Doc. 9478

3 juin 2002

Le Fonds monétaire international et la Banque mondiale : des défis en perspective

Rapport

Commission des questions économiques et du développement

Rapporteur: M. Alfred Gusenbauer, Autriche, Groupe socialiste

Résumé 

L’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe examine régulièrement les activités du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale – également connues comme les « Institutions de Bretton Woods » -, compte-tenu notamment du fait que les parlements membres et observateurs de l’Assemblée représentent une cinquantaine de pays qui apportent à eux tous la plus grosse part du capital de ces institutions.

Le rapport fait valoir que, même si le FMI et la Banque mondiale ont été établis il y a environ un demi-siècle alors que l’économie mondiale était très différente de celle d’aujourd’hui, ces institutions ont encore d’importantes fonctions à remplir, en particulier si elles adaptent suffisamment leurs activités à des réalités nouvelles et mettent en œuvre une réforme interne qui est nécessaire.

Le rapport soutient en particulier la nouvelle importance accordée aux politiques « en faveur des pauvres », comme en témoignent, par exemple, les programmes communs récemment entamés et qui se regroupent sur les intitulés Programme pour alléger l’endettement des pays pauvres très endettés – PPTE (Heavily Indebted Poor Countries – HIPC -) et Programme stratégique pour la réduction de la pauvreté – PSRP (Poverty Reduction Strategic Papers – PRSP -). Le passage envisagé d’une assistance par les seuls prêts à une assistance dans laquelle les dons joueraient un plus grand rôle serait également le bienvenu.

Le rapport poursuit en préconisant la tenue d’une nouvelle Conférence de Bretton Woods, un demi-siècle après la première, et qui aurait pour tâche d’adapter le Fonds monétaire international et la Banque mondiale aux nouvelles circonstances internationales. Le rapport souhaite également que les droits de vote au sein de ces instances ne reflètent pas uniquement l’influence des pays donneurs mais aussi les souhaits exprimés par les pays bénéficiaires. Il conclut en disant qu’en contrepartie, les demandes faites aux pays bénéficiaires devraient se faire plus exigeantes en matière de progrès vers la démocratie, de « bonne gouvernance », de meilleures normes du travail et d’une protection plus efficiente de l’environnement.

I. Projet de résolution

Considérations générales

1.        L’Assemblée rappelle sa Directive n° 507 (1995) dans laquelle elle déclare que « une large part du financement des Institutions de Bretton Woods provient des Etats-membres du Conseil de l’Europe » et que l’Assemblée souhaite donc « renforcer sa coopération avec [ces institutions] en vue de suivre leurs activités [par le biais de rapports] réguliers ».

2.       L’Assemblée estime que cette mission prend une importance accrue en une période marquée par une instabilité croissante sur les marchés financiers mondiaux et une mondialisation de plus en plus rapide, alors que cette dernière crée des opportunités nouvelles de développement pour l’économie mondiale mais tend aussi à creuser l’écart de richesse entre pays autant que dans les pays eux-mêmes.

3.        Bien que, depuis leur fondation en 1954, l’économie mondiale se soit radicalement transformée, l’Assemblée croit que la Banque mondiale et le Fonds monétaire international ont encore des fonctions essentielles à assumer, pour peu que ces deux institutions adaptent leurs activités et procèdent à une réforme interne : en ce qui concerne la Banque mondiale, particulièrement dans des domaines ayant une utilité sociale à plus terme pour les pauvres ; pour ce qui est du FMI, dans une action de prévention visant à aider les pays à titre individuel si ceux-ci s’engagent à entreprendre une réforme au niveau national, en particulier lorsque la stabilité du système financier international est menacée.

4.        L’Assemblée soutient la nouvelle priorité que la Banque mondiale et le FMI ont donné à l’Afrique subsaharienne, telle que cette priorité est exprimée en particulier dans leurs programmes communs – l'Initiative pour alléger l'endettement des pays pauvres très endettés (PPTE) et le programme des stratégies de réduction de la pauvreté (SRP). Elle se félicite que ces deux institutions mettent l’accent sur le dialogue, le développement à long terme, la participation de la société civile, une évaluation rigoureuse, à chaque étape, des progrès réalisés en matière de réformes et l’aide aux groupes de population les plus démunis.

5.        Les missions modifiées et le fonctionnement interne des deux institutions devraient être définis dans une nouvelle conférence de Bretton Woods, à laquelle devraient participer un panel plus large de pays donneurs et bénéficiaires ainsi que de représentants de la société civile, afin de tenir compte des réalités de l’économie mondiale d’aujourd’hui. Les droits de vote devraient refléter, non seulement les contributions financières, mais, de plus en plus, les besoins et les souhaits de tous ceux qui n’ont pas leur mot à dire face à la répartition inéquitable des richesses qui accompagne la mondialisation.

La Banque mondiale

6.        L’Assemblée se félicite des engagements pris lors de la Conférence des Nations Unies « Un financement pour le développement » organisée à Monterrey (Mexique) en mars 2002. Elle pense que ces engagements soutiennent de manière plus affirmée l’orientation de la Banque qui a, plus récemment, mis davantage l’accent sur des politiques en faveur des pauvres, sur le financement de services sociaux et économiques de base tels qu’une amélioration de la condition des femmes, des soins de santé, de l’éducation et de la protection de l’environnement ; sur une répartition plus équitable des richesses, sur le renforcement des institutions dans les pays en développement et sur un meilleur accès des exportations aux pays industrialisés. Dans ce contexte, elle rappelle sa Résolution 1269 (2002) sur le rôle de l’Organisation mondiale du commerce dans l’économie mondiale, dans laquelle elle déclare que les pays en développement « doivent bénéficier d'un meilleur accès, qui devrait souvent, de fait, être un accès privilégié aux marchés des pays riches pour toute la gamme des produits et services».

7.        A cet égard, l’Assemblée soutient une nouvelle orientation pour un financement, non plus sous forme de prêts, mais sous forme de dons, en particulier pour les projets liés à l’éducation, et invite les Etats-membres du Conseil de l’Europe à s’entendre sur l’augmentation des ressources de la Banque mondiale qui serait nécessaire pour une telle réorientation.

8.        L’Assemblée se félicite aussi des efforts déployés par la Banque mondiale pour combler le « fossé numérique » entre pays développés et pays en développement en matière de technologies de l’information et de la communication (TIC), notamment par la constitution d’un Service appelé « Dot Force ». L’Assemblée insiste sur les bénéfices considérables que les pays en développement pourraient tirer d’investissements dans le secteur des TIC, y compris en matière d’agriculture, de santé publique et de services sociaux.

9.        Les travaux de la Banque mondiale en vue d’encourager l’introduction de systèmes de pensions dans les pays en développement méritent d’être encouragés, étant donné que ces systèmes contribuent à un développement démographique plus stable et à la sécurité sociale.

10.        L’Assemblée se réjouit que la Banque mondiale ait récemment décidé de mettre une grande partie de sa documentation interne sur Internet pour faciliter le débat public, y compris ses Stratégies par pays pour la réduction de la pauvreté, des décisions préliminaires sur des projets et des évaluations de projets déjà réalisés.

11.        La Banque mondiale est encouragée à intensifier ses efforts actuels pour intégrer à ses projets des conditions liées à la démocratie, à la « bonne gouvernance », aux normes de travail de base et à la protection de l’environnement, et à faire de l’acceptation de ces dimensions par les pays bénéficiaires une condition de l’octroi de son financement.

Le Fonds monétaire international

12.        L’Assemblée recommande que le FMI se recentre sur sa mission de base qui consiste à aider les pays à maintenir une stabilité macro-économique, en laissant à la Banque mondiale la responsabilité principale des projets de développement à plus long terme. Pour cela, il faut en premier lieu s’attacher davantage au suivi des marchés des capitaux et des flux financiers; à la prévention précoce des crises financières ; et à un certain degré de rationalisation des conditions en matière de réforme qui sont posées aux pays bénéficiaires en échange d’une assistance, étant entendu que cette rationalisation est par nécessité limitée par les nombreuses spécificités propres à chaque pays.

13.        L’Assemblée se félicite que le FMI ait récemment aidé la Turquie et l’Argentine pour que ces pays surmontent leurs difficultés financières. Dans le même temps, elle demande au FMI d'étudier pourquoi les « alertes précoces » concernant l’évolution de la situation de ces deux pays – du type de celles recommandées par la Résolution 1209 (2000) de l’Assemblée Parlementaire relative à la démocratie et au développement économique - n’ont pas été déclenchées suffisamment à temps pour permettre une action précoce de prévention. Toutefois, l’Assemblée pense que la création récente par le FMI d’un « Département des marchés internationaux » est un pas dans la bonne direction pour assurer une meilleure surveillance des pays et régions du monde.

II. Expose des motifs par le Rapporteur

Table des matières

I       INTRODUCTION

II       LE FMI ET LA BANQUE MONDIALE : RETROSPECTIVE

III       LA BANQUE MONDIALE

      -       Le Rapport 2000 de la Banque sur le développement dans le monde : combattre la

       pauvreté

      -       Le Rapport 2001 de la Banque sur le développement dans le monde : mettre les

       institutions nationales au service des gens

IV       LE FONDS MONETAIRE INTERNATIONAL

      -       Répartition des droits de vote et niveau de responsabilité

      -       Financement pour le développement à long terme dans les pays à faible revenu

      -       Le Fonds : point de passage obligé pour l’assistance au développement ?

      -       La conditionnalité du Fonds

V       LES PROBLEMES SPECIFIQUES DE L’AFRIQUE SUBSAHARIENNE. LES

      PROGRAMMES PPTE ET SRP

VI       LES PRINCIPAUX ENJEUX

-       Le problème des « paradis financiers »

-       Transparence et niveau de responsabilité

-       Stratégies pour la réduction de la pauvreté

-       La nécessité d'innover : l’exemple de la nouvelle proposition «Sovereign Chapter 11»

-       La Conférence de printemps 2002 des Institutions de Bretton Woods

VII.       CONCLUSIONS

I.        INTRODUCTION

1. A la suite de sa Résolution 1057 (1995) relative aux "Activités des Institutions de Bretton Woods", l'Assemblée Parlementaire - par le biais de sa Commission des questions économiques et du développement - s'est engagée sur la voie d'un renforcement de sa coopération avec la Banque mondiale et le Fonds monétaire international, et leur sert de tribune parlementaire pour suivre leurs activités et leurs politiques, tout comme elle le fait pour l'OCDE et pour la Banque européenne pour la reconstruction et le développement.

2. Les parlementaires d'une Europe élargie sont particulièrement intéressés par la tenue d'échanges de vues réguliers avec ces institutions sur des sujets relatifs à la sphère socio-économique : leurs opérations dans les Etats membres du Conseil de l'Europe; la nécessité de parvenir, dans les pays pauvres de la planète, à un développement qui s'inscrive dans la durée, qui soit équitable d'un point de vue social et sain d'un point de vue écologique, et qui soit fondé sur la démocratie et les droits de l'homme; ou encore les progrès de la réforme économique en Europe centrale et orientale.

3. De fait, les dernières crises financières qui ont secoué divers marchés émergents ont ébranlé également la confiance du public dans les institutions de Bretton Woods, alors qu'elles étaient appelées d'urgence à la rescousse. Ces institutions jouent un rôle absolument crucial : le Fonds, d'une part - en tant que prêteur et gestionnaire incontournable en cas de crise et aussi, de plus en plus, en tant qu'institution chargée de veiller au bon respect des normes financières internationales - et la Banque mondiale, d'autre part, qui cherche à faire reculer la pauvreté et à assurer un développement durable.

4. A Prague, en septembre 2000, des milliers de personnes – pour la plupart venus de l’étranger et pour beaucoup apparemment des « professionnels » de la manifestation – ont investi les rues pour manifester contre les institutions de Bretton Woods « non démocratiques et qui ne sont soumises à aucun contrôle » et contre les injustices entraînées par la mondialisation. Le choix du lieu où allaient se tenir les réunions cette année-là a donné un écho tout particulier aux manifestations, puisque les pays d’Europe centrale et orientale et l’ex-Union soviétique ont connu un processus de transition dramatique, avec des résultats hétérogènes. En outre, de nombreux pays en développement ont peu de résultats concrets après des années d’ajustement dans le cadre des programmes du Fonds. Lors de la réunion de Bretton Woods de septembre 2001 – abrégée (et réduite dans sa portée) afin que les manifestants aient moins de temps pour laisser libre cours à leur colère -, les manifestations que l’on craignait ont été moins violentes qu’à l’accoutumée, sans doute du fait de l’état de choc qui a suivi les attentats terroristes du 11 septembre contre New York et Washington D.C. Dans ce contexte, le Rapporteur exprime, en son nom et en celui de la Commission tout entière, sa compassion pour les victimes de ce terrible événement et pour leurs familles. Il est tout à l’honneur du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale d’avoir apporté leur soutien au monde civilisé pour s’efforcer de surmonter les conséquences économiques de ce traumatisme. Ces conséquences risquent, du reste, d’être plus graves pour les pays en développement que pour les pays riches, car les faibles pâtiront davantage que les forts d’un éventuel ralentissement économique.

5. Le présent rapport a pour objectif de passer en revue et de commenter les activités et les préoccupations des deux institutions, et d'étudier plus en détail certains aspects de leurs opérations qui peuvent être améliorés pour les rendre encore plus réactives aux rapides évolutions internationales en cours. Le Rapporteur est très reconnaissant à M. Horst Köhler, Directeur exécutif du Fonds monétaire international, à M. James Wolfensohn, Président de la Banque mondiale, et à leurs collaborateurs respectifs d’avoir partagé avec lui leurs sentiments sur bon nombre des questions soulevées dans ce rapport, dont il prend néanmoins seul la responsabilité, en toute liberté et indépendance, en tant que parlementaire et homme politique. Il remercie également ses collègues de la Commission des questions économiques et du développement pour les nombreuses contributions fort utiles qu’ils lui ont apportées au cours des discussions de la Commission sur les diverses versions du rapport.

II. LE FMI ET LA BANQUE MONDIALE : RETROSPECTIVE

6. Pour comprendre les institutions de Bretton Woods, il convient de remonter à la vision qu'en avaient leurs fondateurs, une vision particulièrement ambitieuse. Avant tout, ces institutions devaient veiller à ce que le monde ne connaisse plus jamais le chaos et l'anarchie économiques de la Grande Dépression. Lorsque les architectes du FMI et de la Banque mondiale se sont réunis à Bretton Woods (une ville du New Hampshire), ils se sont attachés à bâtir des institutions à même de soutenir un nouvel ordre économique reposant sur les deux principes jumeaux que sont la stabilité et la prospérité partagée.

7. Ces arrangements ont également été mis en place pour tenir compte du bouleversement de l'équilibre des forces à la suite de la Deuxième Guerre mondiale. Rapidement, l'Europe s'était divisée, définitivement apparemment, et dans le nouveau monde polarisé par la rivalité Etats-Unis/Union soviétique, le "Rideau de Fer" n'était pas uniquement le symbole d'un clivage idéologique fondamental mais aussi d'une divergence claire en matière de théorie et de pratique économiques. Les Etats-Unis étaient le seul grand pays à être sorti, d'une certaine manière, plus fort de la guerre - à la fin du conflit, il détenait les deux tiers des réserves d'or mondiales, fournissait la moitié de la production mondiale de produits manufacturés et un tiers des biens exportés. Pour créer cette "nouvelle architecture financière", l'une des conditions sine qua non a sans aucun doute été le soutien des Etats-Unis, qui en ont été, du reste, le principal architecte. Afin de refléter cet état de fait, les droits de vote au sein des commissions de ces organisations ont été fixés pour être proportionnels aux contributions financières des membres. Washington versant la plus grosse quote-part, les Etats-Unis contrôlaient de fait les institutions.

8. A ce moment-là, l'Occident avait pour principal souci de se relever de la guerre et de reconstruire l'Europe de l'Ouest. Dans ce nouvel environnement géopolitique, les Etats-Unis ont reconnu qu'il existait deux dangers potentiels liés : une détérioration et une décomposition sociales généralisées, qui risquaient de susciter un mécontentement politique en Europe occidentale, d'une part, et une influence grandissante des Soviétiques, d'autre part. C'est à l'évidence pour tenir compte de ces facteurs que les Etats-Unis ont décidé de lancer le Plan Marshall en faveur de la reconstruction du "Monde libre". La seule manière de contenir l'expansion soviétique était de rebâtir des économies et des structures politiques solides.

9. Le projet de reconstruction de l'après-guerre allait donc bien plus loin que la simple remise sur pied de pays déchirés par la guerre. Le système capitaliste international lui-même avait été en butte à des critiques de plus en plus vives pour le rôle qu'il avait joué dans l'effondrement économique généralisé de l'entre-deux guerres, ce qui, selon ses détracteurs, avait contribué de manière non négligeable à la montée des régimes totalitaires. La gravité de la dépression mondiale et le chômage massif qu'elle avait entraîné avaient donné lieu à des attaques à l'encontre de l'ensemble du système capitaliste-libéral et fait le lit de politiques de "préférence nationale", avec les conséquences désastreuses que l'on sait, en Allemagne notamment.

10. A l'issue du cataclysme de la Deuxième guerre mondiale, les dirigeants politiques en Occident étaient donc tous d'accord sur le fait qu'il fallait éviter la situation des années 30, à savoir le chaos monétaire et les politiques mercantilistes et protectionnistes ou consistant à mettre ses voisins économiquement à genoux et, pour cela, établir des institutions internationales capables de garantir le type de stabilité économique essentiel pour un renouveau démocratique.

11. Cette rétrospective historique est nécessaire pour nous rappeler que les "institutions jumelles" de Bretton Woods étaient des éléments d'une vision plus large et tout à fait différente de la situation à laquelle elles sont confrontées aujourd'hui. Le FMI, le Groupe Banque mondiale et, par la suite, le GATT étaient la traduction concrète de l'engagement des Etats-Unis envers la création d'un nouvel ordre mondial répondant aux besoins de l'économie de marché démocratique et de l'épanouissement d'Etats démocratiques.

12. Les pays souhaitant recueillir des fonds pour la reconstruction et le développement dans le cadre de ce nouveau régime économique étaient, et sont toujours, obligés de se conformer à certaines conditions essentielles posées par les Etats-Unis, telles que la libre convertibilité des devises et la libre concurrence. La seule partie du monde que les Etats-Unis ne pouvaient pas influencer était celle qui était sous contrôle de l'Union soviétique. Cependant, il est rapidement apparu que, si la puissance militaire soviétique était extrêmement impressionnante, ce pays avait énormément souffert de la guerre et ne pouvait absolument pas concurrencer la puissance économique des Etats-Unis et de ses alliés.

13. L'accord de Bretton Woods a constitué la première tentative systématique et réussie de mettre en place un cadre légal et institutionnel pour le système économique mondial basé sur le libre jeu des mécanismes du marché. Son mandat politique était clair : promouvoir le libre échange comme condition préalable à la stabilité internationale, donc sans empiéter sur les intérêts nationaux et l'autonomie des Etats en matière de politiques. Toutefois, dès le départ, le système était intrinsèquement écartelé entre deux concepts ou intérêts qui se faisaient concurrence : le libéralisme keynésien, enchâssé dans les statuts, qui acceptait un certain degré d'interventionnisme, et le libéralisme orthodoxe des intérêts financiers, qui souhaitaient voir l'Etat faire machine arrière après être intervenu abondamment dans l'économie pendant la guerre.

14. Or, la prépondérance de l'économie américaine était telle que, dès leurs origines, la Banque mondiale et le FMI ont été fondamentalement des institutions financières bâties sur des valeurs américaines, s’attachant en priorité à faire respecter une orthodoxie financière et à défendre idéologiquement la libre circulation des capitaux sans réel engagement social. Les tendances opposées en matière de politiques ont causé immédiatement des difficultés : ainsi, les banquiers américains ont soutenu des mesures facilitant les flux de capitaux, contrairement à la théorie keynésienne qui prône la mise en place de contrôles plus stricts pour mieux contrer ces mouvements de capitaux. Les Etats-Unis, en tant que plus gros contributeur au capital des institutions de Bretton Woods, contrôlaient ces dernières dans les faits. C’est pourquoi, on les a dès le départ soupçonnées dans de nombreuses enceintes d'être l'un des bras de la politique étrangère américaine.

15. Cependant, le FMI et la Banque mondiale sont loin d'être restées immuables ou figées. Depuis leur création, elles ont connu des changements dans leur organisation et dans leur idéologie, au fur et à mesure des évolutions du paysage mondial. Au cours des années 80, elles ont été le vecteur de politiques économiques néo-libérales alors en vogue. Puis, à la fin des années 90, après les graves difficultés sociales qui ont éclaté à la suite de la crise financière dans certaines régions d'Asie, en Russie ou au Brésil, elles ont progressivement adopté une approche plus prudente et quelquefois circonspecte vis-à-vis du libéralisme.

16. La réévaluation que doivent subir aujourd'hui ces institutions s'inscrit en droite ligne dans ce parcours empreint de flexibilité. La mondialisation est un faisceau complexe et incertain de forces à laquelle diverses instances régionales et internationales doivent réagir. Il est donc tout à fait naturel que les institutions de Bretton Woods, de même que toutes les organisations politiques et économiques, s'attellent à relever les défis que pose un nouveau climat économique. Il est certain qu'elles devront se plier à une réévaluation et à une réforme si elles veulent pouvoir réagir avec efficacité à ces évolutions.

III. LA BANQUE MONDIALE

17. Les premières ébauches pour la constitution de la Banque mondiale prévoyaient que son principal objectif consisterait à assurer le financement de la reconstruction et du développement de régions d’Europe détruites pendant la Deuxième Guerre mondiale. Cela a été mené à terme avec succès il y a des décennies. Toutefois, alors que la décolonisation s'accélérait, le Groupe Banque mondiale - à la demande, notamment, de certains pays d'Amérique latine - a orienté sa politique vers un encouragement au développement des infrastructures et des ressources dans les pays moins développés. Il convient de noter cependant qu'avant le début des années 70, la dette extérieure de la plupart des pays en développement était relativement faible et de nature essentiellement gouvernementale. La plupart des prêts de la Banque mondiale étaient accordés à des conditions ou à des taux d'intérêt préférentiels et consentis pour mettre en œuvre des projets de développement et permettre d'importer des biens d'équipement.

18. Or, à la fin des années 70, et à la suite du boom de l'OPEP et de l'afflux de pétrodollars, les emprunts en devises du secteur privé comme public ont rapidement augmenté. Bien que la Banque ait continué à prêter à un taux préférentiel, cela n'a pas empêché les paiements dus pour le service de la dette de gonfler considérablement et la crise de la dette du Tiers Monde d'éclater. Même si une bonne part de la dette avait été contractée auprès de banques commerciales, la Banque mondiale a essuyé de sévères critiques au motif qu'elle aurait contribué au processus et l'aurait encouragé.

19. Une grande partie des prêts de la Banque mondiale constituaient une "aide liée", autrement dit, les fonds devaient être consacrés à acheter des services fournis par l'Occident, et en premier lieu les Etats-Unis. La Banque mondiale subventionnait donc des prestataires de services occidentaux. Le reproche le plus souvent fait à la Banque mondiale est qu'elle privilégiait les projets ayant une forte "composante en devises" au détriment de projets à fort "contenu local". Il est maintenant reconnu que, pour qu'une stratégie de développement à long terme soit viable, l'un des facteurs essentiels est que les prêts soient de préférence utilisés pour financer des projets de développement productifs au niveau national. Pour promouvoir de tels projets, on a créé, en 1960, l'Association internationale de développement (AID) en tant que facilité de prêts assortie de conditions « privilégiées » au sein du Groupe Banque mondiale.

20. La Banque a continué à évoluer et, au cours des années 80, a adapté ses politiques en fonction du néo-libéralisme alors prévalant, connu comme la "Reagan économie" ou encore le "Thatchérisme". Forte de l'impopularité et de l'insatisfaction connues pendant les périodes d'interventionnisme étatique et de planification centralisée, et du fait des pays d'Asie du sud-est, en qui elle voyait des exemples de réussite, comme la Corée du Sud et Taiwan, la Banque maintenait que les distorsions de prix des années 70 avaient ralenti la croissance moyenne du PIB d'environ 2% et préconisait dès lors qu'il fallait que l'Etat se retire. Encouragée, la Banque a pris de l'influence dans le courant de la nouvelle orthodoxie des années 80, se faisant le chantre des vertus du libéralisme par rapport à la planification, et l'appliquant concrètement. De fait, la Banque mondiale étudiait soigneusement chaque projet de prêt pour voir s'il ne pouvait pas être entrepris plutôt par le secteur privé.

21. La Banque est également devenue l'un des principaux défenseurs et vecteurs de la politique d'"ajustement structurel", axée sur des politiques budgétaires et monétaires de rigueur conçues pour prévenir une demande intérieure excessive. On escomptait que cette politique permettrait d'abaisser les importations et de réduire les pressions inflationnistes. Le point central était l'amélioration de l'environnement de la politique macro-économique :

(a) en s'attachant à mobiliser l'épargne intérieure grâce à des politiques budgétaires et financières appropriées;

(b) en rendant le secteur public plus efficace (préférence pour une allocation des investissements publics déterminée en fonction des prix et amélioration de l'efficacité des entreprises publiques);

(c) en rendant les investissements du secteur public plus efficaces (libéralisation du commerce et des politiques économiques nationales); et

(d) en réformant les arrangements institutionnels pour soutenir le processus d'ajustement.

22. Toutefois, actuellement, on remet en cause les politiques d'ajustement structurel autant que la croyance quasi-aveugle dans les vertus du libre jeu des forces du marché. Il est de plus en plus reconnu que ces politiques d'austérité financière imposées aux pays endettés ont souvent fait peser un fardeau économique par trop lourd et qui ne se justifiait pas sur des communautés difficilement équipées pour le supporter. La consommation intérieure a souffert, handicapant la croissance. En outre, on éprouve de plus en plus des scrupules moraux à imposer des réductions des dépenses qui abaissent les niveaux de protection sociale.

23. Il semble que cette critique ait été entendue. Sous la présidence de M. Wolfensohn, la Banque a entrepris une remarquable transformation, y compris au niveau de son image publique. Elle prône désormais un retour à l'interventionnisme étatique et insiste sur les volets sociaux de ses projets. En juin 1999, à l'occasion de la Réunion annuelle des Institutions de Bretton Woods qui s'est tenue à Washington DC, M. Wolfensohn a indiqué qu'après que les objectifs initiaux des accords de Bretton Woods ont été remplis, la Banque mondiale a recentré son action et privilégie depuis quelque temps davantage le développement et les questions liées à la pauvreté, ainsi que celles liées au développement durable.

24. Le discours a marqué un tournant par rapport aux politiques antérieures, puisque M. Wolfensohn a, pour la première fois, reconnu qu'il faut, en préalable, des filets de sécurité sociaux et une bonne gestion des affaires publiques (bonne gouvernance), redonnant ainsi à l'Etat une place dans l'équation du développement. Ce faisant, il a également évoqué la nécessité de disposer d'un système législatif et juridique adéquat et a donc fait de la responsabilité et de la transparence deux facteurs nécessaires pour un développement durable. M. Wolfensohn a fait référence, à cet égard, aux problèmes aigus de la Corée du Sud, de la Thaïlande et de l'Indonésie. Cette remarque, tout à fait pertinente par ailleurs, ne manquait certes pas d'ironie, étant donné que les deux premiers de ces trois pays étaient considérés, à une certaine époque, comme les « premiers de la classe » des programmes d'orthodoxie économique néo-libérale du système de Bretton Woods.

25. Plus important, peut-être, la Banque se focalise sur les pays moins développés et les pauvres. M. Wolfensohn a insisté sur le fait que ceux qui souffrent le plus lors d'une crise financière sont rarement les riches ou les classes moyennes, mais à coup sûr les pauvres. Il a insisté sur le fait qu'ils ont besoin d'un filet de sécurité sociale. Sans ce filet, a-t-il ajouté, il y a un vrai problème. Ce tournant idéologique indique que la Banque n'est pas aussi sourde à des points de vue différents que bon nombre de ses détracteurs l'ont laissé entendre.

26. Le Rapporteur a également évoqué avec la Banque mondiale les efforts que celle-ci déploie pour combler le « fossé numérique » entre pays riches et pays pauvres. Lors d’une récente réunion du G-8, il a été décidé de charger la Banque mondiale d’établir une unité appelée « Dot Force ». La Banque mondiale prête maintenant environ 2,5 milliards de dollars par an pour combler ce « fossé numérique » et espère que ce thème pourra être inclus dans des négociations à venir de l’OMC.

27. En matière de développement, les « retours sur investissement » sont impressionnants. Chaque dollar dépensé dans ce type de projet génère neuf dollars sous forme de revenus supplémentaires pour les pays en développement. Cela peut permettre aux agriculteurs du nord du Pérou de s’informer sur les cours actuels du café à la Bourse de Lima, dans le sud du pays ; cela peut aussi permettre l’échange de données sanitaires demandées par un hôpital local. Quelle que soit la forme sous laquelle se pratiquent ces retours sur investissement, les pays en développement montrent un intérêt croissant pour ce type d’assistance.

28. La Banque mondiale encourage aussi l’introduction de systèmes de pensions dans divers pays, y compris en développement, afin de renforcer la sécurité sociale et dans un contexte de recul général du nombre des naissances. Elle recommande des régimes de pensions à « plusieurs piliers » comportant un élément de privé significatif et met en œuvre un programme majeur de recherche qui s’efforce de concevoir et d’appliquer des réformes du système de pensions dans divers pays, de détecter des faiblesses dans les systèmes en place et de travailler sur des améliorations possibles.

Le Rapport 2000 de la Banque sur le développement dans le monde : combattre la pauvreté

29. Le Rapport 2000 de la Banque sur « le Développement mondial (RDM) – s’attaquer à la pauvreté », publié en septembre 2000, contenait une déclaration forte d’engagement en faveur d’une croissance économique plus équitable. Au-delà de la masse d’éléments concrets à l’appui de cette déclaration, il véhiculait un message simple : dans un contexte de prospérité mondiale, la pauvreté à grande échelle est moralement inacceptable, politiquement intolérable et économiquement une perte sèche. Le défi qui se pose est de traduire maintenant ce message « en faveur des pauvres » en une stratégie concrète du changement au niveau national et mondial.

30. La conclusion qui émergeait de l’analyse empirique détaillée menée par la Banque est que la guerre contre la pauvreté est, fondamentalement, une guerre contre l’inégalité. A la fin d’une décennie qui avait vu le débat sur la pauvreté dominé par des macro-économistes partisans de la primauté de la croissance économique, la Banque mondiale envoyait un message clair aux gouvernements : « l’équité dans la répartition des richesses » est aussi importante pour réduire la pauvreté que les fondamentaux macro-économiques.

31. L’analyse présentée dans "Combattre la pauvreté" se fondait sur la reconnaissance du fait que, si l’on n’agit pas pour réduire les inégalités dans les pays et entre eux, l’objectif de développement international qui vise à réduire de moitié la pauvreté mondiale d’ici 2015 ne sera pas atteint. Dans le monde, une personne sur cinq vit avec moins de un dollar par jour, et une sur deux avec moins de deux dollars par jour – soit approximativement la même proportion que dans les années 90.

32. La stratégie exposée dans le rapport pour la réduction de la pauvreté est basée sur trois éléments liés entre eux.

33. Développement d'opportunités. Au niveau national, le rapport préconise d’agir pour augmenter les actifs des pauvres par un investissement accru dans les services sociaux et économiques de base. Il demande aussi que les prestataires des services soient davantage responsables. Au niveau international, le RDM préconise d’améliorer l’accès aux marchés des pays industrialisés, et d’accompagner cette amélioration par des mesures conçues pour permettre aux pauvres d’être acteurs sur les marchés locaux et mondiaux à des conditions plus équitables. Selon le rapport, les pertes encourues par les pays en développement du fait du protectionnisme s’élèvent à 20 milliards de dollars par an – soit 40% des flux d’aide.

34. Insertion. Le RDM reconnaît que les pauvres sont souvent exclus des institutions et instances publiques qui influent sur leurs chances dans la vie. En même temps qu’une redistribution économique, il préconise une redistribution du pouvoir politique, et invite les gouvernements à sensibiliser davantage les populations aux bénéfices sociaux entraînés par une action publique en faveur des pauvres.

35. Sécurité matérielle. Le RDM expose une stratégie audacieuse pour faire que les pauvres soient moins vulnérables, grâce à des programmes de micro-assurance, de travaux publics et de prévention pour être préparés en cas de catastrophes. Le rapport reconnaît aussi que les risques systémiques dans l’économie mondiale peuvent avoir des conséquences dévastatrices pour les pauvres, et cite l’exemple de la crise financière dans les pays de l’Est de l’Asie.

36. Sans aucun doute, la partie la plus significative du rapport était consacrée à l'insertion des pauvres. Elle est significative parce qu’elle marque un tournant. Deux objectifs sous-tendent cette proposition : les pouvoirs publics doivent être davantage à l’écoute des besoins des pauvres, d’une part, et il faut éliminer la discrimination basée sur le sexe, l’ethnie, la race, la religion ou le statut social, toutes raisons qui peuvent entraîner une exclusion sociale et enfermer les gens pour longtemps dans le piège de la pauvreté. D’une certaine manière, la Banque mondiale préconise une restructuration de l’ordre politique et social dans ses pays-membres en développement.

37. L’analyse faite par le rapport des réalités politiques et sociales est absolument pertinente. Le cœur du problème réside dans le fait que, dans leur majorité, les plus démunis vivent dans des pays (ou territoires) dont ils ne peuvent partir et qui sont au bord de l’anarchie. Dans le pire des cas, l’ordre politique et social a complètement disparu. C’est là un obstacle quasiment insurmontable à l’élimination de la pauvreté massive.

38. Cependant, dans l'analyse finale, le terme "empowerment" (insertion) suggère la présence d'un bienfaiteur préparé à "distribuer" du pouvoir aux méritants. Dans la réalité, cependant, il n'y a pas de bienfaiteur de ce type. C'est pourquoi la Banque mondiale ne peut que travailler avec et grâce aux élites qui sont souvent aussi la cause des maux qu'elle cherche à traiter, autant qu'ils en sont le remède. C'est là un point que le rapport élude en grande partie – ce qui peut se comprendre, car une conclusion aussi explicite que celle-ci serait explosive.

Le rapport 2001 sur le développement dans le monde : mettre les institutions nationales au service des gens

39. Le Rapport 2001 sur le développement dans le monde – sur lequel le Rapporteur a reçu des informations en avance de phase au cours de sa visite à Washington en juillet de la même année – se focalise sur l'importance pour des pays en développement d'avoir des institutions efficientes pour leur développement économique. Selon le rapport, publié en septembre 2001, des institutions faibles ont comme caractéristique de produire une législation confuse, des systèmes judiciaires corrompus, une répartition inéquitable des ressources et des bureaucraties pléthoriques qui interfèrent par trop avec les activités économiques. Des réglementations compliquées, qui font souvent partie d'une législation vague en matière de protection des consommateurs, entraînent de fait davantage de corruption, un gaspillage des ressources et une productivité moins élevée.

40. Dans bon nombre de pays en développement, les institutions empêchent en fait les populations de partager les dividendes de l'économie de marché. Ainsi, pour enregistrer une nouvelle entreprise au Mozambique, le demandeur doit entreprendre dix-neuf démarches différentes, qui prennent plus de cinq mois et coûtent plus que le revenu annuel moyen par tête dans ce pays. En Australie, en revanche, pour enregistrer une entreprise, il suffit de deux contacts avec l'administration, deux mois d'attente et des frais correspondant à environ 2% du revenu annuel moyen national par tête.

41. Le rapport s'efforce d'identifier les fondements d'un bon cadre institutionnel à même de promouvoir la croissance et de réduire la pauvreté. Il mentionne trois aspects pertinents en matière institutionnelle. Les institutions modèlent le flux d'informations, déterminent les divers aspects des droits de propriété (par exemple, dans les contrats) ainsi que le degré de concurrence. La liberté de la presse est essentielle. Dans des pays où les médias sont majoritairement sous le contrôle de l'Etat, les citoyens tendent à avoir moins de droits politiques. En outre, ce type d'Etat est en général davantage corrompu et tend à assurer à ses ressortissants une qualité de vie peu élevée (par exemple en matière de santé publique ou d'éducation).

42. Enfin, le Rapport 2001 met en garde contre le fait que certains pays copient sans réfléchir des modèles qui ont peut-être été une réussite ailleurs ou à un autre moment. Chaque pays est unique à sa manière et doit suivre sa propre voie. Le rapport conclut que la meilleure chose à faire pour un pays est de garantir davantage de transparence sous la forme de la libre circulation de l'information, d'être prêt à emprunter de nouvelles voies à partir des conditions existantes et de garantir davantage de concurrence dans tous les secteurs économiques.

43. Lorsqu'on leur a demandé si la Banque mondiale est plus optimiste sur la situation générale du développement dans le monde d'aujourd'hui par rapport, par exemple, à la situation il y a une décennie, les fonctionnaires de la Banque n'étaient pas complètement affirmatifs. Ils ont remarqué qu'une grande partie de l'investissement privé en direction des pays en développement a été rapatriée à la suite de la crise financière de 1998 en Asie et n'est pas entièrement revenu depuis. En outre, même il y a dix ans, quelque trois-quarts des investissements allaient à une douzaine de pays seulement. Cette concentration n'a fait que s'accentuer ces derniers temps.

44. Une des suggestions est que la Banque mondiale remplace de plus en plus les prêts par des dons. En juillet 2001, le Président Bush s'est dit favorable à cette réforme, tout en invitant la Banque mondiale à se concentrer davantage sur des projets liés à l'éducation. Le Rapporteur soutient l'idée. Certes, privilégier les dons exigerait d'augmenter les moyens mis à la disposition de la Banque mondiale d'un montant compris entre 500 millions et un milliard de dollars. En effet, si les prêts finissent par être remboursés au moins en partie (autour de 70%), les dons seraient à fonds perdu. Cependant, étant donné que les dettes extérieures sont une charge autant pour les pays donneurs que pour les pays bénéficiaires, et que les dons peuvent être assortis de conditions portant sur la mise en œuvre concrète de réformes, cette suggestion présente bien des points intéressants.

IV. LE FONDS MONETAIRE INTERNATIONAL

45. Comme on l'a déjà indiqué, le FMI devait, à l'origine, être le socle d'un système conçu pour promouvoir la prospérité par la stabilité des taux de change et par le libre échange. Pourtant, lorsqu'en 1991, le système de taux de change fixes que le Fonds avait été instauré pour défendre s'est effondré, le FMI a donné l'impression d'avoir perdu une grande partie de sa raison d'être. Cependant, en réaction au premier choc pétrolier et du fait des problèmes généralisés de balances des paiements que cela a entraîné, il a vu ses missions étendues. Dans les années qui ont suivi, le Fonds a commencé à accorder des prêts à plus long terme, outre ses crédits à court terme.

46. Cela n'a pas été le seul changement. Alors qu'il avait été, à l'origine, envisagé comme une source essentielle de liquidités mondiales grâce à des prêts à court terme aux pays industriels ayant des problèmes de balance des paiements, le FMI a progressivement perdu de son influence au cours des années. Aujourd'hui, ses quotes-parts pèsent moins de 2% de la valeur du commerce mondial et aucun grand pays industriel n'a emprunté à cette institution depuis la moitié des années 70. Ses clients sont maintenant des pays en développement, notamment les plus pauvres, et les économies en transition.

47. Malgré ces changements, on note quand même des tendances lourdes à la continuité. Le FMI finance toujours des actions de soutien aux balances des paiements, assorties de conditions relatives aux politiques économiques. Il est maintenant un prêteur en dernier ressort plus actif qu'à l'époque de ses beaux jours, comme l'ont montré ses interventions lors des crises qui ont successivement secoué le Mexique, l'Asie orientale, la Fédération de Russie, la Turquie et l'Argentine. Les clients du Fonds ont peut-être changé, mais bon nombre de ses activités sont restées les mêmes. Et il a conservé l'organisation héritée des quarante-quatre pays qui avaient participé à la première conférence de Bretton Woods, alors même qu'il compte désormais plus de cent quatre-vingt Etats membres.

48. A l'heure actuelle, le FMI est en train de mener des négociations avec un certain nombre de pays dont les finances sont chancelantes. Les raisons sont différentes dans chaque cas, et du coup les solutions proposées par le FMI aussi. L'Argentine est le point noir actuellement, surtout si l'on tient compte de ses liens économiques étroits avec le Brésil, qui traverse aussi des difficultés financières. Le FMI a aidé le Brésil en injectant 41 milliards de dollars lors de la crise de 1998 dans ce pays, l'Argentine ayant, quant à elle, reçu 40 milliards de dollars d'aide à la fin de 2000. La Turquie avait bénéficié au total d'une assistance de 31 milliards de dollars (total accordé en février 2002) contre une réforme de fond de son secteur bancaire et des politiques budgétaires plus saines, ce qui fait de ce pays le plus grand débiteur du FMI.1

49. Les difficultés actuelles de l'Argentine proviennent d'une conjonction entre des dépenses publiques excessives (tant au niveau national que des provinces) et des exportations réduites à cause d'une mauvaise élaboration du système d'ancrage du peso au dollar américain, qui ne cesse de se renforcer. On voit mal comment le FMI aurait pu prévenir l'un ou l'autre de ces deux facteurs, toutefois il aurait peut-être pu se faire entendre davantage et plus tôt pour attirer l'attention du monde sur leurs conséquences négatives.

50. Au début de l’été de 2002, l’Argentine s’est enfoncée un peu plus dans le marasme économique après quatre ans de récession de plus en plus grave. Le FMI est maintenant accusé d’avoir soutenu trop longtemps le pays sans que de véritables réformes aient été entreprises en échange. En janvier 2002, l’Argentine a fait défaut sur la presque totalité du service de ses 141 milliards de dollars de dette nationale, ce qui l’a mise au ban du monde financier, le gouvernement et les principales entreprises du pays étant dès lors dans l’incapacité d’emprunter à l’étranger. Le FMI a réagi en refusant désormais de prêter davantage. Il veut spécifiquement que l’Argentine établisse un cadre budgétaire, non seulement pour le gouvernement central, mais aussi pour les provinces, qui ont également dépensé sans compter. L’Argentine devra aussi élaborer des lois sur la faillite et la « subversion économique », qui viendront remplacer la législation complètement arbitraire datant de l’époque péroniste. Enfin, elle devra mettre de l’ordre dans ses finances – non seulement au niveau national, mais aussi provincial. En fait, l’Argentine dispose d’une douzaine de monnaies différentes, puisque les provinces peuvent en toute indépendance émettre des obligations qui ne reposent souvent sur aucune sécurité financière.

51. Pour certains, le refus du FMI de prêter à l’Argentine à moins qu’elle n’entreprenne une réforme ressemble à la pratique du 18e siècle qui consistait à saigner des malades, ce qui les affaiblissait encore plus. Pour d’autres, l’Argentine ne devrait plus recevoir un centime tant qu’elle n’aura pas réformé en profondeur son gouvernement pour y éradiquer la corruption et l’inefficacité, et certains vont même jusqu’à suggérer que le gouvernement devrait temporairement être confié à des experts étrangers.

52. La communauté internationale se perd en conjectures face à la crise argentine. Le monde n’a jamais rien vu de tel. La population souffre énormément, certains s’immolant même par le feu car ils ne peuvent par retirer leurs économies de leur banque. Les meurtres de policiers et de fonctionnaires sont devenus courants. Cinq présidents se sont succédés depuis décembre 2001. Le Rapporteur est persuadé que, si la communauté internationale doit poursuivre son action, en dernier ressort, c’est aux Argentins eux-mêmes qu’il revient de se reprendre. Personne ne peut le faire pour eux de l’extérieur. L’Argentine démontre tragiquement qu’aucun pays n’est à l’abri du déclin s’il est mal gouverné.

53. Dans le même temps, la communauté internationale a le devoir d’aider sous une forme ou une autre, ne serait-ce que par des dons alimentaires, la population argentine. C’est là une situation qui ne laisse pas d’être paradoxale, alors même que le pays a un tel potentiel agricole qu’on l’a appelé à une époque le grenier de la planète. Au début du siècle dernier, l’Argentine était l’un des pays les plus riches du monde au point que les Européens disaient volontiers avec envie « être riche comme un Argentin ». Le pays s’est par trop reposé sur le gouvernement, ce qui a entraîné la dissémination de la corruption et de l’inefficacité au sein de ce dernier, qui a fini par en être paralysé.

54. En mai 2001, la Fédération de Russie a réformé son secteur bancaire, conformément aux recommandations du FMI, pour éviter une nouvelle crise financière du type de celle de 1998. Cette même année, la Yougoslavie s'est vue proposer autour de 250 millions de dollars de DTS, dont 52 millions de dollars ont été versés en juin, vraisemblablement après que le pays ait accepté le transfert de Slobodan Milosevic à La Haye pour y répondre d'accusations de crimes de guerre internationaux. Le FMI presse le Pakistan de réduire ses dépenses militaires pour recevoir une assistance supplémentaire de sa part. Même un pays comme le Royaume-Uni a été critiqué en 2001 par le FMI pour ce que ce dernier considérait comme des dépenses excessives ne respectant pas de sains principes financiers à long terme, lors de la période préalable aux élections générales. On voit bien que le FMI est présent dans le monde entier, qu'il joue le rôle de pompier intervenant pour maîtriser un incendie ou d'inspecteur s'efforçant de prévenir de futurs incendies.

Répartition des droits de vote et degré de responsabilité

55. S'il est vrai que la majorité des pays-membres sont des pays en développement, la quote-part de chaque membre continue à être déterminée selon une formule qui reflète sa puissance économique. Ainsi, celle des Etats-Unis est d'environ 30 milliards de dollars, alors que celle de l'Indonésie est inférieure à 2 milliards. La survivance de l'ancien système de quotes-parts a, du coup, empêché toute redistribution du pouvoir politique. Les pays du G-7 et de l'UE ont 56% des voix au sein du Conseil exécutif, alors qu'ils ne représentent que 14% de la population mondiale et qu'ils sont dans les faits exonérés des conditions applicables pour la politique du Fonds. Les Etats-Unis disposent à eux seuls de 18% des droits de vote au Conseil du FMI - plus que l'Amérique Latine, l'Asie du sud et l'Afrique subsaharienne réunies -. La Belgique, avec une population de 11 millions d'habitants, a plus de droits de vote que l'Inde, dont la population est proche du milliard. Il est difficile d'accepter que l'Afrique, où les programmes du Fonds sont susceptibles d'avoir le plus de répercussions sur la vie des populations, ne représente qu'environ 2% des voix au FMI.

56. La distribution des droits de vote au sein du FIM est une question politiquement sensible qui renvoie au cœur du débat sur la réforme du FMI et son degré de responsabilité. Il ne s'agit pas là d'une simple question de démocratie formelle. Le fait que les pays soient de plus en plus interdépendant dans l'économie mondiale implique qu'un nombre plus important de pays a besoin d'une voix et d'avoir son mot à dire. L'établissement d'un "G-20" reflète cette nouvelle réalité. Le groupe de pays du "G-20", établi en 1999 pour élargir le débat sur les questions financières mondiales, comprend de grands pays qui ont une importance dans le système, tels que le Brésil, la Chine et l'Inde. Le FMI serait bien inspiré de suivre le point de vue de pays plus petits, stratégiquement moins importants qui peuvent aussi contribuer au débat sur des questions de portée mondiale.

Financement du développement à long terme de pays à faibles revenus

57. La crise de la dette mexicaine, en 1982, a permis au FMI de rebondir en réorientant ses activités vers le monde en développement. Au fur et à mesure que les pays, les uns après les autres, se retrouvaient au bord de la faillite, le FMI leur a consenti les prêts qui leur ont permis de rembourser leurs créanciers. Il a joué le même rôle en Afrique subsaharienne. Toutefois, dans cette région, la stratégie consistant à prêter à court terme et aux taux d'intérêts du marché s'est révélée désastreuse. Les gouvernements ont été dans l'incapacité de rembourser les prêts, ce qui a conduit le Fonds à mettre en place des facilités de prêt supplémentaires à des conditions préférentielles prévoyant des périodes de remboursement plus longues et des taux d'intérêt plus bas : la facilité d'ajustement structurel (FAS) et la facilité d'ajustement structurel renforcée (FAS renforcée).

58. Lorsque le FMI a commencé à prêter des fonds à des conditions préférentielles à des pays à faibles revenus, il est entré dans un nouveau chapitre de son histoire. En 1997, il gérait trente-trois programmes de FAS renforcées dans certains des pays les plus pauvres de la planète. Alors qu'il avait été créé pour intervenir ponctuellement et en cas de déséquilibres de balance des paiements, le Fonds a été attiré dans les problèmes de développement à long terme. Outre que ce nouvel aspect de ses activités l'a amené à empiéter sur le mandat de la Banque mondiale, il a aussi suscité des questions sur l'objectif même du Fonds.

59. Dans les années 90, le Fonds s'est de plus en plus engagé dans les problèmes de développement, le Mexique servant une fois de plus de catalyseur. Pendant la crise financière de 1994 et 1995, l'institution a servi de prêteur en dernier ressort pour ce pays, en lui fournissant les capitaux dont celui-ci avait besoin pour rembourser ses créanciers internationaux. Les crises qui ont, par la suite, secoué certains pays d'Asie, la Fédération de Russie, le Brésil, la Turquie et l'Argentine l'ont conforté dans ce nouveau rôle, sollicitant massivement sa base financière.

Le Fonds : point de passage obligé pour l’assistance au développement ?

60. Pour mieux comprendre la portée de l'influence du FMI, qui est bien supérieure à sa capacité de financement, il convient de regarder au-delà du simple transfert de ressources financières. Le FMI tire sa puissance de celle que placent en lui ses principaux actionnaires. Cette autorité est reflétée dans la puissance de la "conditionnalité des prêts" du Fonds. Les pays qui ne respectent pas les conditions dont leur prêt est assorti courent le risque d'être exclus des flux d'aide et des mesures d'allégement de leur dette. Les autres institutions financières aideront rarement les gouvernements qui ne se conforment pas aux programmes du FMI. Cela donne au FMI une influence, en matière de politiques, totalement disproportionnée par rapport aux enjeux financiers. Ainsi, alors que le Fonds n'apporte que 5% de l'aide à l'Afrique subsaharienne, les pays de cette région dépendent de son accord pour recevoir de l'aide d'autres sources. En d'autres termes, le Fonds est le gardien d'un volume bien plus important d'assistance au développement qu'il n'en fournit lui-même.

61. La structure de direction du Fonds a, elle aussi, d'importantes implications. Concrètement, les Etats membres du FMI sont maintenant divisés en communauté d'Etats débiteurs et communauté d'Etats créanciers. Les gouvernements représentant les populations des pays en développement, sur qui pèse le couperet des programmes du FMI, n'ont pas réellement leur mot à dire lorsqu'il s'agit de fixer les conditions des prêts.

62. De plus, ces dernières années, le FMI et la Banque mondiale ont souvent été "pris en otage" par leurs principaux actionnaires pour des motifs politiques occultes. Lorsque les institutions financières de Wall Street étaient menacées par la faillite du Mexique et que le Congrès américain a bloqué un plan de sauvetage, l'administration du Président Clinton s'est tournée vers le FMI. Plus récemment, certains ont critiqué le Fonds, faisant remarquer que celui-ci s'était servi de son pouvoir économique pour faire pression sur le gouvernement indonésien afin que ce dernier accepte la présence d'une force internationale de maintien de la paix au Timor oriental. Cela a eu comme résultat de jeter le doute sur la légitimité des conseils donnés par le FMI dans certains cercles.

63. Les prêts récemment accordés à des pays d'Asie étaient assortis de conditions portant notamment sur la libéralisation des importations d'automobiles, l'extension des possibilités de prises de participations étrangères dans le secteur financier et des réformes de fond dans des domaines tels que la commercialisation des denrées agricoles. Trop souvent, ces conditions sont dictées en grande partie par les intérêts stratégiques - commerciaux et financiers - de grands actionnaires du Fonds, en particulier les Etats-Unis.

64. Les gouvernements européens, pour leur part, soutiennent parfois des conditions de prêt qu'ils hésiteraient vraisemblablement à voir appliquer dans leur propre pays, par exemple une libéralisation généralisée du commerce des produits agricoles et une réforme de fond du marché de l'emploi. Il est vrai, cependant, que, même dans le monde en développement, il arrive au FMI de servir de bouc émissaire, en particulier lorsque les gouvernements s'en servent comme d'un écran de fumée pour occulter les erreurs de politiques qui ont entraîné des crises économiques.

65. Les fonctionnaires du FMI aiment à dire que s'ils sont aussi sévères, c'est dans l'intérêt même des pays qui le sollicitent. Comme ils le font souvent remarquer, les gouvernements les contactent lorsque leurs économies sont en mauvaise santé chronique et ont besoin d'un remède de cheval. La potion est peut-être amère et ses effets secondaires désagréables, mais, comme le dit le proverbe, "on ne fait pas d'omelette sans casser des œufs". Les gouvernements des pays industrialisés sont d'accord avec le Fonds en ce qui concerne le bien-fondé de ses thérapies. Ils jugent le niveau économique des pays pauvres de la planète, en même temps que leur droit à bénéficier de l'aide et d'un allégement de leur dette, presque exclusivement en fonction de l'adhésion de ces pays aux remèdes du FMI, en prenant rarement le temps de se demander si ces remèdes ont été prescrits à bon escient.

La conditionnalité du Fonds

66. Dès la création du FMI, les pays qui souhaitaient lui emprunter des capitaux étaient obligés de se plier à certaines conditions qui, la plupart du temps, reflètent les intérêts des pays donneurs. Ainsi, pour bénéficier d'une aide en vue de compenser des déséquilibres temporaires dans leur économie, les pays demandeurs ont dû en passer par les remèdes prescrits par le FMI, notamment :

- l'abolition ou la libéralisation des contrôles des changes et sur les importations;

- la dévaluation d'un taux de change officiel;

- un programme national d'austérité pour lutter contre l'inflation, par le contrôle du crédit bancaire, des dépenses publiques, des hausses de salaires et par la suppression des contrôles sur les prix;

- un meilleur accueil pour les investissements étrangers et une ouverture générale de l'économie au commerce international.

67. Les programmes de stabilisation du FMI ont suscité bon nombre des même critiques que celles réservées au programme d'ajustements structurels de la Banque mondiale. De plus, le FMI n'a pas été à même d'améliorer son image avec autant de talent que la Banque mondiale sous la direction de M. Wolfensohn. Cela s'explique peut-être simplement par le fait que "l'aide au développement" passe mieux auprès du public que "l'aide financière".

68. De fait, pendant les treize années où Michel Camdessus est resté à la tête du FMI, ce dernier a fait l'objet de critiques permanentes et a été dénoncé comme étant une institution néo-libérale, déterminée à imposer des politiques éprouvantes - pour le seul bénéfice des financiers, semble-t-il - à des pays mal préparés pour en assumer les conséquences. Arthur Schlesinger, qui fut à une époque conseiller spécial du Président Kennedy, disait que si les Etats-Unis avaient été gérés au dix-neuvième siècle selon les critères du FMI, le développement économique de ce pays aurait pris bien plus de temps. Selon lui, quand on prêche l'orthodoxie budgétaire à des pays en développement, on est un peu dans la position d'une prostituée qui, s'étant retirée fortune faite, est persuadée que, dans l'intérêt des bonnes mœurs, il convient de supprimer les quartiers chauds.

69. La réforme de l'architecture de l'Accord de Bretton Woods est revenue une fois de plus sur la sellette du fait des crises qui se sont succédées, à commencer par l'échec, en 1992, du mécanisme de change européen, puis les crises en Asie, en Fédération de Russie, au Brésil et enfin, celle du fonds d'investissement spéculatif LTCM (Long Term Capital Management). Une grande partie des récentes critiques visaient quasi exclusivement le FMI, non le Groupe Banque mondiale.

70. Cela s'explique essentiellement par le fait que le FMI est plus impliqué que la Banque mondiale dans la gestion de ces crises immédiates. Ainsi, même si la Banque mondiale joue sans aucun doute un rôle pour tenter de remédier au "capitalisme par copinage" régnant dans divers pays, le FMI a été la cible naturelle des récentes critiques. Peu importe le contenu du débat sur la réforme du système de Bretton Woods; à bien des égards, ses objectifs demeurent les mêmes que ceux qui lui avaient été fixés à l'origine :

. promouvoir l'efficacité des échanges de biens et de capitaux;

. garantir la stabilité du système économique mondial;

. permettre une répartition équitable, et socialement acceptable, des revenus et de la richesse.

71. Ces critères sont similaires à l'objectif stipulé à l'Article premier de l'Accord de Bretton Woods, à savoir faciliter l'expansion et la croissance équilibrée du commerce international et contribuer à promouvoir et à maintenir un niveau élevé d'emploi et de revenus.

72. Cela signifie que, bien que ces institutions doivent réévaluer leur rôle, il convient de se concentrer sur des réformes qui renforcent l'architecture du système financier international et lui permettent de s'acquitter du mandat qui lui avait été donné à sa création, non sur des réformes qui risquent d'affaiblir ce rôle. Après une longue période de dérégulation, il est désormais à nouveau admis dans le débat économique, même si c'est avec une certaine réticence, qu'il faut se doter d'un certain degré de structures de régulation.

73. Les changements considérables et fondamentaux intervenus dans les interactions économiques au niveau planétaire - le mot à la mode pour cela étant la "mondialisation" - ont ravivé le débat : les institutions internationales sont-elles encore adaptées ? Outre que l'on pousse, de manière générale, à une libéralisation financière au niveau national autant que mondial, les changements récents ont, à l'évidence, englobé, entre autres, une révolution technologique dans les télécommunications et les systèmes d'information. Cette nouvelle technologie a sous-tendu et stimulé l'intégration des marchés financiers ainsi que la mobilité des capitaux, ce qui a gonflé les flux de capitaux privés, avec comme résultat que le secteur privé a supplanté les gouvernements nationaux et les institutions de Bretton Woods comme source principale de capitaux financiers internationaux. Cette nouvelle donne a causé des problèmes imprévus sous forme de déséquilibres des comptes courants, dans les pays avancés comme dans les pays en développement.

74. Ainsi, alors que le FMI et la Banque étaient, à une époque, les premiers investisseurs pour le développement, les IDE (investissements directs étrangers) proviennent désormais de plus en plus du secteur privé. Aujourd'hui, plus que jamais auparavant, il est évident que les IDE représentent bien davantage que le simple transfert d'argent ou l'établissement d'une usine localement. Ils entraînent aussi avec eux des innovations en matière de technologies, de style de management et de pratiques commerciales, à quoi viennent s'ajouter de nouveaux goûts et styles de vie. Toutefois, ce qui est en question ici n'est pas simplement le montant des IDE émanant des secteurs privés, mais la stabilité des flux de capitaux et la question de savoir jusqu'où il faut réglementer.

75. Le phénomène de la mondialisation a, à l'évidence, placé le FMI et la Banque mondiale face à des situations d'une complexité et d'une incertitude nouvelles, reflet des incertitudes qui entourent l'avenir de la gestion des affaires publiques. Certains avancent maintenant l'idée que la mondialisation est un ensemble de processus inédits au sein de l'économie politique internationale, qui entraîne une transformation similaire au sein des institutions nationales, régionales et mondiales.

76. Les formes traditionnelles de gestion des affaires publiques font maintenant l'objet de profondes remises en question du fait de la mondialisation - tout comme les arrangements internationaux en matière de coopération, tels que les institutions de Bretton Woods qui avaient jusqu'ici dominé le paysage international. Il ne fait pas de doute qu'une telle remise en question contribue à l'incertitude et à l'instabilité du phénomène de mondialisation lui-même. Cependant, le FMI et la Banque mondiale peuvent encore être renforcés et réformés dans le sens d'une amélioration à la lumière de ces réalités évolutives, étant donné notamment que l'objectif fondamental - la stabilisation d'un système de commerce libéral - est dans une très large mesure le même que celui qui leur avait été fixé à leur création. Potentiellement, il reste possible d'introduire avec succès une autre transformation.

V.       LES PROBLEMES SPECIFIQUES DE L'AFRIQUE SUBSAHARIENNE. LES PROGRAMMES PPTE ET PSRP

77. L'Afrique a été évoquée à de nombreuses reprises au cours de la visite du Rapporteur au FMI et à la Banque mondiale en juillet 2001. Les responsables de deux institutions ont effectué une visite commune dans plusieurs pays africains en février 2001. Ils ont rencontré plus d'une vingtaine de Chefs d'Etats ainsi que des personnalités de la société civile et la principale conclusion qu'ils ont tirée de leurs rencontres est que les institutions de Bretton Woods et le monde développé en général doivent augmenter leur aide à l'Afrique.

78. Comme l'a fait remarquer le Rapporteur, quasiment la moitié des Africains ont moins de un dollar par jour pour vivre. Un enfant africain sur sept meurt avant d'avoir cinq ans. Le SIDA a considérablement raccourci l'espérance de vie dans de nombreux pays. L'Afrique sub-saharienne ne représente maintenant que 2% des échanges mondiaux. Dans le même temps, l'aide au développement en faveur de l'Afrique est passée de 32 $ par tête en 1990 à 19 $ en 1998. Alors que des pays de l'OCDE dépensent plus de 300 milliards de dollars par an en subventions agricoles – grosso modo, l'équivalent de tout le PIB de l'Afrique subsaharienne -, les exportations de textiles et de produits agricoles des pays africains concernés sont fortement limitées. (L'Union européenne consacre davantage aux subventions agricoles dans le cadre de la PAC qu'à la coopération au développement). L'Afrique doit être plus intégrée à l'économie mondiale, faute de quoi elle n'atteindra pas les taux de croissance nécessaires pour lutter efficacement contre la pauvreté.2

79. Les Africains ont fait part de ce qu'ils souhaitent à MM. Wolfensohn et Köhler : un meilleur accès aux marchés des pays industrialisés, davantage d'investissement direct, une mobilisation de l'épargne nationale, un accès plus important aux technologies de l'information et de l'argent pour lutter contre le SIDA. Ils ont également demandé des réductions supplémentaires du fardeau de leur dette et plus de compréhension pour les difficultés liées à l'instauration d'une "bonne gouvernance".

80. Le FMI et la Banque mondiale, pour leur part, attendent davantage de détermination dans la lutte contre la corruption en Afrique, de meilleures institutions et de meilleures politiques. Ils deviennent aussi progressivement plus stricts dans leurs conditions de prêts. Ainsi, en 2001, le FMI a suspendu son assistance au Kenya car ce pays refusait de suivre des recommandations de politique centrales.

81. Les Africains se sont également vus demander de mieux respecter la paix entre eux car seule la paix peut amener la stabilité nécessaire pour le développement et la croissance. Les investisseurs sérieux n'investissent pas dans des régions en crise. Le FMI et la Banque mondiale sont prêts à explorer des moyens pour réduire davantage la charge de la dette des pays africains mais ils ont aussi dit clairement que cela suppose au préalable que le climat de l'investissement s'améliore. Il est également important que l'Afrique s'efforce de négocier à l'unisson (sinon collectivement comme le fait, par exemple, l'UE) dans des enceintes telles que l'Organisation mondiale du commerce.

82. Les Africains ont, quant à eux, répondu qu'ils sont prêts à intensifier leur lutte contre la corruption mais ils ont également fait remarquer que ce sont les pots-de-vin versés par de nombreuses entreprises des pays développés qui rendent cette lutte plus difficile. En outre, les pays africains qui sont parvenus à enraciner la démocratie, comme le Ghana et l'Ouganda, en attendent maintenant des "dividendes" en récompense pour les réformes entreprises. Cela se rapproche beaucoup de l'orientation actuelle du FMI et de la Banque mondiale, qui prévoient de privilégier davantage les dons après des améliorations – au lieu du système actuel qui repose plus fortement sur des prêts qui doivent souvent être accordés avant que les réformes soient (ou non) mises en œuvre.

83. L'orientation actuelle suivie par le FMI et la Banque mondiale en ce qui concerne l'Afrique et le monde en développement en général s'inscrit sur un fond de critiques qui ont récemment été formulées à l'encontre des politiques appliquées dans le passé. William Easterly, un des économistes de la Banque mondiale, note dans un ouvrage récent – "The Elusive Quest for Growth" – que les panacées traditionnelles pour parvenir à la croissance, comme l'augmentation des investissements commerciaux, l'amélioration de l'éducation, la limitation de la croissance démographique, la modification des politiques publiques et l'effacement de la dette, ont toutes en grande partie échoué à faire augmenter les taux de croissance. Il propose que la Banque se concentre au contraire sur la création des incitations adéquates pour que les pays pauvres adoptent des politiques visant à faire jouer le libre jeu des forces du marché, en grande partie en arrêtant de prêter à des pays qui ne gèrent pas efficacement leurs économies, tout en augmentant les prêts aux pays qui y parviennent.

84. Dans un rapport publié en mars 2001 sur "Assistance et Réforme en Afrique", la Banque mondiale semble en partie d'accord. Selon le rapport, l'aide n'est efficace qu'à deux conditions: que le pays en question soit véritablement pauvre et que son gouvernement entreprenne des réformes. La Banque mondiale cite l'exemple du Ghana. Il y a dix ans, ce pays avait la plus mauvaise presse de tout le continent africain en matière financière. Aujourd'hui, il a l'un des meilleurs crédits et le pourcentage des pauvres est tombé de 56% à 34%.

85. Le FMI et la Banque mondiale ont lancé deux programmes visant en grande partie à aider l'Afrique : le PPTE (Initiative pour alléger l'endettement des pays pauvres très endettés) et le PSRP (Programme de stratégie pour la réduction de la pauvreté), qui s'efforce de veiller à ce que l'aide parvienne là où elle est le plus nécessaire en s'appuyant sur l'expérience de groupes de la société civile ainsi que de donneurs. En 2000, l'initiative de PPTE s'est traduite par une remise de dette de 34 milliards de dollars en faveur de 22 pays pauvres (dont 18 en Afrique). Pour sa part, la Banque mondiale a engagé un demi-milliard de dollars pour la lutte contre le SIDA, auquel devraient venir s'ajouter des fonds supplémentaires.

86. La Banque mondiale a tiré quatre grandes conclusions de son programme PSRP : premièrement, le pays bénéficiaire devrait être lui-même responsable de la préparation de sa propre stratégie de développement; deuxièmement, le développement doit être vu dans une perspective à long terme, en se concentrant sur des stratégies pour une croissance participative plutôt que sur des mesures ponctuelles et à court terme pour réduire la pauvreté; troisièmement, les stratégies doivent privilégier les résultats et être quantifiables; enfin, il doit y avoir un véritable partenariat entre donneurs et bénéficiaires, en particulier grâce à l'amélioration de la coordination des politiques d'aide par les pays bénéficiaires. Cela suppose au préalable un dialogue dans les pays concernés. Jusqu'ici, trente-cinq pays en développement se sont engagés à formuler des stratégies dans le cadre du PSRP et cinq seulement l'ont fait.

VI.       LES PRINCIPAUX ENJEUX

87. Etant donné que les deux institutions "jumelles" recommencent à insister sur la nécessité de disposer de filets de sécurité sociale - et sur la situation des personnes et des pays qui sont dans l'incapacité de se protéger seuls en période de turbulences économiques -, il convient donc maintenant de procéder à un rééquilibrage du pouvoir entre interventionnisme keynésien et libéralisme plus orthodoxe (également connu comme le "consensus de Washington") qui laisserait le marché décider. Les problèmes de fond qui se posent sont les suivants :

Appliquer des normes financières plus strictes

88. Les normes internationales en matière de comptabilité, de publication de documents et d'autres aspects de la finance doivent être appliquées dans tous les domaines financiers, et il faut donc prévoir des incitations pour que les signataires des instruments regroupant ces normes les respectent. Il s'agit de faire appliquer ces normes à tous les niveaux et globalement, sinon les agissements d'un seul, en franc-tireur, peuvent causer une fuite massive de capitaux dans des pans plus vastes du système. Il faudrait prendre des initiatives en vue de faire respecter les normes et réglementations. Ainsi, le FMI pourrait faire figurer le respect de normes internationales dans les conditions qu'il pose pour ses prêts d'assistance et pour ses programmes de crédits.

90. La communauté internationale est de plus en plus préoccupée par les centres financiers "off shore" et le problème de la criminalité financière, qui ne cesse de prendre de l'ampleur. Les utilisations abusives du système financier international ont constitué le thème des discussions du FMI à Prague. Ces discussions ont également été une bonne occasion de soulever la question des conséquences négatives que la concurrence fiscale mondiale peut avoir sur le financement dans les pays en développement.

91. Les problèmes surgissent parce que les marchés se sont mondialisés, tandis que les structures de la fiscalité sont restées dans une large mesure nationales. La concurrence fiscale entre Etats, intensifiée par la mobilité croissante des capitaux et la prolifération des paradis fiscaux "off shore", constitue désormais un obstacle grave à la réduction de la pauvreté. La concurrence fiscale au niveau mondial limite la capacité des gouvernements des pays industrialisés comme des pays en développement à collecter des recettes par l'impôt auquel sont soumis leurs propres résidents mais aussi les capitaux étrangers. Cette situation sape la capacité des gouvernements des pays pauvres à pratiquer des investissements indispensables dans les services sociaux et l'infrastructure économique dont dépend une croissance économique à large base. Une étude récente d'Oxfam a estimé que les pays en développement pourraient perdre plus de 50 milliards de dollars chaque année du fait d'une concurrence fiscale nuisible – soit un montant grosso modo équivalant à l'aide annuelle dans la coopération au développement. La récupération ne serait-ce que d'une partie de ce manque à gagner pourrait contribuer de manière significative aux efforts pour atteindre les objectifs fixés au niveau international, à savoir diminuer la pauvreté de moitié d'ici 2015.

92. Les efforts internationaux en vue de mettre fin aux pratiques fiscales nuisibles sont actuellement dirigés par l'OCDE. Toutefois, pour ses détracteurs, l'initiative de l'OCDE est souvent perçue comme représentant avant toute chose les intérêts des gouvernements des pays développés, et ne prenant pas en compte la dimension de la pauvreté. Il est absolument nécessaire d'adopter une approche globale sur cette question, une approche qui reflète les préoccupations liées au développement humain.

Transparence et responsabilité

93. L'on s'accorde de plus en plus à penser que la transparence et le sens de la responsabilité peuvent contribuer à prévenir et à résoudre une crise. La faiblesse des systèmes financiers et l'opacité des relations entre pouvoirs publics et secteur privé augmentent grandement les risques dans un monde plus globalisé. Les conséquences indésirables d'un manque de transparence, d'activités de prêt fondées sur des garanties publiques insuffisamment solides, et des distorsions associées au "capitalisme par copinage" ont pris un tour dramatique pendant les crises financières qui ont frappé la Thaïlande, l'Indonésie et d'autres pays.

94. Bien entendu, cela n'avait pas empêché certains de ces pays de connaître, avant la crise, une croissance record, mais il ne fait aucun doute qu'à cause de ces dysfonctionnements, lorsque les choses ont commencé à se gâter, la chute a été d'autant plus rude. C'est pourquoi il faudrait, dans notre façon d'envisager la réforme structurelle, accorder une grande priorité à des questions essentielles telles qu'une transparence accrue, des régimes de traitement efficaces de la faillite et de l'insolvabilité ou encore la lutte contre la corruption.

95. Les parlementaires devraient pousser le FMI à insister encore plus pour que, dans les pays bénéficiaires, les fonds publics ne soient pas consacrés à des projets de pur prestige ou à des dépenses militaires excessives - mais au contraire, qu'ils soient orientés vers des politiques de soutien de la croissance et de lutte contre la pauvreté. Pour progresser dans ce domaine, il est nécessaire d'introduire davantage de transparence et de sens de la responsabilité en matière de dépenses publiques, y compris les dépenses militaires.

96. L'Assemblée Parlementaire du Conseil de l'Europe s'est penchée tout particulièrement sur la nécessité de mettre en place un système d'alerte précoce pour déceler les crises financières naissantes. Elle a exprimé ce besoin dans plusieurs rapports de l'Assemblée Elargie sur "L'OCDE et l'économie mondiale", mais jamais peut-être aussi clairement que dans la Résolution 1209 (2000) de l'Assemblée Parlementaire relative à "La démocratie et le développement économique". Dans ce texte, "l'Assemblée remarque que" les crises [financières] récentes ont frappé des pays où la démocratie est faible, insuffisante, voire absente, alors que les démocraties plus développées ont, dans l'ensemble, résisté aux répercussions internationales de ces mêmes crises. On voit par là même combien la démocratie est importante pour un développement économique durable - depuis le respect des droits de l'homme, la prééminence du droit, la justice et la solidarité sociales jusqu'à la transparence et à la responsabilité dans les affaires publiques, en passant par l'indépendance de l'appareil judiciaire, la liberté de la presse et le refus ferme du "copinage", de la corruption et de la criminalité des affaires.".

97. La Résolution poursuit en remarquant que "les institutions financières internationales n'ont pas tiré la sonnette d'alarme suffisamment tôt et que les agences privées de notation et de risque crédit elles-mêmes n'ont, dans une large mesure, pas été plus efficaces - qu'elles soient parvenues à des conclusions erronées dans leur analyse ou par souci de ne pas déclencher les crises même qu'elles craignaient. A l'évidence, cependant, les dégâts auraient été bien moindres dans les pays concernés et le reste du monde si des avertissements avaient été lancés à temps."

98. En conclusion, l'Assemblée "invite les institutions financières internationales, notamment le FMI et la Banque mondiale, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement et la Banque de développement du Conseil de l'Europe à renforcer leur rôle de vigilance pour attirer l'attention très tôt, dès qu'un pays s'écarte des normes démocratiques, en particulier si ces écarts sont susceptibles d'affecter la bonne santé d'une économie ou celle des pays voisins, ou même l'économie mondiale". Enfin, l'Assemblée se félicite "des récentes propositions du FMI en vue de noter les pays selon des variables liées à la stabilité financière, et d'établir un code pour les relations entre les gouvernements, d'une part, et le secteur bancaire et les investisseurs, d'autres part.".

99. Comme pour souligner la teneur de ce qui précède, M. Michel Camdessus, alors qu'il quittait ses fonctions après avoir été pendant treize années Gouverneur du FMI, a, dans son discours d'adieu prononcé lors d'une Conférence de la CNUCED en février 2000, évoqué une "période crépusculaire dangereuse" pour l'économie mondiale et lancé un avertissement : à moins que les pays n'affrontent les dures réalités des réformes que le FMI et d'autres les encouragent à entreprendre depuis des années, il y a un énorme risque qu'éclate une "nouvelle crise financière" d'une amplitude inégalée. Selon lui, les réformes doivent être mises en œuvre, il ne faut pas se contenter d'une belle déclaration à l'occasion de réunions de ministres des Finances ou de banques centrales à Washington. Nous sommes entrés dans une période crépusculaire dangereuse, a-t-il dit, entre le moment où l'on s'accorde sur les principes et celui où ces principes sont appliqués au niveau local. M. Camdessus a proposé également que les Sommets du G7 soient élargis à trente pays.

100. Il va sans dire qu'en allant à Washington, le Rapporteur avait dans ses bagages la Résolution 1209 (2000) de l'Assemblée Parlementaire et il est heureux de signaler que le FMI a récemment appliqué ce texte dans son action. Ainsi, un nouveau Département des marchés internationaux intégrera les opérations des services auparavant chargés de ce domaine et s'efforcera de détecter les crises au tout début de leur apparition. Le nouveau Département étudiera les changements que les opérations des marchés des capitaux entraînent dans l'économie mondiale. Le nouveau système s'efforcera en premier lieu d'identifier les vulnérabilités dans les profils des pays. Des modèles d'expériences antérieures seront utilisés (toutefois, cela pose un problème car le passé donne rarement une orientation pour l'avenir). Il s'attachera en particulier à avoir une bonne image de la situation macro-économique du pays concerné, de l'état et de la transparence de son système financier et de la supervision à laquelle il est soumis par le ce même pays. La bonne santé budgétaire à long terme et la santé du secteur de l'entreprise feront l'objet d'une attention soutenue3. En bref, le FMI s’efforcera de détecter le plus tôt possible des crises en gestation. Il demandera au pays concerné de traiter les causes à la racine des difficultés auxquelles celui-ci est confronté. Au mieux, on peut éviter qu’une crise de liquidité ne dégénère en une crise de solvabilité coûteuse. Et, comme on l’a indiqué, le FMI s’efforcera d’obtenir la mise en place d’un cadre juridique pour guider la restructuration de toute l’économie, comprenant des « mesures conservatoires » qui donnent à un pays une marge de manœuvre pour traiter ses problèmes tout en négociant avec ses créanciers pour un rééchelonnement de la dette.

101. Le FMI, par le biais de son Département pour les marchés internationaux, entend devenir un "Centre d'excellence" sur le sujet des marchés des capitaux. Il augmentera sa "surveillance" de ces marchés au niveau local et mondial, préparant ainsi la voie aux pays-membres du FMI qui souhaitent accéder aux marchés internationaux des capitaux. Cette réforme a été introduite en réaction non seulement au fait que la crise financière mexicaine de 1994 avait pris le FMI relativement au dépourvu, mais que cela a été aussi le cas pour les crises en Afrique et en Fédération de Russie en 1998, en Turquie en 2001 et en Argentine en 2002.

102. La transparence interne peut également renforcer la légitimité des deux institutions de Bretton Woods. Par exemple, le FMI a été sévèrement critiqué pour s'être excessivement abrité derrière la "confidentialité" afin de préserver le secret sur ses activités, par exemple lorsque Michel Camdessus a offert de prêter 17,8 milliards de dollars au Mexique, en 1995, sans même en avoir discuté au préalable avec son propre Conseil d'administration. Le FMI doit clarifier et ouvrir son propre processus de prise de décision. Il pourrait élargir la consultation avec les ministres et parlementaires des gouvernements nationaux au cours de la phase de planification de ses programmes et aussi rendre le résultat de ces consultations accessible au public avant discussion au sein du Conseil d'administration.

103. De plus, il est maintenant largement admis que les questions écologiques, sociales et de l'emploi doivent être incorporées, sous une forme à convenir, dans des règles internationales. L'on reconnaît désormais que ces questions ont des répercussions concrètes sur la position financière d'une entreprise. Il faut inciter les instances dirigeantes privées et nationales à appliquer des normes internationales et, par voie de conséquence, suivre la façon dont ces dernières sont appliquées grâce à des "rapports sur la transparence".

104. Tous conviennent qu'il est urgent d'exiger que les activités des fonds d'investissement spéculatifs et des grands investisseurs fassent l'objet de rapports publiés, car ils se sont multipliés ces dernières années et jouent un rôle influent, encore que mal connu, dans la finance mondiale. Le dernier exemple en date est celui d'Enron, la société américaine de négoce de produits énergétiques, dont la faillite fin 2001 a bien montré que le monde industrialisé a intérêt à faire le ménage chez lui avant de donner des leçons de transparence et de normes de gestion d'entreprise aux autres.

Des rôles et des responsabilités en évolution

105. Au cours des vingt-cinq dernières années, la libéralisation économique et financière qui a balayé le monde entier a transformé les marchés financiers de fond en comble. Les réglementations des pouvoirs publics ont été réduites et l’on s’est attaché au contraire à améliorer le fonctionnement des marchés par l’adoption de cadres fondés sur des règles pour aider les politiques et marchés financiers. Cela s’est traduit par une efficacité accrue en matière d’utilisation des capitaux, mais aussi, parfois, à des fuites brutales de capitaux hors de pays en difficultés. Maintenant, et en particulier pour le FMI, il convient d’accroître la transparence du système financier et sa capacité à réagir aux turbulences des marchés.

106. On accepte désormais, de manière générale, l'idée qu'il n'existe ni ne peut exister, de prêteur international en dernier ressort. Le FMI ne peut pas jouer ce rôle car il ne dispose pas des ressources qui lui permettraient d'injecter les liquidités considérables nécessaires pour enrayer une éventuelle panique financière. De plus, le principal contributeur du FMI, les Etats-Unis, ne peut vraisemblablement pas augmenter sa quote-part et le Congrès américain est déjà critique à l'égard de l'étendue du soutien que ce pays accorde aux arrangements existants. Cela vaut également pour les pays de la zone du Conseil de l'Europe, dont la plupart connaissent des contraintes budgétaires, qu'ils fassent partie ou non du Pacte de stabilité et de croissance de l'UEM.

107. En outre, il est peu probable que d'autres sources soient à même d'apporter des ressources suffisantes, à moins que les gouvernements des divers pays se mettent d'accord sur des paiements supplémentaires au nom de la solidarité en faveur des pays pauvres - scénario moins improbable dans un avenir prévisible -. C'est pourquoi le FMI pourrait se concentrer sur la planification de lignes de crédit contingentes qu'il peut débloquer rapidement en cas d'urgence.

108. Etant donné que le FMI ne sera pas en mesure d'injecter d'énormes masses de capitaux en cas de problème, il devrait privilégier le volet de ses activités relatif au contrôle de la manière dont chaque pays débiteur négocie avec ses créanciers. De plus, il y a là un rôle à jouer pour des instances régionales, spécialisées, qui pourraient accroître leur visibilité en encourageant le financement du développement et la gestion des crises. Cette extension des activités bancaires régionales et des facilités en faveur du développement - par exemple pour les banques de développement asiatique ou du Proche-Orient - pourrait instaurer un climat plus positif pour un pays en difficultés et permettre la mise en œuvre de plans de développement ciblés pour telle ou telle région.

109. Certains détracteurs aux positions plus radicales font valoir que, si le FMI ne peut pas déployer suffisamment de ressources pour être le "prêteur en dernier ressort", il ne faudrait pas lui demander de prêter du tout. Leur raisonnement s'appuie sur l'argument qu'une faible capacité ne sert qu'à donner l'illusion d'une protection, ce qui rend le monde encore plus dangereux. Toutefois, il est clair qu'une instance telle que le FMI reste toujours d'une grande utilité. Certains prônent une extension de son rôle, par exemple en fixant, en avance de phase, des critères de bonne gestion des affaires - avant qu'un pays ne soit qualifié pour recevoir des fonds.

110. Les arguments en faveur d'une extension du rôle du FMI ont été sérieusement mis à mal au cours des ans, le FMI étant toujours perçu comme le partisan, le chantre et le défenseur d'un type particulier de développement économique - celui fondé sur un libéralisme débridé. Et les soupçons, fondés ou non, que le FMI est au service de la politique étrangère américaine ont sans doute sapé la crédibilité qui aurait pu lui permettre une telle extension de son rôle. Aucune institution internationale ne sera vraisemblablement jamais en mesure d'échapper à de tels soupçons. Cependant, il est vital pour toute nouvelle architecture financière d'être crédible en tant qu'instance non partisane.

111. A cet égard, il est utile de revenir sur le débat concernant l'avenir des Nations Unies (ONU). Rappelons que les procédures de Bretton Woods ont été entamées dans le cadre de l'ONU. L'ONU et ses diverses instances, telles que la CNED, le PNUD et l'OIT, pourraient être redynamisées en tant que tribunes de discussions pour la sécurité économique. L'ONU a toujours été perçue comme ayant davantage de légitimité que bon nombre d'autres organes internationaux, car elle se fonde, du moins en théorie, sur le principe d'"un membre, une voix" et, toujours en théorie, ne passe pas outre les voix des pays moins développés.

112. La notion à la mode est maintenant celle de l'"ownership", qu'il faut comprendre comme étant "la prise de responsabilité, au niveau national, des politiques et des performances économiques". Michel Camdessus a fait valoir que, si l'on a l'impression que le FMI a échoué, cela est dû, en partie, à un échec bien plus subtil à persuader les gouvernements d'assumer leurs responsabilités pour ce qui est de leurs politiques économiques. Il a déclaré "nous avons négligé la dimension de "responsabilité liée à l'ownership" indispensable si l'on veut qu'une politique puisse être défendue". Il avait aussi l'impression que les pays ne contactent le FMI que lorsque la crise a éclaté, pas avant.

113. Si l'on parvenait à faire passer cette notion, l'assistance serait centrée plus exclusivement sur des pays dont les gouvernements sont véritablement favorables aux réformes. La réforme, dans ce sens, couvre la transparence, la responsabilité et d'autres caractéristiques d'une bonne gestion. Une telle sélectivité pourrait entraîner une stratégie plus limitative pour le FMI, à qui l'on ne pourrait plus reprocher d'être avant toute chose un outil pour la politique étrangère américaine. Ainsi, depuis 1989, il est clair que le FMI a été utilisé de plus en plus par les Etats-Unis pour aider la réforme dans les pays de l'ex bloc communiste, notamment la Fédération de Russie. De la même manière, il est maintenant perçu comme le moyen pour les pays riches de faire face aux crises des marchés émergents. Les questions de légitimité soulevées par cette évolution doivent être traitées, et l'on pourrait saisir l'occasion pour soulever des questions connexes relatives à un nouveau partage des responsabilités économiques et des décisions en matière de politiques.

114. La notion d'"ownership" implique aussi d'améliorer les normes en matière de publication des données financières. A cet égard, les pays riches devraient montrer l'exemple. Ils peuvent décourager leurs propres institutions financières de prendre des positions risquées sur les marchés émergents, par exemple en révisant les Accords de Bâle relatifs aux capitaux. Il est plus facile et plus rapide d'encourager les créanciers à adopter un comportement que de rejeter la responsabilité de l'amélioration du contrôle des activités bancaires sur les seuls marchés émergents.

115. La faillite au niveau international est un autre des domaines qui méritent davantage d'attention que celle qu'on leur a accordé jusqu'ici. Les Etats ont pris, au niveau national, des dispositions permettant d'effacer l'ardoise lorsqu'une entreprise n'est à l'évidence plus en mesure de fonctionner et qu'injecter des capitaux à fonds perdu ne changerait guère la situation de crise où elle se débat. Il est désormais plus que temps d'introduire un principe similaire au niveau international.

Stratégies possibles pour éviter une crise : renforcement de la prévention et de la gestion des crises

116. Enumérer les problèmes est plus facile que les résoudre. Devrait-on mettre en place un ensemble de règles plus, ou moins, mondiales ? Les politiques de taux de change devraient-elles être plus souples ou plus sévères ? Un décideur cherchant à concevoir le système financier idéal peut avoir trois objectifs :

- préserver au moins les fondements essentiels de la souveraineté nationale;

- conserver des marchés financiers qui, sous une forme ou une autre, soient maintenus dans un cadre commun de règles, surveillés pour ce qui concerne leur fonctionnement général et dotés de ressources leur permettant d'amortir une crise; et

- tirer les bénéfices maximum des marchés mondiaux des capitaux pour la croissance et le développement.

117. Malheureusement, comme le faisait remarquer Larry Summers, alors Secrétaire américain des Finances, ces trois objectifs sont difficiles à concilier. Ils forment la "trinité impossible" sous-jacente à la relative instabilité de l'architecture mondiale d'aujourd'hui.

118. La "trinité impossible" rend utopiques la plupart des projets de réformes radicaux. A court terme, la voie la plus prometteuse semble donc être de parvenir à un meilleur compromis entre ces objectifs. La transparence peut être améliorée. Des normes mondiales peuvent être développées entre un ensemble plus large d'institutions et de produits. On peut aussi concevoir des mesures incitatives pour encourager les acteurs du marché à respecter les règles. Ces améliorations réduiront le risque de crises financières, même dans un monde fait d'Etats souverains.

L'UDROP (Universal Debt-Rollover Option with a Penalty)

119. Ce montage a été proposé par le Prof. Willem Buiter, membre de l'équipe de la Banque d'Angleterre chargée de la politique monétaire. Pour lui, chaque prêt en devise devrait être assorti d'une option, qui pourrait être exercée librement par l'emprunteur, de reconduction de l'échéance de sa dette (de 3 à 5 ans par exemple) moyennant un intérêt de pénalité. L'option est fournie à un prix déterminé par le marché, ce qui en fait donc l'équivalent d'une taxe sur l'emprunt en devise. Les emprunteurs qui, normalement, ne devraient jamais avoir à recourir à cette option se verront facturer un montant nominal mais, en cas de crise, l'option permettra à l'emprunteur de se donner un peu de marge jusqu'au retour à des conditions plus normales.

120. Ce montage est prévu uniquement pour assurer un volant de liquidités à des emprunteurs fondamentalement solvables en périodes de désordres sur les marchés financiers. Il ne marche pas si le pays débiteur est insolvable. Cette option serait obligatoire pour éviter une sélection par la négative où les emprunteurs s'efforceraient de se montrer fiables en ne recourant pas à l'option. Le FMI refuserait d'aider les pays qui ne disposeraient pas de cette option et les membres accepteraient que les contrats sans cette option ne puissent être exécutés par voie de justice devant leurs tribunaux.

De l'intérêt d'avoir une "économie bien tenue""

121. Les économies de marché émergentes sont responsables au premier chef de bien faire le ménage chez elles. Les institutions financières internationales peuvent les y encourager en accordant plus d'avantages à ceux dont "l'économie est bien tenue". On entend par là tout un ensemble de politiques économiques et de réformes institutionnelles, comme par exemple, éviter de gros déficits budgétaires, gérer la dette avec prudence, ou se doter d'un système financier et bancaire fort et bien réglementé qui se conforme aux normes internationales en matière de bonne publication des données économiques et financières.

122. A l'évidence, bon nombre de ces éléments faisaient défaut dans la période qui a précédé les récentes crises financières, où de gros déficits publics et un recours par trop fréquent à l'emprunt public à court terme étaient au cœur du problème. Dans la crise asiatique, les pays qui géraient imprudemment leur dette, dont les systèmes bancaires présentaient des faiblesses et où la libéralisation financière a été prématurée et mal supervisée ont payé le prix fort lorsque les conditions de l'environnement extérieur se sont gâtées.

123. Dorénavant, le FMI devrait consentir des conditions de prêt plus favorables aux pays qui prennent des mesures efficaces pour devenir moins vulnérables aux crises. Pour que le marché récompense davantage une bonne prévention des crises, le FMI devrait publier un "rapport sur les normes" où il évaluerait régulièrement le degré avec lequel chaque Etat membre respecte les normes financières internationales. Il devrait également publier ses évaluations régulières des politiques et perspectives économiques de chaque pays (ses rapports Article IV). Des mesures partielles et timides ont déjà été prises dans cette direction, mais il faudrait aller plus loin pour renforcer les avantages entraînés par le fait de faire partie du club des partisans de la prévention.

124. Si les difficultés liées à la dette sont résolues par des opérations de sauvetage publiques de grande envergure (financées par les pouvoirs publics ou les institutions financières internationales et, in fine, par le contribuable), cela peut introduire des distorsions dans les comportements. Les acteurs des marchés en viennent à compter systématiquement sur ces opérations de sauvetage et les créanciers privés seront peu incités à suivre la situation financière des emprunteurs.

125. Trop souvent, des injections massives de capitaux permettront aux créanciers privés (en particulier les grandes banques commerciales) de s'en sortir quasiment sans dommage en cas d'erreurs de décisions dans leurs prêts. Ces problèmes sont en général classés dans la catégorie des "risques subjectifs".

126. Malgré de graves faiblesses sous-jacentes dans les fondamentaux économiques, des investisseurs étaient prêts à acheter de gros paquets de titres d'Etats à forts rendements, apparemment dans l'espoir que, si les conditions s'aggravaient, des préoccupations géopolitiques et de sécurité pousseraient les gouvernements du G7 et le FMI à venir à la rescousse. On est effectivement confronté à un problème de "risque subjectif" lorsque le FMI procède à de vastes opérations de sauvetage financier, mais ce problème pourrait être considérablement réduit en modifiant les politiques d'intervention du FMI.

127. Les récentes crises financières qui ont frappé certains pays illustrent comment des accroissements des flux de capitaux privés en direction de pays en développement peuvent rapidement se traduire par une dette impossible à assumer. Dans le cadre des arrangements actuels, des prêts du FMI ont été utilisés pour "sortir du trou" des créanciers privés, alors que les difficultés liées à l'ajustement ont été assumées quasiment entièrement par les pays débiteurs. L'un des défis majeurs que la communauté internationale doit relever consiste à établir un ensemble d'arrangements plus rigoureux et plus équitable pour faire face à la situation des pays en développement qui ne peuvent pas assumer leur dette au regard de créanciers privés.

128. Au cours des deux dernières années, le FMI et les gouvernements du G-7 ont clairement déclaré qu'il faudra améliorer le partage de la charge entre les secteurs privé et public en période de crise financière. Toutefois, les progrès ont été lents pour ce qui est d'établir des règles du jeu destinées à régir l'implication du secteur privé. Le FMI étudie actuellement quel rôle il pourrait jouer dans un régime international et a testé de nouvelles approches dans la réponse qu'il apporte aux pays en proie à des problèmes d'endettement – comme l'Equateur. Une des propositions est que, lorsqu'un pays confronté à une crise demande l'assistance du FMI, il devrait déclarer un "moratoire" sur le service de la dette pendant qu'il négocie avec le Fonds et les éventuels créanciers privés. Le FMI apporterait un soutien financier durant les négociations, et pourrait également s'assurer de la qualité du profil de la dette du pays sur le long terme, une fois la dette restructurée.

129. En outre, les pays du G-7 demeurent divisés sur le fait de savoir si de tels arrangements devraient servir au cas par cas ou s'il faudrait établir des règles multilatérales. De son côté, le secteur privé est totalement opposé à des arrangements de type "moratoire". Il ne faut que cette impasse perdure, car des crises de la dette qui se prolongent peuvent avoir des coûts économiques et sociaux dévastateurs, en particulier dans les pays pauvres. Si le Fonds envisage sérieusement son objectif de réduire la pauvreté et de parvenir à une croissance durable et équitable – ce qui ne fait pas de doute -, il ne peut pas se permettre de tergiverser davantage sur cette question.

Stratégies pour la réduction de la pauvreté

130. Au centre du nouveau consensus, on trouve l'engagement envers une approche globale pour la réduction de la pauvreté. Auparavant, l'on faisait passer les fondamentaux économiques d'abord et les politiques sociales (éventuellement) ensuite. Désormais, selon le nouveau cadre, la politique économique fait partie intégrante d'une stratégie de développement humain plus vaste qui couvre des politiques de stabilisation, une réforme macro-économique et des politiques de dépenses publiques axées sur la redistribution. Telle est l'idée qui sous-tend le cadre de développement global (comprehensive development framework - CDF) élaboré par le Président de la Banque mondiale, M. James Wolfensohn. Cette idée est aussi reflétée dans la nouvelle "Facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance" (FRPC) soutenue par les pays du G7 dans le cadre de leur "initiative en faveur des pays lourdement endettés".

131. En fait, si ce sont les progrès en matière de remise de la dette qui ont retenu l'attention des médias lors des réunions annuelles FMI/Banque mondiale en septembre 1999, les accords dégagés sur la nature de la programmation du FMI et de la Banque mondiale étaient plus fondamentaux. Les deux institutions ont décidé de négocier leurs programmes dans les pays à faibles revenus dans le cadre du Programme pour les stratégies de réduction de la pauvreté - PSRP - (qui relèvent des gouvernements et sont animés par ces derniers) développés en consultation avec la société civile et d'autres parties prenantes. Ces accords peuvent potentiellement placer la réduction de la pauvreté au premier plan et au centre de la programmation du FMI et de la Banque mondiale dans ces pays, et la société civile aura un rôle majeur à jouer.

132. Ces idées sont appliquées concrètement grâce à toute une panoplie d'innovations, et, parmi les plus significatives :

133. des cadres de financement à court terme qui permettent aux gouvernements de développer des priorités budgétaires à plus long terme. Ces cadres servent à établir les besoins de financement nécessaires pour atteindre des objectifs de développement humain dans des domaines tels que l'éducation et les soins de santé de base, ce qui permet aux pouvoirs publics de projeter des budgets annuels longtemps à l'avance.

134. Des études sur la transparence budgétaire et les dépenses publiques : l'on s'attache désormais, plus que par le passé, aux transferts budgétaires sur les années suivantes et au contrôle des dépenses par rapport aux priorités nationales. Cette méthode a été utilisée par exemple en Tanzanie, pour que les fonds publics sont dépensés à meilleur escient et pour que l'éducation et d'autres secteurs essentiels de la politique sociale fassent l'objet d'une planification.

135. Les approches sectorielles (secteur wide approaches - SWAPs) : au lieu de financer des projets ponctuels, les donneurs regroupent leurs ressources pour soutenir des stratégies trans-sectorielles, en s'appuyant sur des partenariats avec les pouvoirs publics. Les SWAP contribuent à identifier les besoins de financement à long terme pour atteindre des objectifs spécifiques en matière de développement humain.

Le rôle du FMI

136. La réunion annuelle qui s'est tenue à Prague en 2000 a donné à M. Horst Köhler, le nouveau Directeur exécutif du Fonds, l'occasion de définir un rôle plus clair pour le FMI. M. Köhler a pris acte des nombreuses critiques formulées à l'égard de la manière dont le fonds a réagi aux diverses crises, de l'opposition parlementaire face au rôle du fonds dans les pays les plus démunis, et du débat soulevé par la focalisation du Fonds sur l'objectif nouveau de réduction de la pauvreté. Cependant, certaines des questions clés ne sont pas résolues : comment le Fonds et la Banque vont-ils travailler ensemble ? Quelles facilités de prêt le Fonds devrait-il conserver et comment vont-elles fonctionner ? Et comment le Fonds va-t-il trouver un moyen terme pour les inévitables compromis entre ses objectifs de croissance, d'une part, et de réduction de la pauvreté, d'autre part ?

137. M. Kohler a indiqué qu'il entend réformer le FMI de diverses manières. Il souhaite que celui-ci se recentre sur sa mission centrale, à savoir maintenir la stabilité macro-économique, et réduise ses travaux à plus long terme concernant les activités de développement et structurelles. Pour cela, il est d'avis qu'il faut se concentrer davantage sur les marchés des capitaux et les flux financiers; s'efforcer davantage de prévenir les crises au lieu de se contenter de les gérer; et rationaliser les conditions que le Fonds pose à ses nombreux prêts. Pour ce qui est de ce dernier point, M. Kohler veut réduire le nombre de "conditions" posées à l'assistance: actuellement en moyenne au nombre d'une douzaine ou plus, à terme, elles ne seraient plus que quelques-unes. Il souhaite aussi une relation plus coopérative avec les emprunteurs afin de faire en sorte que ceux-ci s'approprient réellement les réformes qu'ils ont décidées avec la Banque. Les programmes du Fonds seront développés en étroite coopération avec la Banque mondiale et d'autres agences de développement.

138. Le FMI s'est également engagé à veiller à ce que les budgets soient plus orientés en faveur des pauvres, et à ce que les dépenses ciblent la réduction de la pauvreté. C'est là un tournant important par rapport aux années passées, où dans le cadre des programmes d'ajustement du FMI, bon nombre de pays ont vu leur secteur social laminé et où la facture de la reprise a été plus élevée, les pauvres payant pour la santé et l'éducation. Par exemple, selon une des études du FMI, seize pays africains ont vu leurs dépenses en matière d'éducation se réduire, avec un nombre de plus en plus important d'enfants forcés de quitter l'école. Autre changement fondamental, le FMI a accepté d'entreprendre des évaluations d'impact social des réformes de fond avant qu'elles soient appliquées.

139. Le Rapporteur est lui aussi persuadé que les programmes du FMI devraient être intégrés davantage dans les stratégies nationales et internationales élaborées pour atteindre les objectifs de développement humain à l'horizon 2005 qui avaient fixé lors du Sommet mondial pour le développement social, qui s'était tenu à Copenhague en 1995. Il faudrait s'attacher davantage à créer les conditions macro-économiques propres à faire reculer la pauvreté. Les programmes du FMI dans les pays pauvres devraient être revus pour soutenir une accélération de la croissance économique, une meilleure répartition des revenus et une augmentation des investissements dans des services sociaux de base.

140. En outre, les critères de performance figurant dans les conditions de prêt du FMI devraient prévoir un système d'étalonnage (benchmark) pour protéger des budgets prioritaires dans les dépenses sociales. Ces critères d'étalonnage devraient être établis par référence aux programmes nationaux en matière de santé et d'éducation et aux stratégies plus vastes visant à faire reculer la pauvreté. Lorsqu'il intervient dans le cadre de crises financières, le FMI devrait donner la priorité au développement humain et à la reprise économique.

141. Les récentes crises financières nous ont donné une autre leçon : la coopération a besoin d'un ensemble différent de relations internationales. La communauté internationale a réagi à la crise financière en Asie du sud-est en "dépêchant" le FMI pour restaurer la stabilité économique d'abord et, ensuite seulement, poser des questions sur la pauvreté. A l'avenir, la Banque mondiale et les agences concernées des Nations Unies devraient être impliquées dès le départ dans l'élaboration d'objectifs macro-économiques et dans la mise en œuvre de structures de suivi des conséquences d'une crise en ce qui concerne la pauvreté.

L’initiative pour alléger l’endettement des pays pauvres très endettés (PPTE)

142. Aller plus en profondeur, faire davantage et plus vite : telle a été la promesse des dirigeants du G-7 lorsqu'ils se sont rencontrés à Cologne en 1999. C'était là une autre façon de reconnaître que l'allègement de la dette pour bon nombre des pays les plus démunis de la planète avait été trop modique, trop tardif et trop lent. Sous la pression d'organisations non-gouvernementales, et confronté aux réalités de la pauvreté, le Sommet du G-7 a admis les faiblesses de l'initiative de 1996 élaborée par la Banque mondiale et le Fonds monétaire international.

143. La Banque et le Fonds ont donc changé les conditions applicables à l'Initiative pour l'allègement de la dette des pays très endettés. Conformément aux nouvelles conditions, les critères pour savoir si un pays est à même d'assumer sa dette sur le long terme – service de la dette sous forme d'un pourcentage des recettes des exportations - sont devenus moins stricts. Il y a un lien plus fort entre l'allègement de la dette et la réduction de la pauvreté.

144. Bien que ces changements soient les bienvenus, ils ne vont pas assez loin. Comme le font remarquer les critiques, les chiffres qui font la une des journaux sont souvent trompeurs. Les chiffres obtenus dans le cadre de l'Initiative PPTE appliqués à douze pays montrent que certains des pays les plus pauvres de la planète continueront à transférer à leurs créanciers plus qu'ils ne sont à même d'investir dans des services de base. Dans cinq de ces pays – la Zambie, la Tanzanie, le Sénégal, la Mauritanie et le Cameroun-, le remboursement de la dette dépassera le montant des budgets de la santé et de l'éducation réunis, même après les mesures proposées pour un allègement de la dette. Dans le cas de la Zambie, l'un des pays du monde le plus touché par l'épidémie du SIDA, environ 40% des recettes publiques iront au service de la dette.

145. Il est difficile de trouver le bon équilibre. La conditionnalité demeure un élément fondamental. Mais quelque chose ne va décidément pas du tout lorsqu'un pays qui est en train d'appliquer une réforme et qui s'est engagé dans un programme crédible de réduction de la pauvreté dépense plus pour le service de la dette que pour la santé et l'éducation.

La nécessité d'innover : l’exemple de la nouvelle proposition « Sovereign Chapter 11 » pour une résolution plus ordonnée des problèmes de paiement

146. Les changements introduits par la mondialisation ont atteint le cœur d'organisations telles que le FMI et la Banque mondiale. A l'origine, l'Accord de Bretton Woods leur avait donné pour mandat de trouver le meilleur moyen de contribuer à atténuer la pauvreté et à stimuler le développement. Ces instances devraient se montrer innovantes face aux complexités d'aujourd'hui, afin de donner corps à cet objectif, qui demeure le même.

147. En avril 2002, Mme Anne Krueger, Vice-Directrice exécutive du FMI, a lancé une proposition pour la résolution plus ordonnée des problèmes de paiements par les pays débiteurs. Selon cette proposition (connue officieusement comme le plan « Sovereign Chapter 11 » sur le modèle de dispositions similaires dans la législation nationale américaine sur la faillite), les pays confrontés à une crise de paiement devraient pouvoir demander une suspension du service de leur dette pendant qu’ils négocient une restructuration de leurs prêts avec des créanciers du secteur privé sous la juridiction d’un nouveau panel judiciaire international. Au départ, le FMI pensait qu’il pourrait diriger ce panel, mais depuis, Mme Kruger a avancé l’idée qu’il pourrait s’agir aussi d’un panel d’experts indépendants, ce qui a calmé le secteur privé qui craignait que les décisions relatives aux prêts soient prises par le seul FMI.

148. Plusieurs grands pays européens ont affirmé leur soutien de principe en faveur de ce plan. Les Etats-Unis, pour leur part, se sont montrés plus tièdes, et proposent au contraire que les pays emprunteurs ajoutent des dispositions applicables à leurs obligations qui permettraient à une majorité de créanciers de proposer un arrangement collectif.

149. Les tenants du plan « Sovereign Chapter 11 » à l’origine de la proposition font valoir qu’il permettrait à la communauté internationale d’éviter des défaillances compliquées à gérer et chaotiques qui nuisent au système financier tout entier. Les sceptiques soutiennent, toutefois, que la dette étrangère n’a été le facteur déterminant que dans l’une des nombreuses crises financières de ces récentes années, qu’il s’agisse de l’Argentine, du Mexique, de la Corée, de la Fédération de Russie ou du Brésil.

150. Le Rapporteur est favorable à la proposition de Mme Krueger, même s’il reconnaît que sa mise en oeuvre ne sera pas facile, puisque, pour qu’elle soit inscrite au statut du FMI, il faudrait réunir 85% des votes des actionnaires, ce qui suppose donc aussi l’adhésion des Etats-Unis à cette proposition.

La Conférence de Bretton Woods du printemps 2002

151. La réunion du printemps 2002 des institutions de Bretton Woods s’est tenue en avril, dans un contexte plus optimiste pour ce qui est de la situation économique mondiale après le choc du 11 septembre. Aux fins de ce rapport, nous nous concentrerons sur les divers thèmes que nous avons soulevés. Ainsi, le Comité monétaire et des finances internationales du G7 a traité le sujet de la procédure à suivre en cas d’insolvabilité des débiteurs souverains. Un plan d’action a été décidé pour donner davantage corps à une proposition avancée quelques semaines auparavant par Mme Anne Krueger, Vice-Directrice exécutive du FMI, visant à la mise en place d’une procédure de négociation plus ordonnée entre le pays débiteur et la communauté internationale, qu’elle soit représentée par le FMI ou par un panel d’experts indépendants. Le Rapporteur en est très heureux, car tout doit être fait pour éviter un chaos financier international en cas de défaillance majeure d’un pays.

152. De plus, il est rassurant de voir que la réunion a abordé la question des progrès réalisés dans le dépistage des fonds utilisés à des fins terroristes et a encouragé l’instauration et l’application des normes internationales nécessaires dans ce domaine. A cette occasion, il a également été souligné combien il est important de stopper les paiements internationaux à des fins terroristes.

153. Enfin, cette réunion venant juste après la Conférence des Nations Unies de mars 2002 sur « Un financement pour le développement », elle a aussi appelé à un approfondissement de la coopération en matière de développement, dans l’esprit des engagements de Monterrey. De l’avis du Rapporteur, cela semble aller pleinement dans le sens de la nouvelle orientation, qu’il a notée lors de sa visite au FMI et à la Banque mondiale à Washington, adoptée par ces deux institutions qui entendent donner plus de poids à la lutte contre la pauvreté et ses causes sous-jacentes dans le monde en développement.

154. La réunion de printemps a vu le lancement d’un projet Education pour tous (Education For All – EFA), qui prévoit entre autres choses l’accès universel à l’éducation de base d’ici 2015 au plus tard. Les plus gros efforts seront entrepris dans les pays plus démunis où, selon la Banque mondiale, 125 millions d’enfants entre 5 et 11 ans ne reçoivent absolument aucune instruction. Le lancement du projet EFA a visiblement pour intention d’aller plus loin dans « l’esprit de Monterrey ». Les pays qui adhèrent aux principes de la bonne gouvernance et qui créent le cadre institutionnel nécessaire pour l’éducation en seront récompensés par l’octroi d’une assistance au développement plus formelle de la part des pays industrialisés.

155. Le Comité de la Banque mondiale dit Comité du Développement a également entamé une discussion sur l’efficacité des efforts déployés dans le passé en matière de coopération au développement, en particulier pour ce qui est de l’initiative HIPC déjà évoquée plus haut qui prévoit une réduction du fardeau de la dette pour les pays pauvres. La réunion n’est toutefois pas parvenue à trouver un accord final sur le poids relatif souhaitable devant être accordé aux dons et aux prêts aux pays en développement.

VII.       CONCLUSIONS

156. Vers la fin des années 90, il est apparu clairement que des marchés sans entraves, notamment ceux des flux de capitaux, ne constituent pas nécessairement un aspect positif de l'économie mondiale. La stratégie combinée d'économies nationales déflationnistes - vendues comme des "plans d'ajustement structurel" en partant du principe que "pour avoir des bénéfices plus tard, il faut commencer par souffrir" s'est révélée de plus en plus inacceptable du point de vue politique et social. Une vision plus sophistiquée de la globalisation a entraîné une réévaluation générale, au niveau international, de l'économie politique, des relations internationales et de la bonne gouvernance. Le rôle des institutions de Bretton Woods doit être réexaminé à la lumière de ces nouvelles réalités.

157. Etant donné que ces institutions sont en constante évolution depuis leur création, il n'est pas nécessaire que les éventuelles réformes ou un nouveau partage des responsabilités se fassent brutalement ou en rupture avec les pratiques suivies jusque-là. Comme toute institution en phase de maturité et durable, les institutions jumelles de Bretton Woods doivent avancer en adaptant leurs compétences, leur expérience et leurs principes fondamentaux à de nouvelles réalités.

158. De fait, des contextes idéologiques évolutifs ont, comme on l'a décrit plus haut, toujours laissé leur empreinte sur l'organisation de ces institutions. Le projet de Bretton Woods a évolué dans son architecture en fonction de circonstances fluctuantes. Ses institutions centrales ont assumé de nouvelles missions. Lorsque le système de taux de change fixe s'est effondré, le FMI a simplement commencé à contrôler le nouveau système de taux flottants et a réorienté le gros de ses activités en direction des pays en développement. Après l'effondrement du communisme, le Fonds est le devenu le grand architecte et le principal financier de la transition qui a fait passer les pays du communisme au capitalisme. Depuis la crise du Mexique en 1994, il a une fois de plus évolué, et apporte maintenant davantage de capitaux plus rapidement à des pays aux prises avec des crises financières.

159. Le champ de compétences et les activités du FMI et de la Banque mondiale doivent être réajustés. Ces institutions, ensemble ou séparément, ont peu de chance de se voir octroyer les ressources nécessaires pour assumer un rôle plus important. Néanmoins, malgré toutes les critiques auxquelles elles sont en butte (notamment le FMI), les changements en cours indiquent que les "jumelles" de Bretton Woods sont capables de se réformer et le prouvent.

160. Plus fondamentalement, la doctrine de Bretton Woods consistant à promouvoir la stabilité macro-économique et des économies libérales fondées sur les lois du marché comme pré requis à une croissance économique soutenue est désormais acceptée un peu partout. Ce revirement marque un retour à la vision de l'après-guerre, celle des origines, qui avait été écartée au début des années 80.

161. La mondialisation a, paradoxalement, été à l'origine d'un pouvoir économique allant dans deux directions diamétralement opposées : la décentralisation, mais aussi à la concentration. Les institutions de Bretton Woods peuvent refléter cette réalité en devenant l'une des institutions appelées à prendre en commun la responsabilité de la stabilité et de la prospérité internationales. En redéployant une bonne part de la responsabilité au niveau national, tout en redynamisant des institutions telles que les Nations Unies, l'UE et diverses banques et instances régionales, on peut encourager l'efficacité au niveau mondial.

162. Dans le même temps, le FMI et la Banque mondiale doivent eux-mêmes entreprendre une réforme interne pour améliorer leur image en termes de transparence, de responsabilité et de légitimité aux yeux de ceux qu'ils servent. Ils seraient ainsi mieux à même de remplir leur mission principale et permanente qui est d'encourager le développement durable et d'éradiquer la pauvreté dans un monde interdépendant.

163. Les discussions du Rapporteur à Washington se sont également centrées sur la mondialisation et les manifestations des opposants à ce phénomène. De fait, le Sommet de Bretton Woods de l'automne 2001 a été considérablement réduit de crainte que ces opposants ne se livrent à de violentes manifestations dans les rues de Washington.

164. Aujourd'hui, nombreux sont ceux qui voient dans la mondialisation un processus dont les bénéfices vont au capital au détriment du travail; au secteur privé au détriment du secteur public; qui impose l'austérité aux pays en développement tout en offrant une large protection aux actionnaires occidentaux; et qui prône des marchés ouverts pour les exportations en provenance des pays riches tout en restreignant les exportations en provenance des pays pauvres. Alors que l'accord de Bretton Woods avait été à l'origine élaboré par les seuls pays riches, un nouveau Bretton Woods assurerait une plus grande représentation pour les pays en développement et accorderait davantage d'attention à leurs besoins. Il pourrait également tenter d'inclure des représentants de certaines organisations non-gouvernementales et des personnalités de premier plan du secteur privé.

165. Pour ce qui est de la composition du mouvement anti-mondialisation, on remarque tout d’abord le groupe radical, violent et souvent nihiliste, qui utilise la couverture médiatique de ces Sommets pour des actions violentes et destructrices. Cependant, il existe aussi un courant profond, non violent, qui pense que la mondialisation est un moyen pour les pays riches d’exploiter les pays pauvres et conduit inévitablement à une plus grande disparité entre riches et pauvres. Enfin, il existe une mouvance écologiste, qui se fait de plus en plus entendre, pour laquelle la mondialisation détruit rapidement notre environnement, y compris au niveau climatique. Pour ces deux derniers mouvements, la Banque mondiale et le FMI devront répondre, à la fois en expliquant et en justifiant les politiques poursuivies et, si nécessaire, en les modifiant.

166. Il est donc d’autant plus apprécié que la Banque mondiale ait décidé, en septembre 2001, de mettre plus de documentation interne à la disposition du public sur Internet. Tel sera le cas pour les projets de stratégies présentés par des pays en développement dans le cadre des rapports de stratégie pour la réduction de la pauvreté, mais aussi pour divers rapports d’évaluation sur des projets et documents soumis par la Banque mondiale pour décision.

167. Les opposants à la mondialisation réclament aussi, entre autres choses, l’introduction de la « Taxe Tobin » (une commission modique prélevée sur chaque transaction monétaire internationale, qui aurait pour objectif de ralentir la fuite des capitaux ou les mouvements spéculatifs de devises). Le principal problème qui se pose dans ce cas est l’effet d’une telle taxe sur l’offre de liquidités pour divers marchés des capitaux. De plus, qui devrait collecter cette taxe et à qui devraient aller les fonds collectés ? En tout état de cause, le concept de la « Taxe Tobin » ou d’une variante de cette taxe est suffisamment important pour mériter un débat approfondi, au sein de la Commission économique ou dans d’autres enceintes.

168. La Banque mondiale est en train de formuler une nouvelle stratégie de l’environnement pour aider ses clients à traiter l’aspect de la durabilité en matière d’environnement tout en stimulant leur économie. Les propositions sont le résultat de longues consultations avec ses membres, ainsi qu’avec ses détracteurs, des universitaires, des agences de développement et des représentants de l’industrie. La Banque trouve que, bien qu’elle ait fait des progrès dans l’intégration de préoccupations environnementales dans ses programmes, ces dernières années, elle a commencé à perdre du terrain. Selon un projet de rapport sur le sujet, ses résultats en général ont été inférieurs à ses propres exigences, alors qu’elle plaçait la barre très haut, et à celles d’autres acteurs. La Banque a été trop optimiste dans la fixation d’objectifs liés à l'environnement, a conçu des interventions complexes et s’est donnée des échéances trop courtes sans accorder suffisamment d’attention aux contraintes pratiques de mise en œuvre et aux pressions concurrentielles dans ses pays clients. En outre, la Banque a constaté que les questions d’environnement n’ont pas été suffisamment mises au premier plan dans ses conditions de prêt.

169. L’une des difficultés consiste cependant à persuader les pays bénéficiaires de la nécessité de prendre en compte la protection de l’environnement dans leurs projets. Ceux-ci considèrent souvent que l’environnement fait ingérence dans les projets et risque de freiner le développement, selon un autre rapport. Enfin, les avis des spécialistes de la Banque en matière d’environnement ne sont pas souvent écoutés par d’autres services de la Banque au cours du montage des projets. Cela étant, la Banque mondiale a quand même créé un Fonds spécial (Prototype Carbon Fund) chargé du problème de la réduction des émissions de dioxyde de carbone générées dans divers projets.

170. Le temps est peut-être venu d’organiser une autre Conférence de Bretton Woods. Après tout, l’Accord de Bretton Woods a été conclu il y a un demi-siècle dans un monde complètement différent de celui d’aujourd’hui. Depuis leur création, la Banque mondiale et le FMI sont indispensables au développement mondial, mais il est temps de revoir leur fonctionnement dans un monde où l’ordre du jour économique est maintenant déterminé par les mouvements de capitaux privés plutôt que publics. Notre monde est caractérisé par une rapide évolution technologique et par la primauté de la propriété intellectuelle plutôt que des exportations de matières premières ou des usines. Ce monde nouveau est un monde où la pauvreté et les maladies sont encore endémiques dans une grande partie de la population, et où les différences de richesse semblent augmenter plutôt que se combler. L’Assemblée Parlementaire a une obligation envers ses 43 Etats-membres et envers le monde en développement de suivre de près la manière dont les deux institutions objet de ce rapport font face aux défis globaux en perspective.

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Commission saisie pour rapport : commission des questions économiques et du développement

Renvoi en commission : Résolution 1128 (1997) ; Directive n° 507 (1995)

Projet de résolution adopté à l’unanimité par la commission le 22 avril 2002.

Membres de la commission: Mme Zapfl-Helbling (Présidente), Mme Stepova (Vice-Présidente), M. Kirilov, M. Blaauw (Vice-Président), M. Adam, M. Agius, M. Agramunt, Mme Akgönenç, M. I. Aliyev (Remplaçant : M. Abbasov), Mme Anderson, M. Arnau (Remplaçant : M. Yanez-Barnuevo), M. Aylward, M. Berceanu (Remplaçant : M. Baciu), M. Billing, M. Braun, M. Brunhart, M. Budin, M. Budisa, Mme Burbiené, Mme Calner, M. Cerrahoglu, M. Cosarciuc, M. Crema, M. Djupedal, M. Elo, M. Eyskens, M. Felici, M. Galoyan, M. Grachev (Remplaçante : Mme Yarigina), M. Gülek, M. Gusenbauer, M. Haupert, Mme Hoffmann, M. Hrebenciuc, M. Jung (Remplaçante : Mme Durrieu), M. Kacin, Mme Kestelijn-Sierens, M. Kosakivsky, M. Leers, M. Liapis, M. Lotz, M. Makhachev, M. Mateju, M. Mikkelsen, M. Mitterrand, M. Naumov (Remplaçant : M. Tulaev), M. Palis, Mme Patarkalishvili, M. Pavlidis, M. Pereira Coelho, Mme Pericleous-Papadopoulos, Mme Pintat Rossell, M. Pleshakov, M. Podgorski, M. Popa, M. Popescu, M. Popovski, M. Prokes, M. Puche, Mme Ragnarsdottir, M. Ramponi (Remplaçant: M. Rigoni), M. Reimann, M. Rivolta, Lord Russell-Johnston (Remplaçant : M. Banks), M. Schmitz (Remplaçant : M. Buwitt), Mme Schoettel-Delacher, M. Schreiner, M. Seyidov, Mme Smith (Remplaçant : M.Marshall), M. Stefanov, M. Suslov, M. Texeira de Melo, M. Valleix, M. Voog, M. Walter, M. Wielowieyski, M. Wikinski.

N.B. Les noms de ceux qui étaient présents à la réunion sont indiqués en italique

Chef du secrétariat : M. Torbiörn

Secrétaires de la commission : M. Bertozzi, Mlle Ramanauskaite, Mme Kopaçi-Di Michele

1 Le FMI ne s'attendait pas aux difficultés rencontrées par la Turquie en 2001. Le FMI a fait remarqué qu'aucun acteur extérieur ne pouvait prévoir que des tensions entre des hommes politiques de premier plan dans le pays entraîneraient un effondrement de la confiance des marchés dans la monnaie du pays et dans son secteur bancaire. De plus, le FMI fait valoir qu'il a eu des difficultés à se faire une idée des conditions dans lesquelles se trouvaient les banques en Turquie, puisque même le Gouvernement turc semblait ne pas avoir connaissance de ces conditions. Le FMI reconnaît qu'il n'a peut-être pas suivi d'assez près la Turquie et ses marchés.

2 Dans une déclaration devant le Conseil économique et social des Nations-Unies à Genève, en juillet 2001, M. Wolfensohn a dit que la croissance des pays en développement passe par un meilleur accès aux marchés développés. Il a demandé que le prochain Cycle de l'OMC devienne un "Cycle du Développement" qui prendrait pleinement en compte les intérêts des pays en développement. Il a également appelé les pays industrialisés à concrétiser leur promesse de consacrer 0,7% de leur PIB à la coopération pour le développement, alors que jusqu'à présent, ils n'en consacrent que 0,22%.

3 Au printemps 2001, l'Institut de la finance internationale (IFI), une association de banques internationales et institutions financières de premier plan, a publié un rapport sur le renforcement de l'architecture financière mondiale. Dans ce rapport, l'IFI préconise une implication plus étroite du secteur privé dans la prévention et la gestion des crises. Ceci est particulièrement important sur les marchés émergents, où l'IFI souhaite un partenariat solide entre investisseurs privés, le FMI et les pouvoirs publics nationaux. Quatre domaines sont mentionnés comme étant particulièrement importants : les relations avec les investisseurs, les secteurs financiers, les normes relatives aux données et la bonne gestion. Pour les marchés émergents, il est vital d'améliorer les normes dans ces secteurs, faute de quoi l'investissement international les délaissera.