins forte en Euroland qu'aux Etats-Unis. Aux USA, dans une année normale, pratiquement un cinquième de la main-d'œuvre se déplace de régions en dépression vers des régions en expansion, de la côte est à la Californie, ou encore des Etats du nord de la "ceinture de rouille" aux Etats de la "Sun belt" du sud. Trois pour cent de la population américaine, soit environ 7,7 millions de gens, changent d'Etat de résidence chaque année. Il va sans dire que l'Europe - pour des raisons linguistiques, culturelles mais aussi liées aux droits liés à la retraite - ne dispose pas d'une main-d'œuvre aussi mobile. Cela signifie que des pays ou des régions de l'Euroland qui sont en phase d'expansion - par exemple, l'Irlande ou les Pays-Bas, actuellement - ne peuvent pas compter que des Finlandais ou des Italiens, par exemple, seraient prêts à se déplacer et capables, notamment pour des raisons linguistiques, de trouver rapidement un travail, aussi facilement qu'un Californien, qui peut déménager à New York sans se heurter à une barrière linguistique. Les pays en récession en seront donc réduits à devoir prendre en charge un plus grand nombre de sans-emplois, au lieu de voir ceux-ci s'expatrier pour travailler dans des pays en phase d'expansion.
38. Cela nous amène à une deuxième caractéristique des Etats-Unis, à savoir les propriétés stabilisatrices de son système de taxes fédérales. Si, par exemple, la Californie connaît une phase d'expansion, elle attirera de la main-d'œuvre en provenance d'autres Etats du pays. La Californie paiera de ce fait plus de taxes fédérales à Washington, qui peut ensuite les redistribuer à des Etats en difficultés. Or, en Europe, non seulement la main-d'œuvre est bien moins mobile, mais il ne peut y avoir de versements d'impôts stabilisateurs. Cela s'explique par le fait que, premièrement, les Européens sont beaucoup moins mobiles et, deuxièmement, que le budget de l'Union européenne est minime par rapport au PIB combiné de ses Etats membres - à peine plus de 1% -, alors qu'aux Etats-Unis, le budget fédéral représente plus de 20% du PIB du pays. En outre, comme environ la moitié du budget de l'UE est consacré à la Politique agricole commune, les propriétés stabilisatrices sont d'autant plus faibles.
39. Sans aucun doute, cependant, les marchés internationaux prennent aussi en compte des facteurs tels que le rythme de la réforme structurelle dans divers pays de l’Euroland, où elle présente souvent des lacunes, et des éléments tels que les fusions dans les secteurs financier et non financier. Certes, la restructuration des entreprises se poursuit rapidement en Euroland (et ailleurs dans l’UE) et devrait entraîner des gains économiques à terme. De plus, on assiste à des fusions dans le secteur bancaire, mais souvent, comme au cours de l'été 1999 en France, elles concernent uniquement des banques sur le territoire national d'un pays, à l’exclusion des banques étrangères intéressées, que ce soit dans ou hors de la zone de l'UEM. Il y a fort à parier que les marchés internationaux ne prendront pas cela à la légère, et ils ont la mémoire longue. Pas plus qu'ils n'admettront facilement les efforts, aussi louables soient-ils, en vue de maintenir, par exemple, le "modèle rhénan" tel qu'appliqué notamment en Allemagne (ainsi, par exemple, le sauvetage de Holzmann par les pouvoirs publics).
40. En Europe, les taux de natalité sont faibles et la population vieillit rapidement, ce qui constitue aussi une menace pour l’euro. Au fur et à mesure que le nombre des actifs diminuera et qu’ils devront assumer la charge de retraités de plus en plus nombreux et à l’espérance de vie de plus en plus longue (y compris un nombre croissant de personnes en pré-retraite), les finances publiques des pays de l’Euroland seront très lourdement mises à contribution, à partir de 2010 environ. La situation est aggravée par le fait que pratiquement tous les pays de l’Euroland assurent les retraites quasi-exclusivement par des régimes basés sur la répartition (qui dépendent donc des cotisations des affiliés). Soit les cotisations devront être portées à des niveaux sans précédents, ce qui grèvera la croissance, soit il faudra pratiquer des coupes claires dans les dépenses publiques, ce qui fera peser une menace sur la paix sociale.
41. En outre, comme la monnaie unique enferme les économies des pays de l’UEM dans un même carcan, une hausse des versements de retraites dans un pays confronté à une crise démographique (l’Italie, par exemple) relancera l’inflation dans un pays à la population plus jeune comme l’Irlande. Ainsi, au cas où la France creuserait son déficit budgétaire du fait de ses dépenses en faveur des personnes âgées, cela pourrait avoir pour conséquence de relever les taux d’intérêts des prêts immobiliers aux Pays-Bas, car les gros déficits budgétaires tendent à faire augmenter les taux d’intérêt en augmentant la demande de capitaux. L’Irlande et les Pays-Bas auront beau protester, ils ne pourront pas faire grand chose, puisque l’Italie et la France sont seuls maîtres de leurs décisions en matière budgétaire – nonobstant le Pacte de stabilité et de croissance de l’UEM. Les gouvernements européens, en particulier ceux composés de coalitions ou à faible majorité, seront tentés de retarder ou d’atténuer les réformes nécessaires. Il se peut que l’on mette la charrue avant les bœufs, c’est-à-dire que l’on fasse passer en priorité ce qu’il en coûte de gérer une monnaie unique dans l’ensemble de l’Euroland devant les politiques nationales.
42. Le message des marchés internationaux à l'intention de l'Euroland semble être que, maintenant que celui-ci s'est engagé à jouer dans la cour des grands de l'économie internationale en introduisant l'euro, il doit se plier à toutes les règles de ce jeu impitoyable. Or, ici, les ambitions monétaires entrent en conflit avec des objectifs politiques, sociaux, voire culturels - objectifs valables et respectables au demeurant -, que le Rapporteur est le premier à reconnaître. Or, en admettant que l'on veuille poursuivre ces objectifs, peut-on réellement le faire au sein d'une zone à monnaie unique peuplée de plus de 300 millions d'habitants ?
43. L'un des aspects de l'UEM qui a fonctionné sans à-coups dès le premier jour a été son nouveau système de paiements bancaires. Appelé TARGET, le système connecte les systèmes nationaux de paiement de tous les Etats membres de l'UE et permet d'effectuer des compensations globales à n'importe quel moment de la journée entre établissements financiers. (Il diffère du système antérieur, qui ne permettait que des compensations en fin de journée). Or, qui dit compensations globales instantanées dit besoins de liquidité accrus pour chacun des quinze marchés. D'où un risque accru que n'importe lequel des secteurs lâche et fasse capoter tout le système. Toutefois, grâce à TARGET, il y a eu peu de problèmes, juste quelques heures de retard le 4 janvier 1999 et des retards mineurs les jours suivants. Le fait que la City de Londres ait été intégrée au système a été une aide pour l'ensemble de l'opération.
44. L'introduction de l'euro a également vu la création d'un nouveau Mécanisme de taux de changes, le MTC II. Ce dernier a remplacé le système en vigueur pendant la deuxième phase, préparatoire à l'euro, et qui avait été à l'origine du test de convergence pour la participation à l'UEM. Il devait concerner tous les "pré-in", mais actuellement seuls deux Etats membres de l'UE (le Danemark et la Grèce, jusqu’à l’adhésion de cette dernière à l’UEM le 1er janvier 2001) participent au MTC II - le premier dans une bande de fluctuation de +/- 2,25% par rapport à l'euro, le second dans une bande de +/- 15%.
III. LA BANQUE CENTRALE EUROPEENNE : DANS QUELLE MESURE PEUT-ON LUI DEMANDER DES COMPTES ?
45. La Banque centrale européenne (BCE) a vu le jour le 1er juin 1998, sur la base des travaux de son prédécesseur, l'Institut monétaire européen. La BCE est l'instance centrale d'une structure à l'organisation plus vaste appelée le Système européen des banques centrales (SEBC). Le SEBC englobe, non seulement les banques centrales nationales des pays membres de l'UEM, mais aussi celles de tous les Etats membres de l'UE7.
46. L'objectif premier du SEBC, tel que fixé par les Traités de Maastricht et d'Amsterdam, est de maintenir la stabilité des prix. (La stabilité des prix est définie comme étant une inflation inférieure à 2% pour la zone euro). Il a aussi été créé pour soutenir les politiques économiques générales dans l'UE. Il définit et met en œuvre la politique monétaire de l'UE, pratique des opérations de change, détient et gère les avoirs officiels en devises des Etats membres et facilite le bon fonctionnement des systèmes de paiement. Les activités du SEBC sont menés par trois grandes instances décisionnaires : un Conseil des gouverneurs, responsable des grandes orientations; le Directoire composé du Président de la BCE (actuellement, M. Wim Duisenberg), du Vice-Président de la BCE (actuellement, M. Christian Noyer, français) et de quatre autres membres; et le Conseil général, une instance élargie qui comprend aussi en son sein les gouverneurs des banques centrales nationales de pays de l'UE ne participant pas à l'UEM. La BCE est détenue intégralement par les BCN des Etats membres participant à l'UEM, et dispose actuellement d'un capital de 5 millions d'euro.
47. La BCE est tenue, de par le Traité sur l'Union européenne et le Traité d'Amsterdam, d'être indépendante. Cela pose la question de savoir si la BCE a son propre "déficit démocratique", comme celui que l'on dit caractériser d'autres institutions de l'UE. L'argument avancé ici est qu'aucune institution, dans une démocratie, ne devrait être dispensée de devoir rendre compte au peuple, directement ou par le biais de ses représentants élus. En fait, les gouvernements nationaux et les institutions de l'UE elle-même ont donné à la BCE le pouvoir, qui confine à l'obligation, de fixer la politique monétaire en fonction des intérêts de la zone Euro dans son ensemble, indépendamment de toute influence politique officielle et de tous intérêts nationaux. En outre, ses décisions n’ont pas à être communiquées, pleinement et directement, aux Etats membres ou aux institutions de l'UE. Et les membres du Conseil des gouverneurs de la BCE ne peuvent pas être révoqués par des institutions de l'UE. Certains trouvent cela préoccupant, pour d'autres, ce n'est là qu'une étape inévitable sur la voie qui aboutira à des institutions de l'UE supranationales qui, en temps voulu, acquerront leur propre légitimité démocratique.
48. La question de savoir comment concilier l'indépendance de la BCE avec la nécessité qu'elle doive rendre des comptes d'un point de vue démocratique en soulève d'autres. Quelles seraient les éventuelles conséquences de la confidentialité, ou, si l'on va par là, de la transparence, sur la stabilité de l'euro ? Comment la politique monétaire sera-t-elle séparée de l'arène politique ? (L'on se souviendra de la déclaration du Chancelier allemand M. Gerhard Schröder, selon laquelle un euro faible « est plus un avantage qu’un inconvénient », étant donné qu’il offre de meilleures perspectives d’ exportations). A l'inverse, qui donne les orientations politiques à la BCE ? L'ancien ministre allemand des Finances, M. La Fontaine, a essayé de le faire au cours du premier semestre 1999 et a été conduit à démissionner, en partie du fait de ses déclarations sur la nécessité pour la BCE d'assouplir ses politiques. On remarquera qu’en revanche, ni le Chancelier allemand, ni le Premier Ministre français ne semblent disposés à beaucoup parler de l'euro ces derniers temps.
49. Au-delà de ces questions se pose le problème de la confiance des citoyens dans la BCE. Si la BCE prend des décisions qui sont impopulaires à court terme, comment les citoyens peuvent-ils être sûrs qu'elle les a prises au mieux de leurs intérêts à long terme ? De la même manière, lorsque le Président de la BCE évoque la nécessité d'une réforme structurelle ou d'une législation du travail plus souple dans les Etats membres de l'UEM, n'est-il pas en train d'empiéter sur le domaine des parlements démocratiquement élus et de leurs gouvernements désignés ?
50. Pour ce qui concerne l'accès à l'information, la BCE, suivant en cela la tradition partagée par la plupart des pays de l'Europe continentale, ne publie pas les procès-verbaux des réunions des gouverneurs. Au Royaume-Uni et aux Etats-Unis, ceux-ci le sont. Le Rapporteur est persuadé que la politique monétaire sera plus efficace et plus constructive si les experts et l'opinion publique comprennent pourquoi la banque centrale suit une certaine voie. Si les agents économiques comprennent le raisonnement que tient la Banque centrale, il sera peut-être moins nécessaire de prendre des mesures de politique monétaire.
51. Le Conseil des gouverneurs de la BCE publie bien des synthèses de ses réunions mensuelles, complétées par des rapports économiques à intervalles réguliers. Les synthèses ne montrent pas, toutefois, comment chaque gouverneur a voté, puisque cela pourrait révéler des préférences nationales, et saperait donc l'unité de l'UEM. La BCE objecte aussi que la politique de publication a été décidée par les politiques, et non par la BCE elle-même.
52. A partir de 2001, la BCE publiera régulièrement des prévisions économiques pour la zone euro, en particulier concernant l’inflation. Par le passé, la BCE a rencontré des difficultés à fournir rapidement des prévisions précises, en partie parce que les données émanant des pays de l’UEM prennent du temps à être collectées, ne sont pas fiables et quelquefois ne peuvent pas être comparées. La BCE craint également que des prévisions faisant état d’une forte inflation pour l’euro, par exemple, ne poussent les marchés à compter sur une hausse des taux d’intérêt, et vice versa. Cela s’explique en particulier parce qu’elle a fixé un plafond de 2% d’inflation acceptable. En d’autres termes, si les prévisions anticipent une inflation supérieure à 2%, les marchés « se doutent » qu’une hausse d’intérêt va intervenir. (Au contraire, aux Etats-Unis, la FED n’a jamais pris une position limitative de ce type, forçant par là-même les marchés à rester vigilants).
53. Votre Rapporteur défendra tout ce qui pourrait accroître la transparence de la BCE. Il serait en particulier favorable à la mise en place d’un « Service d’Information des Consommateurs » qui aurait pour mission d’informer les habitants des pays de l’Euroland des nombreux aspects de l’introduction de l’euro dont ils devront être conscients.
54. Le Parlement européen cherche actuellement à accroître son degré de contrôle démocratique sur la BCE. Ainsi, cette dernière doit lui faire parvenir des rapports réguliers et le Président de la BCE s'adresse régulièrement à l'Assemblée plénière et à des Commissions du PE. Cependant, la BCE n'a pas à rendre directement des comptes au PE, puisque tout un ensemble de politiques économiques et autres des Etats membres participant à l'UEM ou membres de l'UE ne relèvent pas de sa compétence. En outre, le PE, comme c'est le cas dans certains pays, ne peut pas faire révoquer le Président de la BCE ou un membre de son Conseil des Gouverneurs. Il ne peut pas non plus, de son propre chef, modifier un traité régissant la BCE. La mise en place d'un ombudsman du PE en 1996 n'a pas encore donné de résultats en matière d'ouverture de la BCE.
IV. L'IMPACT DE L'EURO SUR L'INDUSTRIE ET LES GENS, LES MARCHES FINANCIERS ET LES POLITIQUES GOUVERNEMENTALES
L'industrie et les gens
55. Comme il fallait s'y attendre, l'impact de l'euro a varié énormément en fonction du type d'activités. Bien entendu, les compagnies multinationales sont celles qui ont été le plus touchées, les entreprises de plus petite taille opérant uniquement ou exclusivement sur le territoire de leur pays l’ayant été le moins. La Commission européenne a entrepris d'étudier des petites et moyennes entreprises (PME) dans l'ensemble des quinze Etats membres, selon un échantillon représentatif d'une grande variété de secteurs économiques.
56. L'étude de la Commission européenne a donné des résultats surprenants. Ainsi, l'impact de l'euro sur une épicerie de taille moyenne en Irlande, en termes d'heures de travail des salariés et de ressources consacrés au passage à l'UEM, s'est révélé supérieur à celui qu'il a eu pour une compagnie d'assurance italienne. Ceci s'explique peut-être par la perception des changements attendus plutôt que par les changements véritablement nécessaires amenés par l'euro une fois celui-ci introduit pour de bon. Pour beaucoup de sociétés, l'avènement de la nouvelle monnaie a été une occasion de revoir entièrement leur mode de fonctionnement, y compris leur stratégie d'entreprise. Toutefois, il ne fait aucun doute que l’euro a révolutionné les pratiques commerciales dans les pays de l’Euroland. La concurrence s’est accrue entre les entreprises de l’Euroland, supprimant d’énormes barrières nationales et forçant les dirigeants d’entreprises à penser « européen », sur le modèle de ce qui s’était produit aux Etats-Unis au 19e siècle.
57. Plus récemment, cependant, le recul de la valeur de l’euro a eu des effets prononcés et extrêmement variés sur différents types d’activité économique. Les entreprises exportatrices de l’Euroland ont connu des jours fastes, alors que les entreprises importatrices ont souffert de la hausse des prix de leurs importations. Les entreprises qui exportent dans l’Euroland, américaines - mais également anglaises, suisses, suédoises ou encore lituaniennes (la monnaie étant liée au dollar) – traversent également des temps difficiles. Pendant ce temps, les filiales en l’Euroland de bon nombre de multinationales étrangères ont vu leurs bénéfices diminuer, une fois ceux-ci rapatriés et libellés dans des devises plus fortes. En cas de faiblesse persistante de l’euro, de graves distorsions risquent donc d’affecter le commerce international.
58. Sur la durée, une monnaie forte est toujours préférable à une monnaie faible. Une monnaie forte inspire confiance dans l’économie, abaisse les prix des importations et prévient une surchauffe de l’économie puisque les importations remplacent les biens ou services produits localement pour lesquels la capacité de production nationale est insuffisante. Certes, les exportations souffrent, mais cela encourage les entreprises exportatrices à produire plus efficacement.
59. Inversement, la faiblesse actuelle de l’euro renchérit les importations en Euroland. Elle diminue donc le pouvoir d’achat et accroît l’inflation. Une part excessive de la production nationale risque d’être exportée, au détriment des marchés nationaux négligés. Les entreprises dont la production est exportée sont dans une situation plus facile, mais sont moins incitées à rationaliser leurs opérations, ce qui handicape leur compétitivité future. Une devise faible peut être attractive pour les investissements étrangers, car le pouvoir d’achat des investisseurs disposant de capitaux en devises fortes en est accru. Cependant, les perspectives de poursuite du recul de l’euro risquent de faire peur aux investisseurs – comme cela semble être le cas en Euroland, confrontée à un énorme déficit de capitaux qui s’expatrient, en particulier, aux Etats-Unis dont la monnaie est forte. Des flux de capitaux en diminution vers l’Euroland entraîneront des hausses du loyer de l’argent pour les entreprises qui empruntent dans cette zone, ce qui entraînera un mouvement à la baisse de leur notation en matière de crédit. Enfin, les « scandales » politico-financiers qui secouent actuellement au moins un des grands pays de l’Euroland risquent aussi de nuire à la monnaie unique, surtout si toute la lumière n’est pas faite sur l’imbroglio ou si les sanctions ne sont pas prises à cet égard. Pour les marchés financiers internationaux, la probité publique d’un pays ou groupe de pays partageant une même monnaie est un facteur essentiel pour que cette monnaie reste forte.
60. En outre, il faut tenir compte de l’impact psychologique d’un euro faible sur la population. Le « miracle économique » allemand s’appuyait dans une large mesure sur un Deutsch Mark fort et sur la confiance nationale que cela entraînait. L’on se demande comment les Allemands réagissent maintenant à la faiblesse de l’euro de ce point de vue.
61. Il ne s’agit pas ici de s’étendre en détail sur les difficultés que bon nombre de gens auront à s’adapter à l’euro lorsque ce dernier sera introduit en 2002. Cependant, tant les pouvoirs publics que les citoyens doivent être attentifs à certains risques. L’un d’entre eux est que des logiciels soient « piratés » par des programmeurs qui ont pris part aux travaux d’adaptation au passage à l’euro au sein des banques et des instances publiques. Il y a notamment un risque d’accès illégal à des distributeurs automatiques. La contrefaçon de monnaie est également un autre risque. Bon nombre prendront un certain temps avant de s’habituer aux nouveaux billets et à leur texture. C’est la porte ouverte à un écoulement potentiel de fausse monnaie. De la même manière, on risque de voir des pièces et billets contrefaits, libellés dans des devises nationales vouées à disparaître, écoulés auprès d’une population qui n’est pas avertie, les contrefacteurs jouant la montre pour se débarrasser de leur fausse monnaie avant que celle-ci ne soit détectée ou rejetée dans les points officiels de change. Cela concerne aussi les pays qui ne sont pas dans l’euro, qui risquent de recevoir des faux billets qui feront l’objet de dépôts bancaires avant la date limite de juillet 2000 pour éviter qu’ils ne soient détectés.
Les marchés financiers
62. Contrairement aux entreprises, les marchés financiers en Euroland et ailleurs ont ressenti l'impact de l'introduction de la monnaie unique plus nettement. Après tout, les monnaies nationales des Etats membres de l'Euroland ont cessé d'exister, devenant de simples dénominations de l'euro. De plus, l'euro lui-même est une nouvelle monnaie qui peut faire l'objet de transactions, avec un comportement totalement nouveau, qui doit être étudié et appris. En outre, l'Euroland devient rapidement un véritable marché unique aux yeux des investisseurs et des emprunteurs. Les marchés nationaux et régionaux s’intègrent rapidement, qui se traduit par davantage de liquidités et des économies d'échelle. Les intervenants sur les marchés n'ont plus à se préoccuper du risque devise pour ce qui est de leurs opérations dans l’Euroland. De nouveaux types de marchés vont se développer, alors qu'ils n'étaient auparavant pas compétitifs ou économiques. Les places financières et les intervenants sur les marchés sont confrontés à une concurrence plus âpre, à la fois pour défendre leur pré carré et pour gagner du terrain sur celui des autres.
63. Le défi qu'a eu à relever la City de Londres, en tant que première place boursière au monde par son volume, a été particulièrement important, même si (et peut-être à cause de cela) le Royaume-Uni ne fait pas partie de l'Euroland. Les transactions journalières de Londres se chiffrent à quelque 1 500 milliards de dollars, soit 32% des transactions mondiales totales, loin devant les Etats-Unis qui détient 18% du marché. (Cela s'explique aussi du fait que - de par sa position géographique, Londres bénéficie d'un court instant de la journée où les places financières de New York et de Tokyo sont aussi ouvertes).
64. De ce que l’on constate, il semblerait que Londres ait conservé, voire augmenté, sa part de marché sur les marchés boursiers depuis le lancement de l'euro. Cela concerne, bien entendu, les transactions en euro mondiale, puisque les transactions entre devises de l'Euroland ont naturellement disparu. Même sur les marchés à terme, Londres a, dans l'ensemble, conservé son rang. En outre, les obligations d'entreprises libellées en euro ont vu leur nombre augmenter, reflet du fait que les entreprises préfèrent recourir au marché comme solution de remplacement à la finance bancaire. Les bons de caisse sont également utilisés pour financer des fusions et acquisitions dans l'économie européenne, où l'on assiste en ce moment à un essor de la consolidation dans les divers secteurs, encouragé à la fois par le marché unique et par l'UEM. Enfin, diverses places boursières européennes envisagent ou peaufinent des alliances (par exemple, « Euronext » constituée entre la France, la Belgique et les Pays-Bas), même si des contre-offres sont faites en permanence pour les remettre en cause. Grâce à ces alliances ou fusions, les opérateurs des places boursières concernées ont un accès commun à chacun des marchés.
Les politiques des gouvernements des pays de l’Euroland
65. Dans tous les pays de l’UEM, les déficits budgétaires se sont résorbés par rapport à leurs niveaux d’avant. Ceci est en grande partie dû, premièrement, aux critères imposés par le Traité de Maastricht sur l’Union européenne et, deuxièmement, au Pacte de Stabilité et de Croissance qui a suivi le Traité de Maastricht et aux pénalités qu’il prévoit pour les pays « pris en défaut ». Cependant, on constate, depuis peu de temps, des signes préoccupants d’une détente de la discipline budgétaire dans certains pays de l’Euroland tels que l’Italie et la France, précisément au moment où cette discipline devrait être accentuée en prévision de l’éventualité que surviennent des temps plus difficiles. Dans son rapport mensuel de septembre 2000, la BCE déclare que des pressions sur les dépenses semblent s’intensifier dans certains pays au niveau des pouvoirs locaux et des organismes de sécurité sociale, et dans le domaine des dépenses publiques et des prestations sociales. De plus, selon elle, il y a un risque de tendance à la hausse des salaires du secteur public, dans la foulée d’une reprise de l’économie. Il est à souhaiter que les pays concernés ne seront pas confrontés à une « lassitude de la discipline », à des crises gouvernementales où certains partis politiques réclameraient une hausse trop importante des dépenses au nom de la « lassitude de l’euro », ou à des récessions qui rendent plus difficile le maintien de la discipline.
66. Le Pacte de Croissance et de Stabilité, à cet égard, est particulièrement porteur d’espoir. Il se peut que la discipline actuelle soit un encouragement à persister dans ce sens, car la réduction des déficits budgétaire permet de rembourser aussi une partie de la dette cumulée, ce qui permet dès lors de diminuer éventuellement les prélèvements fiscaux et d’augmenter les dépenses consacrées à autre chose qu’au remboursement de la dette. Il est à souhaiter que l’on n’en n’arrivera jamais à devoir appliquer les sanctions prévues dans le Pacte de Stabilité et de Croissance, non seulement parce qu’elles mobilisent des ressources budgétaires qui sont particulièrement nécessaires en période de récession, mais aussi parce que l’application de pénalités pourrait renforcer des sentiments d’hostilité à l’euro dans la population, déjà mécontente.
V. EVOLUTIONS ECONOMIQUE DANS LA ZONE EURO ET SES PAYS VOISINS8
Considérations d'ordre général
67. Au premier semestre 2000, la croissance dans l’Euroland a été forte et a concerné une large part du territoire de ses pays, la forte demande nationale étant renforcée par des exportations qui sont restées solides. Cependant, elle devrait se ralentir légèrement en 2001, reflétant des conditions monétaires plus strictes et la perte de pouvoir d’achat des ménages, en raison notamment de la hausse des prix dans le secteur énergétique. Malgré cela, elle devrait rester autour de 3,5% en 2000 et de 3% en 2001. La pression croissante sur les ressources est toutefois déjà préoccupante dans plusieurs pays de l’Euroland dont les économies sont plus ou moins en surchauffe. Dans ce cas, le chômage cyclique a été sensiblement réduit, voire complètement éliminé. Les pays de l’Union européenne n’appartenant pas à l’UEM ont connu une forte croissance en 2000 (3,4%), qui devrait cependant diminuer au cours des deux prochaines années (autour de 3%).
68. Les exportations de l’Euroland ont été facilitées par l’affaiblissement de l’euro ; en revanche, les importations se sont renchéries (tel a été le cas pour l’énergie, avec un pétrole autour de 33 $ le baril). Cette situation augmente la pression inflationniste. L’inflation a néanmoins été remarquablement bénigne en Euroland si l’on considère les prix du pétrole élevés et la dépréciation de l’euro. (En fait, il se pourrait que les prix du pétrole élevés aient contribués à diminuer quelque peu la pression inflationniste sur l’économie générale en réduisant les revenus disponibles). L’inflation pourrait repartir quelque peu si les excédents de capacité s’épuisent tant sur le marché de l’emploi que sur celui des facteurs, comme cela se produit déjà dans un pays comme l’Irlande.
69. Il ne faudrait pas sous-estimer la rationalisation industrielle entraînée par le fait que nous avons désormais une monnaie unique dans la zone de l’UEM. La hausse de productivité devrait aussi finir par s’accélérer du fait de la création et de la diffusion des nouvelles technologies. Enfin, les réformes structurelles entreprises dans divers pays de l’Euroland ces dix dernières années ont amélioré l’efficacité générale de l’économie. Il est donc possible que la BCE ne soit pas obligée de relever davantage ses taux d’intérêt pour contenir l’inflation en-dessous du plafond de 2% à moyen terme. Même si l’on ne peut pas exclure d’autres relèvements des taux d’intérêt de la BCE, il se pourrait que ceux-ci ne soient plus nécessaires, les 2,25 % de hausses intervenues depuis novembre 1999 commençant déjà à produire leurs effets.
70. Deux risques existent, cependant. Premièrement, si les salariés ou les producteurs tentent de récupérer leurs pertes de revenus dues à la hausse des prix du pétrole, il faudra que les taux d’intérêts montent encore. Jusqu’ici, les exigences salariales sont restées limitées, mais la question se posera réellement lorsque les conditions salariales en vigueur vont être renégociées, surtout si le chômage descend en-dessous d’un certain niveau.
71. Deuxièmement, si la valeur de l’euro continue à baisser, cela ajouterait encore à l’inflation et augmenterait le risque de surchauffe dans la zone. Dans cette situation, la BCE devrait durcir ses conditions monétaires. A la date du présent rapport, les perspectives sont très incertaines pour ce qui est de l’euro, en particulier du fait que l’on sait fort peu de choses sur les raisons qui l’ont fait plonger autant depuis son lancement.
72. Schématiquement, l'Euroland se subdivise en trois groupes de pays : ceux, comme l'Irlande, l'Espagne, le Portugal, les Pays-Bas, la Grèce et la Finlande, où le taux d'intérêt actuel de la BCE à 4,75% est plutôt trop faible pour mettre un frein à la pression inflationnistes; ceux où il est juste à l'équilibre, par exemple, la France, la Belgique, le Luxembourg et l'Autriche; et ceux où on le trouve un peu trop fort, comme l'Allemagne, la première économie de l'Euroland.
73. Il est encore trop tôt pour savoir si une réelle convergence est en train de se mettre en place en Euroland - principalement alors que les critères de Maastricht concernant la discipline financière des budgets publics et l'inflation (ou plutôt la pression inflationniste) sont toujours applicables.9 A cet égard, le Rapporteur souhaite attirer particulièrement l'attention du lecteur sur le critère du chômage (qui n'est pas fixé par Maastricht) et sur celui de l'inflation (qui ne relève plus de Maastricht), puisque ceux-ci pourraient aussi être déterminants pour la réussite de l'UEM.
Situation et perspectives économiques pour chaque pays de l'UEM
74. En Allemagne, l’activité économique a été forte en 2000, aidée par de forts investissements en machines-outils et équipements ainsi que par une expansion rapide de la consommation des ménages. La croissance devrait demeurer plutôt forte en 2001 et 2002, en partie grâce à des revenus plus importants et à une réforme de la fiscalité des entreprises qui doit entrer en vigueur en 2001. Des prix du pétrole plus élevés, conjugués à un euro plus faible, devraient cependant ralentir quelque peu cette croissance à partir de 2001. Etant donné que l’on s’attend également à un ralentissement du commerce mondial, l’apport des exportations dans l’économie devrait diminuer, ramenant la croissance du PIB de 3% en 2000 à environ 2,5% d’ici 2002.
75. Les ventes de licences dans la téléphonie mobile généreront un excédent considérable de recettes publiques en 2000. Cependant, du fait de l’introduction de baisses de l’impôt sur le revenu, on aura à nouveau un déficit en 2001 qui persistera en 2002. Le chômage, estimé à 7,7% en 2000, devrait descendre en-dessous des 7% en 2001 et atteindre 6,3% en 2002. Tout affaiblissement supplémentaire de l’euro serait malvenu, puisqu’il pourrait entraîner une autre hausse des taux d’intérêts de la BCE, que la reprise de l’économie allemande ne peut guère se permettre.
76. 2000 aura été pour la France une année marquée par une croissance économique robuste et une faible inflation. De nombreuses créations d’emplois sont intervenues et le chômage est descendu à son plus bas niveau (9,7%) depuis dix ans. La forte croissance du commerce mondial, les exportations en hausse du fait de la faiblesse de l’euro, une politique monétaire d’accompagnement et une forte confiance des consommateurs sont autant d’éléments qui ont aidé l’activité économique. L’économie tourne bien, ce qui pousse les entreprises à renforcer leurs investissements mais se traduit aussi par une pénurie de main-d’œuvre dans divers secteurs. Des prix du pétrole plus élevés ont toutefois rendu l’environnement économique moins porteur au cours des derniers mois. Ils ont entraîné une diminution des revenus des ménages et un recul de la confiance des consommateurs. Le rythme de l’expansion économique semble, du coup, s’être quelque peu ralenti.
77. Il est important, semble-t-il, que la France poursuive maintenant une politique prudente, au moins pour rester dans les limites de la croissance et du Pacte de Stabilité. Il lui faut également restreindre ses dépenses, étant donné son niveau d’endettement public encore élevé et le fait que les obligations de retraites, déjà importantes et non financées, ne feront que s’accroître ces prochaines années au fur et à mesure que sa population vieillira. Pour l’instant, il semble que le taux d’intérêt de la BCE soit au bon niveau pour ce pays.
78. En 2000, le PIB de l’Italie devrait avoir enregistré une croissance de 2,6%, grâce à une forte demande intérieure et à des conditions favorables pour les exportations. Cependant, les prix du pétrole plus élevés ajoutent à l’inflation et entament la confiance des entreprises et des consommateurs, ce qui devrait se traduire par une croissance quelque peu ralentie en 2001. Le taux de chômage, de 10,8% en 2000, devrait baisser à 9,4% d’ici 2002.
79. L’Italie devra continuer sa réforme structurelle, en particulier pour ce qui est des mesures visant à introduire davantage de concurrence dans des secteurs protégés de l’économie, d’où l’inflation peut facilement s’étendre au reste de l’économie et affaiblir par là-même la compétitivité vis-à-vis du reste de la zone euro. Beaucoup dépendra des négociations salariales qui auront lieu en 2001 : il est possible que les salariés souhaitent récupérer les pertes causées par les hausses du prix du pétrole et une inflation plus élevée que prévu en 2000.
80. L’économie de l’Espagne a enregistré une croissance au rythme soutenu, autour de 4%, en 2000, facilitée par des exportations dynamiques. La croissance devrait diminuer quelque peu au cours des prochaines années, pour passer à 3,5% en 2001 et à 3,1% en 2002. Le chômage, sans doute le plus élevé de tout l’Euroland, qui a atteint 14% en 2000, devrait aussi descendre autour de 12% d’ici 2002. L’inflation est plus préoccupante ; proche des 3% en 2000, elle est supérieure à la moyenne de l’Euroland. Certes, les prix plus élevés du pétrole expliquent ce phénomène, mais il est dû également aux évolutions en matière salariale. De manière générale, cependant, les budgets publics sont à l’équilibre et devraient être légèrement excédentaires en 2002, ce qui permettrait de diminuer la dette nationale.
81. L’Autriche a connu une croissance économique accélérée en 2000, en grande partie grâce à des augmentations des exportations à la suite de la dépréciation de l’euro, mais aussi grâce à une consommation privée plus forte. La croissance actuelle de 3,5% devrait descendre à 2,5% en 2002 après un ralentissement des exportations et de la consommation privée. Le pays déploie en ce moment un ambitieux effort de consolidation budgétaire, dans un contexte très favorable de croissance élevée. Une hausse des revenus pourrait cependant devoir s’accompagner d’une baisse des dépenses. Le marché de l’emploi se durcit, ce qui pourrait également devoir entraîner sa réforme structurelle afin d’éviter l’inflation.
82. La Belgique est un autre des pays de l’Euroland où un euro plus faible a tiré les exportations. En 2000, la croissance du PIB belge devrait tourner autour de 3,8%, mais la perspective d’un affaiblissement des exportations et d’une position monétaire plus restrictive devrait réduire la croissance à 3,1% en 2001 et à 2,9% en 2002. Lors du lancement de l’euro, en 1999, la Belgique était l’un des pays les plus endettés. Il est donc d’autant plus encourageant de voir que le rapport endettement sur PIB pourrait descendre à 100% en 2002, continuant ainsi la forte baisse de ces dernières années. Si l’on veut que cette tendance se poursuive, il faudra continuer la réforme structurelle, en particulier pour solliciter l’important gisement de bénéficiaires de prestations qui ne travaillent pas.
83. La Finlande connaît actuellement une forte croissance, à 5,4% en 2000, ce qui la place loin devant la moyenne de l’Euroland. Le budget public dégage un excédent de 4% en 2000, qui devrait dépasser les 5% en 2002 et permettra de réduire rapidement la dette publique. Le secteur de l’équipement électronique est devenu le pilier de l’économie nationale. On note cependant des signes de surchauffe, l’inflation, de 3,2% en 2000, étant bien supérieure à la moyenne de la zone euro. Les négociations salariales à venir pèseront lourd dans la balance.
84. La Grèce adhère à l’UEM le 1er janvier 2001 dans une situation de croissance robuste (environ 4%) qui devrait s’accélérer pour passer autour de 4,5% en 2001 et 2002. Cela devrait ramener le chômage – actuellement de 11,4%, donc bien plus élevé que la moyenne de la zone euro – autour des 10% en 2002. Cependant, il y a risque de surchauffe car l’inflation est montée à 3% à la fin de l’an 2000, du fait de la hausse des prix du pétrole, de la dépréciation du drachme et de taux d’intérêt plus bas pour préparer l’entrée du pays dans l’UEM. Comme pour plusieurs autres membres de l’Euroland, beaucoup dépendra de la modération dans les futurs accords salariaux, ainsi que de la poursuite de la réforme structurelle, en particulier dans des secteurs protégés de la concurrence internationale. Toutefois, le déficit public, actuellement autour de 1% du PIB, a de bonnes chances de se résorber et le budget d’être légèrement excédentaire d’ici 2002.
85. L’économie de l’Irlande est celle qui enregistre la croissance la plus rapide de l’Euroland, avec 11% en 2000, même s’il est prévu qu’elle ralentisse quelque peu pour tourner autour des 8% en 2001 et descendre à 7% en 2002. La forte croissance a eu un coût : l’inflation est supérieure à 5% dans ce pays, bien au-dessus de la moyenne de l’Euroland. Elle a été particulièrement prononcée dans le secteur des services et dans celui de l’immobilier, mais le marché de l’emploi est aussi très tendu, avec un chômage qui est descendu autour des 4%. Le principal défi pour le gouvernement est maintenant de veiller à éviter tout dérapage dans les hausses des prix et des salaires. En bref, une bonne part de la croissance économique est due à un euro plus faible qui a permis une hausse des exportations, en particulier dans le secteur de l’ »économie » des consommateurs où l’Irlande, avec sa main d’œuvre jeune, anglophone, et sa proximité non seulement avec les marchés britanniques mais aussi de l’Euroland, jouit d’un avantage évident.
86. Le Luxembourg enregistre également une croissance rapide, à bien des égards pour les mêmes raisons que l’Irlande. De 8% en 2000, la croissance de ce pays devrait se ralentir pour tourner autour des 5,5% d’ici 2002. L’inflation est légèrement supérieure à la moyenne de l’Euroland, puisqu’elle se situe autour des 3%, principalement du fait de prix plus élevés dans le secteur énergétique. Elle devrait descendre autour des 2% d’ici 2002. Comme pour beaucoup d’autres pays, elle est un facteur clé. Si les accords salariaux peuvent être maintenus dans des limites raisonnables et les prix de l’énergie modérés, les projections pour ce pays riche situé au cœur de l’Euroland continueront à être optimistes.
87. L’économie des Pays-Bas aussi enregistre une croissance à un rythme soutenu – de 4,5% en 2000 – grâce notamment à de fortes exportations dues en partie à la faiblesse de l’euro. La croissance devrait se ralentir pour tourner autour des 4% en 2001 et être de 3,5% en 2002, les marchés des exportations risquant de faiblir et les pénuries de main d’œuvre de s’accentuer. Le chômage n’est maintenant plus que de 2,8% environ (l’un des plus faibles de l’Euroland). Même si cela pouvait relancer l’inflation, la hausse des prix des importations devrait refroidir l’économie. La pénurie de main d’œuvre pourrait, cependant, provoquer une flambée d’inflation, et les pouvoirs publics feraient donc bien d’explorer de nouvelles voies pour limiter les programmes sociaux, en particulier ceux en faveur du groupe encore nombreux de prestataires en âge de travailler et sans emploi.
88. Pour le Portugal, l’on s’attend à une croissance de 3,2% en 2000, taux qui devrait plus ou moins se maintenir au même niveau pour 2001 et 2002. Là encore, des exportations favorisées par un euro plus faible sont l’un des principaux facteurs expliquant cette croissance dynamique. Le taux du chômage est bas (autour de 4%). La rareté de la main d’œuvre s’est vraisemblablement conjuguée avec des hausses des prix du pétrole pour faire grimper l’inflation, qui a dépassé les 3% vers la fin de cette année. L’un des facteurs préoccupants est le déficit actuel en compte courant, qui a dépassé 10% du PIB en 2000 et devrait atteindre les 12% d’ici 2002. Cette situation forcera le gouvernement à poursuivre des réformes structurelles dans les secteurs de la santé et de la sécurité sociale et à restreindre les dépenses publiques. Les augmentations salariales devront également être maintenues à un niveau modéré pour éviter une inflation plus élevée et la perte de compétitivité que cela entraînerait par rapport à d’autres pays, y compris ceux de l’Euroland.
Pays de l'Union européenne ne participant pas à l'UEM
89. Dans les pays de l'Union européenne ne participant pas à l'UEM, la croissance économique est dans l'ensemble satisfaisante. Ces pays ont la possibilité de relever leurs taux d'intérêt chaque fois que nécessaire pour contrer une pression inflationniste. Avec des taux d'intérêt plus élevés, la monnaie tend à se redresser, ce qui rend les exportations moins compétitives. Cependant, ceci empêche une surchauffe de l'économie domestique, tandis que les exportations deviennent moins chères, ce qui allège d'autant la charge pesant sur la capacité de production nationale. Des taux d'intérêt plus élevés signifient aussi que les investissements se renchérissent, ce qui réduit d'autant la pression inflationniste. C'est là une possibilité qui n'est plus ouverte pour la politique "à taille unique" des taux d'intérêt dans les pays de l'Euroland.
90. Au Royaume-Uni, la croissance se poursuit à un rythme soutenu de 3% en 2000, avec une diminution prévue pour 2001 (2,6%) et 2002 (2,3%). Elle est tirée pour l’essentiel par la consommation des ménages, et non par les exportations, pénalisées par une livre qui s’est appréciée face à l’euro (même si elle s’est par ailleurs dépréciée vis-à-vis du dollar). Le chômage est bas (environ 5,5%) mais cela n’a pas entraîné une forte inflation salariale, du fait des réformes en cours depuis plusieurs années pour accroître l’employabilité de la main d’œuvre et les encouragements à travailler. Une concurrence accrue sur les marchés des produits et des services a eu le même effet bénéfique sur l’inflation en matière de prix. Enfin, l’inflation est contenue du fait qu’une livre plus forte vis-à-vis de l’euro réduit les prix des importations et évite une surchauffe de l’économie. Si l’euro venait à se raffermir à l’avenir, cela aiderait les exportateurs du Royaume-Uni mais, au niveau national, les prix pourraient repartir à la hausse.
91. Le Danemark a certes rejeté la participation à l’euro au cours du référendum de septembre 2000, mais sa monnaie est étroitement liée à l’euro et son taux d’intérêt suit de près celui de la BCE. Son économie a enregistré une croissance d’environ 2,8% en 2000, avec un ralentissement modéré pour 2001 et 2002 (2,5%). Elle tourne quasiment à pleine capacité et le taux du chômage est bas (autour de 5%). L’inflation reste néanmoins modérée (inférieure à 3%) même si elle pourrait s’accélérer du fait des demandes salariales en hausse et des prix plus élevés des importations (en particulier de pétrole). Un excédent du budget public de 2,4% du PIB en 2000 permettra au gouvernement de continuer à assainir son endettement (qui devrait passer autour de 40% d’ici 2002) bien en-dessous de ce que demandent les critères de Maastricht.
92. La Suède est un autre Etat membre de l’UE qui ne fait pas partie de l’Euroland. Contrairement au Danemark, sa monnaie n’est pas liée à l’euro. L’économie suédoise a connu une vigoureuse expansion (4% en 2000), même si l’on prévoit un léger fléchissement (croissance de 3,2% en 2001 et de 2,4% en 2002) reflétant des possibilités d’exportation quelque peu moins bonnes et un durcissement du marché de l’emploi, où le taux de chômage est actuellement inférieur à 5%. La demande des consommateurs est forte, mais l’inflation reste faible (0,7% en 2000) bien que, selon les prévisions, elle puisse repartir et se rapprocher des 2% en 2001 pour atteindre 2,7% en 2002.
93. La Banque centrale de la Suède n’a pas touché à son taux de prise en pension qui, à 3,75% (soit 1% de moins que celui de la BCE), reste inchangé depuis février 2000. Cela a amélioré le potentiel économique, en particulier alors que l’inflation reste basse. Le budget de la Suède et son compte courant présentent tous deux un excédent confortable et l’économie ne souffre d’aucun déséquilibre grave. Les risques pourraient venir des prochaines négociations salariales et de leurs conséquences sur l’inflation, ainsi que de l’inflation entraînée par des prix du pétrole plus élevés. La poursuite des baisses de la fiscalité pourrait aussi alimenter l’inflation, surtout si elle ne s’accompagne pas de réduction des dépenses. Il est vraisemblable que les autorités monétaires devront relever les taux d’intérêts de 1,5% et les porter à 5,25% d’ici la fin 2001 pour éviter une surchauffe de l’économie.
Pays membres de l'AELE : Islande, Norvège et Suisse. Pays candidats
à l’Union européenne.
94. L’Islande n’est pourtant membre ni de l’UE ni de l’UEM, mais elle connaît cependant, elle aussi, les tendances à la surchauffe présentes dans plusieurs pays de l’Euroland, bien que pour des raisons différentes. L’économie de ce pays dépend dans une large mesure de l’industrie de la pêche, qui, après avoir connu une expansion ces dernière années, marque le pas, du moins temporairement, du fait d’une réduction des limites de prises autorisées. L’économie islandaise a connu une croissance d’environ 3,6% en 2000, qui devrait se réduire pour passer à 1,3% en 2001 avec une légère reprise en 2002 (2,4%). L’inflation y est, comparativement, élevée (4,2% en 2000), et les prévisions font état d’une hausse pour 2001 et 2002 (aux alentours de 5%). En réaction, la Banque centrale islandaise a dû relever son taux de prise en pension et le porter à plus de 11% à la fin de 2000, en particulier après un recul menaçant du taux de change de la devise islandaise. Le chômage est très bas (à peine plus de 1%) et devrait remonter autour des 2,6% d’ici 2002 du fait de la diminution des prises de pêche.
95. La Norvège est un autre pays non membre de l’UE - et donc de l’UEM - dont l’économie, comme celle de l’Islande, reste au bord de la surchauffe. Cette situation est due dans une large mesure à son activité centrale de production et d’exportation de pétrole, qui a bénéficié des récentes hausses des prix. Ainsi, l’excédent budgétaire est de 14% et celui du compte courant d’environ 20% du PIB du pays. En 2000, la croissance de la Norvège a tourné autour des 3%, avec un ralentissement prévu pour 2001 (à 2,4%) et 2002 (1,9%), le gouvernement s’efforçant d’éviter toute surchauffe supplémentaire. L’offre de main d’œuvre étant tendue (le taux de chômage est légèrement supérieur à 3%) et du fait des fortes demandes politiques pour dépenser davantage de l’excédent budgétaire, la Banque centrale norvégienne a relevé son taux principal de rémunération des dépôts pour le porter à 7%, soit un taux considérablement plus élevé que celui en vigueur dans l’Euroland. Une telle position semble nécessaire du fait que l’inflation demeure bien plus élevée que celle dans la zone euro et dans les pays voisins non membres de l’UEM. La situation générale de la Norvège, si elle peut sembler enviable du fait des richesses de ce pays en ressources pétrolières, n’en reste pas moins difficile à gérer, puisqu’il faudra, d’une manière ou d’une autre, concilier le secteur économique de l’exploitation pétrolière offshore, en plein essor, et l’économie plus traditionnelle du reste du pays.
96. L’économie de la Suisse enregistre une croissance solide, légèrement supérieure à 3% en 2000, les prévisions faisant état d’un ralentissement progressif qui devrait la ramener à 2% d’ici 2002. Cette situation reflète un resserrement de la politique monétaire mais aussi la hausse des prix du pétrole. Le chômage est très bas (2%) tout comme l’inflation (1%) pour 2000, les prévisions n’anticipant qu’une très légère hausse (autour de 1,7%) pour 2001 et 2002. Le Franc suisse s’est quelque peu repris vis-à-vis de la zone UEM qui l’entoure, mais pas suffisamment pour que les exportations suisses ne soient trop pénalisées. La Banque centrale helvétique, tout en poursuivant une politique indépendante à l’égard de la BCE, a cependant laissé le franc suisse se déprécier légèrement, notamment vis-à-vis du dollar. Cela lui a permis d’appliquer une marge de fluctuation de 3 à 4% du Libor à trois mois, c’est-à-dire plus faible que le taux de la BCE.
97. Il est essentiel pour la Suisse que l’UEM réussisse. La Suisse a pu craindre que sa monnaie ne devienne une monnaie refuge en cas d’instabilité de l’euro et qu’elle ne devienne de ce fait trop forte. Cependant, ces craintes ne se sont pas matérialisées. Au contraire, les deux devises se sont montrées très stables l’une par rapport à l’autre. La Suisse a d’autant plus intérêt à ce que l’UEM soit solide que plus de 60% des exportations suisses se font à destination de l’Union européenne, dont proviennent plus de 80% des importations helvétiques. Heureusement pour la Suisse, les taux d’intérêt sont demeurés beaucoup plus bas qu’en Euroland, ce qui a été bénéfique pour le développement économique.
98. Enfin, bon nombre des pays d’Europe centrale et orientale font montre d’une croissance économique impressionnante et il faut donc s’attendre à ce qu’ils veuillent entrer dans l’UEM après avoir adhéré à l’Union européenne. La Pologne et la Hongrie en particulier affichent des taux de croissance annuels de l’ordre de 4 à 5%, d’autres pays de la région n’étant pas loin derrière. Il ne fait aucun doute que l’UEM sera soumise à certaines contraintes quand ces pays y adhéreront, mais nous ne devrions pas oublier les effets dynamiques d’une zone disposant d’une monnaie unique et qui s’étendrait de plus en plus en Europe centrale et orientale.
99. Cependant, l’enthousiasme a été un peu refroidi lorsque les ministres des Finances de l’Union européenne, en novembre 2000, ont demandé aux pays candidats à l’UE de ne pas adopter l’euro unilatéralement mais au contraire de respecter les conditions du Traité de l’UE pour adhérer à l’UEM. Le Conseil ECOFIN a déclaré que les pays candidats ne seraient pas en mesure d’adhérer à l’euro immédiatement après être entrés dans l’UE, mais que le « passage à l’euro » devra respecter les conditions stipulées dans le Traité de Maastricht sur l’Union européenne. La position de l’UE semble être que les pays candidats devraient d’abord faire partie du mécanisme de taux de change (MTC) du Système monétaire européen pendant deux ans avant d’éventuellement entrer dans l’euro. Il est vraisemblable que la déclaration du Conseil ECOFIN n’a pas été particulièrement bien accueillie par les pays candidats. L’Estonie, par exemple, a rattaché sa monnaie à l’euro dans l’espoir d’adhérer rapidement à l’UEM.
VI. CONCLUSIONS : L’EUROLAND INVITE A PARLER D’UNE SEULE VOIX ET A AGIR DE CONCERT
100. L'UEM est, in fine, un projet politique et les partisans d'une intégration politique plus poussée, y compris dans les domaines de la sécurité et de la défense, peuvent se réjouir des progrès majeurs enregistrés au sein de l'UE sur ces questions depuis le Sommet d'Helsinki de l'UE en décembre 1999.
101. Comme on l’a vu, de nombreux pays de l'Euroland sont confrontés à une pression inflationniste importante. Il n'y a rien, cependant, que ces pays puissent faire par le biais de politiques monétaires et des taux d'intérêt. Leur seul recours est une réforme structurelle, que certains sont maintenant en train de mettre en œuvre avec fermeté. Si les pays qui ont tendance à générer de l'inflation auraient préféré un taux d'intérêt de la BEC bien plus élevé, les pays dans une phase moins porteuse du cycle conjoncturel auraient préféré que ce taux d'intérêt soit plus bas que celui pratiqué actuellement. Les tensions monétaires dans l'Euroland ne devraient pas être sous-estimées. Cependant, il se pourrait qu'elles soient transitoires, les économies se synchronisant toujours davantage sous le poids de l'intégration entraînée par l'UEM.
102. Comme on l’a déjà indiqué, les Danois, dans un référendum sur l’euro en septembre 2000, se sont prononcés contre à la majorité (53 % de non contre 47% de oui). Le Danemark restera donc, dans un avenir prévisible, en dehors de l’UEM (la couronne danoise suivant de près l’euro), tandis qu’au Royaume-Uni et en Suède – sans doute sous l’influence du « nej » danois – des majorités claires se sont dégagées, du moins pour le moment, contre l’adhésion de leur pays. Cela constitue un risque supplémentaire pour l’euro, puisque trois économies de l’UE comparativement fortes n’adhèrent pas à l’UEM, alors qu’une économie pour l’instant plus faible – la Grèce – va y entrer et que les candidats à l’UE (et donc à l’UEM) relativement fragiles d’un point de vue économique frappent actuellement à la porte.
103. Pour ce qui est des pays candidats à l'entrée dans l'UE, l’on peut s'attendre à ce que certains d'entre eux rejoignent, à terme, le STC II et éventuellement, après avoir adhéré à l'UE, l'UEM elle-même. Pour l'instant, tous ces pays ont un objectif : adhérer à l'Union européenne, dont l'UEM fait partie intégrante. Pour cela, les pays candidats devront, bien entendu, donner la preuve qu’ils restent déterminés à appliquer une réforme structurelle et à maintenir une discipline notamment budgétaire. Ils doivent y être aidés par des échanges les plus ouverts possibles avec l'UE et par l'assistance de cette dernière, à la fois matérielle et immatérielle.
104. L'UEM ne représente pas uniquement un pas vers une union politique. L'histoire des unions monétaires montre que, de manière générale, elles ne survivent pas sans union politique. Les seules exceptions éventuelles ont été l'Union entre la Belgique et le Luxembourg (maintenant englobée par l'Euro) et la Zone Franc ouest-africaine (qui a peu de choses en commun avec l'UE et dont on peut donc ne pas tenir compte ici). Dans le cas de l'URSS, l'union monétaire s'est effondrée une fois que l'union politique a cessé d'exister. Deux unions monétaires mises en place au dix-neuvième siècle - l'Union monétaire latine entre la France, la Belgique, la Suisse, l'Italie et la Grèce, et l'Union monétaire scandinave entre le Danemark, la Suède et la Norvège - se sont l'une et l'autre désintégrées après que ce soient exercées des pressions inacceptables. Comme l'a dit le Dr Otmar Issing, Economiste en chef de la Banque centrale européenne, il n'y a pas d'exemple dans l'histoire d'une union monétaire durable qui n'ait été liée à un état unique.
105. Il reste donc fort peu de temps à l’UE pour montrer qu’elle est une véritable union. L’euro ne s’est pas encore enraciné sous la forme d’économies nationales véritablement convergentes, même si de nombreux acteurs économiques semblent désormais avoir intégré davantage la dimension européenne. De fait, la divergence entre plusieurs économies en surchauffe et d’autres qui sont moins exposées dans ce domaine semble même s’être creusée. Pour certains pays de l’UEM – les plus forts – l’euro semble être ressenti comme un moyen de gérer l’économie. Pour d’autres – plus faibles -, il semble trop souvent, cependant, être un moyen de partager équitablement les ressources des économies plus fortes.
106. Une monnaie unique impose des politiques financières et budgétaires convergentes et coordonnées. Il convient de fixer une direction claire pour les politiques, et d’impartir aussi clairement le rythme à suivre pour parvenir à destination.
107. Par-dessus tout, une monnaie unique suppose une volonté politique – voire une volonté politique unique - qui soit réelle et clairement affichée et qui exprime une véritable unité, perçue comme telle par le reste du monde. Il faut pour cela un fort degré de communication efficace chez les décideurs des pays de l’UEM – entre eux et vers l’extérieur. Les pays qui ont adhéré à l’UEM ont dit oui à l’unification monétaire avant l’unification politico-économique – ce qui semble peu orthodoxe à ceux qui auraient préféré que l’on procède dans l’ordre inverse. Cependant, comme ils ont courageusement choisi de procéder dans cet ordre - il faut l’espérer, en ayant pris pleinement la mesure de la situation -, l’on peut également espérer et escompter qu’ils n’hésiteront pas à faire le nécessaire dans le domaine politico-économique, faute de quoi leur grande entreprise risque d’en pâtir et l’histoire de les juger durement. Il y va de l’intérêt de tous les Européens, et en particulier des responsables politiques des pays de l’UEM, de veiller à ce qu’une telle situation ne se produise pas.
ANNEXE
Allocution prononcée par W. F. Duisenberg, président de la Banque centrale
européenne, devant les membres de la Commission des questions
économiques et du développement de l’Assemblée parlementaire du Conseil
de l'Europe à l’occasion de leur visite, le 30 avril 1999
Je vous remercie, Mme Degn, pour vos remarques préliminaires. Je tiens avant tout à vous souhaiter la bienvenue à Francfort et à la Banque centrale européenne (BCE). C’est un vrai plaisir d’entamer aujourd’hui un échange d’informations et de points de vue avec une commission parlementaire représentative d’un aussi grand nombre de pays. Cette rencontre est d’autant plus importante que – comme vous l’avez souligné fort à propos – l’avènement de l’euro aura des répercussions bien au-delà des frontières de l’Union européenne. Notre analyse des implications de l’Union économique et monétaire (UEM) et des défis auxquels il nous faudra faire face ne peut ni ne doit se cantonner aux seuls pays de la zone euro; et des échanges tels que celui-ci auront pour effet de nous rendre plus attentifs à la dimension paneuropéenne de la monnaie unique.
M. Padoa-Schioppa assistera également à cette réunion et, en sa qualité de membre du Directoire chargé des relations européennes et internationales de la BCE, il participera au débat que nous engagerons ultérieurement – un débat dont j'espère qu'il sera animé. Des spécialistes de notre Direction générale des relations européennes et internationales pourront également intervenir sur des questions plus spécifiques.
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Le 1er janvier 1999, l’euro est devenu une composante du paysage économique et politique européen. La BCE a assumé l’intégralité de la responsabilité opérationnelle de la gestion de cette monnaie pour 11 pays, en se fixant pour objectif premier le maintien de la stabilité des prix. Le lancement de l’euro, à grand renfort de célébrations, est venu couronner une longue période de préparatifs minutieux, mobilisant non seulement la BCE elle-même, l’Institut monétaire européen, son précurseur, et les banques centrales nationales, mais aussi les secteurs bancaire et financier, les législateurs de l’Union européenne et de nombreux autres protagonistes. Il en ressort que la participation à une union monétaire suppose une longue phase de préparation, même dans le cas de pays aussi développés et intégrés que les Etats membres de l'Union européenne.
Le fait de n’avoir rien laissé au hasard a porté ses fruits: après un démarrage en douceur, l’euro s’est rapidement établi sur les marchés financiers internationaux. La Banque centrale européenne a commencé à remplir ses fonctions au sein de l’Eurosystème, qui comprend, outre la BCE, les banques centrales des 11 Etats membres participant à la zone euro. Les instances décisionnaires ont déjà introduit un mécanisme bien rodé, et l'on est en train de mettre en œuvre le système décentralisé de politique monétaire, ainsi que de nouvelles règles et de nouvelles procédures. Il en est de même pour les autres activités de la BCE, notamment celles liées à la collecte de statistiques, aux préparatifs pour l’émission de billets de banque ou au fonctionnement des systèmes de paiement.
Toutefois, on aurait tort de présumer que la conduite de la politique monétaire et la gestion de la nouvelle monnaie s’inscriront dorénavant dans une certaine routine et «iront de soi». Bien au contraire…
Les défis que l’avenir réserve à la BCE, dont le rôle est en pleine évolution, sont nombreux. Si le Traité instituant la Communauté européenne définit clairement les objectifs et les compétences de la BCE et lui garantit une indépendance totale, la Banque centrale européenne n’en devra pas moins concrétiser le mandat qui lui a été assigné pour assurer à l’euro un succès durable. Une réputation telle que celle de la Bundesbank par exemple, ne s'est pas forgée du jour au lendemain. Tout en poursuivant ce dessein, la BCE doit prendre de l’envergure et relever les défis qui se présentent à elle. Permettez-moi de m’arrêter un instant sur quelques-uns d’entre eux.
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Se pose tout d’abord le problème du processus de consolidation interne commun à toutes les nouvelles institutions, en particulier lorsque, à l’instar de la BCE, elles revêtent une dimension multinationale. Avec l’avènement de l’euro, la politique monétaire, qui relevait hier encore des autorités nationales, a été transférée aux instances européennes. Toutefois, il faudra du temps aux responsables des décisions de politique monétaire, aux acteurs économiques et au public pour s’habituer à cette nouvelle dimension. C’est dans ce contexte que l'Eurosystème récemment créé devra soutenir la gageure suivante: adopter une perspective réellement européenne et acquérir le sentiment de la responsabilité qu'il a à l’égard de l’ensemble de la zone euro.
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La Banque centrale européenne doit en outre s’atteler à la tâche cruciale qui consiste à réaliser et à maintenir parmi les gouvernements et dans l’opinion publique d’Europe un «consensus en faveur de la stabilité», à défaut duquel il lui sera plus difficile de s’acquitter de son mandat: mener une politique monétaire ayant pour objectif principal de garantir la stabilité des prix.
La gestion de la politique monétaire ne se déroule pas dans un vide politique: la BCE a beau être indépendante, l’Eurotower n’est pas une tour d’ivoire. Si la BCE veut obtenir des soutiens et renforcer sa crédibilité en matière de politique monétaire, elle se doit d’expliquer ses décisions aux représentants politiques élus et, plus généralement, à l’opinion publique européenne. Il est d’autant plus important de réaliser et de maintenir un «consensus en faveur de la stabilité» parmi les citoyens européens que l'expérience directe des effets néfastes de l’inflation sur les prévisions, l’épargne, la croissance, l’emploi et la répartition des revenus tend à se dissiper, et qu’une nouvelle génération grandit – fort heureusement! – dans un contexte de stabilité des prix.
Pour obtenir et conserver le soutien du public en faveur d’une politique monétaire axée sur la stabilité, on doit accepter l'idée de rendre compte et faire preuve de transparence dans le processus décisionnel. La BCE se propose d'y parvenir au moyen de publications régulières, de discours publics fréquents de membres du Directoire et de conférences de presse mensuelles plus complètes. Outre ces mesures de communication directes avec le public, la BCE poursuit un dialogue permanent avec les dirigeants de l’Union européenne. Auditions devant le Parlement européen, participation à des réunions formelles et informelles des ministres des Finances et de l’Economie de pays membres de l'Union européenne sont autant d’occasions pour la BCE d’exprimer son point de vue et de présenter son appréciation et son analyse de la situation économique actuelle. En outre, plusieurs autres sources permettent à la BCE de se tenir informée, tant sur le plan politique que technique, des orientations des autres politiques européennes et de mener sa politique monétaire en pleine connaissance de cause.
En définitive, il n’y a pas eu de contradiction entre la responsabilité et la crédibilité: au contraire, responsabilité et transparence sont indispensables à la crédibilité de la BCE auprès des opérateurs économiques et du public. Cependant, il existe, bien entendu, certaines limites à la transparence de la BCE, qui découlent tout simplement des impératifs opérationnels en matière de conduite de la politique monétaire. Les marchés financiers réagissent aux signaux émanant de l’Eurotower; ils le font en général très rapidement et efficacement. Les répercussions que les commentaires formulés par les banques centrales ont sur les marchés peuvent être si lourdes que la BCE se doit de tenir compte de cet aspect dans sa stratégie de communication.
Nous sommes convaincus que la BCE parviendra à gagner et à conserver le soutien du public si nécessaire à la mise en œuvre de ses politiques, si elle poursuit sans relâche son objectif premier de stabilité des prix. Réussir à «préserver la monnaie» est le meilleur service que la BCE puisse rendre aux citoyens européens. Ce n’est pas chose aisée; cet objectif suppose en effet une perspective à long terme; partant, il entre parfois en conflit avec les objectifs à court terme des hommes politiques. C’est précisément pour éviter que la politique monétaire ne puisse être utilisée pour obtenir des avantages politiques à court terme – et l’expérience montre que d’aucuns nourrissent parfois de telles ambitions – que la BCE s’est vu garantir une indépendance qui lui permet de poursuivre ses objectifs en étant à l’abri de l’ingérence des hommes politiques. Cette indépendance revêt une importance particulière dans les situations économiquement difficiles.
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J'en viens à mon troisième point, c'est-à-dire au principal défi que rencontre aujourd’hui l’Europe et, par conséquent, la BCE: le problème du chômage. Avec sa compétence exclusive en matière de politique monétaire au sein de la zone euro, la BCE a indubitablement un rôle à jouer pour assurer des conditions économiques favorables à la croissance et à l’emploi. Toutefois, il ne doit pas y avoir de malentendu sur ce que la politique monétaire peut faire et doit faire pour remédier au sort peu enviable des chômeurs.
Au cours des dernières décennies, les taux de chômage des pays européens ont augmenté par à-coups à chaque récession, sans jamais retomber à leur niveau antérieur dans les phases de reprise. Ce qui tend à démontrer que la persistance d’un chômage élevé en Europe s’explique essentiellement par des facteurs structurels. La réglementation excessive des marchés du travail, les effets pervers des systèmes de protection sociale et les rigidités qu'on observe dans tous les secteurs de l’économie – pour ne citer que les principaux facteurs – sont sans conteste à l’origine du problème.
Si l’on diagnostique un problème d’ordre structurel, il convient de prendre le mal à la racine, autrement dit d’en traiter les causes plutôt que les symptômes.
Je vais essayer d’être plus explicite. L’expérience, notamment aux Pays-Bas et en Grande-Bretagne, montre que le succès de la lutte contre le chômage passe par d’audacieux programmes de réformes structurelles. Il est préférable que ce processus, parfois douloureux, soit mis en œuvre avec le soutien de l’ensemble des personnes concernées (comme c'est le cas, par exemple, aux Pays-Bas); les efforts déployés pour faire adopter des mesures sur déréglementation et la flexibilité se heurtent souvent à une forte opposition car elles remettent en cause des intérêts sectoriels profondément ancrés. Le processus de réforme structurelle est d’autant plus difficile que ses résultats ne sont pas immédiatement perceptibles. Pourtant, ce serait se bercer d’illusions que de penser qu’en reportant sans cesse l’échéance de ces réformes, on parviendra à en éliminer purement et simplement la nécessité.
Dans ces conditions, la lutte contre le chômage relève en premier lieu des gouvernements et des organes de régulation, des syndicats et des employeurs. La meilleure contribution que la politique monétaire puisse apporter à la croissance et à la création d’emplois réside dans le maintien de la stabilité des prix, et l’instauration d’un contexte favorable aux prévisions et aux décisions relatives à l’investissement. Tel est précisément l’objectif principal que s’est assigné la BCE.
Le Traité instituant la Communauté européenne confère également à la BCE la mission de soutenir les politiques économiques générales de la Communauté, à condition qu’elle puisse le faire sans compromettre l’objectif de stabilité des prix. A l’heure actuelle, cela n’implique en aucun cas un relâchement de la politique monétaire. Nous pouvons affirmer sans craindre de nous tromper, surtout depuis la décision prise le 8 avril de ramener à 2,5 % le taux d’intérêt des opérations principales de refinancement, que ni le niveau des taux d’intérêts ni le manque de liquidités ne sont responsables de la morosité qui prévaut en Europe en matière d’investissement et d’emploi. Pour reprendre la métaphore employée par Karl Schiller, ancien ministre des Finances de la République fédérale d'Allemagne: «Nous avons conduit le cheval à l’abreuvoir, mais nous ne pouvons le forcer à boire».
Une nouvelle augmentation de la masse monétaire risquerait de provoquer une amélioration éphémère de la situation économique et de donner l’illusion que les réformes structurelles douloureuses peuvent être ajournées, voire évitées. Mais ne nous voilons pas la face: la création d’emplois intervient dans ce que les économistes appellent «l’économie réelle»; si nous jouons sur des variables nominales telles que les taux d’intérêt et la masse monétaire, nous ne ferons qu'aggraver l’état de cette économie réelle sur le long terme.
En conséquence, on serait très malavisé d'exiger de la politique monétaire, que ce soit en Europe ou ailleurs, plus que ce qu'elle peut donner
Permettez-moi d’insister sur ce point en invoquant un nouvel argument. Le Traité attribue à la BCE les compétences et la responsabilité en matière de politique monétaire, en lui assignant un objectif précis: maintenir la stabilité des prix. Les gouvernements «tiennent les cordons de la bourse»: ils contrôlent les finances publiques et fixent, dans une large mesure, les paramètres macro et micro-économiques des économies nationales. Les partenaires sociaux sont, pour leur part, chargés de fixer les niveaux des salaires – en toute autonomie et de manière responsable, compte tenu du contexte économique général.
Si les décideurs dans tous les domaines assument leurs responsabilités respectives, clairement définies, tout porte à croire qu’ils parviendront à un «juste» dosage des mesures et, parallèlement, qu'ils pourront déterminer clairement quelles politiques sont inappropriées. A l’inverse, toute tentative visant à déterminer ex ante un dosage prétendument «idoine» en amalgamant les politiques fiscale, monétaire et salariale n’aurait d’autre effet que de brouiller les contours des responsabilités et, ce faisant, de créer une situation dans laquelle tous pourraient aisément se rejeter la faute, en cas d’échec.
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Après avoir évoqué certains des défis auxquels la BCE doit faire face, je voudrais à présent faire quelques commentaires sur l’impact de l’euro dans l’ensemble de l’Europe et sur le processus d’intégration dans une optique plus large.
De nombreux observateurs ont reproché à l'Union européenne d'être obsédée par sa propre dynamique interne, en particulier dans le contexte de l’Union économique et monétaire (UEM). En nous voyant employer toutes nos énergies à satisfaire aux critères de convergence de Maastricht et de préparer le lancement de l’euro, les Européens de pays non membres de l'Union européenne se sont fréquemment demandé si l'UEM et l'élargissement de l'Union européenne n'étaient pas deux objectifs incompatibles.
Je souhaiterais formuler quelques remarques à cet égard. A la suite de la décision historique de réaliser le Marché unique européen dans les années 1980, on a estimé que l’intégration économique ne devait pas s’en tenir là. On a considéré que pour tirer pleinement profit de l’intégration économique au sein de la Communauté, il fallait mettre en place une monnaie unique – logique que résume parfaitement le titre du Rapport d’étude de M. Delors: «Marché unique, monnaie unique».
L’idée sous-tendant l’Union économique et monétaire était donc de renforcer l’intégration économique et de veiller à ce que le potentiel économique du Marché unique soit pleinement exploité. Les décideurs européens s’y appliquent: témoin, les accords d’association et les négociations en cours au sujet de l’adhésion d’un certain nombre de pays européens. L’établissement de bonnes relations économiques, apportant des avantages réciproques, avec des pays tiers d’Europe ou d’ailleurs, est l’un des fondements de la politique de l’Union européenne. Le principe d’une économie de marché ouverte sur l’extérieur, ou la concurrence s’exerce librement, est énoncé dans le Traité. L’UEM n’amoindrira en rien cet engagement, bien plutôt, elle le renforcera. Une consolidation des liens de coopération en Europe et une adhésion aux principes communs dans les domaines politique, économique et social constitueront sans doute la base d’une plus grande intégration – à laquelle la BCE contribuera dans les limites de ses compétences.
Toutefois, les pays qui souhaitent affermir leur coopération monétaire jusqu’à participer à une union monétaire devront adapter leur système économique et juridique aux normes prescrites par le Traité et chercher à parvenir à un degré de convergence économique suffisant. A défaut, les coûts d’ajustements, pour les pays qui participent déjà à la zone euro comme pour les «nouveaux arrivants», pourraient se révéler extrêmement élevés. Toute décision prématurée sur l’adoption de l’euro pourrait avoir de graves répercussions sur la compétitivité d’un pays et entraîner des ajustements économiques douloureux. Par conséquent, la mise en œuvre des réformes institutionnelles nécessaires et la réalisation d’un degré de convergence suffisant ne devraient pas être considérées comme des obstacles au renforcement de l’intégration européenne, mais plutôt comme des conditions essentielles du succès durable de l’UEM.
Entre-temps, l’UEM réalisée dans une partie de l’Europe a déjà eu des effets appréciables dans l’ensemble de la région. J’en citerai quelques-uns:
• Si l’euro se révèle être – comme je pense que ce sera le cas – une monnaie forte et stable, il représentera pour les pays de la région une importante monnaie de référence et un point d'ancrage vers lequel – le cas échéant – la politique monétaire pourrait être orientée de manière crédible.
• En outre, l’UEM est conçue pour déboucher sur le développement d’un marché financier européen réellement unifié, comparable à celui des Etats-Unis par son ampleur et ses moyens. Les pressions concurrentielles de cet euromarché financier créeront des conditions de financement plus favorables pour les emprunteurs, notamment les établissements publics et privés des pays non membres de l'Union européenne. Un certain nombre de pays d’Europe centrale et orientale ont déjà fait leur apparition sur ce marché; je mentionnerai à titre d’exemple l’émission d’obligations du Gouvernement hongrois, pour une valeur de 500 millions d’euros, ou celle de la Slovénie, d’un montant de 400 millions d’euros.
C’est donc très naturellement que la BCE a commencé à suivre avec un grand intérêt les évolutions économiques et financières dans l’Europe élargie, tout particulièrement en ce qui concerne les pays candidats à l'Union européenne et qui seront sans doute amenés à participer aussi à l’UEM. En outre, la BCE contrôle de près l’évolution des taux de change des pays qui ont rattaché, d’une manière ou d’une autre, le cours de leur monnaie à celui de l’euro.
Permettez-moi, pour conclure, d’ajouter qu’à mes yeux, l’euro n’est pas simplement – tant il s'en faut - la nouvelle monnaie adoptée par près de 300 millions de personnes dans 11 pays différents: il représente également un symbole d’unification, un signe de l’identité et des valeurs communes aux peuples d’Europe. Il s’ensuit que la perception que le public a de l’euro pourrait conférer à la monnaie unique un rôle dans le processus d’intégration européenne allant au-delà de la politique monétaire stricto sensu. Vous n’êtes pas sans savoir que, le préambule du Traité instituant la Communauté européenne fait référence à «une union sans cesse plus étroite entre les peuples européens». En conséquence, nombreux sont ceux qui s’attendent – non sans raison – à ce que l’intégration économique et monétaire ait une incidence positive sur le processus d’intégration dans d’autres domaines.
Si vous avez des questions, je suis à votre disposition pour y répondre.
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* *
Commission chargée du rapport: commission des questions économiques et du développement.
Renvoi en commission: Directive n° 481 (1992)
Projet de résolution adopté par la commission le 3 novembre 2000.
Membres de la commission : Valleix (président ad interim), Elo, Brunhart (Vice-présidents), Akgönenç, Aliko, Arnau, Attard Montalto, Behrendt, Billing, Blaauw, Blattmann, Bojars, Bonet Casas, Braun, Budisa, Calner, Clinton-Davis (Remplaçant: Ponsonby), Cunliffe, Cusimano (Remplaçant: Turini), Eyskens, Frey, Freyberg, Gryzlov, Gül, Guma, Gusenbauer, Haupert (Remplaçant: Calmes), Hoffmann, Jung (Remplaçante: Durrieu), Kacin, Kestelijn-Sierens, Kirilov, Kittis, Lazarenko, Leers (Remplaçant: Duivesteijn), Liapis, Lopes Cardona, Lotz, Makhachev, Mateju, Mitterrand, Moynihan-Cronin (Remplaçant: Connor), Niculescu, Nikologorsky, Patarkalishvili, Pereira Coelho (Remplaçant: Cesário), Popescu, Popovski, Prokes, Puche, Ragnarsdottir, Riccardi, Rigo, Schmitz, Squarcialupi, Stepova, Stoyanova, Tallo, Townend, Tsekouras, Vasile (Remplaçant: Gabrielescu), Westenthaler (Remplaçant: d'Aron), Wielowieyski, Zapfl-Helbling.
N.B. Les noms de ceux qui étaient présents à la réunion sont indiqués en italique.
Secrétaires de la commission: M. Torbiörn, Mezei et Mlle Ramanauskaite.
1 M. Michael Colvin, le précédent co-rapporteur, a péri avec son épouse le 24 février 2000 dans l'incendie de leur domicile.
2 Le Rapporteur se félicite de l’entrée de la Grèce dans l’UEM, reconnaissant les grands efforts déployés par ce pays dans ce but. La Grèce a été admise à entrer dans l’UEM malgré une dette dépassant les limites fixées par l’UEM (104% du PIB, alors que le Traité de l’Union européenne met la barre à 60% seulement). Cependant, d’autres pays, tels que l’Italie et la Belgique, qui étaient endettés à des niveaux similaires, ont également bénéficié d’une dispense. La BCE et d’autres se préoccupaient également de savoir si l’inflation en Grèce, actuellement autour de 2%, pourra être maintenue aussi bas à l’avenir et s’il est nécessaire de poursuivre la déréglementation des marchés nationaux.
3 Les pays membres de l'UE qui participent à l'UEM sont : l'Autriche, la Belgique, la Finlande, la France, l'Allemagne, l'Irlande, l'Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, l'Espagne et le Portugal et, à partir du 1er janvier 2001, la Grèce. Trois pays – le Danemark, la Suède et le Royaume-Uni – ne font pas partie de l’UEM. En septembre 2000, le Danemark a organisé un référendum sur l’adhésion. Le « non » a recueilli 53%, le « oui » 47%. Le Danemark ne devrait donc pas rejoindre l’UEM dans un avenir prévisible).
4 Les discussions préliminaires concernant une monnaie unique européenne ont été fortement influencées par la pensée de Robert Mundell, qui allait par la suite se voir récompensé par le Prix Nobel pour ses recherches dans ce domaine. Mundell préconisait des monnaies uniques pour des régions ayant beaucoup de points communs, indépendamment du fait que ces régions s’étendent ou non par-delà des frontières nationales. Les théories de Mundell ont été utilisées à la fois par les partisans d’une monnaie unique qui avançaient que l’UE constitue une région de ce type, et par les opposants à la proposition de monnaie unique qui faisaient valoir que la zone de l’UE n’est pas une région optimale du point de vue monétaire.
5 La Banque centrale européenne elle-même détient environ 42 milliards d’euro en réserves. Le Système européen de Banques centrales (SEBC) – autrement dit la BCE et les banques centrales des pays participants – dispose de quelque 220 milliards d’euro supplémentaires (381 milliards d’euro si l’on inclut l’or).
6 Le communiqué du « G-7 » du 23 septembre 2000 justifiait l’intervention par des « préoccupations partagées … concernant les implications potentielles pour l’économie mondiale de récents mouvements de l’euro ». On ne sait pas, cependant, s’il y avait beaucoup de « spéculateurs en devise » qui ont été punis par l’intervention, puisque la désaffection envers l’euro est surtout l’œuvre de fonds à plus long terme.
7 Les banques centrales nationales (BCN) d'Etats membres ne participant pas à l'UEM prennent part aux travaux généraux du SEBC, mais pas à la prise de décisions concernant la politique relative à la monnaie unique pour la zone euro.
8 Source des données statistiques : Perspectives économiques de l’OCDE, décembre 2000.
9 Les autres critères de convergence de Maastricht - stabilité des taux de change et taux d'intérêts à long terme - ont bien entendu disparu avec l'introduction de l'euro.