Doc. 9116

7 juin 2001

La Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) et l’état de la transition en Europe centrale et orientale

Rapport

Commission des questions économiques et du développement

Rapporteuse : Mme Maria Stoyanova, Bulgarie, Groupe du Parti populaire européen

Résumé

Alors que la Banque européenne pour la reconstruction et le développement – pour qui l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe sert de tribune parlementaire – entame sa deuxième décennie d’existence, les opportunités abondent, autant que les défis. La BERD est désormais présente dans l’ensemble de ses 27 pays d’opération et continue – grâce à l’augmentation de sa base capitalistique et au fait qu’elle ait renoué avec la rentabilité après la crise de 1998 – à apporter ce que le rapport qualifie de « contribution tangible » au processus de la transition.

Toutefois, des difficultés demeurent : bon nombre de pays sont toujours confrontés à la pauvreté ; la réforme, et donc la croissance, ne progressent pas de manière homogène ; on constate toujours un chômage élevé, des difficultés sociales et des problèmes écologiques non résolus. La BERD s’attache toujours davantage à prendre en compte les besoins, en terme de projets, de ses Etats membres les plus démunis dans ces domaines comme dans d’autres, et elle insiste de plus en plus aussi sur la « mise en place d’institutions » et la « bonne gouvernance » au niveau du secteur public et à celui des entreprises – des qualités qui sont, pour le rapport, les pierres angulaires d’un développement durable.

Enfin, le rapport se félicite de la récente adhésion de la République fédérale de Yougoslavie à la BERD et encourage la Banque à intensifier encore sa coopération avec le Conseil de l’Europe dans ses initiatives visant à accompagner ce pays – ainsi que beaucoup d’autres – sur la voie d’une démocratie encore plus affermie et d’une économie régie par les règles de marché.

I. Projet de résolution

1. L’Assemblée, qui sert de tribune parlementaire à la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, a pris note du rapport élaboré par sa commission des questions économiques et du développement sur les activités de la Banque. Alors que la BERD entame sa deuxième décennie d’existence, l’Assemblée la félicite pour sa contribution tangible au développement économique dans ses vingt-sept pays d’opération. La Banque, qui totalise 700 projets représentant 12,5 milliards € est le plus important investisseur étranger dans la région. La Banque peut également être fière de l’assistance qu’elle apporte en promouvant la réforme de l’économie de marché dans des domaines tels que la privatisation, la banque et la finance, ainsi que la facilitation de l’accès au crédit pour les petites entreprises.

2. Cela étant, la Banque reste confrontée à des défis de taille. La pauvreté dans laquelle vit notre continent de la Russie à l’Europe du sud-est et à l’Asie centrale, les inégalités dans la progression de la transition vers une économie de marché autant qu’entre pays, un chômage élevé et des difficultés sociales nouvelles à la suite des restructurations et des réformes sont autant de problèmes qui requièrent de la BERD qu’elle agisse avec efficacité, adaptabilité et rapidité.

3. L’Assemblée se félicite que la BERD se focalise de plus en plus sur les pays d’opération les moins dévéloppés, en particulier ceux qui n’ont que peu progressé sur la voie d’une économie de marché fondée sur la démocratie. Elle invite instamment la Banque à accroître son rôle et son assistance pour instaurer une meilleure culture d’entreprise et la « bonne gouvernance » dans ces pays.

4. Plusieurs pays d’opération de la BERD se préparent actuellement à rejoindre l’Union européenne, et la perspective de cette adhésion les a fortement encouragés à accélérer la réforme. L’Assemblée soutient l’engagement de la BERD envers la poursuite des opérations dans ces pays. Elle estime que la BERD pourrait appuyer au mieux l’adhésion à l’UE en privilégiant des investissements à long terme moins recherchés par des investisseurs privés, en aidant la privatisation et les projets de restructuration, et en augmentant son soutien aux projets concernant les régions rurales et le secteur agricole, au niveau municipal, qui ont pour but de faciliter l’intégration aux structures de l’UE.

5. L’Assemblée se félicite de la contribution majeure de la Banque au Pacte de stabilité pour l’Europe du sud-est et se réjouit que la République fédérale de Yougoslavie désormais démocratique ait adhéré à la BERD. Elle note cependant que, bien que certains projets de démarrage dans le cadre du Pacte semblent donner de premiers résultats, des retards dans la mise en œuvre d’autres projets ont suscité une déception considérable dans les pays bénéficiaires et risquent de remettre en cause l’investissement à long terme et la réforme en général. C’est pourquoi il est important que la Banque contribue à accélérer les procédures du Pacte de Stabilité et travaille en partenariat particulièrement étroit avec les pays bénéficiaires pour identifier des opportunités et exploiter les initiatives locales et le potentiel de l’esprit d’entreprise. La Banque devrait donner la priorité aux programmes transfrontaliers et aux projets communs entre pays voisins, comme moyen de promouvoir la compréhension et l’interdépendance économique régionales.

6. L’Assemblée soutient l’engagement de la Banque à aider la Russie à faire progresser la réforme. La reprise rapide de l’économie russe depuis la crise financière de 1998 et le potentiel humain de ce pays, important mais encore largement inexploité, devraient être de bonnes raisons pour accélérer les mesures nécessaires à l’instauration d’une culture d’entreprise forte et basée sur l’éthique, et pour promouvoir la « bonne  gouvernance » à tous les niveaux de la société. La Banque devrait s’appuyer sur le succès de son Fonds pour les PME russes et soutenir fermement tous les aspects positifs des nouveaux efforts déployés par le pays pour réformer en profondeur le fonctionnement des institutions de l’Etat, le secteur social et l’interaction entre les différents niveaux du gouvernement.

7. L’Assemblée note avec satisfaction que la Banque a tiré d’importantes leçons de ses dix premières années d’existence – en particulier pour ce qui concerne la nécessité de développer des procédures ouvertes, des normes étalon et la prééminence du droit pour que les marchés et la démocratie fonctionnent bien. Elle se félicite que la Banque ait décidé d’inscrire la création d’institutions et la bonne gestion des entreprises au premier rang des priorités sur son agenda. Dans ce contexte, l’Assemblée rappelle sa Résolution 1218 (2000) relative à la BERD et au progrès de la transition et, en particulier, le fait que cette résolution insistait sur la nécessité de créer des institutions publiques fortes et des administrations capables de soutenir les marchés et les entreprises privées dans un cadre caractérisé par la prééminence du droit.

8. Dix années d’activités ont permis à la Banque et à ses partenaires locaux d’accumuler une expérience considérable dans tous les pays d’opération. Pour atteindre l’un de ses principaux objectifs au cours de la prochaine décennie, à savoir le renforcement des institutions et l’établissement de règles saines pour les entreprises, il serait bon que la Banque décentralise davantage ses opérations et responsabilités. L’Assemblée l’invite à donner à ses partenaires locaux et à ses antennes locales le savoir-faire et la formation nécessaires pour qu’ils puissent assumer davantage de responsabilités dans la gestion, la mise en œuvre et le suivi de projets.

9. L’Assemblée se félicite de la contribution de la Banque à la libéralisation des marchés et des échanges dans les pays en transition, dans l’intérêt de l’intégration européenne. Elle invite la Banque à renforcer son assistance dans ce domaine et à donner des encouragements appropriés pour que les pays d’opération évitent toute bureaucratie étatique excessive dans les marchés et les échanges, afin de faire avancer la libéralisation là où elle est inachevée et de la soutenir là où elle a été menée à bien.

10. Dix années d’opérations de la Banque ont démontré que les réformes et la restructuration ne peuvent réussir que si la dimension humaine et les aspects sociaux sont dûment pris en compte. L’Assemblée invite la Banque à aider ses pays membres à identifier et à mettre en place des filets de sécurité sociale et des programmes pour l’emploi adéquats afin de s’attaquer au problème de la pauvreté et de faire en sorte que les réformes et la restructuration soient durables. Elle invite les pays concernés à accélérer les réformes sociales, institutionnelles et législatives pour parvenir à instaurer un climat des affaires et de l’investissement propre à générer plus de richesse et d’emplois.

11. L’Assemblée partage pleinement la conclusion à laquelle la Banque est parvenue, à savoir que, pour que la transition réussisse à progresser, une main d’œuvre convenablement formée, de rapides progrès technologiques et une utilisation plus répandue des technologies de l’information et des communications (TIC) sont des facteurs d’une importance primordiale. L’Assemblée invite les pays d’opération, avec l’aide de la BERD, à définir d’urgence des politiques publiques dans ce domaine, à accélérer la diffusion des TIC et à proposer à leur main d’œuvre des programmes d’enseignement et de formation adéquats.

12. L’Assemblée soutient la position de la Banque qui s’attache de plus en plus à appuyer les petites et moyennes entreprises par le biais de banques locales, et son intention de multiplier par deux ce type de prêt au cours des cinq prochaines années. Le « prêt pour les micro-financements » s’est révélé un moyen innovant et efficace pour bâtir au niveau de la gestion locale une culture de planification de projets saine d’un point de vue commercial.

13. L’Assemblée se félicite du soutien, notamment financier, de la BERD pour améliorer la sécurité nucléaire, mettre hors d’exploitation des centrales nucléaires et pour la construction du sarcophage de Tchornobyl. A cet égard, elle encourage la BERD à entamer et soutenir des projets supplémentaires visant à promouvoir l’économie d’énergie et le recours à des sources d’énergie renouvelables. De manière générale, les normes environnementales devraient jouer un rôle accru dans les décisions de la BERD concernant des crédits pour de nouveaux projets.

14. L’Assemblée soutient fermement la position de la Banque qui applique à la fois des critères économiques et ses principes politiques statutaires en s’efforçant de faire correspondre le volume d’opérations au respect des principes démocratiques par les pays bénéficiaires. Elle invite les gouvernements de tous les pays d’opération de la Banque – et en particulier le Bélarus et le Turkménistan – à respecter pleinement les principes démocratiques et à faciliter par là-même la tâche de la Banque. L’Assemblée encourage la Banque à rechercher une coopération plus étroite encore qu’elle ne l’a fait jusqu’ici avec l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe et en particulier sa commission pour le respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l’Europe (commission de suivi).

15. Les défis de la réforme structurelle ne peuvent être surmontés isolément par quelque pays ou institution que ce soit. L’Assemblée encourage donc la Banque à approfondir sa coopération avec d’autres institutions multilatérales telles que la Banque mondiale, le Fonds monétaire international, la Banque européenne d’investissement et, en particulier, la Banque de développement du Conseil de l’Europe, pour qui l’Assemblée Parlementaire sert également de tribune parlementaire. Dans ce contexte, il est particulièrement important pour ces institutions d’éviter toute redondance de leurs actions respectives ou tous effets conflictuels entre elles.

16. Enfin, l’Assemblée encourage la Banque à modifier sa politique d’information afin de publier, chaque fois que possible, des informations liées à des projets dans la ou les langues nationales des pays concernés, de faciliter l’accès du public aux informations sur les projets et d’étudier l’éventualité de créer une instance pour recevoir les appels et plaintes du public.

II. Exposé des motifs par la Rapporteuse

Table des matières

I.        INTRODUCTION : LA MISSION DE LA BERD ET LE ROLE DE L'ASSEMBLEE PARLEMENTAIRE

II.        L'ASSEMBLEE ANNUELLE DE MAI 2000 A RIGA ET AU-DELA. LE RAPPORT 2000 SUR LA TRANSITION.

III.        LES PRIORITES DES TRAVAUX FUTURS DE LA BERD. L'IMPORTANCE FONDAMENTALE DE LA BONNE GOUVERNANCE

1. L'importance d'une « bonne gouvernance »

2. La promotion des petites et moyennes entreprises (PME)

3. Les investissements dans des institutions financières

4. La protection sociale et de l’environnement pour étayer la réforme.

5. La perspective d'adhérer à l'Union européenne

6. L'importance d'une stabilisation macroéconomique

7. L'importance des ajustements structurels et du rythme de la réforme

8. Les conditions prévalant dans les pays d'opération

IV.        LES OPERATIONS EN RUSSIE

V.        L'EUROPE DU SUD-EST

VI.        EUROPE CENTRALE ET ORIENTALE

VII.       10e REUNION ANNUELLE DE LA BERD (Londres, 23-24 avril 2001)

VIII.        SUIVI DONNE A LA RESOLUTION 1218 (2000) DE L’ASSEMBLEE

PARLEMENTAIRE

IX.       CONCLUSIONS

I.        INTRODUCTION : LA MISSION DE LA BERD ET LE ROLE DE L'ASSEMBLEE PARLEMENTAIRE

1. Lorsque la BERD – parfois appelée aussi « la Banque » dans le présent rapport - a été établie en 1991, son mandat a été élaboré dans l'objectif de promouvoir la transition de l'après-communisme vers des économies ouvertes régies selon les lois du marché, ainsi que l'initiative privée et l'esprit d'entreprise. La Banque a commencé à investir des capitaux et du savoir-faire dans les « pays d'opération » (maintenant au nombre de vingt-sept) d’Europe centrale et orientale, de la CEI et d'Europe du Sud-Est qui ont déclaré souscrire aux principes du pluralisme politique et de l’économie de marché et vouloir appliquer ces principes.

2. Opérant dans le cadre de ce mandat, la BERD a, depuis, cherché à mettre en oeuvre des réformes économiques structurelles et sectorielles et à promouvoir la concurrence, la privatisation et l'esprit d'entreprise, tout en prenant en compte les besoins particuliers des divers pays au cours des différentes étapes de la transition. Aujourd'hui, on discerne bien mieux qu’il y a dix ans ces différentes étapes. Par ses investissements, la Banque s'est efforcée de promouvoir l'activité du secteur privé, de renforcer les institutions financières et les systèmes juridiques et de développer l'infrastructure nécessaire pour aider le secteur privé. En tant qu'institution financière, la BERD a également été chargée d'appliquer des principes d'investissement et d'activités bancaires sains dans toutes ses opérations. Depuis quelque temps, comment on va le voir plus loin, la Banque tient de plus en plus compte de la nécessité d’instaurer des pratiques de bonne gouvernance, sans doute exaspérée par moments de voir certaines de ses opérations, montées avec des intentions louables, réduites à néant dans le climat de mauvaise gestion des affaires qui règne dans certains pays d'opération.

3. Ainsi, dix ans après le début de la transition, les difficultés et les défis restent très nombreux et découragent quelquefois les pays en transition de poursuivre la réforme. On a certes observé des progrès dans l'ensemble, toutefois les résultats des différents pays sont très variables. Pour certains d'entre eux, la perspective d'adhérer à l'Union européenne a agi comme une incitation supplémentaire pour appliquer des réformes, même si elle risque de mettre à rude épreuve la capacité de certains d'entre eux à absorber utilement l'assistance.

4. Dans la grande majorité des pays concernés, toutefois, la planification centralisée et le système d’encadrement de l'économie ont de fait été écartés par l'introduction de marchés et de prix. De plus, à quelques exceptions près, des élections démocratiques se sont déjà tenues. Dans vingt-et-un des vingt-sept pays, le secteur privé représente aujourd'hui plus de la moitié du total agrégé de la production, ce qui est un résultat remarquable. Dans les pays en transition économiquement plus développés - la Hongrie, l'Estonie ou la République tchèque -, la part de la production assurée par le secteur privé pèse 80% de la production totale, et se rapproche donc des niveaux de l'Europe occidentale, quand elle ne les dépasse pas.

5. Ces évolutions ont entraîné un courant favorable à l'économie de marché dont il ne faudrait pas sous-estimer l’ampleur. Cependant, pour la plupart des pays relevant du territoire d'opération de la banque, la transition vers une économie de marché qui fonctionne et vers une démocratie pluraliste reste encore semée d’embûches et donne des résultats mitigés. Il est compréhensible que dans une région aussi hétérogène que celle-ci, les résultats aient été fort variables, du fait de conditions nationales différentes sur lesquelles nous allons revenir plus loin.

6. Cependant, après dix ans de transition, la question se pose de savoir si la Banque a fait suffisamment pour encourager l'esprit d'entreprise, améliorer la gestion des entreprises et renforcer les droits de la propriété privée. Dans une perspective préoccupante, si la BERD ne contribue pas par son action à une allocation efficace des ressources économiques et si elle n'est pas suffisamment outillée pour suivre son énorme portefeuille, alors, par voie de conséquence, elle est, sans le vouloir, en train de contribuer à perpétuer certains des phénomènes les moins souhaitables des pays en transitions, par exemple la fraude fiscale et la corruption. Les arbitrages difficiles que la BERD a dû opérer entre activités bancaires d'investissement et activités bancaires de développement - un dilemme déjà évoqué par plusieurs rapporteurs parlementaires dans des rapports précédents - ont fait couler beaucoup d’encre, tout comme la crédibilité de certains de ses engagements dans des projets. L'on peut également se demander si, après dix ans de réforme, le « traitement spécifique » de la BERD se justifie toujours ou si la transition est effectivement achevée pour certains des pays d'opération économiquement plus développés. Ces pays devraient-ils encore être traités différemment, par exemple, de certains pays en développement qui ont un niveau similaire de revenu par tête, tels que le Brésil ?

7. En réaction à ces problématiques, la BERD est maintenant confrontée au double défi de donner un nouvel élan à la réforme et de contribuer rapidement à relever le niveau de développement dans les pays en transition économiquement moins développés afin qu'ils parviennent au niveau de ceux qui sont maintenant candidats à l’adhésion à l’Union européenne. La BERD doit créer, consolider et renforcer les institutions, les politiques et le comportement nécessaires pour étayer une économie de marché en bon état de marche, afin de générer un climat attractif pour l'investissement, qui pourra à son tour entraîner une croissance à long terme. Le présent rapport se propose d’étudier les facteurs qui détermineront la capacité de la BERD à remplir son mandat en relevant les défis qui se poseront dans la prochaine phase de la transition.

8. Avant d'entrer dans le vif de son rapport, la Rapporteuse souhaite remercier M. Jean Lemierre, Président de la BERD, pour l'échange de vues extrêmement intéressant que la Commission des questions économiques et du développement a eu avec celui-ci et des hauts fonctionnaires de la Banque lors de sa visite au siège de la BERD, le 18 janvier 20011. Elle est aussi extrêmement reconnaissante à ses collègues de la Commission pour leurs précieuses contribution à la discussion, y compris lors de l’adoption du projet de rapport à la réunion de Séville (Espagne) en mai 2001.

II.        L'ASSEMBLEE ANNUELLE DE MAI 2000 A RIGA ET AU-DELA. LE RAPPORT 2000 SUR LA TRANSITION.

9. En mai 2000, la BERD a tenu son Assemblée annuelle à Riga ; l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe y était représentée par M. Kittis. Cette réunion a permis d'entériner l'élection de M. Jean Lemierre en tant que nouveau Président, M. Horst Köhler ayant quitté ses fonctions pour celles de Directeur exécutif du Fonds monétaire international. Elle a également permis de définir la stratégie de la BERD après une année 1999 plus encourageante marquée par des bénéfices, succédant à une perte de 261 millions € (291 millions de dollars) en 1998. Une bonne part de cette perte était imputable à la crise financière russe en 1998, la BERD ayant été lourdement pénalisée par les défaillances de remboursement de bon nombre des obligations financières du pays et par la dépréciation du rouble. Depuis, la Russie et la région environnante se sont quelque peu reprises, et la BERD compte sur une croissance économique tournant autour des 5% dans la CEI pour 2000.

10. La Rapporteuse a participé à l'Assemblée annuelle du Conseil des Gouverneurs de la BERD en avril 2001. Elle y reviendra plus en détail dans la Partie VII, et se contente de mentionner dans cette introduction qu’à cette occasion, la Banque a passé en revue ses cinq dernières années d’opération et a étudié les moyens d’augmenter sa capacité de prêt pour la porter à quelque 3,5 milliards € au cours des prochaines années. Elle va s'efforcer de se recentrer davantage sur l'investissement en capital-risque et d’utiliser pleinement les ressources de ses antennes régionales dans ses pays d'opération. Elle cherche également à coopérer plus étroitement avec la Banque de développement du Conseil de l'Europe et la BEI, notamment afin de renforcer l'action en faveur d'une plus grande cohésion sociale et économique. Bien entendu, la Commission des questions économiques et du développement de l'Assemblée parlementaire, qui est désormais chargée au premier chef d’accompagner la Banque de développement et qui entretient aussi des relations étroites avec la BEI, fera tout ce qui est en son pouvoir pour contribuer à ce processus.

11. Le rapport 2000 de la BERD sur la transition est extrêmement intéressant. Son message principal est que les pays d'opération de la Banque ont connu, de manière générale, une forte reprise et que les bénéfices tirés de la réforme améliorent les perspectives pour les pays qui l’ont entreprise. Il est désormais essentiel, selon ce même document, d’amplifier et de consolider la croissance sur la durée, et d'insister sur la poursuite de la privatisation et de la libéralisation dans les économies concernées. En outre, la BERD voit dans la région un gros potentiel inexploité, en particulier pour ce qui concerne le capital humain et les savoir-faire (l’un des chapitres du rapport s'intitule à juste titre « Emploi, compétences et transition »).

12. Toutefois les défis et les risques liés à la transition n’ont pas disparu. Il est particulièrement important de préserver la stabilité macroéconomique et d'améliorer la performance des institutions. La BERD a son propre « indicateur de la transition », qui sert à mesurer la rapidité de mise en oeuvre des réformes. Ainsi, par exemple, elle estime que la réforme a été particulièrement rapide en Europe centrale et orientale et dans les Pays baltes, suivis, dans cet ordre, par l'Europe du Sud-Est, les pays de la CEI, le Caucase et l'Asie centrale. En 2000, la croissance devrait être de 4,8% en moyenne dans la zone d'opération de la Banque - soit 2,5% de plus qu'en 1999, et ce, après une croissance négative de 1,1% en 1998. La reprise économique dans la zone de l'Union européenne, entraînant de meilleures opportunités d'exportation vers cette région, a amélioré les perspectives en Europe centrale et orientale et dans les Etats baltes en particulier. La hausse des prix du gaz et du pétrole a aidé certains pays de la CEI.

13. Une autre des conclusions du Rapport 2000 de la BERD sur la transition est que les investisseurs sont de plus en plus sélectifs dans leurs choix entre les pays. Ainsi, sur un total de 27 milliards de dollars d'investissements directs étrangers injectés dans les vingt-sept pays d'opération en 2000, près de 20 milliards de dollars étaient destinés à l'Europe centrale et orientale et aux Etats baltes, alors que les pays de la CEI n'en n’ont reçu qu'à peine plus de 5 milliards de dollars. Le rapport conclut qu'il n'est pas normal que les vingt-sept pays d'opération de la BERD enregistrent un PIB combiné de 1 000 milliards de dollars seulement, alors qu’en Europe occidentale, le Royaume-Uni a, à lui seul, un PIB du même niveau. Dans le même ordre d’idée, la région reçoit à peine plus d'investissements directs étrangers (27 milliards de dollars) que ce que reçoit le Brésil à lui tout seul. Enfin, les exportations en provenance de la région, qui se sont élevées à 200 milliards de dollars an 2000, ne sont guère plus importantes que celles de la Corée, qui exporte pour 144 milliards de dollars.

14. La perspective est quelque peu assombrie dans certains des pays, en particulier ceux de la CEI, par le fait que cette reprise a été dans une large mesure tirée par des prix du pétrole en hausse (or, ils ont commencé à redescendre récemment) et par les dévaluations monétaires qui ont suivi la crise financière russe de 1998. Certes, ces conditions ont sans doute donné un coup de fouet à la compétitivité, mais elles sont un fondement bien faible et très vulnérable pour une croissance durable. Dans ce contexte, il convient de se féliciter des efforts déployés dernièrement par le gouvernement russe en vue d’élaborer des politiques macroéconomiques appropriées pour éliminer les déficits budgétaires et limiter le recours public à l’emprunt dans le pays. On s'accorde maintenant dans une large mesure à dire qu'il reste encore beaucoup à faire pour améliorer le climat de l'investissement afin de générer une croissance à long terme.

15. La BERD note que les bénéfices de la réforme ne se sont pas faits sentir de manière uniforme. Alors que certains pays tels que la Pologne, la Hongrie, et la Slovénie sont parvenus à une croissance moyenne supérieure à 5%, de grandes parties de la région sont encore confrontées à la pauvreté, à un taux de chômage élevé et à des pénuries graves de compétences. Il est largement admis qu’il ne peut y avoir de croissance durable qu'à condition de poursuivre la réforme structurelle et de renforcer le filet de sécurité sociale.

16. Bien que la région de la CEI ait vu sa situation s'améliorer du fait de la hausse du prix de commodités telles que le pétrole, elle n'a pas utilisé pleinement ses autres ressources les plus précieuses - la combinaison relativement rare de son capital humain de haut niveau et d’un faible coût de main d’œuvre. Cela a eu des conséquences néfastes pour le développement économique et social. Comme l'a indiqué M. Willem Buiter, économiste en chef à la BERD, dans sa présentation au bénéfice de la Commission des questions économiques lors de la réunion de janvier 2001 à Londres :

17. Tout en insistant sur le fait qu'il reste encore beaucoup à faire dans la région, la BERD signale que les pays de l'Europe occidentale ont aussi un rôle à jouer dans la transition ; selon elle, il ne faudrait pas qu'un « rideau de dentelle » de Bruxelles se mette en place au lieu de l'ancien « rideau de fer » qui est tombé.

18. L'instabilité politique a diminué en Europe du Sud-Est ; en Croatie, un nouveau gouvernement favorable aux réformes est désormais en place et la démocratisation est en cours en République fédérale de Yougoslavie. La RFY est devenue membre de la Banque en janvier 2001. La récente accélération de la croissance économique dans l’Union européenne devrait contribuer à augmenter les exportations et l'investissement au sein de cette région également.

19. La Banque a averti que tout retard dans le calendrier des adhésions de la première vague de pays d'Europe centrale et orientale à l’Union européenne pourrait faire perdre du terrain aux pays candidats - non seulement dans leurs efforts de réformes mais aussi parce que cela modifierait l'attitude des populations qui, jusqu'ici favorables à l'Union européenne, pourraient devenir des « déçus de l'euro » de la dernière heure. Elle souligne qu’après l’adhésion de la première vague, l’Union européenne doit garder une optique d’ouverture des marchés envers les pays de l'Europe du Sud-Est et de la CEI, pour que le développement se poursuive dans toute la région.

III.        LES PRIORITES DES TRAVAUX FUTURS DE LA BERD. L'IMPORTANCE FONDAMENTALE DE LA BONNE GOUVERNANCE

1. L'importance d'une « bonne gouvernance »

20. La BERD a évoqué certains domaines clés pour la deuxième phase de transition, notamment la diffusion de « bonnes pratiques » et la création de secteurs financiers sains et adaptés, pour répondre aux besoins des petites et moyennes entreprises (PME) et des ménages. La BERD cherche à l'heure actuelle à promouvoir les PME en instituant des projets de restructuration d’entreprise, en introduisant des approches commerciales pour le développement des infrastructures et en concevant des méthodes efficaces pour des investissements sous forme de prises de participation en capital.

21. Gardant ces objectifs à l'esprit, un certain nombre de domaines ont été identifiés pour la réforme, au nombre desquels :

-        la mise en place d'institutions et administrations publiques fortes ;

-        la création d'un climat attractif pour l'investissement ;

-        des lois transparentes, et appliquées, en matière de protection des droits de la propriété ;

-        un système fiscal efficace et équitable ; et

-        des pratiques administratives à même d’appuyer les marchés et les entreprises        privées.

22. L’absence de système de fiscalité efficace dans une grande partie de la région, en particulier dans la CEI, a réduit les ressources budgétaires en une période où celles-ci sont particulièrement critiques. La réforme fiscale doit accroître les recettes, mais sous une forme qui limite les pouvoirs discrétionnaires des autorités et décourage le moins possible l'esprit d'entreprise.

23. La Rapporteuse a consacré une très grande partie de ses discussions avec la BERD à la question de la gouvernance, avec notamment pour toile de fond plusieurs rapports sur la criminalité économique et la corruption élaborés par la Commission des questions économiques et du développement et récemment adoptés par l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe2. Il est naturel qu’au fil du temps, la BERD en soit venue à consacrer davantage d'attention à cette question, car elle s’est rendue compte que l'argent qu'elle prête risque de ne pas produire les effets escomptés s'il n'y a pas de bonne gouvernance. Pour donner une idée de la dimension du phénomène de mauvaise gestion des affaires, la Banque a préparé des graphiques en forme de « toile d’araignée », structurés selon dix axes correspondant à dix critères de gouvernance, ce qui permet au lecteur de voir immédiatement quelle est la portée de la « mauvaise gestion ». Plus la toile s'étend dans toutes ou certaines directions, moins la gouvernance est bonne, et inversement. Les critères pris en compte sont l'instabilité politique ; l'inflation, le taux de change ; la finance ; la fiscalité et les réglementations ; les infrastructures ; le fonctionnement de l'appareil judiciaire ; la corruption; la criminalité de rue, le vol et les désordres ; et la criminalité organisée. Des pays comme le Kirghizistan, la Moldova, la Russie et l'Ukraine montrent de larges toiles sur les graphiques, alors qu'en comparaison, celles concernant la Slovénie, la Pologne et la Hongrie sont relativement peu étendues.

24. La BERD insiste sur le fait que la corruption doit être considérée comme l’un des éléments d'un contexte plus vaste de dysfonctionnement institutionnel. Souvent, il suffit de réduire le rôle de l'Etat, qui permet la corruption et d'autres formes de criminalité, par la libéralisation de l'économie et une concurrence accrue. Dans d'autres pays, le problème peut se poser du fait de « trop peu d’Etat », entendons par là « trop peu d’Etat de qualité ».

25. La BERD a également élaboré des statistiques convaincantes qui montrent que l'investissement direct étranger évite les pays où il n’y a pas de bonne gouvernance, en particulier où la « mainmise confiscatoire par l'Etat » sévit sous la forme de niveau élevé de corruption. La Banque s'efforce de lutter contre la corruption par le dialogue, par des conditions strictes d'octroi des prêts, et par la diffusion aussi large que possible de ce qu’elle découvre dans ce domaine.

26. La corruption est à la fois la cause première et l’effet d'une autorité étatique défaillante. La corruption et le clientélisme sont devenus monnaie courante dans certains pays. Il est reconnu par tous que, dans la CEI, la corruption est plus grave que dans tout le reste des autres régions en transition et la fréquence des comportements illégaux a érodé toute norme. Dans cette situation, non seulement la productivité économique diminue, mais la capacité du gouvernement à faire respecter son autorité est sapée.

27. Dans l’optique d’une réforme, il faut maintenant identifier les structures et comportements étatiques qui ne soutiennent pas assez une économie de marché ouverte et concurrentielle afin de les modifier. Il est clair que les perspectives pour l'investissement et la croissance dépendent fortement de la suppression des obstacles entraînés par l'interférence bureaucratique dans les affaires. Il convient maintenant de s'attaquer à ce qui grève l’efficacité de la réforme - l'ingérence bureaucratique, par exemple, ou encore le fait que l’administration publique n’a qu’une notion limitée de ce que doit être le rôle du gouvernement par rapport au secteur privé.

28. La relation entre gouvernement central et pouvoirs locaux dans les régions doit aussi être clarifiée et codifiée. En Fédération de Russie, par exemple, au cours de la dernière décennie, les régions se sont vues doter d'énormes compétences, même si, dernièrement, le nouveau Président de la Fédération de Russie s’est efforcé de renverser cette tendance. La gestion de cette décentralisation a été à l'origine de beaucoup de conflits et de confusion en ce qui concerne la séparation des pouvoirs et les compétences à différents niveaux de gouvernement. Au lieu d'instituer un cadre clair pour la décentralisation, un ensemble d'arrangements bilatéraux et ad hoc ont été pris, ce qui ne contribue pas à l'efficacité, à la transparence ou à la responsabilisation. Les conséquences ont été particulièrement néfastes pour le fédéralisme budgétaire qui, combiné à d'autres facteurs économiques et culturels, a entraîné d’une région à l’autre des disparités dans la nature des affaires commerciales et dans les conditions dans lesquelles s’opèrent les investissements.

29. Dans les pays d'Europe centrale et orientale et dans les Etats baltes, l'on progresse dans le traitement de ces questions. En revanche, les pays de l'Europe du Sud-Est et de la Communauté des Etats indépendants (CEI) ont eu de moins bons résultats en matière d’amélioration des performances institutionnelles. Il ressort clairement des performances variables enregistrées dans la première phase de transition que rien ne garantit une progression régulière vers un renforcement des performances des institutions destinées à soutenir le marché. Pour la deuxième phase de transition, une stratégie consistera à veiller à ce que les nouvelles libertés économiques et politiques, récemment établies, assurent un fondement solide pour une concurrence réelle, et équitable, dans les domaines économique et politique.

30. La BERD suit une politique d'évaluation des performances relativement élaborée. Les évaluations de performances sont très importantes, non seulement pour tirer les leçons du passé, mais aussi pour garantir la responsabilité et la transparence vis-à-vis des actionnaires. Tous les projets font l’objet d’une évaluation, qui commence normalement un an ou deux après le décaissement des fonds. Les résultats escomptés et ceux réellement obtenus sont comparés a des critères de base tels que « l'impact sur la transition » (dans quelle mesure le projet a contribué à la transition), « l'additionnalité » (dans quelle mesure la contribution de la BERD se conjugue utilement aux efforts d'autres prêteurs), le respect de principes bancaires sains, la tenue des objectifs, la performance en matière d'environnement et la contribution du projet à la rentabilité propre de la Banque. Occasionnellement, des études sont réalisées sur des secteurs spécifiques d’activités, comme les PME ou les projets à vocation écologique. Les leçons de l'expérience sont diffusées dans toute l’organisation et font l’objet de publications destinées au grand public. 210 projets au total ont été évalués à ce jour ; les trois quarts d'entre eux sont considérés comme ayant eu un impact moyen à fort sur la transition. Les projets d'infrastructures sont réputés avoir eu le plus fort impact sur la transition, tandis que les investissements dans l'industrie et le commerce sont perçus comme étant plus risqués. Comment on pouvait s'y attendre, ce sont les pays d'Europe centrale et orientale et les Etats baltes qui ont obtenu les meilleurs résultats.

2. La promotion des petites et moyennes entreprises (PME)

31. Il est maintenant largement admis que les PME sont une force motrice pour l'innovation, la croissance et la participation populaire à la réforme de marché. Pour promouvoir ces nouvelles entreprises, la BERD s’attache davantage encore à développer la coopération entre des PME et des partenaires locaux et régionaux. Elle encourage aussi le secteur bancaire à se positionner clairement en faveur des PME. De fait, pour tenter de réduire le coût de la gestion des projets, ses initiatives avec des PME sont menées par le biais de banques locales et régionales.

32. Dans le même temps, la BERD contribue aussi à restructurer de grandes entreprises potentiellement viables, qui serviront d’exemples concrets à proposer en modèles à d'autres sociétés et investisseurs. En encourageant la restructuration parallèlement à des projets dans les PME, à des fonds de capital-risque régionaux et à des projets concernant les infrastructures dans les communes, la Banque entend donner aux régions un socle plus solide sur lequel ancrer un développement économique et social. Dans les PME, par exemple, elle adopte une approche « de bas en haut », qui met l'accent sur la nécessité d'un meilleur climat pour les investissements, par le biais de la création d'institutions de micro-financement, par la consolidation des capacités financières des banques locales pour le financement des PME, et par la suppression des obstacles au développement de ce type d’entreprises.

33. Lorsqu'elles sont coordonnées avec les projets d'autres institutions financières internationales, par exemple la Banque mondiale, ces initiatives visent à promouvoir le développement des PME, à renforcer la restructuration et les infrastructures locales. Elles devraient en outre créer de nouveaux emplois pour ceux qui sont touchés par le restructuration. La réorientation des infrastructures pour mieux répondre aux besoins du marché passe par un processus de responsabilisation dans les entreprises, d'orientation vers les demandes des consommateurs, avec une approche orientées services, et de contrôle des coûts et des risques.

34. La Rapporteuse soutient l'ensemble de ces initiatives, dont elle se félicite. Cependant, de tels projets devraient trouver leur place au sein d'une nouvelle stratégie. À l'évidence, il faut absolument éviter à l'avenir de canaliser des ressources précieuses vers le secteur des PME en émergence par le biais d'un système bancaire national qui pourrait être en mauvais état et mal géré. En effet, non seulement cela empêche la responsabilisation des entreprises mais, en outre, dans le passé, lorsque ces banques faisaient faillite, elles engloutissaient dans le même temps des portefeuilles entiers de fonds de la BERD prêtés aux PME, qui étaient garantis, du moins en théorie, par les gouvernements concernés.

3. Les investissements dans des institutions financières

35. La mise en place d'un environnement financier sain est très importante pour les investissements, et c'est pourquoi l'investissement dans des institutions financières est devenu une autre priorité de la Banque pour qui des banques locales de bon niveau sont un facteur déterminant pour la viabilité des marchés financiers.

36. Cependant, dans la réalité, le secteur financier de bon nombre des pays d'opération n’est pas encore en mesure d'offrir les services d'intermédiation nécessaires pour soutenir la croissance, même dans certains des pays en transition économiquement plus développés. Pour la plupart, ces banques n’ont pas la capacité, ou la volonté, de financer des entreprises et de développer une infrastructure pour l’expansion des activités bancaires de détail. Dans bon nombre des pays d'opération de la BERD, les grands établissements bancaires et compagnies d'assurances publics sont encore en place, et on ne peut pas toujours compter sur eux pour faire preuve de prudence financière ou du sens des responsabilités. Dans le cas de la Russie, les deux banques dans lesquelles la BERD avait pris des participations en capital - Tokobank et Inkombank - ont fait faillite en 1998. Il semblerait que le liquidateur de l’une de ces banques ait quitté le pays avec ce qui restait des actifs, alors que pour la deuxième, des procès sont en cours. Les pertes de la BERD sont estimées à des dizaines de millions de dollars.

37. L'une des récentes mesures prise par la BERD pour soutenir les réformes dans le secteur de la finance et de l'investissement a été d'intenter des actions en justice pour défendre les droits des investisseurs. Ainsi, elle a intenté un procès après que Tchernogorneft, une entreprise pétrolière russe, a été acculée à la faillite puis vendue à vil prix à un concurrent russe. Dans un premier temps, la BERD a perdu son procès, mais après avoir interjeté plusieurs appels, elle est maintenant optimiste quant à la possibilité de recouvrer la plus grosse partie de son investissement. Cependant, la BERD a, à plusieurs reprises, eu l’impression que le système juridique russe est plus favorable à des personnalités locales puissantes. C'est pourquoi les procès sont perçus comme étant à la fois symboliquement et financièrement très importants. Comme l'a dit le Vice-président de la BERD, M. Charles Frank : « Nous devons monter en première ligne pour défendre les droits des actionnaires, parce que nous avons le pouvoir de nous faire entendre. »

4. La protection sociale et de l’environnement pour étayer la réforme.

38. Dans toute la région, la transition vers des économies régies selon les lois du marché et vers la démocratie s'est accompagnée de graves difficultés sociales. On a vu se creuser d'énormes inégalités dans l’impact des pertes et des bénéfices de la transition, tant au niveau régional qu'au niveau social. Non seulement de grands pans de populations ont vu leur niveau de vie reculer de manière substantielle, mais on a vu aussi la pauvreté s’aggraver en termes absolus. L'espérance de vie a chuté dans plusieurs pays. En conséquence, on assiste à une aggravation considérable du niveau d'insécurité et d'instabilité au quotidien. Cette situation a eu des répercussions politiques évidentes autant que délétères.

39. Non seulement ces difficultés sociales graves pèsent sur la stabilité politique, mais la pauvreté et les inégalités de revenus peuvent sui generis remettre en cause la politique budgétaire. La protection sociale et la redistribution, financées sur les dépenses publiques, concernent non seulement le filet de sécurité sociale, mais également la promotion du capital humain par l'éducation et la santé, nécessaires si l’on veut que celui-ci participe de manière productive à l'économie. Il est vital d’accroître les recettes budgétaires pour augmenter les dépenses publiques en matière de santé, d’éducation, d’infrastructures sociales et de filet de sécurité sociale, car tous ces secteurs servent à élever le niveau de vie des plus démunis et à promouvoir une croissance participative.

40. Lors de l’adoption du présent rapport, la Commission des questions économiques a également montré clairement combien il lui importe que la protection de l’environnement continue à figurer au premier plan des actions de la BERD. Les membres ont exprimé leur soutien aux efforts de la Banque pour améliorer la sécurité nucléaire dans ses pays d’opération, pour faire mettre hors d’exploitation des centrales nucléaire et pour terminer le sarcophage de Tchornobyl. Ils ont également encouragé la BERD à entamer et à soutenir encore plus de projets visant à promouvoir l’économie d’énergie, le recours à des énergies renouvelables et le nettoyage des sols, fleuves et mers. La Commission a convenu que les normes environnementales devraient jouer un rôle encore plus grand qu’actuellement dans les décisions de la BERD relatives à des crédits pour de nouveaux projets.

5. La perspective d'adhérer à l'Union européenne.

41. Pour les pays de la région candidats à l'entrée à l'Union européenne, la deuxième phase de la transition et de la réforme sera dans une large mesure définie par la manière dont le processus d’adhésion se met en place. Les critères de Copenhague pour l'adhésion, fixés lors du Conseil européen de juin 1993, ressemblent de très près aux indicateurs de la transition établis par la BERD.

42. Les conditions fixées pour l'adhésion contiennent des obligations encore plus détaillées. Celles-ci concernent le renforcement et l'adaptation des institutions publiques pour faire en sorte de soumettre les produits à des normes et de garantir la concurrence. D'autres conditions portent sur la transformation des entreprises, le renforcement des institutions financières et la mise en oeuvre d'une économie de marché qui puisse fonctionner pleinement. La transition va s’accélérer du fait de ces obligations, ainsi que de l'engagement à appliquer les normes communautaires, en matière de santé et de sécurité sur le lieu de travail et en matière d'environnement. L'adhésion à l'Union européenne est une incitation supplémentaire à la réforme. Dans cette optique, tous retards et obstacles dans les négociations relatives à l'adhésion, comme ceux que l'on observe trop fréquemment ces derniers temps, pourraient avoir un effet négatif puisque la déception pourrait refroidir le zèle avec lequel la réforme est appliquée.

6. L'importance d'une stabilisation macroéconomique

43. Pour qu'il y ait reprise économique au cours de la transition, il faut, au préalable, parvenir à une stabilisation macroéconomique. Le propre pays d'origine de la Rapporteuse, la Bulgarie, ne le sait que trop bien, l'ayant appris à ses dépens. S’il y a une limite aux bénéfices qui peuvent être tirés d'un abaissement du niveau de l'inflation, un taux d’inflation modéré et des déficits budgétaires peu importants entraînent en général des taux de croissance plus élevés. L’exposition financière excessive qui a pénalisé la BERD pendant la crise financière russe de 1998 a également montré combien il est important de maintenir la stabilité macroéconomique sur le long chemin de la transition.

7. L'importance des ajustements structurels et du rythme de la réforme

44. Les pays en transition qui ont réformé leurs économies par la libéralisation et la privatisation s'en sont bien trouvés. De fait, même des initiatives modestes pour libéraliser les prix et le commerce et encourager les PME et les privatisations à petite échelle peuvent se révéler suffisantes pour que ceux qui sont à la traîne dans la transition parviennent à des taux de croissance comparables à ceux des pays économiquement développés - au moins pendant quelque temps avant qu'il ne devienne nécessaire de procéder à une réforme plus en profondeur. Cependant, la BERD rappelle de plus en plus souvent que les bénéfices pouvant être tirés de la privatisation et de la libéralisation dépendent étroitement d'une réforme institutionnelle à même de bénéficier à la majorité de la population. La politique de la Banque va dans le sens d'une libéralisation et d’une privatisation rapides et l'intérêt particulier qu'elle accorde aux PME reste justifié, cependant elle insiste maintenant tout autant sur l'importance de mettre en place un environnement institutionnel qui puisse étayer de telles réformes. Cet environnement reste d’actualité - on peut même penser qu'il est plus important encore - dans la deuxième phase du processus de transition.

8. Les conditions prévalant dans les pays d'opération

45. Les études de la BERD sur l'importance relative des conditions prévalant au départ du processus de transition au regard de la croissance ultérieure laissent à penser que ces conditions ont eu une certaine influence. Certaines caractéristiques des économies planifiées ont, à des degrés divers, laissé leur empreinte sur les structures économiques et demeurent encore fermement enracinées dans les mœurs. Ainsi, l'industrie, en particulier l’industrie lourde, prime encore sur les services ; les pays montrent un fort taux d'investissement en capital physique et humain ; les systèmes financiers sont insuffisants pour canaliser l'épargne en direction de l'investissement ; enfin, il n’y a pas de cadres juridiques et institutionnels pour étayer une économie de marché.

46. Mêmes si certains pays ont réellement « battu les statistiques » en surmontant des conditions initiales défavorables grâce à leur engagement déterminé à mener rapidement la réforme, certains ont fait valoir que les différences de niveau au départ étaient peut-être aussi importantes que la détermination elle-même. Quoi qu'il en soit, les données de la BERD montrent que, si les effets des conditions héritées du communisme s’estompent avec le temps, ce sont la volonté d'entreprendre la réforme, et la qualité de cette dernière, qui seront déterminantes pour le succès à plus long terme. Autrement dit, un pays peut surmonter des conditions initiales défavorables en faisant preuve de détermination et de constance dans la mise en œuvre de la réforme.

47. À l'évidence, une décennie de transition est une période relativement courte et le processus est loin d'être terminé. La plupart des pays en transition ont en commun un aspect positif : par rapport à des économies de marché établies de longue date, ils sont dotés d’infrastructures physiques plus étoffées, et une part plus importante de leur population a un niveau d'instruction égal au moins au secondaire voire au supérieur, même si ces infrastructures et cette éducation pourraient avoir besoin d'être modernisées ou remise à jour. Cependant, en comparaison, une part plus importante de leurs emplois concerne l'industrie et leur consommation d'énergie par tête est plus élevée. Enfin, le cadre financier et institutionnel nécessaire dans une économie de marché devra davantage être renforcé dans la CEI et dans les régions de l'Europe du sud-est que dans les régions de l'Europe centrale et orientale et dans les Etats baltes.

IV.        LES OPERATIONS EN RUSSIE

48. Lors de leurs discussions avec la Banque, la Rapporteuse et la Commission ont choisi de traiter plus en détail les opérations de la BERD en Russie. L’une des raisons en est que la BERD a fait l’objet de grandes polémiques dans la presse et dans les cercles politiques pour son empressement à se réengager de manière aussi forte en Russie après les pertes significatives qu'elle y avait subies en 1999, et la réduction de ses opérations dans ce pays cette même année.3 L’importance que la BERD accorde à la Fédération de Russie s’explique bien entendu par la taille et la population de ce pays. Environ un tiers de la population totale des pays d’Europe centrale et orientale et de la CEI (soit 147 millions sur les 450 millions au total) vit dans ce pays, et une part considérable des vastes ressources naturelles de la région se trouve en territoire russe.

49. En octobre 2000, le Conseil de Direction de la BERD a approuvé une nouvelle Stratégie pour la Fédération de Russie pour la période 2001-2002, dans le cadre de sa Stratégie à moyen terme. L’un des objectifs est d’utiliser les projets de la BERD comme moyen d’établir un dialogue en vue de leur mise en œuvre afin de soutenir l’instauration de la confiance au niveau local. Le scénario le plus prudent de la BERD prévoit un engagement annuel minimum de 300 à 400 millions €. Si le climat des investissements s’améliore encore, cette enveloppe pourrait atteindre les 800 à 1000 millions €, soit 30% du total des engagements de la BERD dans l’ensemble de ses pays d’opération. Des données préliminaires montrent que 18 projets ont été menés à bien en Russie en 2000, pour un montant de 580 millions € (plus, donc, que les 220 millions € en 1999).

50. La Banque se réengage en Fédération de Russie à un moment où bon nombre d’investisseurs internationaux pourraient bien avoir passé outre leurs hésitations passées à investir dans ce pays. La reprise économique a été aidée par une hausse des prix du pétrole et une devise dépréciée qui a favorisé les exportations.

51. La croissance enregistrée en 2000 par la Fédération de Russie a concerné de large pans de l’économie, en particulier la production de matières premières et les produits manufacturés. Selon nos collègues russes, la production a augmenté dans tous les secteurs, les plus forts taux de croissance ayant été enregistrés dans des secteurs tels que celui du textile (22%) et des machines-outils (16%). Il semble donc qu’on ne soit pas seulement en présence d’une croissance de production, mais que l’on enregistre aussi une amélioration de la structure globale de l’économie russe. La Rapporteuse espère vivement que ces signes encourageants sont des indicateurs d’une tendance plus générale de l’économie russe à s’affranchir d’une dépendance excessive par rapport aux matières premières et à des produits relativement peu sophistiqués, particulièrement sensibles aux fluctuations de prix.

52. En outre, nos collègues russes ont informé la Commission que le volume total des investissements étrangers a atteint 11 milliards de dollars en 2000, soit une augmentation de 14,6% par rapport à l’année précédente. (Ce chiffre comprend l’investissement étranger direct - 4,4 milliards de dollars, soit 40% de plus qu’en 1999). Selon eux, au cours de cette même année, un certain nombre de changements ont été introduits dans la fiscalité, notamment une réduction de la charge fiscale représentant approximativement 2% du PIB ; le passage d’une imposition progressive à une imposition proportionnelle pour les revenus des personnes physiques, qui s’est accompagnée d’un abaissement sensible du taux d’imposition, ramené à 13% ; le passage de mesures et prélèvement sociaux proportionnels à un système dégressif pour rapprocher le régime du commerce extérieur russe des normes de l’OMC, dans le cadre des efforts déployés par le pays pour adhérer à cette Organisation.

53. L’intensification des activités de la BERD en Fédération de Russie a sans doute également été facilitée par le fait que ce pays a fait des progrès dans le remboursement ou la restructuration de sa dette extérieure. Nos collègues russes de la Commission nous informent que la part des banques russes dans le portefeuille total des crédits non productifs d’intérêts de la BERD est passée de 383 m € en 2000 à 261 m € actuellement (mai 2001) – autrement dit, de 85% à 72% après remboursements ou restructurations de la dette. Dans le même temps, ils regrettent que le Club de Paris des investisseurs internationaux n’ait pas voulu restructurer de la dette russe héritée de l’Union soviétique à des conditions similaires à celles accordées par leurs homologues du Club de Londres. En outre, ils estiment que la position du FMI au regard de la Fédération de Russie est d’une rigidité injustifiée, en comparaison avec celle adoptée vis-à-vis de pays confrontés à des difficultés similaires comme l’Argentine, la Turquie ou l’Ukraine.

54. Des fonctionnaires de la BERD signalent la croissance économique impressionnante de la Fédération de Russie. Selon des membres russes de la Commission économique, celle-ci a atteint 7,7% en 2000. Ils ont également indiqué que la production industrielle a enregistré une croissance de 9% la même année.

55. La BERD se réjouit aussi des propositions de réformes dans un certain nombre de domaines où leur nécessité se fait particulièrement sentir – notamment, la fiscalité et le recouvrement des impôts et taxes (y compris les droits de douane), la législation anti-trust, le système de pensions, l’administration, la lutte contre la corruption, la privatisation, la propriété foncière, la bureaucratie, le secteur bancaire et l’appareil judiciaire. Les obstacles administratifs aux affaires sont également visés, par exemple l’octroi de licences, l’enregistrement et la rationalisation de la supervision par les pouvoirs publics.

56. Dans la première version de son Rapport, la Rapporteuse se disait préoccupée par le fait que ces efforts louables étaient confrontés à la lenteur du processus parlementaire, qui semble toutefois, depuis, s’être accéléré, entraînant un regain d’optimisme. Les perspectives de réforme sont aussi meilleures grâce au fait que le Président de la Fédération de Russie semble largement maîtriser la situation politique dans le pays et bénéficier d’un large soutien parlementaire.

57. La BERD note également que les réformes dans le secteur bancaire, le système judiciaire, l’administration et le secteur social ont été placées au premier rang des priorités sur l’ordre du jour gouvernemental et parlementaire. Certains progrès ont été enregistrés dans le secteur bancaire, où il est particulièrement urgent d’introduire des réformes. Tant que ces dernières ne seront pas concrétisées, les populations n’auront guère confiance dans les banques, et l’économie n’en sera donc guère stimulée. L’argent caché sous les matelas ne produit pas de croissance. Une confiance accrue dans les banques contribuerait aussi à renverser la tendance à la fuite des capitaux hors du pays.

58. Toutefois, pour la BERD, le pays est engagé dans une « course contre la montre ». Il faut exploiter la « fenêtre d'opportunités » ouverte actuellement du fait de prix plus élevés du pétrole et du gaz. En d'autres termes, l'économie est maintenant en cours de stabilisation du fait de la hausse des prix dans ces matières premières et d'autres, et il faut utiliser le répit ainsi obtenu pour mettre en oeuvre des réformes qui sont peut-être, à court terme, pénibles du point de vue économique et impopulaires du point de vue politique, mais qui donneront des résultats très positifs à plus long terme.

59. La Banque prévient également que le renforcement de la valeur du rouble à l’étranger, conséquence naturelle de l’amélioration de la situation, fait peser un risque sur la poursuite de la croissance. De plus, si les prix venaient à s’effondrer dans le secteur de l’énergie et l’économie mondiale à se détériorer, du fait par exemple d’un affaiblissement de l’économie américaine, cela aurait des répercussions évidentes aussi sur l’économie russe. Pour soutenir la poursuite de la croissance, la Fédération de Russie devra donc poursuivre résolument ses efforts sur la voie évoquée plus haut.

60. Grâce à ses divers programmes pour la promotion des PME en Russie, la BERD a injecté plus de 200 millions € de prêts en 2000 dans ce pays. Pour cela, elle recourt à un instrument - le Fonds pour les PME russes - qui, jusqu'à présent, a aidé quelque 40 000 entreprises russes grâce aux liens qui existent entre la BERD et des institutions financières locales. Dans ce pays, le secteur des PME, qui ne pèse que 10% du PIB et de l’emploi, a souvent été négligé par les banques nationales et n’a pas pu influer positivement sur la politique nationale en général. Le fait de devoir opérer dans un marché marqué par l'arbitraire et la corruption a été relativement plus difficile à assumer pour les PME que pour les grandes entreprises disposant de meilleurs contacts politiques. Cela les a souvent conduites à chercher refuge dans l'économie souterraine, ce qui, à son tour, a freiné l'émergence d’une société civile.

61. Le portefeuille de la BERD pour la période avant 1998 a généré au total 94 projets en Russie. Cependant, même si le gros des crédits de la BERD est allé à des secteurs traditionnels de l’industrie lourde - telles que l'extraction minière, la production alimentaire, les pipelines et le caoutchouc -, il ne faudrait pas sous-estimer l’importance du Fonds pour les PME russes. La Banque utilise souvent des banques locales comme intermédiaires car aider chaque PME à titre individuel rendrait le coût de traitement des dossiers par trop prohibitif. Certains des prêts accordés à ces banques intermédiaires ont souffert du fait des difficultés rencontrées à la suite de la crise financière de 1998, mais il semble que le pire soit maintenant passé. Quoi qu’il en soit, les efforts de la BERD en vue d’aider les PME russes sont remarquables et devraient être amplifiés.

62. Les critiques concernant le portefeuille russe de la BERD se sont en partie concentrées sur le fait que beaucoup de ses prêts sont destinés à un petit nombre de grands conglomérats tels que Lukoil et Gazprom, dont on a l’impression qu’ils n’ont pas besoin de capitaux extérieurs du fait des prix énergétiques actuellement élevés et de leur position dominante - monopolistique pour certains - sur les marchés. (Ces deux entreprises devraient l'une et l'autre dégager des cash-flows d’exploitation de 3 milliards de dollars en 2001). La BERD a accordé un prêt de 150 millions de dollars à Lukoil (actuellement en phase finale d’approbation) à condition que l’entreprise adhère aux normes comptables internationales, Gazprom s’étant vu, quant à lui, demander d’améliorer ses normes de gestion d’entreprise pour améliorer les perspectives d’obtenir le prêt de 250 millions de dollars demandé.

63. La BERD semble penser que la perspective de recevoir son aval poussera les dirigeants d'entreprises russes à changer plus vite en œuvre de comportement. L'on pourrait avancer l’argument contraire, à savoir que si les dirigeants d'entreprise veulent prouver leur honnêteté, ils peuvent parfaitement le faire sans que la Banque intervienne. L'une des possibilités suggérée est d’exiger de mettre un terme à l’utilisation des sociétés off-shore qui peuvent siphonner les bénéfices pour le compte de propriétaires inconnus. De fait, pour des entreprises russes d'importance majeure, la manière la plus évidente de trouver des fonds supplémentaires nécessaires pour leur investissement serait de mieux gérer leurs cash-flows, de mieux traiter les investisseurs existants de manière à en encourager d'autres à leur emboîter le pas, et d'emprunter à des banques commerciales.

64. Cela étant dit, il est clair que la BERD est confrontée à des arbitrages difficiles, tout particulièrement ceux entraînés par la difficulté à concilier des critères d'investissement stricts et des objectifs et principes d'inspiration politique. La Fédération de Russie est un pays éminemment important pour la stabilité et la prospérité du continent européen tout entier. La Banque, comme le Conseil de l'Europe, doivent faire tout leur possible pour l'aider. Cependant, nous devons également redoubler d'efforts - avec nos amis et collègues russes, notamment au sein de la Douma d'état - pour garantir le respect de la gouvernance d’entreprise, encouragée par la présence et les pratiques de la BERD.

V.        L'EUROPE DU SUD-EST

65. La Banque a déjà injecté 2,7 milliards € à l'Europe du Sud-Est. Elle a défini cinq grands domaines prioritaires : la finance commerciale ; les PME ; le financement par prises de participation en capital ; l’atténuation du risque d'investissement ; et le soutien financier aux entrepreneurs locaux. Un fonds en capital pour les PME a été créé ainsi qu'une facilité de garanties commerciales, afin de canaliser l'aide en direction des entreprises naissantes et de faciliter le commerce intrarégional. Pour la seule année 2000, la BERD a engagé 550 millions € dans six pays de l'Europe du Sud-Est. Une part significative de ces fonds est allée à la coparticipation dans des projets d'infrastructures qui font partie du programme dit «quick start package» dans le cadre du Pacte de Stabilité pour la région.

66. Les opérations qui démarrent en Yougoslavie sont un cas particulier. Les fonds considérables qui sont requis et la nature spéciale des projets dont ce pays a besoin demandent que les donateurs unissent leurs efforts. La BERD a choisi de focaliser une bonne part de son assistance sur les PME et le secteur bancaire dans ce pays, et de l'aider à restructurer sa dette extérieure.

67. Le nombre de projets entrepris a augmenté - en particulier du fait de la participation de la BERD au Pacte de Stabilité - cependant, il ne sera pas possible de parvenir à une croissance soutenue dans la deuxième phase de transition dans cette région sans une forte hausse de l'investissement privé. Or, ce type d'investissement ne risque pas d’affluer si on ne met pas en place un environnement financier plus incitatif. Il est impératif de le faire, car en Europe du Sud-Est, les investissements publics, qu’ils proviennent de sources extérieures ou nationales, ne seront pas à en mesure de mobiliser les ressources nécessaires pour parvenir à une croissance durable.

68. Pour ce qui est du Pacte de Stabilité, la BERD maintient qu'il reste viable. Toutefois, elle estime qu'il est beaucoup trop lent face aux besoins désespérés des habitants de la région - opinion dont le récent rapport de l'Assemblée sur « la mise en oeuvre du volet économique du Pacte de Stabilité pour l'Europe du Sud-Est » (voir Recommandation 1493 (2001) et doc. 8905) s’est largement fait l’écho. La BERD a indiqué qu'elle s'efforcera de simplifier les procédures administratives dans le cadre du Pacte. Une meilleure coordination des différents projets d'aide est également jugée essentielle. C’est là un point que la Commission des questions économiques a fortement souligné lors de son adoption du présent rapport, insistant pour que soient évités toute redondance ou effets conflictuels dans les actions de l’ensemble des agences internationales concernées, en Europe du Sud-Est ou ailleurs.

69. La Banque estime qu'il conviendrait de privilégier les investissements dans l'économie réelle, qui créent des emplois et donnent rapidement des résultats. La BERD elle-même consacre beaucoup de ses travaux dans le cadre du Pacte à appuyer les petites entreprises, les institutions bancaires et les projets visant à restaurer les infrastructures de services publics telles que les routes et stations de retraitement de l'eau. La BERD se préoccupe de l'environnement, ce qui l'a amenée à affecter une part significative de ses prêts à des projets pour des stations d'épuration des eaux usées et des stations de distribution d'eau potable.

70. Bien que la BERD insiste sur son engagement en faveur du développement du secteur privé, celui-ci ne pèse pas lourd sur la liste des projets qu’elle a dressée pour l'  « ex-République yougoslave de Macédoine », par exemple. Dans ce pays, les principaux bénéficiaires ont été les monopoles de l'électricité et des télécommunications, ainsi que le principal aéroport. La BERD est également un actionnaire passif dans deux grandes banques que certains observateurs critiquent au motif qu’elles serviraient de vecteurs pour la mauvaise gestion étatique.

71. Il a également été reproché à la BERD qu’elle répartit ses lignes de crédit pour les PME et la facilitation du commerce entre cinq banques nationales de l' « ex-République yougoslave de Macédoine » dont quatre ont été accusées de mauvaise gestion ou voient leurs opérations limitées pour d'autres raisons. Il y a quelques doutes sur le point de avoir si tous les fonds réservés par la BERD sont réellement parvenus aux bénéficiaires prévus. La BERD a aussi été critiquée au motif qu'elle aurait pu contribuer davantage dans les domaines vitaux que sont la promotion d’une culture managériale, le développement de la gouvernance d'entreprise, la protection des droits de la propriété et celles des actionnaires minoritaires. La Rapporteuse attend avec intérêt de pouvoir clarifier ces points polémiques et d'autres évoqués dans son rapport, à l'occasion des futurs contacts avec la BERD.

VI.        EUROPE CENTRALE ET ORIENTALE

72. L'Europe centrale et orientale est la région qui a le plus avancé sur la voie de la transition. L'ajustement structurel pose encore des problèmes, notamment le fait que les travailleurs employés dans l'industrie sont plus nombreux que l'on pourrait s'y attendre au vu du développement économique de ces pays. Certains sont encore pénalisés par une productivité relativement faible ainsi que par une consommation énergétique relativement élevée par rapport à la production. Cependant, ils maintiennent des taux de croissance assez élevés et un cadre financier et institutionnel plus fort que celui d'autres régions où la BERD est active.

73. De manière générale, on note un net clivage entre deux groupes de pays : d’une part, les pays économiquement plus développés qui constituent les candidats les plus sérieux pour un élargissement rapide de l'Union européenne, d’autre part, le reste de la région en transition, en particulier la CEI et l'Europe du Sud-Est. C'est dans ce contexte que le débat de savoir si la BERD devrait ou non poursuivre une « politique de retrait progressif » s'est inscrit ces dernières années (la question a également été soulevée dans des rapports antérieurs de l'Assemblée sur les activités de la BERD - pour mémoire, voir la Résolution 1192 (1999) ; doc. 8422 ; Rapporteur : M. Lotz). La « politique de retrait progressif » est l'expression propre à la BERD pour décrire le processus visant à réduire progressivement ses activités dans les pays économiquement plus développés, tels que la Hongrie et la Pologne, en vue de libérer des ressources pour les régions qui le sont moins.

74. Pour la période de 1991-1999, le financement cumulé engagé par la Banque a été le plus élevé en Hongrie, avec 110 € par tête, alors même que la Hongrie, dans l'intervalle, a enregistré le plus fort taux de PIB par tête (près de 5000 €). L'Ukraine, en revanche, a reçu de la BERD moins de 20 € par personne, alors que son PIB par tête n’est que de 576 €. En 1999, la République tchèque, l'Estonie, la Hongrie, la Pologne et la Slovénie, les cinq pays qui devraient rejoindre le plus vite l'Union européenne, ont reçu, à eux tous, un quart des nouveaux engagements de la Banque.

75. Les détracteurs de la Banque disent qu’elle doit commencer à réduire ses prêts à l'Europe centrale et orientale, plus prospère, et cesser complètement ses prêts lorsqu’un pays adhère à l’Union européenne. En outre, ils font valoir que, si la Banque est supposée financer des projets privés, elle devrait se limiter à ceux pour lesquels les prêteurs commerciaux sont réticents à investir sans une aide multilatérale en garantie. (Par exemple, en 1998, la BERD a investi 100 millions de dollars pour la privatisation de la banque polonaise Pekao, alors que cette dernière aurait pu sans difficulté trouver d'autres investisseurs pour cette opération).

76. La Banque a répondu à ces critiques en soulignant que, dans les pays les plus riches, elle s’était déjà désengagée de certains secteurs, par exemple ceux des télécommunications, qui attirent déjà de gros investissements privés. La Banque soutient qu'il y a toujours un rôle à jouer pour une banque d'investissement publique comme elle pour prêter à long terme aux municipalités et contribuer à restructurer des secteurs industriels tels que l'extraction minière et les chemins de fer, en encourageant, en outre, la privatisation et la réforme. De fait, la Banque souligne qu'elle est la seule institution en mesure d'apporter une telle aide en ce moment.

77. Tel est peut-être le cas, mais la Banque devrait maintenant envisager de se désengager de ses positions dans les dix entreprises les mieux gérées en Europe centrale et orientale, pour éviter d'entrer en concurrence avec d'autres investisseurs et banques commerciales – dont certaines bénéficient peut-être au demeurant de prêts de la BERD. Si elle ne le fait pas, cela pourrait bien entraîner des conflits de plus en plus nombreux entre les diverses orientations de son ensemble complexe d'objectifs.

VII.        10e REUNION ANNUELLE DE LA BERD (Londres, 23-24 avril 2001)

78. Votre Rapporteuse a participé à la réunion annuelle de la BERD à Londres les 23 et 24 avril 2001. Elle est heureuse d’annoncer que la stratégie future de la Banque a recueilli un fort consensus. Ainsi, la Banque se concentrera dorénavant davantage sur la Fédération de Russie et des pays d’Europe orientale et d’Asie centrale, en particulier ceux qui ont peu progressé sur la voie d’une économie de marché fondée sur la démocratie. L’accent a été mis en particulier sur la promotion de la démocratie dans les pays bénéficiaires et l’introduction de normes reconnues au niveau international en matière de gestion des entreprises.

79. La dimension sociale a également été évoquée à de nombreuses reprises dans les discussions, en particulier par les pays donateurs. Tous s’accordent à dire qu’il ne peut y avoir de progrès économiques tant que de larges pans de population sont exclus du partage des fruits du progrès. Le Président de la BERD a admis que les problèmes sociaux ne relèvent pas du mandat de la Banque. Toutefois, il a souligné que le bien-être des populations de la région est un important facteur de motivation dans les projets que cette dernière entreprend. En outre, la BERD s’efforce, par la promotion d’une croissance économique durable, de combattre la pauvreté et la distribution inégale des richesses. Elle recherche également une coopération plus étroite avec d’autres banques de développement dont le mandat est davantage social, comme la Banque de développement du Conseil de l’Europe, la Banque mondiale et la Banque asiatique de développement.

80. La Banque a contribué substantiellement à la mise en place d’un système bancaire local et à la diffusion progressive, au sein des PME, d’une culture de planification et de gestion de projets commercialement saines. Elle a également encouragé les capitaux privés occidentaux à investir plus substantiellement dans les marchés locaux – soit par le biais d’opérations de financement conjoint, soit simplement par les références données par la banque à des opérateurs locaux. Dans le seul ex-bloc soviétique, 100 000 petites entreprises se sont montées ou ont étendu leurs opérations grâce à des prêts que la BERD a contribué à financer. La nécessité de poursuivre à l’avenir l’assistance aux petites et moyennes entreprises a été largement soulignée.

81. Avec le soutien de la BERD, les économies en transition ont pu entamer une libéralisation des marchés et du commerce, ainsi que des réformes de leurs institutions. Ces changements ont ouvert des possibilités importantes en matière de commerce et d’investissement avec l’Ouest et ont contribué à renforcer davantage l’intégration européenne.

82. De nombreux intervenants ont souligné l’importance que revêtent la création d’institutions et la gouvernance d’entreprise. Le Président de la Banque a reconnu que l’une des grandes leçons tirée des opérations de la Banque au cours de la dernière décennie a été que « les marchés ne se développent par de leur gré mais ont besoin de l’appui d’institutions fortes, y compris des règles de bonne gestion d’entreprise ». La Banque peut s’appuyer sur certaines leçons importantes apprises au cours de ses dix premières années d’opération pour définir l’ensemble des conditions institutionnelles minimum requises pour que le succès et le développement soient durables ; il faut en particulier des marchés forts ou qui fonctionnent bien ; une réforme fiscale et législative ; des droits de propriété clairs et bien protégés ; des gouvernements qui fassent preuve du sens des responsabilités démocratiques ; un niveau minimum de cohésion sociale ; et un système adéquat d’administration publique, dans un cadre caractérisé par la prééminence du droit. La BERD insistera donc pour que les pays et entreprises bénéficiaires de ses prêts introduisent des normes de gestion reconnues au niveau international. Les prêts ne doivent être accordés qu’à des entreprises qui respectent des règles comptables saines permettant d’identifier clairement les transactions et les relations entre entreprises et qui protègent les droits des actionnaires minoritaires. La Banque reconnaît que les défis de la réforme structurelle ne peuvent être relevés par quelque institution que ce soit opérant à titre individuel, c’est pourquoi elle tient beaucoup à encourager la coopération avec d’autres institutions multilatérales telles que la Banque mondiale et la BEI.

83. Contrairement à ce qui se passe avec d’autres banques de développement, la BERD a une mission politique, à savoir la promotion de la démocratie. La Bélarus a déjà fait l’objet d’un avertissement de sa part, car il ne progresse pas dans ce domaine. Dans un proche avenir, la Banque va également revoir sa position vis-à-vis du Turkménistan. Cependant, il n’y a pas de critère de mesure clair pour évaluer jusqu’où le mandat politique est bien rempli. Pour cela, la Banque compte beaucoup sur le Conseil de l’Europe et l’Assemblée Parlementaire, en particulier sur sa Commission pour le respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l’Europe, également connue comme la « Commission de Suivi ». Le Président Lemierre a préconisé une approche au cas par cas et n’a pas indiqué clairement si la Banque pourrait aussi envisager de prendre des mesures vis-à-vis de pays bénéficiaires plus grands et plus importants.

84. Les politiques de la Banque dans le domaine de l’environnement ont suscité quelques critiques. Ainsi, certains gouvernements, par exemple celui de l’Autriche, ont fait valoir que le projet « K2/R4 » en Ukraine avait été basé sur des considérations politiques plutôt que sur des éléments économiquement ou écologiquement justifiables. Cette position rejoint bien celle adoptée par l’Assemblée Parlementaire dans sa Résolution 1246 (2001) adoptée en avril 2001 (Doc. 9017 ; Rapporteur : Lord Ponsonby). D’autres ont reproché à la BERD de ne pas s’être suffisamment impliquée pour obtenir la fermeture des réacteurs nucléaires les plus dangereux d’Europe occidentale, en dehors de Tchernobyl, dont la fermeture est en grande partie financée par la Banque.

85. Le Réseau CEE Bankwatch a émis des critiques à l’égard de la Politique d’information au public de la BERD et des problèmes liés à cette politique, en particulier concernant la diffusion des informations sur les projets dans les langues nationales des pays d’opération, l’accès à l’information et l’établissement d’une instance à laquelle le public pourrait s’adresser pour communiquer plaintes et réclamations, y compris celles concernant l’accès et l’information.

86. En conclusion, il ressort clairement que la Banque s’est taillée un rôle spécifique, en particulier dans le développement de services bancaires et financiers. Malgré des hauts et des bas, la Banque a rempli la mission pour laquelle elle avait été créée – aider les pays de l’ex-bloc communiste à devenir démocratiques et à mettre progressivement en œuvre les réformes pour une économie de marché. Il a également été souligné qu’il est temps désormais pour la Banque de se désengager des pays économiquement plus développés et de concentrer ses opérations et activités davantage à l’Est et en Russie, où elle est le plus nécessaire. La Banque peut s’appuyer sur les leçons que lui ont enseigné ses dix années d’activités pour, d’une part, prendre davantage en compte la nécessité de soutenir et développer les institutions sur lesquelles reposent l’Etat et le marché, d’autre part, placer au premier rang des priorités sur son ordre du jour la création d’institutions et la gouvernance d’entreprise. S’il est vrai que l’année 2000 a vu une forte reprise et la concrétisation de certains gains issus de la réforme, à cause du ralentissement de l’économie mondiale, l’avenir pourrait réserver des risques significatifs qui seraient préjudiciables au processus de réforme dans les pays en transition. Ces risques pourraient être neutralisés en utilisant mieux le potentiel considérable de la région et en investissant mieux dans celui-ci – en particulier pour ce qui est des hommes et de leurs savoir-faire.

VIII .       SUIVI DONNE A LA RESOLUTION 1218 (2000) DE L’ASSEMBLEE

87. Pour ce qui concerne la mise en œuvre par la BERD de la dernière Résolution 1218 (2000) de l’Assemblée Parlementaire relative à la BERD et aux progrès de la transition, adoptée en juin 2000, il convient de noter tout d’abord que la coopération de la Banque avec le Conseil de l’Europe s’est de fait réellement intensifiée depuis, conformément à ce que demandait l’Assemblée. La coopération entre la BERD et la Banque de développement du Conseil de l’Europe, formalisée dans un accord conclu en 1999, se concrétise désormais par le co-financement de nombreux projets. La BERD poursuit également une étroite consultation, non seulement avec la Commission des questions économiques et du développement, mais aussi avec sa Commission pour le respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l’Europe, chargée de suivre la situation de la démocratie et des droits de l’homme dans les Etats membres à titre individuel. Des consultations similaires sont en cours avec la Direction générale des Affaires politiques du Conseil de l’Europe.

88. En outre, conformément aux recommandations de la Résolution 1218, la BERD se focalise de plus en plus sur la promotion des petites et moyennes entreprises, en recourant à des banques locales comme intermédiaires et à des partenaires régionaux comme interlocuteurs.

89. L’Assemblée avait de plus demandé que la BERD encourage activement dans ses pays d’opération les politiques incitant à la mise en œuvre de la « bonne gouvernance ». Le Président de la BERD a indiqué à la Commission des questions économiques que ces encouragements sont désormais un point central dans ses rencontres avec les dirigeants de pays d’opération, et de plus en plus, une condition pour obtenir un prêt de la BERD. En outre, il est ressorti clairement de notre réunion de janvier que le Président de la Banque, M. Jean Lemierre, est particulièrement attaché à ce que les pays bénéficiaires incluent dans leurs politiques de réforme la mise en œuvre d’un filet de sécurité sociale adéquat, même si, à strictement parler, les recommandations sociales ne font pas partie du mandat de la Banque.

90. Dans sa Résolution 1218, l’Assemblée demandait aussi à la Banque de poursuivre son engagement en faveur de la Fédération de Russie et des pays d’Europe orientale en restant un partenaire fiable, à long terme. Il ressort clairement du présent rapport que tel est effectivement le cas et que, dans les faits, les opérations de la BERD dans les pays concernés ont augmenté en termes absolus autant que relatifs. Qu’il s’agisse de la Fédération de Russie ou de l’Europe du Sud-Est, il y a tout lieu de conclure que la BERD est également devenue plus circonspecte dans sa sélection d’instances et de partenaires, de manière à garantir une bonne conduite des affaires et la mise en œuvre des engagements, comme le demandait la Résolution 1218. La BERD procède désormais de manière constante à des consultations avec le Conseil consultatifs des Investisseurs étrangers de la Banque mondiale avant de se lancer dans des engagements de projets envers quelque pays que ce soit.

91. De plus, l’Europe du Sud-Est bénéficie de l’intérêt croissant de la BERD. Comme on l’a déjà mentionné, la République fédérale de Yougoslavie est maintenant membre de la Banque, ce qui a permis d’augmenter les opérations, non seulement dans ce pays, mais aussi dans tous les autres de la région. Conformément au souhait exprimé dans la Résolution 1218, de nombreux projets transfrontaliers ont également reçu un soutien ; ils concernent en particulier des investissements slovènes et croates en Bosnie et dans la République fédérale de Yougoslavie.

92. De surcroît, la BERD a accru sa coopération avec d’autres institutions financières internationales, comme l’y invitait la Résolution 1218, notamment la Banque mondiale et la Banque européenne d’investissement. La coopération a été particulièrement intensive en Europe du Sud-Est, y compris, plus récemment, en République fédérale de Yougoslavie. Bon nombre de ces projets ont un réel volet social et environnemental, comme le souhaitait l’Assemblée. Enfin, dans l’esprit de la Résolution 1218 qui l’y invitait, la Banque est enfin en mesure d’entreprendre des projets au Monténégro, ce pays étant devenu – avec la République fédérale de Yougoslavie dont il fait partie – membre de la BERD.

IX.        CONCLUSIONS

93. La première phase de la transition est maintenant arrivée à son terme dans bon nombre d'économies en transition, qui connaissent désormais une croissance régulière après les énormes bouleversements économiques et les chutes rapides de production du début et vers le milieu des années 1990, puis les turbulences qui ont suivi la crise financière 1998 en Russie. Une telle croissance ne peut, cependant, se maintenir à moyen et long termes que si les institutions et les politiques au niveau national parviennent à attirer durablement l'investissement privé.

94. Pour être efficace, la BERD doit donc intensifier ses travaux en vue de promouvoir le développement et la mise en oeuvre d'un cadre financier et institutionnels sains, à même de soutenir une économie de marché qui fonctionne pleinement. Ce n'est qu'avec l'émergence d'un environnement économique transparent, basé sur la responsabilisation, que les projets de la Banque pour développer les PME et infrastructures locales peuvent donner leur pleine mesure. Il est vital d'insister sur l'amélioration des normes juridiques et réglementaires et de lutter contre les attitudes et comportements corrompus et clientélistes, si l'on veut que la majorité de la population tire les bénéfices de la restructuration économique.

95. Certes, par sa présence même dans ces pays en transition, la Banque peut contribuer à instaurer une bonne gouvernance d'entreprise en donnant l'exemple ; cependant la BERD court aussi le risque d'être impliquée dans des pratiques contestables par son association avec des partenaires peu scrupuleux. Pour certains détracteurs, au lieu d’«occidentaliser les Orientaux», c’est la Banque qui risque d'être « orientalisée » par certains de ses clients. La Banque a intenté un procès concernant certaines pratiques irrégulières dans lesquelles elle a été impliquée à son insu. Bien entendu, une telle initiative est nécessaire à la fois pour protéger les ressources de la BERD (ou, plus précisément, celles des contribuables de ses Etats membres) et pour donner l'exemple dans les pays bénéficiaires concernés ; cependant, en soi, elle n’encourage pas la croissance durable et ne crée pas un climat attractif pour les investissements.

96. La BERD doit donner d’elle-même l’image d’une institution qui fonctionne efficacement, grâce à des investissements ayant une assise solide en faveur de projets essentiels qui ne seraient pas à même d'attirer d'autres investisseurs sans sa participation. Il faut, pour éviter de rejeter à tort des projets valables, revoir l’allocation des ressources pour que celle-ci se fasse en fonction des besoins plutôt que du prestige. Les critères d'adhésion à l'Union européenne sont très proches des objectifs de la BERD. De fait, la perspective et la concrétisation de l'adhésion accéléreront les réformes mêmes recherchées par la BERD. Il conviendrait donc de réaffecter de plus en plus de ressources en faveur de pays moins avancés dans le processus de transition. Une telle réaffectation se traduirait à terme par une stratégie plus efficace en vue de faire converger la transition entre la région d’Europe centrale et orientale économiquement plus développée et des pays dont les résultats sont moins probants.

97. La participation de la BERD est nécessaire dans la deuxième phase de la transition, alors que d'autres institutions financières internationales telles que le FMI et la Banque mondiale insistent chaque jour davantage sur le concept de « prise en main » de la mise en oeuvre de la réforme par les pays bénéficiaires. De plus en plus, l’on s’accorde à dire qu'il incombe aux gouvernements d'établir des politiques efficaces, de renforcer le cadre institutionnel et d’adopter un comportement propre à faire jouer la concurrence à plein. Dans le cas de la Russie - l’un des principaux bénéficiaires des fonds de la BERD -, une telle approche est particulièrement nécessaire.

98. De fait, M. Michel Camdessus, ancien Directeur exécutif du FMI, a répondu à ceux qui critiquaient son institution pour n’avoir pas pu prévoir ou prévenir les bouleversements financiers et les turbulences financières en Russie et en Asie en 1998 en faisant valoir que ces turbulences ont été le résultat d'un échec beaucoup plus complexe à persuader les gouvernements de prendre la responsabilité de leur propre politique économique. Il a dit : «Nous avons négligé la dimension de « prise en main des politiques par chaque gouvernement» qui est indispensable pour qu’une politique puisse être appliquée durablement. »

99. Après une décennie de transition, certains observateurs suggèrent maintenant que les pays bénéficiaires des prêts de la BERD ne devraient plus être traités différemment par rapport à d'autres pays qui en sont même niveau de développement et que, par voie de conséquence, le « traitement spécifique » de la Banque ne se justifie plus. Ils ajoutent que non seulement les problèmes auxquels ces pays sont confrontés sont communs à tous les pays en développement, mais qu’en outre, la plupart des solutions aux problèmes rencontrés au cours de la transition peuvent être mises en oeuvre plus efficacement au niveau national, sans l'aide d'intervenants extérieurs. De plus, la perspective d'une adhésion à terme à l'Union européenne est potentiellement un encouragement plus efficace à mettre en œuvre des réformes que quoi que ce soit d'autre que la BERD pourrait offrir.

100. La Rapporteuse n’irait cependant pas jusque-là. Pour elle, la BERD a encore un rôle essentiel à jouer dans ses vingt-sept pays d'opération, même s'il lui faut le réduire quelque peu dans certains d'entre eux, s'engager davantage dans d'autres, et porter davantage l'accent sur la bonne gouvernance, comme cela est ressorti des rencontres entre la Commission des questions économiques et la Banque. Il reste nécessaire d’aider les pays en transition, tout comme de nombreux autres pays du monde, en développement ou non.

101. Cela étant dit, on remarque deux groupes bien distincts : les pays économiquement les plus développés, qui constituent les candidats les plus sérieux pour l'élargissement de l’Union européenne, d'une part, et le reste de la région d'autre part. Ceci est particulièrement vrai pour les pays de la CEI et de l'Europe du Sud-Est, où l’on est encore loin, malheureusement, d’une transition réussie. Ces régions sont caractérisées par un cadre financier et institutionnel, toutes proportions gardées, insuffisamment solide pour une économie de marché et par un secteur privé dans une très large mesure sous-développé. À l'évidence, il est nécessaire d'apporter davantage d'aide par des fonds publics. La participation de la BERD à la deuxième phase de transition se justifie encore du fait qu'une grande partie de la région est toujours confrontée de graves problèmes dans la création d'institutions crédibles dans une orientation de marché et de systèmes financiers capables d'attirer l'investissement de sources privées. Il incombe à la BERD de veiller à élaborer cette aide et cette participation avec soin pour promouvoir les PME et le développement de l’infrastructure locale, dans un contexte de comportements rationnels et de respect de la loi.

Commission chargée du rapport : commission des questions économiques et du développement

Renvoi en commission : mandat permanent

Projet de résolution adopté à l’unanimité par la commission le 28 mai 2001.

Membres de la commission : Mme Zapfl-Helbing (Présidente), Stepova, Kirilov, Blaauw (Remplaçant: Duivesteijn) (Vice-présidents), Adam, Agius, Agramunt (Remplaçant: Yanez-Barnuevo), Akgönenç, Aleffi (Remplaçant: Lauricella), Aliyev, Anusz, Arnau, Aylward, Berceanu (Remplaçant: Baciu), Billing, Blattmann, Bonet Casas, Braun, Brunhart, Budisa, Burbiené, Calner, Cerrahoglu, Clinton-Davis, Cosarciuc, Cunliffe (Remplaçant: Etherington), Cusimano (Remplaçant: Turini), Dokle, Elo, Eyskens, Freyberg, Gülek, Gusenbauer, Haupert, Hoffmann, Hovhannisyan, Hrebenciuc, Jung, Kacin, Kestelijn-Sierens, Kittis, Kosakivsky, Leers, Liapis, Lotz, Makhachev (Remplaçant: Slutsky), Mateju, Mitterrand (Remplaçante: Durrieu), Mortensen, Naumov, Patarkalishvili, Pereira Coelho (Remplaçant: Cesário), Ponsonby (Remplaçante: Jones), Popa, Popescu, Popovski, Prokes, Puche, Ragnarsdottir, Reimann, Riccardi, Rigo, Schmitz, Schoettel-Delacher, Schreiner (Remplaçant: Mariot), Schütz (Remplaçant: Behrendt), Seyidov, Squarcialupi, Stoyanova, Suslov, Tallo, Townend, Tsekouras, Ustiugov, Valleix; Wielowieyski (Remplaçant: Wojcik).

N.B. Les noms de ceux qui étaient présents à la réunion sont indiqués en italique.

Chef du secrétariat : M. Torbiörn

Co-secrétaires de la commission : M. Bertozzi, Mme Ramanauskaite et Mme Kopaçi-Di Michele

1 La réunion de la Commission a été précédée, le 17 janvier, de discussions entre la Rapporteuse et des fonctionnaires de la BERD spécialistes de la situation en Russie, en Europe du Sud-Est et du concept de « bonne gouvernance ».

2 Voir ainsi la Recommandation 1507 (2001) sur la lutte de l’Europe contre la criminalité économique et le crime transnational organisé : avancée ou recul ? (Doc. 9018 ; Rapporteuse : Mme Squarcialupi) et la Résolution 1214 (2000) relative au rôle des Parlements dans la lutte contre la corruption (Doc. 8652 ; Rapporteurs : MM. Leers et Tallo).

3 85% de ses prêts en souffrance et 50% de ses investissements en capital non rentables concernent la Russie et quelque 500 millions € ont dû être passés en provisions pour mauvaise dette après 1998 ; en fait, une bonne partie des investissements en capital a été passée pour profits et pertes. Cela a sérieusement affecté les résultats globaux de la Banque. Toutefois, la BERD a, depuis, renoué avec la rentabilité et a enregistré des bénéfices record en 2000.