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Doc. 9058
24 avril 2001
Protocole de Kyoto sur les changements climatiques : nécessité d’un engagement international solidaire
Rapport
Commission de l’environnement et de l’agriculture
Rapporteur : M. Wolfgang Behrendt, Allemagne, Groupe socialiste
Résumé
Les changements climatiques constituent l’un des défis les plus graves pour le développement durable et nécessitent une réponse commune, solidaire et responsable de la part de la communauté internationale
Le Protocole de Kyoto constitue un premier effort concret de la communauté internationale en vue de prévenir le risque de changements climatiques et de contribuer en pratique au développement durable
l’Assemblée est préoccupée par la récente décision des Etats-Unis d’abandonner la ratification du Protocole de Kyoto, et appelle à intensifier les efforts politiques à tous les niveaux pour assurer la continuité du processus de Kyoto.
I. Projet de résolution
1. Les changements climatiques constituent l’un des défis les plus graves pour le développement durable, la santé et le bien-être de l’humanité et l’économie mondiale, et nécessitent une réponse commune, solidaire et responsable de la part de la communauté internationale.
2. Consciente de l’importance de l’enjeu, la communauté internationale a élaboré, dans le cadre des Nations Unies, la Convention-cadre sur les changements climatiques1, qui vise à stabiliser les concentrations atmosphériques de gaz à effet de serre à des niveaux sûrs. Plus de 180 États sont à ce jour Parties à la convention.
3. Le Protocole de Kyoto, signé en 1997, fixe des objectifs spécifiques de réduction des émissions de gaz à effets de serre aux pays industrialisés qui en sont les plus gros émetteurs. À cette date, 84 Etats ont signé le Protocole, dont 34 Etats -membres du Conseil de l’Europe.
4. L’Assemblée regrette que seulement 33 des Parties au Protocole l’aient ratifié à ce jour, et que parmi les membres du Conseil de l’Europe, seuls 4 pays2 l’aient fait.
5. Les pays signataires du Protocole de Kyoto négocient actuellement les mécanismes de son application, qui devraient permettre sa ratification et son entrée en vigueur avant la fin de 2002. La prochaine Conférence des Parties se tiendra en juillet 2001 à Bonn.
6. L’Assemblée se félicite du fait que, même avant l’entrée en vigueur du Protocole de Kyoto, plusieurs pays, en particulier en Europe, aient entrepris d’importants efforts pour se rapprocher des objectifs qui leur ont été fixés. Pour sa part, l’Union Européenne a mis en place un programme spécifique pour permettre à ses Etats-membres de se conformer aux objectifs de Kyoto.
7. Dans ce contexte, l’Assemblée est particulièrement déçue et préoccupée par les récentes déclarations des responsables américains, dont le Président George W. Bush, selon lesquelles les Etats-Unis, Etat observateur auprès du Conseil de l’Europe, n’ont plus l’intention de respecter les objectifs fixés par le Protocole de Kyoto.
8. L’abandon du processus de Kyoto par les États-Unis - la plus importante puissance économique, responsable de plus de 25 % des émissions mondiales de gaz à effets de serre, avec moins de 5% de la population mondiale, - met en péril l’ensemble des arrangements de Kyoto et compromet les efforts solidaires de la communauté internationale pour prévenir les changements climatiques.
9. La décision des États-Unis risque de produire un effet dissuasif sur l’engagement politique d’autres pays à l’égard des objectifs du Protocole de Kyoto, et rend ainsi moins certaine son entrée en vigueur rapide.
10. De plus, le renoncement de l’Administration du Président George W. Bush aux engagements pris par ses prédécesseurs remet en cause la crédibilité des États-Unis en tant que partenaire fiable et prêt à assumer sa part de responsabilité face aux défis globaux à l’humanité.
11. L’Assemblée attache une grande importance au Protocole de Kyoto, qui constitue un premier effort concret de la communauté internationale en vue de prévenir le risque de changements climatiques et de contribuer en pratique au développement durable.
12. Notre responsabilité commune est d’assurer aux générations futures un environnement sain et viable qui offre des conditions équitables de vie et de développement à tous les habitants de la Terre. Pour ce faire, un engagement solidaire de tous les pays est indispensable.
13. Par conséquent, l’Assemblée appelle :
a. l’Administration du Président George W. Bush à reconsidérer sa décision et à reconfirmer les engagements pris par les États-Unis dans le cadre du Protocole de Kyoto :
b. les Gouvernements et les Parlements des Etats-membres du Conseil de l’Europe à signer et/ou à ratifier le Protocole de Kyoto et à faire tout le nécessaire pour aboutir à son entrée en vigueur en 2002 ;
c. les Gouvernements des Etats-membres du Conseil de l’Europe à faire pression sur les États-Unis et les autres Parties pour qu’ils respectent leurs engagements dans le cadre du Protocole de Kyoto.
II. Exposé des motifs par M. Behrendt
1. Introduction
1. Les populations de nombreuses régions européennes ont souffert ces dernières années des cataclysmes naturels. Il convient de se rappeler la tempête de décembre 1999 qui a fait des dizaines de victimes et ravagé des habitations, des infrastructures et des forêts dans plusieurs pays. Les inondations répétées sont devenues un fléau pour les habitants de nombreuses parties du Royaume-Uni, de la France, de l’Allemagne, de l’Italie, de l’Espagne et de bon nombre d’autres pays européens. Les autres régions du monde connaissent également des phénomènes climatiques inhabituels de plus en plus fréquents.
2. Il existe un consensus croissant dans le monde scientifique pour considérer que ces phénomènes ne sont pas des faits isolés et aléatoires, mais s’inscrivent dans une tendance globale qui affecte le climat de notre planète.
3. Votre Rapporteur se réfère ci-dessous aux données officielles publiées par le Secrétariat de la Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques.
2. Changement climatique : données scientifiques et conséquences prévisibles
4. Même si le climat de la Terre a toujours varié de manière naturelle, la grande majorité des scientifiques croient maintenant que l'augmentation des concentrations de "gaz à effet de serre" dans l'atmosphère, résultant de la croissance économique et démographique au cours des deux derniers siècles depuis la révolution industrielle, est en train de supplanter cette variabilité normale et mène au changement irréversible du climat.
5. En 1995, le Deuxième Rapport d'Évaluation du Groupe Intergouvernemental d'Experts sur l'Évolution du Climat (GIEC) a confirmé que "le bilan de l'évidence suggère qu'il y ait une influence humaine perceptible sur le climat global". Le Rapport a projeté que les températures de surface moyennes globales augmenteraient de 1 à 3 °C vers 2100, la vitesse du changement la plus rapide depuis la fin de la dernière période glaciaire, et que les niveaux moyens globaux de la mer monteraient de 15 à 95 centimètres d'ici 2100, causant l'inondation de beaucoup de zones côtières basses. Des changements des configurations de précipitations sont également prévus, augmentant la menace de sécheresse, d’inondations ou d’orages intenses dans beaucoup de régions.
6. Le système climatique est complexe, et les scientifiques ont encore besoin d'améliorer leur compréhension de l'étendue, du rythme et des impacts du changement de climat. Cependant, ce que nous savons déjà nous alerte sur les impacts négatifs potentiellement dramatiques des changements climatiques sur la santé humaine, la sécurité alimentaire, l'activité économique, les ressources en eau et les infrastructures physiques.
7. L'agriculture pourrait être sérieusement bouleversée à la suite de la chute des rendements des récoltes dans beaucoup de régions. Les maladies tropicales risquent de s'étendre; la zone géographique de transmission potentielle de la malaria pourrait, par exemple, passer de près de 45% de la population mondiale aujourd'hui à environ 60% dans la deuxième moitié de ce siècle. L'augmentation du niveau de la mer et les modèles changeants du temps pourraient également déclencher des migrations à grande échelle en provenance des zones plus sérieusement affectées. Alors que personne ne pourra échapper au changement du climat, ce sont les populations et les pays les plus pauvres qui seront les plus exposées à ses conséquences.
3. L'émergence d'une préoccupation politique
8. La mise en évidence scientifique de l'interférence humaine dans le système climatique, associée à l'inquiétude grandissante du public sur les questions écologiques globales, a placé les changements climatiques à l'ordre du jour politique au milieu des années 1980. Compte tenu du besoin de donner aux décideurs des informations scientifiques faisant autorité et actualisées, l'Organisation Météorologique Mondiale (OMM) et le Programme des Nations Unies pour l'Environnement (PNUE) ont mis en place le GIEC en 1988.
9. La même année, suivant une proposition du Gouvernement de Malte, l'Assemblée Générale des Nations Unies a soulevé pour la première fois la question du changement climatique et a adopté la résolution 43/53 relative à "la Protection du climat mondial pour les générations présentes et futures".
10. En 1990, le GIEC a publié son Premier Rapport d'Évaluation, confirmant que le changement climatique était une menace et appelant à un traité global pour faire face au problème. Cet appel a été relayé par la Déclaration Ministérielle de la Deuxième Conférence Mondiale du Climat qui s'est tenue la même année. L'Assemblée Générale de l'ONU a répondu à ces appels en décembre 1990, en lançant formellement des négociations sur une convention cadre sur les changements climatiques dans sa résolution 45/212, et établissant un Comité Intergouvernemental de Négociations (CIN) pour la conduite de ces négociations.
4. La Convention Climat
11. Le 9 mai 1992, le CIN a adopté par consensus la Convention-cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques. La Convention a été ouverte à la signature à la Conférence des Nations Unies sur l'Environnement et le Développement (CNUED), également appelée "Sommet de la Terre", à Rio de Janeiro, Brésil, le 4 juin 1992 et est entrée en vigueur le 21 mars 1994.
12. A ce jour, 184 gouvernements ainsi que la Communauté européenne sont Parties à la Convention. Les Parties se réunissent régulièrement à la Conférence annuelle des Parties (CP) pour faire le point de la mise en application de la Convention et poursuivre leurs discussions sur la meilleure manière d'appréhender le changement du climat.
13. La Convention pose comme "objectif ultime" de stabiliser les concentrations atmosphériques de gaz à effet de serre à des niveaux sûrs. De tels niveaux, que la Convention ne quantifie pas, devraient être atteints dans un délai suffisant pour permettre aux écosystèmes de s'adapter naturellement aux changements climatiques, de s'assurer que la production alimentaire n'est pas menacée et de rendre possible la poursuite du développement économique de manière durable.
14. Pour atteindre cet objectif, tous les pays ont la responsabilité générale de faire face aux changements de climat, de s'adapter à ses effets, et de rendre compte des actions qu'ils entreprennent pour la mise en oeuvre de la Convention. La Convention divise ainsi les pays en deux groupes: ceux énumérés dans son Annexe I (connus comme "Parties Annexe I") et ceux qui ne sont pas énumérés (aussi appelés " Parties non-Annexe I").
15. Les Parties à l'Annexe I sont les pays industrialisés responsables « historiquement » de la plupart des changements du climat. Leurs émissions par habitant sont plus élevées que celles de la plupart des pays en développement, et ils ont une plus grande capacité, financière et institutionnelle, de faire face au problème. Les principes d'équité et de « responsabilités communes mais différenciées » prévus par la Convention exigent que ces Parties prennent l'initiative de modifier les tendances à long terme des émissions anthropiques. A cette fin, les Parties à l'Annexe I sont tenues d'adopter des politiques et des mesures nationales dans le but, non légalement contraignant, de revenir avant l'an 2000 à leurs niveaux d'émissions de gaz à effet de serre de 1990.
16. Font partie de ce groupe les pays relativement riches qui étaient membres de l'Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE) en 1992, et les pays « en transition vers une économie de marché » (PTE), c'est-à-dire la Fédération de Russie et plusieurs autres pays d'Europe Centrale et Orientale. La Convention permet aux PTE "une certaine latitude" dans l'exécution de leurs obligations, du fait des bouleversements majeurs récents qu’ils ont connus. Plusieurs PTE ont invoqué cette clause pour choisir une base de départ antérieure à 1990, c'est-à-dire avant les changements économiques qui ont mené aux grandes réductions de leurs émissions.
17. Les pays de l'OCDE membres de l'Annexe I sont également énumérés dans l'Annexe II de la Convention. Ces pays ont une obligation spéciale de fournir "les ressources financières nouvelles et additionnelles" aux pays en développement pour les aider à s'attaquer aux changements climatiques, ainsi que de faciliter le transfert de technologies saines pour le climat vers les pays en développement et en transition économique.
18. Les pays énumérés à l'Annexe I sont les suivants: Allemagne, Australie, Autriche, Bélarus, Belgique, Bulgarie, Canada, Croatie, Communauté européenne, Danemark, Espagne, Estonie, États-Unis d'Amérique, Fédération de Russie, Finlande, France, Grèce, Hongrie, Islande, Irlande, Italie, Japon, Lettonie, Liechtenstein, Lituanie, Luxembourg, Monaco, Norvège, Nouvelle Zélande, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République tchèque, Roumanie, Royaume Uni, Slovaquie, Slovénie, Suède, Suisse, Turquie et Ukraine.
19. Tous les autres pays, dont les pays en développement, forment le groupe des Parties non-Annexe I. Ces pays doivent faire rapport dans des termes plus généraux de leurs actions d'atténuation et d'adaptation aux changements climatiques. Le calendrier pour la soumission de leurs Communications Nationales initiales, y compris leurs Inventaires d'Émissions, est moins restrictif que pour les Parties de l'Annexe I et dépend du versement de subventions du mécanisme financier de la Convention, géré par le Fonds pour l'Environnement Mondial (FEM).
20. La Convention reconnaît que dans un contexte de développement durable, le transfert de technologie et l'assistance financière sont décisifs pour rendre les Parties non-Annexe I aptes à faire face aux changements climatiques et à s'adapter à ses effets. L'assistance financière est fournie par les Parties à l'Annexe II et est principalement gérée par le mécanisme financier de la Convention, dirigé par le FEM.
5. Le Protocole de Kyoto
21. A la première Conférence des Parties à la Convention du climat, qui s'est tenue à Berlin, en Allemagne, en 1995, les Parties ont décidé que les engagements spécifiques prévues dans la Convention pour les Parties à l'Annexe I n'étaient pas suffisants. Elles ont donc lancé un nouveau cycle de négociations pour décider d'engagements plus importants et plus détaillés pour ces pays. Après deux ans et demi de négociations intenses, le Protocole de Kyoto a été adopté à la 3ème Conférence des Parties, le 11 décembre 1997.
22. Le Protocole de Kyoto fixe individuellement aux Parties de l'Annexe I des objectifs légalement contraignants de limitation ou réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre3. La réduction totale doit atteindre au moins 5% dans la période 2008-2012 par rapport aux niveaux de 1990. Les objectifs individuels des Parties Annexe I comportent notamment une réduction de 8% pour l'UE et plusieurs autres pays, et autorisent la sabilisation et même une augmentation pour d’autres4. Selon les termes du Protocole, l'UE peut redistribuer son objectif entre ses 15 États membres. Elle a atteint déjà l'accord sur un tel arrangement, connu comme la "bulle".
23. Par ailleurs, quelques activités spécifiées dans le secteur du changement d'utilisation des terres et de la sylviculture (à savoir, le boisement, le reboisement et le déboisement) qui émettent ou absorbent du dioxyde de carbone dans l'atmosphère sont aussi prises en compte. Tous changements dans les émissions, et dans l'absorption des gaz à effet de serre par ce qu'on appelle les "puits", entrent dans le même panier à des fins de comptabilité.
24. Le Protocole établit aussi trois "mécanismes" innovateurs, connus comme l'application conjointe, le commerce d'émissions et le mécanisme pour un développement propre (MDP), qui sont conçus pour aider les Parties Annexe I à réduire les coûts pour atteindre leurs objectifs d'émissions en accomplissant ou en acquérant des réductions meilleur marché dans d'autres pays que les leurs. Le MDP vise également à assister les pays en développement à atteindre un développement durable en promouvant les investissements écologiquement sains dans leurs économies par les gouvernements de pays industrialisés et par le monde des affaires.
25. Cependant, si ces mécanismes ont été prévus dans le Protocole, leurs détails opérationnels doivent être affinés. En plus, les Parties doivent développer le système de suivi esquissé dans le Protocole, et plus de travail est également nécessaire sur les dispositions relatives au secteur du changement d'utilisation des terres et de la foresterie, des méthodologies pour l'évaluation des émissions et de l'absorption de gaz à effet de serre, et les obligations qui s'y rapportent.
26. La question de savoir comment faire face à la vulnérabilité des pays en développement est aussi à l'ordre du jour politique de la mise en œuvre de Kyoto. En effet, certains pays en développement, tels que les États insulaires aux côtes basses, sont extrêmement vulnérables aux impacts des changements climatiques, et d'autres se sentent plus menacés par les répercussions économiques potentielles des actions visant à réduire les émissions. La Convention reconnaît ces deux dimensions de la vulnérabilité, et met également l'accent sur la situation spéciale des pays les moins avancés (PMA). Un programme de travail ("le Plan d'Action de Buenos Aires") a été mis en œuvre pour trouver un accord sur ces différentes questions, qui doit être finalisé à la 6ème Conférence des Parties qui reprendra à Bonn en juillet 2001.
27. Le Protocole de Kyoto a été ouvert à la signature entre le 16 mars 1998 et le 15 mars 1999, et 84 pays l’ont signé durant cette période. Pour entrer en vigueur, le Protocole doit être ratifié par 55 Parties à la Convention, dont des Parties Annexe I comptabilisant 55% des émissions de dioxyde de carbone de ce groupe en 1990.
28. À ce jour, 33 pays ont déjà ratifié ou accédé au Protocole, dont seulement 4 membres du Conseil de l’Europe (Azerbaïdjan, Chypre, Georgie et Roumanie). La Roumanie a été le premier – et le seul pour l’instant – pays de l’Annexe I à avoir ratifié, le 19 mars 2001, le Protocole de Kyoto. Beaucoup de pays attendent l'issue de négociations sur les détails opérationnels du Protocole dans le cadre de la 6ème Conférence des Parties. Bon nombre souhaite cependant l'entrée en vigueur du Protocole en 2002, à temps pour le dixième anniversaire du Sommet de la Terre à Rio et de l'adoption et de la signature de la Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques.6.
6. La position des États-Unis
29. Sous la pression de différents lobbies industriels et pétroliers, les représentants des États-Unis ont provoqué l’échec des négociations au cours de la 6ème Conférence des Parties tenue en novembre 2000 à la Haye.
30. En mars 2001, plusieurs responsables de l’Administration américaine, y compris le Président George W. Bush en personne, ont fait des déclarations selon lesquelles les États-Unis n’avaient plus l’intention de respecter les engagements souscris dans le cadre du Protocole de Kyoto, et cherchaient les modalités légales de les abandonner.
31. Pour justifier cette décision, plusieurs raisons ont été évoquées : le Protocole ne serait pas équitable car il n’assigne pas de limitation d’émissions aux pays en développement ; il pourrait être préjudiciable aux intérêts de l’économie américaine ; il n’aurait de justifications scientifiques solides, etc.
32. Parallèlement, les États-Unis ont décidé de ne pas considérer le dioxyde de carbone comme un polluant réglementé par la loi américaine sur la qualité de l’air (US Clean Air Act).
33. Les décisions américaines remettent en cause le consensus atteint à Kyoto et risquent de compromettre l’ensemble du processus de prévention des changements climatiques. Avec moins de 5% de la population mondiale, les États-Unis émettent plus de 25% du volume global du dioxyde de carbone, principal gaz à effet de serre. Ils sont de ce fait le plus gros pollueur per capita avec plus de 20 tonnes de CO2 par an, alors que la moyenne est de 12 tonnes pour les pays développés et de 2 tonnes pour les pays en développement. De plus, alors que leur engagement prévoyait la réduction des émissions de 7% avant 2012 par rapport à 1990, les émissions ont en fait augmenté de 10% entre 1990 et 2000.
7. Conclusion
34. Le retrait unilatéral des États-Unis du Protocole de Kyoto compromet les efforts solidaires de la communauté internationale pour prévenir les changements climatiques. La décision des États-Unis risque d’avoir un effet dissuasif sur l’engagement politique des autres pays en faveur des objectifs du Protocole de Kyoto, et réduit les chances de voir le processus de Kyoto atteindre les objectifs escomptés.
35. Or, il est essentiel que ce premier pas concret de la communauté internationale en vue de prévenir le risque de changements climatiques et de contribuer de façon tangible au développement durable, soit suivi d’autres avancées réelles.
36. Les efforts politiques doivent donc être intensifiés à tous les niveaux pour assurer la continuité du processus de Kyoto, et pour cela il devient essentiel d’amener les États-Unis à revoir l’attitude vis-à-vis de Protocole.
Commission saisie du rapport : commission de l’environnement et de l’agriculture
Renvoi en commission : demande de procédure d’urgence et Renvoi n° 2596 du 23 avril 2001
Projet de résolution adopté par la commission le 24 avril 2001.
Membres de la commission : M. Behrendt (Président), MM. Besostri (Remplaçant: Pingerra), Hoeffel (Remplaçant: Lengagne), Hornung (Remplaçant: Wodarg) (Vice-présidents), MM. Adamczyk, Agius, Mme Agudo, MM. Akçali, Aliko, Andreoli, Mme Angelovicova, MM. Annemans, Bartos, Bockel, Briane (Remplaçant: Dhaille), Browne, Mme Burataeva, MM. de Carolis, Carvalho, Sir Sydney Chapman, MM. Colla, Cosarciuc, Cox, Diana (Remplaçant: Robol), Duivesteijn (Remplaçant: Eversdijk), von der Esch, Etherington, Frunda, Gonzalez de Txabarri (Remplaçant: de Puig), Graas, Grachev, Hadjidemetriou, Hadjiyeva, Haraldsson, Ilascu (Remplaçant: Mocioi), Kalkan, Mme Kanelli, MM. Keuschnigg, Kharitonov, Kjaer, Kolesnikov, Kostenko (Remplaçant: Gaber), Kostytsky, Kurucsai (Remplaçante: Mme Herczog), Kurykin, Lachat (Remplaçant: Staehlin), Libicki, van der Linden, Lotz, Luczak (Remplaçant: Walendziak), Manukyan, Mariot, Martinez Casan, Mme Mikaelsson, MM. Minkov, Monteiro, Müller, Pisanu, Podobnik, Polozhani, Prosser (Remplaçant: Taylor), Radic, Rise, Salaridze, Mme Schicker, MM. Schmied (Remplaçante: Mme Fehr), Skopal, Stankevic, Stoica, Tanik, Tiuri, Toshev, Truu, Vakilov, Zierer, Mme Zissi.
N.B. Les noms des membres présents à la réunion sont indiqués en italique.
Secrétariat de la commission : Mme Cagnolati, MM. Sixto et Chevtechenko.
1 Signée à la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement (Rio de Janeiro, Brésil) le 4 juin 1992, entrée en vigueur le 21 mars 1994.
2 Azerbaïdjan, Chypre, Géorgie, Roumanie
3 Les six principaux gaz à effet de serre pris en compte sont: le dioxyde de carbone (CO2) ; le méthane (CH4) ; l'oxyde nitrique (N2O) ; les hydrofluorocarbones (HFC) ; les perfluorocarbones (PFC) ; l'hexafluoride de soufre (SF6).
4 Par exemple, une augmentation de 10% est possible pour l'Islande.