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Doc. 8943
23 janvier 2001
Droits des minorités nationales
Avis1
Commission des migrations, des réfugiés et de la démographie
Rapporteur: M. Csaba Tabajdi, Hongrie, Groupe Socialiste
I. REMARQUES GÉNÉRALES
1. La Commission des migrations, des réfugiés et de la démographie s'intéresse de près à la question de la protection des minorités nationales en particulier parce que de nombreux conflits les mettant en cause ont généré, durant les dix dernières années, des centaines de milliers de réfugiés et de personnes déplacées disséminées à présent dans toute l'Europe. Par conséquent, il est absolument essentiel d'examiner cette question importante de manière approfondie et efficace afin de parvenir à des progrès réels.
2. La Commission est d'avis qu'afin de garantir la protection véritable des minorités nationales, les normes conventionnelles relatives aux droits de l'homme sont, en soi, insuffisantes. Une protection supplémentaire spécifique et des mesures positives de la part des Etats s'imposent. Sans cette protection supplémentaire et des mesures pratiques, la mise en œuvre des droits de l'homme ne sera pas réelle pour les minorités nationales comme le rapporteur de la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme l'affirme à juste titre.
3. Le Conseil de l'Europe contribue, depuis dix ans, aux progrès dans ce domaine de manière significative. En particulier, l'adoption en 1993, de la Recommandation 1201 (1993) devrait être mentionnée, ainsi que l'entrée en vigueur en 1998, de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales et de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, qui a marqué une étape importante.
4. Ces deux derniers instruments internationaux constituent le fondement de la protection des minorités nationales en Europe, et bien que résultant d'un compromis politique, ils n'énoncent que des normes minimales et ne reconnaissent que peu de droits aux personnes appartenant à des minorités nationales et à ces collectivités.
5. Le dispositif actuel en matière de protection des droits des minorités nationales en Europe n'est pas satisfaisant. La cohérence, l'adaptation aux nouveaux problèmes qui émergent au quotidien, et la multiplicité des besoins doivent être améliorées de façon significative et adaptées au mécanisme de protection européen à long terme. Les exemples de la Bosnie-Herzégovine, du Kosovo et de la Tchétchénie démontrent que le mécanisme de règlement des conflits interethniques doit subir des transformations significatives pour être efficace. Le rôle de la transparence, la dissémination d'informations juridiques, l'accroissement de la prise de conscience des procédures existantes, et l'engagement de la société civile dans le processus sont d'une importance cruciale.
6. Un obstacle de premier plan au développement du dispositif de protection des droits des minorités nationales est l'absence de volonté politique dont certains pays européens font preuve pour créer un instrument juridique au sein de la Cour européenne des Droits de l'Homme qui permettrait aux minorités nationales de saisir la Cour. La Commission souscrit entièrement à la proposition de M. Bindig d'élaborer un protocole spécifique à la Convention européenne sur les Droits de l'Homme.
7. De même, la Commission appuie la proposition italienne de projet de protocole additionnel à la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales. La proposition déposée l'an dernier, visant à conférer des compétences consultatives à la Cour européenne des Droits de l'Homme, ne soulève pas, en principe, de problèmes de forme et ne suppose pas de changements du statut de la Cour. On peut, bien entendu, se demander si les ressources de la Cour permettent d'accomplir un tel mandat de manière appropriée.
8. En ce qui concerne la proposition de désignation d'une personne chargée en particulier des questions relatives à la protection des droits des minorités auprès du Commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe, la Commission y souscrit aussi pleinement.
9. La question la plus complexe reste pourtant, tant d'un point de vue théorique que pratique, la différence entre les minorités nationales et ethniques «autochtones», «historiques», ou «traditionnelles» d'une part, et les «nouvelles minorités» composées de populations récentes d'immigrés, d'autre part. Les droits fondamentaux de l'homme et les libertés des personnes appartenant à ces groupes, tels que définis dans les documents internationaux des droits de l'homme, sont, sans conteste, universels et indivisibles, mais du point de vue des obligations de l'Etat envers ces deux catégories, il y a des différences majeures. Pour ce qui concerne l'enseignement dans la langue maternelle par exemple, dans le cas de communautés d'immigrés, l'on constate un besoin d'apprendre immédiatement la langue du pays hôte pour pouvoir s'intégrer plus facilement à l'échelon local et national, au détriment de la préservation de la langue maternelle. Il y a, de ce fait, des priorités qui ne peuvent être déterminées a priori et au seul niveau théorique.
10. L'Assemblée parlementaire a clairement reconnu que les minorités issues des changements de frontières ou de la désintégration des Etats interethniques comme l'Union soviétique, la Yougoslavie ou la Tchécoslovaquie sont considérées comme des minorités autochtones traditionnelles. Tous les rapports sur les pays baltes et les autres anciennes républiques soviétiques sont univoques de ce point de vue.
11. La Commission prie instamment l'Assemblée d'adopter un projet de directive chargeant les commissions des questions juridiques et des droits de l'homme et des migrations, des réfugiés et de la démographie d'examiner de près la situation et les droits des nouvelles minorités issues de l'immigration.
12. Dans l'avenir, l'Assemblée devrait élargir son examen des droits des minorités nationales dans le domaine de l'exercice des droits au niveau local et examiner les rapports entre la décentralisation administrative, la régionalisation, le transfert de pouvoirs et la réalisation des droits des minorités nationales.
13. L'Assemblée pourrait envisager de suggérer une harmonisation des définitions des minorités nationales, ethniques, religieuses et linguistiques au sein du Conseil de l'Europe, de l'OSCE et de l'Onu.
14. Le problème de la ratification de la convention-cadre mérite d'être examiné avec attention. D'ailleurs, selon le rapport, l'Assemblée a fait de la ratification rapide de la convention-cadre une condition préalable à l'adhésion de nouveaux Etats membres au Conseil de l'Europe. Toutefois, plusieurs Etats qui sont membres depuis longtemps n'ont pas signé la convention-cadre ou l'ont signée mais ne l'ont pas ratifiée et dans les faits l'Assemblée tolère cette omission. Face à une telle situation, il est légitime de se demander si certains Etats membres ne sont pas victimes d'une discrimination puisque le Conseil leur impose des exigences bien plus sévères qu'à d'autres. Le rapporteur a tout à fait raison lorsqu'il dit que «cette situation menace de priver la convention-cadre d'effets véritables sur l'ensemble du continent» mais il ne propose aucune solution. A mon avis, il faudrait imposer l'obligation de ratifier sans tarder la convention-cadre, au moins aux Etats membres qui dans leur Constitution reconnaissent la présence de minorités sur leur sol et reconnaissent des droits à ces minorités. S'agissant des procédures, le refus de signer la convention ou un délai excessif entre signature et la ratification pourrait être considéré comme une bonne raison d'engager une procédure de suivi.
15. De plus, les nombreuses conditions et réserves figurant dans plusieurs articles de la Convention-cadre («lorsque ces personnes en font la demande et que celle-ci répond à un besoin réel», «lorsqu'il y a une demande suffisante», etc.) indiquent que les décisions concrètes relatives à la mise en œuvre des droits des minorités doivent être le résultat d'un dialogue constructif entre le gouvernement et les minorités. Les mécanismes de mise en œuvre dépendent beaucoup de la mesure dans laquelle les droits des minorités sont revendiqués en pratique et sous quelle forme. La formulation d'une définition rigide pourrait altérer ce principe fondamental.
16. Certains Etats membres sont allés jusqu'à nier dans leurs déclarations la présence même de minorités nationales sur leur territoire. Il conviendrait de juger cette situation totalement inacceptable et l'Assemblée devrait indiquer clairement que les réserves et déclarations des Etats parties à la convention-cadre ne sauraient être contraires à l'esprit et à la lettre de ce traité.
17. Il conviendrait de mentionner le problème des réserves et des déclarations faites par les Etats membres lors de la ratification de la convention-cadre. En effet, la plupart de ces déclarations visent à réduire le champ d'application personnel du traité. Ainsi, certains Etats membres ont dressé une liste des groupes ethniques considérés comme des minorités nationales en fonction de critères vagues ou arbitraires. Dans certains cas, ces déclarations créent une situation dans laquelle la ratification de la convention-cadre n'entraîne dans les faits aucune obligation pour l'Etat membre concerné.
II. LA DIFFICULTÉ À DÉFINIR UNE MINORITÉ
18. Le droit international ne propose pas de définition de l'expression «minorité nationale», ni d'ailleurs des minorités ethniques, religieuses ou linguistiques, malgré plusieurs tentatives d'élaborer une telle définition au cours des dernières décennies. Ces cinquante dernières années, diverses organisations internationales ont consacré beaucoup de temps et d'énergie à essayer d'élaborer une définition acceptable par tous du terme «minorité», surtout à des fins de codification, mais aucune n'a obtenu de résultats concluants. Après 1949, les organismes des Nations Unies et le Conseil de l'Europe ont été à l'origine de plusieurs tentatives d'élaborer d'une définition juridique du terme «minorité» ou (nationales, ethniques, religieuses et linguistiques). La définition la plus souvent citée est la définition descriptive qui figure dans le rapport établi en 1977 par Francesco Capotorti, rapporteur spécial de la Sous-commission des Nations Unies sur la prévention de la discrimination et la protection des minorités. Selon le paragraphe 564 du rapport, on ne peut faire dépendre l'application des principes énoncés à l'article 27 du pacte d'une définition «universelle» du terme «minorité» et affirmer le contraire compliquerait encore la situation. Il est intéressant de noter que dans son rapport, M. Capotorti n'accorde guère d'attention à la question de savoir s'il est possible de définir la «minorité nationale», alors que le droit international ne donne aucune définition acceptable de la nation. Voici comment M. Capotorti définit «la minorité nationale» dans son rapport de 1997: un groupe numériquement inférieur au reste de la population d'un Etat, dans une position non dominante, dont les membres – ressortissants de cet Etat – possèdent des caractéristiques ethniques, religieuses ou linguistiques différentes de celles du reste de la population et manifestent, ne serait-ce qu'implicitement, un esprit de solidarité et une volonté de préserver leur culture, leurs traditions, leur religion ou leur langue.
19. L'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, dans sa Recommandation 1201 (1993) propose la définition suivante: «l'expression "minorité nationale" désigne un groupe de personnes dans un Etat qui a. résident sur le territoire de cet Etat et en sont citoyens; b. entretiennent des liens anciens, solides et durables avec cet Etat; c. présentent des caractéristiques ethniques, culturelles, religieuses ou linguistiques spécifiques; d. sont suffisamment représentatives, tout en étant moins nombreuses que le reste de la population de cet Etat ou d'une région de cet Etat; et e. sont animées de la volonté de préserver ensemble ce qui fait leur identité commune, notamment leur culture, leurs traditions, leur religion ou leur langue».
20. Il convient de tenir compte, outre des considérations générales de nature juridique, des aspects politiques concrets. Actuellement, les différents Etats membres du Conseil de l'Europe appliquent des définitions qui varient beaucoup d'un pays à l'autre; certaines sont très larges et généreuses, d'autres extrêmement restrictives. Instaurer une définition acceptée par tous conduirait inévitablement à s'aligner sur le plus petit dénominateur commun. De plus, il convient de garder à l'esprit que, dans tous les Etats membres, même dans ceux qui appliquent des politiques généreuses à l'égard des minorités, des partis politiques influents défendent des politiques beaucoup plus restrictives.
III. LE STATUT JURIDIQUE ET POLITIQUE DE LA RECOMMANDATION 1201 (1993)
21. L'Assemblée parlementaire a été pragmatique et a voulu d'abord sauver la valeur référentielle de la Recommandation 1201 (1993). C'est la Recommandation 1255 (1995) qui a tranché la question sans ambiguïté en évoquant la carence du Comité des Ministres dans les suites à donner à la célèbre recommandation: «à présent, l'Assemblée confirme les principes énumérés dans sa Recommandation 1201 (1993) et le protocole additionnel qu'elle a alors proposé». Ainsi, l'Assemblée parlementaire a tenté de sortir de la situation où il est manifeste qu'un grand nombre de résolutions d'organisations internationales ne laissent pas de traces tangibles au-delà de quelques semaines. Dans sa Directive n° 501 (1995), «l'Assemblée parlementaire se réfère à sa Recommandation 1255 (1995) et aux autres textes qu'elle a adoptés antérieurement concernant la protection des minorités nationales».
22. Dans sa Directive n° 508 (1995) relative au respect des obligations et engagements contractés par les Etats membres du Conseil de l'Europe, l'Assemblée parlementaire se réfère d'abord à certaines directives antérieures et continue comme suit: «Dans sa Résolution 1031 (1994), l'Assemblée a fait observer que tous les Etats membres du Conseil de l'Europe sont tenus de respecter les obligations qu'ils ont souscrites au terme du statut de la Convention européenne des Droits de l'Homme et de toutes les autres conventions auxquelles ils sont parties. Outre ces obligations, les autorités de certains Etats, devenus membres après l'adoption en mai 1989 de la Résolution 907 (1989) relative à un statut d'invité spécial auprès de l'Assemblée parlementaire, ont pris en toute liberté, au cours de l'examen par l'Assemblée de leur demande d'adhésion, des engagements particuliers sur des points concernant les principes fondamentaux du Conseil de l'Europe. Les principaux engagements sont expressément mentionnés dans les avis correspondant adoptés par l'Assemblée».
23. Du point de vue de l'Assemblée parlementaire, la situation est sans ambiguïté. Il faut noter que l'Assemblée parlementaire, qui n'est pas habilitée à émettre des normes juridiques en tant que telles, a pu arriver à cette conclusion sans aller au-delà de ses compétences. Elle a utilisé ses pouvoirs autonormatifs dans le sens restreint (à savoir la procédure de suivi dans l'hémicycle de Strasbourg) bien qu'il y ait eu certaines répercussions en-dehors de ce cadre. Le Comité des Ministres aurait pu agir s'il avait observé tout excès de compétences mais il semble consentir. Même si la position du Comité ne se rallie pas parfaitement au radicalisme de l'Assemblée parlementaire, le Comité des Ministres souligne également «l'importance d'un strict respect de ses engagements par chacun des Etats membres» et outre les obligations conventionnelles propres au Conseil de l'Europe, on trouve une référence obscure à «d'autres instruments juridiques» (déclaration sur le respect des engagements pris par les Etats membres du Conseil de l'Europe du 10 novembre 1994).
24. Cela signifie-t-il que la Recommandation 1201 (1993) ne concerne que les «nouveaux» Etats membres? L'Assemblée parlementaire a essayé de concilier la rigueur théorique avec le pragmatisme politique. Tandis qu'elle a constaté l'existence d'une obligation incombant aux nouveaux Etats membres, admis sous conditions, elle a recommandé que «le Comité des Ministres appelle les Etats membres du Conseil de l'Europe (…) à incorporer dans leur droit interne et à mettre en pratique les droits des minorités conformément à la Recommandation 1201 (1993)» (Recommandation 1275 (1995) relative à la lutte contre la racisme, la xénophobie, l'antisémitisme et l'intolérance). Le Comité des Ministres a gardé le silence sur cette proposition et n'a rien dit sur l'élargissement des effets de la Recommandation 1201 (1993) aux anciens Etats membres. Pour ces Etats, la fameuse recommandation est bien mince, de nature «soft law», qu'il est même difficile à préciser car l'objet initial de la Recommandation 1201 (1993) visait après tout la proposition d'un projet de textes conventionnels.
25. Le quatrième élément constitutif de la «soft law» est le renvoi direct aux textes concernés dans les traités de droit international. Grâce aux traités bilatéraux entre la Hongrie et la Slovaquie, la Hongrie et la Roumanie, etc., la Recommandation 1201 (1993) acquiert une signification qu'elle n'aurait pas eu si elle était demeurée dans son cadre multilatéral d'origine.
26. Finalement, on peut constater que les engagements souscrits en vertu de la Recommandation 1201 (1993) sont de nature juridique. L'examen des conditions de création de ces actes, ainsi que des recommandations, des résolutions, des avis, etc. des organes pertinents mène au même constat. Le jeu des circonstances a attribué à la valeur juridique a posteriori à un acte de type «soft law». Il est vrai que la pure reconnaissance de ce fait ne suffit pas à répondre à la question, outre une obligation générale de suivre les principes contenus dans la Recommandation 1201 (1993). En d'autres termes, avec quel degré de précision peut-on invoquer les articles numérotés de la recommandation?
27. On peut donc constater qu'on ne peut écrémer la Recommandation 1201 (1993) en faisant la comparaison avec la convention-cadre. Bien évidemment, l'article 11 de cette recommandation est particulièrement important ici: «Dans les régions où elles sont majoritaires, les personnes appartenant à une minorité nationale ont le droit de disposer d'administrations locales ou autonomes appropriées, ou d'un statut spécial, correspondant à la situation historique et territoriale spécifique, et conformes à la législation nationale de l'Etat.» A première vue, l'article 15 de la convention-cadre est bien plus mince: «Les parties s'engagent à créer les conditions nécessaires à la participation effective des personnes appartenant à des minorités nationales à la vie culturelle, sociale et économique, ainsi qu'aux affaires publiques, en particulier celles les concernant.» Toutefois, lorsque l'on regarde le commentaire officiel de la convention-cadre, on constate que l'un des moyens de la mise en œuvre de l'article 15 est bel et bien l'autonomie, ce qui est également l'avis récent de la Commission de Venise: «Pour la convention-cadre, la participation aux affaires publiques est avant tout une question d'autonomie personnelle et non d'autonomie locale.»2
28. La Commission de Venise, dont l'expertise a été sollicitée par l'Assemblée parlementaire, est aussi arrivée à la constatation de l'applicabilité de l'article 11 par rapport aux Etats ayant pris des engagements en faveur de la Recommandation 1201 (1993). Elle a souligné cependant que «toute tentative d'interprétation de l'article 11 de la Recommandation 1201 (1993) doit être particulièrement prudente» et elle a proposé un certain nombre «d'indications dont devrait s'inspirer la pratique des Etats lorsqu'ils s'acquittent des obligations qui pourraient leur incomber en vertu de l'article 11 que des exigences propres découlant de ce dernier».
29. Il n'y a pas de raison juridique pour nier la valeur obligatoire de la Recommandation 1201 (1993) dans certains cas et en ce qui concerne les Etats qui ont pris des engagements en sa faveur. Cela vaut également pour l'article 11. Les événements récents au Conseil de l'Europe confirment plus qu'ils n'affaiblissent la valeur véritable de la recommandation. Mais il n'y a pas de doute quant à la valeur juridique.
30. Il convient de noter que M. Ferdinando Albanese, directeur des Pouvoirs locaux et expert le plus reconnu du Conseil de l'Europe en matière de protection des minorités, est parvenu à des conclusions analogues. Pour lui, l'avis de la Commission de Venise et la mention de la Recommandation 1201 de l'Assemblée pour les traités entre la Hongrie et la Croatie, la Slovaquie, et la Hongrie et la Roumanie peuvent être interprétés dans le sens que la Commission et les Etats, tout en affirmant qu'il n'existe pas en droit international un droit des minorités à l'économie territoriale, reconnaissent que d'une certaine façon, l'instrument «autonomie locale et régionale» constitue un des instruments possibles pour parvenir à une protection efficace des minorités.
IV. CONCLUSIONS
31. Dans la mesure où les droits des minorités sont considérés uniquement comme des droits individuels, c'est-à-dire les droits et les libertés de personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses ou linguistiques, on peut théoriquement intégrer ces droits sans problèmes dans les instruments internationaux relatifs aux droits de l'homme. Cependant en pratique, un certain nombre de questions se posent, notamment comme le montrent les débats autour de la définition du terme «minorité». Du point de vue général toutefois, les difficultés d'ordre juridique (liées à la codification) sont supplantées par la question suivante: qui est le garant ou le gardien de la protection des minorités, notamment de la mise en œuvre des instruments internationaux pertinents et des droits reconnus par ces instruments aux membres des minorités? La réponse réaliste qui a été donnée lorsque cette question a fait l'objet de débats et de codifications dans diverses organisations internationales comme l'Onu, le Conseil de l'Europe et l'OSCE, est très claire. C'est aux Etats qu'il incombe de garantir ces droits et libertés. Toutefois, face aux protestations, rébellions, revendications sécessionnistes et guerres civiles, parfois provoquées par des politiques gouvernementales d'oppression des minorités, les Etats se sont bientôt trouvés dans une situation schizoïde. Alors que la plupart des gouvernements ne contestaient pas (et ne pouvaient d'ailleurs pas contester) les arguments moraux en faveur de la protection des minorités et de leurs droits, les réalités du terrain (un mauvais passé historique, une situation politique actuelle complexe, une période de transition, etc.) les ont conduits à soumettre l'exercice des droits des minorités à certaines restrictions.
32. Il appartient à chaque gouvernement d'interpréter les principes qui sous-tendent les articles de la convention-cadre. Il faut noter que, malheureusement, de nombreux gouvernements continuent de penser que toutes les revendications des minorités, indépendamment du contexte, sont subversives ou menacent la sûreté de l'Etat et sont globalement inacceptables. Il a été indiqué ci-dessus qu'au début des années 90, on pensait généralement que les questions liées aux minorités étaient aussi des questions de sécurité internationale; il ne faudrait pas que les Etats, dans leurs relations avec les minorités, assimilent ces questions à des questions de sécurité intérieure, c'est-à-dire essaient de les régler en ayant recours à l'armée, à la police ou à d'autres moyens de coercition.
33. Il faut souligner qu'alors que dans certains cas l'appartenance ethnique ou religieuse n'est théoriquement pas négociable, elle peut, en revanche, se manifester en pratique sous des formes variées, susceptibles de faire l'objet d'un compromis entre les parties concernées. Les normes (critères, instruments et dispositions) élaborées par les organisations européennes semblent tenir compte de cet état de fait.
34. Ces dix dernières années, généralement parlant, malgré tous les échecs et les imperfections inévitables, l'Europe a au moins commencé de se doter de mécanismes permettant de traiter la question des minorités nationales. On peut citer les initiatives suivantes: des organisations internationales régionales suivent régulièrement l'évolution des politiques gouvernementales relatives aux minorités; des normes sont élaborées, les Etats doivent les respecter sous peine de sanctions concrètes, telles que le retrait de l'aide ou la perte de toutes perspectives d'adhésion aux structures euro-atlantiques.
35. Pour finir, si l'on se reporte à la proposition de résolution sur la création d'une Commission ad hoc de l'Assemblée relative aux droits des minorités (voir le document 8304), le rapporteur est d'avis que la mise en place d'une telle commission serait justifiée. Cette dernière serait chargée d'élaborer des propositions d'harmonisation des divers instruments juridiques, en particulier des recommandations adoptées par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, du Comité des Ministres d'une part, et des documents de l'OSCE dans le domaine de la protection des minorités, d'autre part. Une telle harmonisation pourrait par exemple être axée sur une analyse comparative suivie d'un examen des obligations des Etats dans le domaine de la protection des minorités telles qu'elles figurent dans les instruments juridiquement contraignants du Conseil de l'Europe et les engagements concrets dans ce domaine pris devant l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe par les Etats membres admis dans les années 90. Cette analyse peut constituer notamment un point de départ utile pour la Commission des migrations, des réfugiés et de la démocratie afin d'examiner la pratique des divers Etats membres du Conseil de l'Europe dans le domaine de la protection des droits de l'homme, avant d'envisager des recommandations spécifiques sur l'application des instruments juridiques internationaux relatifs aux droits des minorités qui contiennent des dispositions sur ces droits ou sur la protection des minorités à des groupes autres que les minorités nationales au sens «classique» ou «autochtone», et les personnes appartenant à ces groupes comme les immigrés récents.
Commission chargée du rapport: commission des questions juridiques et des droits de l'homme (Doc. 8920).
Commission saisie pour avis: commission des migrations, des réfugiés et de la démographie.
Origine: Directive no. 513 (1996).
Projet d'avis approuvé par la commission le 23 janvier 2001.
Secrétaires de la commission: M. Lervik, Mme Nachilo, M. Adelsbach.
2 Commission européenne pour la démocratie par le droit: Avis sur l'interprétation de l'article 11 du projet de protocole à la CEDH annexé à la Recommandation 1201 (1993) – CDL-MIN (96) 4, p. 3, 1er mars 1996.