Doc. 9311

14 janvier 2002

Exécution des arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme

Recommandation 1477 (2000)

Réponse du Comité des Ministres

adoptée à la 779e réunion des Délégués des Ministres (9 janvier 2002)

Le Comité a examiné attentivement la Recommandation 1477 de l’Assemblée parlementaire et la Résolution 1226, sur laquelle elle se fonde. Il souscrit pleinement à l’analyse de l’Assemblée quant à l’importance de la Convention européenne des Droits de l’Homme pour le maintien de la stabilité démocratique de notre continent. Il se félicite de l’intérêt que témoigne l’Assemblée pour l’exécution des arrêts de la Cour. Il attache, lui aussi, une très grande importance à la pleine et diligente exécution de ces arrêts dans l’accomplissement des compétences que lui confère l’article 46, paragraphe 2, de la Convention.

Le Comité rappelle que le caractère subsidiaire du mécanisme de contrôle présuppose que les droits garantis par la Convention soient protégés tout d'abord au niveau national et mis en œuvre par les instances nationales. Ce caractère subsidiaire se reflète également dans le caractère "déclaratoire" des arrêts, en laissant aux Etats une large marge d'appréciation dans le choix des moyens pour s’y conformer.

Dans le cadre de son examen, régulier et approfondi, de la question de l’exécution des arrêts de la Cour, le Comité a mis à jour en janvier 2001 les règles applicables à l’exercice de ses fonctions.

Par ailleurs, les changements consécutifs à l’entrée en vigueur du Protocole n° 11 et l’augmentation parallèle de la charge de travail du Comité mettent à l’épreuve sa capacité et celle du Secrétariat à assumer efficacement cette responsabilité. Le Comité a ainsi été amené, notamment, à réexaminer ses méthodes de travail, afin de garantir le fonctionnement effectif du système de protection des droits de l’homme instauré par la Convention européenne des Droits de l’Homme.

Parmi les développements les plus récents figurent l’usage accru des résolutions intérimaires à des fins d’information, d’incitation et même, dans certains cas, d’exhortation ; la rationalisation des procédures et de la documentation pour une plus grande efficacité; l’introduction de nouvelles règles de transparence et, plus récemment, la publication d’informations relatives à l’exécution des différents arrêts sur le site internet du Comité des Ministres.

La Conférence ministérielle qui s’est tenue à Rome, en novembre 2000, pour commémorer le 50e anniversaire de la Convention s’est penchée sur la question de l’exécution des arrêts de la Cour. Elle a, entre autres, examiné la manière de répondre à la lenteur ou à la négligence dans la mise en oeuvre de ceux-ci – voire à leur non-exécution. Elle a créé une dynamique qu’il importe d’exploiter. Le Comité est résolu à promouvoir l’exécution des arrêts de la Cour et le fonctionnement du mécanisme conventionnel.

Le Groupe d’évaluation, institué en janvier 2001, conformément aux conclusions de la Conférence ministérielle, afin d’étudier les moyens de garantir l’efficacité de la Cour européenne des Droits de l’Homme, a reconnu l’importance de l’exécution et a mis l’accent, entre autres, sur le traitement des requêtes répétitives.

Dans la « Déclaration sur la protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales en Europe – Garantir l’efficacité à long terme de la Cour européenne des Droits de l’Homme » qu’il a adoptée à sa 109e session (Strasbourg, 8 novembre 2001), le Comité a chargé les Délégués de poursuivre l’examen des recommandations du Groupe d’évaluation, dont celles qui se rapportent à l’exécution des arrêts de la Cour.

En ce qui concerne ces dernières, les Délégués ont décidé, lors de leur 773réunion (novembre 2001), de les examiner à l’une de leurs futures réunions, à la lumière notamment de l’avis du CDDH relatif à la Recommandation 1477 (2000).

Le Comité des Ministres poursuivra l’examen de ces questions, entre autres à la lumière des propositions de l’Assemblée, des avis pertinents du CDDH et des recommandations de son Groupe de réflexion et du Groupe d’évaluation.

En ce qui concerne la teneur de la Recommandation 1477, le Comité des Ministres se réfère aux positions exprimées dans l’avis adopté par le CDDH lors de sa 52e réunion (6-9 novembre 2001) et annexé à la présente réponse.

Considérant l’engagement de l'Assemblée à la recherche de solutions, le Comité des Ministres s’engage à l’informer de tous les développements significatifs dans ce domaine, comme il est souligné dans la Déclaration du 8 novembre 2001. Il suggère que cela se fasse dans le cadre d’un dialogue régulier entre leurs instances compétentes, en particulier le Groupe de Rapporteurs du Comité des Ministres sur les droits de l’homme (GR-H) et la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme de l'Assemblée parlementaire.

Annexe

Avis sur la Recommandation 1477 (2000) de l’Assemblée parlementaire relative à l’exécution des arrêts de la Cour européenne des Droits de l'Homme1

adopté par le CDDH lors de sa 52e réunion

(6-9 novembre 2001, CDDH (2001) 35, Annexe IV)

1.       Le Comité directeur pour les Droits de l’Homme (CDDH) se félicite de l'adoption de la Recommandation 1477 (2000) de l’Assemblée, objet du présent avis. Cet instrument, particulièrement opportun dans le contexte actuel, met en exergue l'importance de l'exécution des arrêts de la Cour européenne des Droits de l'Homme en tant que pierre de touche de la crédibilité du système de protection des droits de l'homme en Europe et reflète la volonté de l'Assemblée de s'impliquer davantage dans ce domaine.

2.       Le CDDH note que l’évaluation faite par l’Assemblée de l’importance de la Convention, notamment pour le maintien de la sécurité démocratique et de la primauté du droit sur le continent européen a été partagée par les gouvernements des Etats membres à de nombreuses occasions, et encore récemment par la Conférence ministérielle européenne sur les droits de l'homme qui s'est tenue à Rome les 3-4 novembre 2000. Il note en particulier que la Conférence en appelle fermement tous les Etats membres à veiller continuellement à ce que leur législation et leur pratique soient conformes à la Convention et à exécuter les arrêts de la Cour. Elle exprime également de façon claire sa conviction quant à la nécessité d'assurer un contrôle optimal de l'exécution de ces arrêts, ce qui contribuerait notamment à éviter de nouvelles violations, et de rendre ce contrôle plus transparent.

3.       Par ailleurs, le CDDH rappelle le caractère subsidiaire du mécanisme de contrôle institué par la Convention, qui présuppose que les droits garantis par la Convention soient protégés pleinement tout d'abord par le droit interne et appliqués par les autorités nationales, notamment les organes juridictionnels.

4.       Ce caractère subsidiaire se reflète également dans le caractère "déclaratoire" des arrêts de la Cour, qui laisse aux Etats une large marge d'appréciation dans le choix des moyens pour se conformer à l'arrêt. Ainsi, dans son arrêt Scozzari et Giunta c. Italie du 13 juillet 2000, paragraphe 249, la Cour a souligné:

5.       Le CDDH signale également, avec le Président de la Cour2, que la responsabilité au sein du mécanisme de contrôle de la Convention est claire: la charge d'établir l'existence d'une violation incombe à la Cour, la branche judiciaire du Conseil de l'Europe, alors que la surveillance de l'exécution des arrêts constatant une telle violation appartient au Comité des Ministres, sa branche exécutive (article 46, paragraphe 2 de la Convention). Le CDDH convient avec le Président qu'il s'agit d'un système qui a bien fonctionné dans son ensemble. Dans la grande majorité des cas, les Etats ont agi de bonne foi et se sont efforcés de remplir leur obligation de se conformer aux arrêts de la Cour (article 46, paragraphe 1 de la Convention). Il importe de reconnaître à cet égard le rôle joué par le Comité des Ministres, assisté en particulier par la Direction générale des droits de l'homme.

6.       Le CDDH est convaincu que la question de l'exécution des arrêts constitue l'une des priorités pour ses travaux futurs. Dans ce contexte, il rappelle que, lors de leur 736e réunion (10-11 janvier 2001, point 4.3), au cours de laquelle ils ont examiné les suites à donner à la Conférence, les Délégués des Ministres ont chargé le CDDH d'examiner la manière et les moyens d'aider les Etats membres en vue d'améliorer la mise en oeuvre de la Convention dans leur droit et pratique internes. Ce mandat inclut entre autres l'examen des questions liées à l'exécution des arrêts.

* * *

7.       Le CDDH estime que les propositions contenues dans la Recommandation de l’Assemblée sont intéressantes, tout en soulevant de nombreuses questions. Le CDDH formule dans le présent avis les remarques suivantes:

L’Assemblée, se référant à sa Résolution 1226 (2000) sur l’exécution des arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme, recommande au Comité des Ministres:

i. de modifier la Convention pour permettre au Comité des Ministres de demander à la Cour une interprétation pour éclaircir ses arrêts dans les cas où l’exécution donne lieu à des doutes raisonnables et à des problèmes sérieux concernant leur mise en œuvre correcte;

8.       S'agissant de la suggestion formulée au paragraphe i de la Recommandation visant à permettre au Comité des Ministres de demander à la Cour une interprétation pour éclaircir ses arrêts dans les cas où l'exécution donne lieu à des doutes raisonnables et à des problèmes sérieux concernant leur mise en oeuvre correcte, le CDDH est d'avis que cette suggestion devrait être examinée dans le cadre de la réflexion globale sur la réforme de l'actuel système de protection des droits de l'homme, et à la lumière des réserves exprimées notamment par le Président de la Cour3 et par le Comité d'experts pour l'amélioration des procédures de protection des droits de l'homme (DH-PR)4.

ii. de modifier la Convention pour introduire un système d’astreintes (amendes journalières en cas de retard dans l’exécution d’une obligation légale) pour les Etats qui persistent à ne pas exécuter un arrêt de la Cour ;

9.       L'idée d’un système d’“astreintes” (paragraphe ii de la Recommandation), et en particulier les modalités pratiques de mise en oeuvre de celles-ci, mériterait un examen très approfondi. Le CDDH note qu'un système de cette nature existe d'ores et déjà au sein de l'Union européenne, les astreintes ne pouvant être imposées qu'à la suite d'une deuxième décision judiciaire (voir article 228, paragraphe 2 du Traité sur l'Union européenne). La Chambre des Droits de l’Homme de Bosnie-Herzegovine a eu, elle aussi, recours à de telles sanctions pécuniaires dans certaines affaires dans lesquelles, sur la base d‘expériences précédentes, on pouvait s’attendre à des difficultés d’exécution. L'introduction éventuelle d'un tel système dans le cadre du mécanisme de contrôle institué par la Convention soulève un certain nombre de questions. Il conviendrait de se demander notamment si un tel système serait efficace, s’il le serait en dehors de certaines situations exceptionnelles (par exemple, si le gouvernement de l'Etat défendeur persiste à ne pas vouloir remplir son obligation de se conformer à l'arrêt). De surcroît, un tel système serait-il approprié lorsque l'exécution de l'arrêt exige l'adoption de mesures générales, notamment législatives, qui peuvent nécessiter de longues procédures sur le plan national? En tout état de cause, la non-exécution persistante d'un arrêt de la Cour entraîne des conséquences financières: Le risque d'être obligé d'accorder une satisfaction équitable à d'autres personnes touchées par la violation persistante de la Convention peut déjà exercer une pression considérable sur l'Etat défendeur.

A la lumière de ces considérations, le CDDH n’est pas convaincu que l’introduction d’un système de sanctions pécuniaires apporterait une amélioration substantielle.

iii. de demander aux gouvernements des Hautes Parties contractantes de faire davantage usage de leur droit d’intervenir dans des affaires portées devant la Cour afin de favoriser la portée erga omnes des décisions rendues;

10.       Le CDDH rappelle que les Etats tiers qui interviennent ne sont pas pour autant considérés comme des Etats parties à la procédure en cours devant la Cour. Ils ne sont donc pas davantage liés par le dispositif de l’arrêt rendu dans l’affaire pour laquelle ils sont intervenus que les autres Etats qui ne sont pas intervenus. Le fait qu’ils interviennent ou non n’a donc pas de conséquence sur le terrain de l’article 46 de la Convention.

11.       Le CDDH accepte toutefois que de telles interventions pourraient encourager la Cour à rendre des arrêts de principe, ce qui permettrait d’améliorer la signification erga omnes des arrêts de la Cour à l’égard des Parties à la Convention.

12.       La recommandation faite aux Etats contractants d’intervenir plus fréquemment dans une procédure pendante (paragraphe iii de la Recommandation) devrait être davantage précisée. A cet égard, il convient de distinguer deux hypothèses. La première a trait au droit de tierce intervention au sens strict (article 36, paragraphe 1 de la Convention) qui autorise un Etat Partie, lorsque le requérant est son ressortissant, à intervenir dans une procédure dirigée contre un autre Etat. La seconde découle de la possibilité pour le Président de la Cour d'inviter tout Etat Partie à intervenir dans une procédure pendante (article 36, paragraphe 2 de la Convention). Les Etats n'ont donc pas eux-mêmes un droit général d'intervenir dans une procédure pendante contre un autre Etat.

13.       Cela dit, l'introduction éventuelle d'un tel droit pourrait être examinée dans le cadre de la réflexion globale sur la réforme de l'actuel système de protection des droits de l'homme. Le CDDH peut voir certains avantages à l'intervention de plusieurs Etats, mais il ne faut pas négliger le risque d'un allongement de la procédure du fait de telles interventions, ce qui irait à l'encontre de l'objectif visant à réduire la durée excessive des procédures.

14.       Enfin, le CDDH tient à rappeler dans ce contexte l'autorité des arrêts de la Cour: Il est inhérent au système de contrôle établi par la Convention que tout Etat contractant - indépendamment de sa participation éventuelle à une procédure pendante contre un autre Etat- examine et applique chaque arrêt, afin de s’assurer constamment que son droit et sa pratique correspondent à la Convention.

15.       S'agissant des autres points évoqués dans la Recommandation visant à améliorer la manière dont le Comité des Ministres exerce ses pouvoirs en vertu de l’article 46, paragraphe 2 de la Convention, le CDDH rappelle que les Délégués des Ministres, lors de leur 736e réunion (10-11 janvier 2001, point 4.3) ont convenu d’examiner les mesures pour le suivi, le cas échéant, des recommandations faites par la Conférence ministérielle relatives au contrôle de l’exécution des arrêts de la Cour. Le CDDH note par ailleurs que les Délégués ont adopté, lors de cette même réunion (point 4.2), des Règles révisées en vue de l’application de l’article 46, paragraphe 2 de la Convention. Ces règles, élaborées par le CDDH, codifient essentiellement la pratique du Comité des Ministres pour l’application de cet article, tout en ajoutant de nouvelles règles, en particulier relatives à la transparence.

iv. dans le cadre de l’exercice de ses fonctions au titre de l’article 46, paragraphe 2, de la Convention européenne des Droits de l’Homme:

a. d’être plus sévère à l’égard des Etats membres qui ne satisfont pas à l’obligation qui leur incombe d’exécuter les arrêts rendus par la Cour;

16.       Le CDDH partage indéniablement le but poursuivi par l'Assemblé parlementaire, à savoir garantir l'exécution des arrêts de la Cour par l'Etat défendeur. Si tel n'était pas le cas, (autrement dit, s'il y avait des arrêts non-exécutés ou exécutés de manière trop lente ou non-satisfaisante), ce serait la crédibilité du système de protection des droits de l'homme institué par la Convention qui serait atteinte.

17.       Le CDDH rappelle d’emblée que les cas d'exécution insatisfaisante demeurent rares et ceux de non-exécution tout à fait exceptionnels, à tel point que l'on peut affirmer que, d'une manière générale, les Etats défendeurs font preuve de bonne foi et de diligence pour exécuter les arrêts. Lorsque, par exception, ils ne procèdent pas à l'exécution de l'arrêt avec la diligence attendue, il faut y voir généralement soit des difficultés objectives pour satisfaire aux exigences de l'arrêt (par exemple, le long délai que la mise en place de certaines mesures générales, notamment de nature législative ou constitutionnelle, peut exiger), soit un manque de clarté quant aux exigences qui découlent d'un arrêt donné (manque de clarté qui, pour pouvoir être dissipé, nécessite l'apport d'autres arrêts ultérieurs de la Cour, éventuellement contre d’autres Etats).

18.       Certes, on ne peut pas exclure qu'il puisse y avoir des cas de refus manifeste d’exécuter les arrêts de la Cour. Cependant, plutôt que de préconiser plus de "sévérité" dans le contrôle de l’exécution, le CDDH invite le Comité des Ministres à développer sa gamme de réponses en cas de lenteur ou de négligence dans l'exécution des arrêts (ainsi que cela a été indiqué par la Conférence de Rome) et les critères objectifs pour identifier ces situations afin d’appliquer ces réponses d'une manière cohérente. De surcroît, le CDDH estime que les arrêts de la Cour doivent être libellés dans un souci constant de clarté.

19.       Le CDDH note que le problème plus général des réponses dont le Comité des Ministres doit disposer pour assurer l’exécution des arrêts est évoqué par les Délégués des Ministres dans leur décision lors de leur 736e réunion (10-11 janvier 2001, point 4.3) sur les suites à donner à la Conférence ministérielle précitée.

20.       Dans cette décision les Délégués ont convenu d'examiner les mesures pour le suivi, le cas échéant, des recommandations faites dans la Résolution I relatives au contrôle de l’exécution des arrêts de la Cour et à examiner la question générale de l’efficacité de la réponse du Conseil de l’Europe face aux cas de non-respect par les États membres des normes du Conseil de l’Europe en matière de droits de l’homme. Le CDDH s'en félicite. Il suggère que les Délégués des Ministres donnent priorité à cet examen, qui correspond aux vœux exprimés par l'Assemblée parlementaire dans la Recommandation objet du présent avis.

21.       Cela étant, il relève que le Comité des Ministres semble avoir déjà développé un certain nombre de mesures pour assurer l’exécution en dehors de l’examen régulier lors de ses réunions; en particulier :

-       des contacts directs (lettres, rencontres personnelles) à différents niveaux avec les autorités nationales concernées par l’affaire; des contacts au plus haut niveau entre le Président du Comité des Ministres et le ministre des Affaires étrangères de l’Etat défendeur, etc. ;

-       différents types de résolutions intérimaires visant à (i) informer ; (ii) encourager ; et/ou, si nécessaire, (iii) faire état de la non-exécution et le cas échéant, se déclarer résolu [le Comité des Ministres] à assurer, par tous les moyens à la disposition de l'Organisation, le respect des obligations de l’Etat défendeur en vertu de l’arrêt, et en appeler aux autorités des Etats membres à prendre les mesures qu’elles estiment appropriées à cette fin5.

b. de s’assurer que les mesures prises permettront effectivement d’empêcher de nouvelles violations;

22.       Le CDDH partage ce souci. Dans ce contexte il serait également approprié de donner au Secrétariat du Service de l'exécution des arrêts les moyens nécessaires, dans le cadre du budget général du Conseil de l’Europe, pour assister utilement le Comité des Ministres dans l’accomplissement de cette tâche importante.

c. de tenir l’Assemblée informée de l’état de l’exécution des arrêts, notamment par le recours plus systématique à des résolutions intérimaires qui établissent un calendrier des réformes prévues;

23.        Le CDDH note avec satisfaction l’intérêt croissant de l'Assemblée parlementaire à l'égard de l'exécution des arrêts de la Cour. Il comprend le souci de l'Assemblée d'être tenue au courant notamment des délais qui ont été prévus pour l’adoption de mesures générales. Toutefois, il ne considère pas que les résolutions intérimaires soient prévues, d’une manière générale, pour remplir cette tâche.

24.       Le CDDH rappelle que le Comité des Ministres a décidé en avril 2001 de rendre public son ordre du jour annoté des réunions Droits de l’Homme. Ce document contient notamment des informations sur l’état d’avancement de l’exécution des affaires. Le CDDH suggère que le Comité des Ministres s’assure que ce document général et régulier, qui est dorénavant disponible sur le site Internet public du Comité des Ministres, contienne également des informations sur les calendriers prévus pour les réformes annoncées. Le CDDH suggère également que le Comité des Ministres développe les informations contenues dans ces ordres du jour annotés sous la forme d’une base de données également disponible sur Internet et accompagné d’un moteur de recherche adéquat.

d. de charger le Secrétaire Général de renforcer et d’améliorer ses programmes d’assistance technique;

25.       Le CDDH ne peut que partager tout objectif politique visant à renforcer et à améliorer les programmes d'assistance technique du Conseil de l'Europe auprès des Etats Parties à la Convention. Ces programmes peuvent contribuer à améliorer le degré de respect de la Convention au niveau national et, par là, à alléger la charge de travail des organes de Strasbourg.

26.       Le CDDH estime cependant que, en principe, cet objectif de politique générale ne concerne pas l’activité du Comité des Ministres en vertu de l’article 46, §2 de la Convention, qui se rapporte à un problème spécifique vis-à-vis d'un Etat. Cela étant, plusieurs programmes d’assistance ont contribué de manière significative à résoudre certains problèmes d’exécution. Ce potentiel devrait donc être pris en considération et développé dans le contexte de l’examen des affaires déférées au Comité des Ministres pour contrôle de l’exécution.

e. de demander aux Etats membres d’aider les personnes ou les organisations qui contribuent à la diffusion des informations et à la formation de juges et d’avocats.

27.       Les mêmes considérations que sous d. ci-dessus sont, mutatis mutandis, valables selon le CDDH à l'égard de cette dernière demande de l'Assemblée.


1 Le mandat occasionnel donné au CDDH indique qu'il est appelé à formuler son avis notamment à la lumière de l'avis de la Cour européenne des Droits de l'Homme. A cet effet, le CDDH a noté que le Président de la Cour, M. Luzius Wildhaber, a répondu en mars 2000 à une lettre du Président de la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme de l'Assemblée parlementaire, M. Gunnar Jansson, dans laquelle ce dernier sollicitait des commentaires sur un mémorandum préparé par le rapporteur de ladite commission (M. Erik Jurgens). En outre, le Président de la Cour a prononcé le 28 septembre 2000 une allocution devant l'Assemblée parlementaire portant sur l'exécution des arrêts de la Cour. Lors de l'élaboration du présent avis, le CDDH a gardé à l'esprit la lettre et l'allocution susmentionnées.

2

Voir la lettre mentionnée dans la note en bas de page précédente.

3 Id.

4 Rapport de la 50e réunion (26-28 septembre 2001), document DH-PR (2001) 10, annexe III, § 3.

5 Voir la Résolution Intérimaire Res DH (2001) 80 relative à l’arrêt de la Cour du 28 juillet 1998 dans l’affaire Loizidou contre Turquie.