L’élargissement de l’Union européenne et la Région de Kaliningrad

Doc. 9560

22 septembre 2002

L’élargissement de l’Union européenne et la Région de Kaliningrad

Rapport

Commission des questions politiques

Rapporteur : Mme Lara Margret Ragnarsdottir, Islande, Groupe des démocrates européens

Résumé :

D’un point de vue politique et juridique, il semblerait possible que les négociations entre l’Union européenne, la Lituanie, la Pologne et la Fédération de Russie aboutissent à un régime de visa privilégié, conformément à l’accord de Schengen, pour le transit routier et ferroviaire en provenance et à destination de la Région de Kaliningrad, préservant la situation actuelle. Les conséquences pratiques d’un tel régime de visa dépendent aussi du régime de visa existant entre la Fédération de Russie et le Bélarus, qui n’exige pas de visa à l’heure actuelle, puisque ni la Lituanie ni la Pologne n’ont de frontière commune avec la Fédération de Russie à part celle de la Région de Kaliningrad.

L’Article 2, paragraphe 1 du Protocole n°4 à la Convention européenne des droits de l’homme et l’Article 12, paragraphe 1 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques ne prévoient pas le droit à la liberté de circulation au-delà des frontières internationales ou à travers le territoire d’autres Etats. Toutefois, à travers l’Accord européen sur le régime de la circulation des personnes entre les pays membres du Conseil de l’Europe, les voyages individuels à travers les frontières internationales seront facilités.

Un régime de visa privilégié ne serait pas seulement favorable aux résidents de la Région de Kaliningrad, mais renforcerait aussi le processus d’intensification de la coopération internationale entre l’Union européenne, ses Etats membres et la Fédération de Russie, au niveau bilatéral et au sein d’instances multilatérales, et pourrait servir d’exemple à d’autres Etats membres du Conseil de l’Europe.

I. Projet de recommandation

1. L’Assemblée renvoie à la déclaration faite le 21 juin 2002 par la Douma d’Etat de l’Assemblée fédérale de la Fédération de Russie sur la situation dans la Région de Kaliningrad dans le contexte de l’élargissement de l’Union européenne.

2. Le but statutaire du Conseil de l’Europe est de réaliser une union plus étroite entre ses Etats membres, ce qui impose aussi de favoriser et de faciliter les contacts entre tous les Européens, y compris par la circulation des personnes à travers les frontières entre Etats européens. L’Assemblée rappelle dans ce contexte les mesures prises pour faciliter la circulation des personnes en vertu de l’Accord européen sur le régime de la circulation des personnes entre les pays membres du Conseil de l’Europe de 1957.

3. L’article 2, paragraphe 1 du Protocole n° 4 à la Convention européenne des Droits de l’Homme énonce que « quiconque se trouve régulièrement sur le territoire d’un Etat a le droit d’y circuler librement et d’y choisir librement sa résidence ». L’Assemblée rappelle que cet article n’ouvre pas droit à pénétrer sur le territoire d’un autre Etat ou à le traverser.

4. L’Assemblée est consciente que les contrôles aux frontières et les obligations de visa constituent un moyen légitime, mais non exhaustif, de contrôler l’entrée dans les Etats et le transit par ces Etats des personnes franchissant les frontières internationales.

5. L’Assemblée rappelle également que l’exercice du droit de quitter n’importe quel pays, y compris le sien, en vertu de l’article 2, paragraphe 2 du Protocole n° 4 à la Convention européenne des droits de l’homme, nécessite, pour toute personne, la délivrance de documents de voyage internationaux par les autorités nationales compétentes, et l’entretien de points de passage des frontières opérationnels et en nombre suffisant.

6. La Région de Kaliningrad se trouve dans une situation géographique particulière en tant qu’exclave et « sujet de la Fédération » défini par la Constitution russe. Cette Région a uniquement des frontières avec la Mer Baltique, la Lituanie et la Pologne et elle n’est donc limitrophe d’aucun autre territoire russe. En conséquence, la circulation entre la Région de Kaliningrad et les autres territoires de la Fédération de Russie n’est possible qu’à travers la Mer Baltique, par le trafic aérien ou les frontières terrestres internationales et les territoires souverains du Bélarus et de la Lituanie, du Bélarus et de la Pologne, ou de la Lettonie et de la Lituanie.

7. Compte tenu de cette situation géographique, l’Assemblée note avec satisfaction que la Région de Kaliningrad jouit du statut de zone économique spéciale au regard du droit russe, et espère que la concrétisation de ce statut se poursuivra afin de faciliter le développement économique de la Région de Kaliningrad et de compenser ainsi les inconvénients géographiques liés à son éloignement du reste du territoire russe.

8. L’Assemblée se félicite de la plus grande liberté de circulation des personnes réalisée grâce à l’accord de Schengen élaboré dans le cadre de l’Union européenne aux fins de la libéralisation des régimes de visa entre les Etats signataires de cet accord. L’adhésion de nouveaux Etats à l’Union européenne et à ses accords bilatéraux avec les pays candidats étendra progressivement le champ d’application de l’accord de Schengen et pourra donc entraîner la modification des régimes de visa actuellement en vigueur entre ces pays et leurs voisins.

9. L’Assemblée estime que les régimes de circulation favorables entre Etats membres du Conseil de l’Europe ne devraient pas être supprimés du fait de l’adhésion de ces Etats à l’accord de Schengen.

10. Cependant, l’accroissement de la circulation des personnes par-delà les frontières et les régimes de visa favorables ne doivent pas favoriser la criminalité transfrontalière. C’est pourquoi l’Assemblée salue l’intensification de la coopération juridique et technique entre les organismes nationaux chargés de l’application de la loi dans la lutte contre la traite des êtres humains, la criminalité organisée, le blanchiment de capitaux et d’autres infractions commises par-delà les frontières.

11. L’Assemblée recommande par conséquent au Comité des Ministres :

i. d’offrir aux Etats membres le conseil et l’expertise juridiques du Conseil de l’Europe pour ce qui a trait à leurs régimes de visa bilatéraux et multilatéraux ;

ii. de suivre et de soutenir la mise en œuvre de la Convention européenne d’extradition, de la Convention européenne d’entraide judiciaire en matière pénale et de la Convention relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime ;

iii. de charger ses comités directeurs compétents d’étudier dans quelle mesure l’Accord européen sur le régime de la circulation des personnes entre les pays membres du Conseil de l’Europe doit être complété par des dispositions additionnelles sur la normalisation de documents de voyage lisibles par machine, la transcription entre les alphabets cyrillique et latin, l’échange d’information entre les parties signataires en matière d’ordre et de sécurité publics, et la réadmission de migrants illégaux ;

iv. d’inviter tous les Etats membres à signer et ratifier l’Accord européen sur le régime de la circulation des personnes entre les pays membres du Conseil de l’Europe ;

v. d’inviter la Lituanie :

a. à étudier, en coopération avec les Etats signataires de l’accord de Schengen, les possibilités de mise en place, dans le futur, d’un régime de visa et de circulation favorable aux ressortissants russes ; b

b. à permettre, en attendant, aux ressortissants russes circulant vers et à partir de la Région de Kaliningrad de bénéficier d’un régime de visa privilégié, conformément par exemple à l’article 5, paragraphe 2, à l’article 11, paragraphe 1, litt. b, ou à l’article 14 de l’accord de Schengen ;c

c. à établir un nombre suffisant de points de passage sur la frontière terrestre internationale de la Région de Kaliningrad, en prévision notamment d’une circulation transfrontalière d’ampleur locale, incluant le chemin de fer et les cars ;d

d. à signer et ratifier un accord bilatéral avec la Fédération de Russie relatif à la réadmission des migrants illégaux ;e

e. à aider les autorités locales et régionales à appliquer la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales, en ce qui concerne notamment la circulation et le commerce transfrontaliers entre la Lituanie et la Région de Kaliningrad ;v

vi. d’inviter la Pologne :

a. à étudier, en coopération avec les Etats signataires de l’accord de Schengen, les possibilités de mise en place, dans le futur, d’un régime de visa favorable aux ressortissants russes ; b

d. à signer et ratifier un accord bilatéral avec la Fédération de Russie relatif à la réadmission des migrants illégaux ;e

f. à signer et ratifier la Convention européenne sur la valeur internationale des jugements répressifs ;v

vii. d’inviter la Fédération de Russie :

a à mettre en place un régime réciproque de circulation des personnes et de visa pour les ressortissants lituaniens et polonais ;b

b. à ratifier l’accord bilatéral de démarcation de frontière avec la Lituanie, de 1997 ;c

c. à établir un nombre suffisant de points de passage ainsi qu’à moderniser et équiper les points de passage existants sur la frontière terrestre internationale de la Région de Kaliningrad, en prévision notamment d’une circulation transfrontalière d’ampleur locale, incluant le chemin de fer et les cars ;d

d. à signer et ratifier des accords bilatéraux avec la Lituanie et la Pologne relatifs à la réadmission des migrants illégaux ;e

e. à aider les autorités de la Région de Kaliningrad à appliquer la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales, en ce qui concerne notamment la circulation et le commerce transfrontaliers entre la Région de Kaliningrad, la Lituanie et la Pologne ;f

f. à signer et à ratifier la Convention européenne sur la valeur internationale des jugements répressifs.I

II. Exposé des motifs par le Rapporteur

Introduction

1. Lors de sa réunion du 28 juin 2002 (Renvoi n° 2749), et à la suite du débat d’actualité sur la nécessité de garantir les droits de l’homme dans la Région de Kaliningrad dans le contexte de l’élargissement de l’Union européenne, le Bureau de l’Assemblée a renvoyé cette question à la Commission des questions politiques pour un rapport qui sera examiné par l’Assemblée durant la partie de session de septembre (23-27 septembre 2002), en même temps que le rapport de la Commission des questions économiques et du développement (Doc. 9524, 15 juillet 2002).

2. La Commission des questions politiques m’ayant nommée Rapporteur lors de sa réunion du 9 septembre 2002, je me suis rendue en visite, du 16 au 18 septembre 2002, à Vilnius, à Kaliningrad, à Varsovie et au siège de la Commission européenne à Bruxelles (voir programme annexé au présent document).

3. La situation des droits de l’homme dans la Région de Kaliningrad de la Fédération de Russie touche de façon générale à la mise en œuvre de la Convention européenne des Droits de l’Homme et à d’autres engagements pris en matière de droits de l’homme dans cette région. Le débat actuel porte essentiellement sur l’introduction de nouvelles obligations de visa par la Pologne et la Lituanie pour les habitants de la Région de Kaliningrad, dans la perspective de l’adhésion de ces deux pays à l’Union européenne et à l’accord de Schengen. La Lituanie et la Pologne ont respectivement décidé d’exiger un visa des ressortissants russes à compter du 1er janvier 2003 (Ier juillet 2003 pour les résidents de la Région de Kaliningrad) et du 1er juillet 2003. Il s’agit donc désormais d’une question politique prioritaire.

4. Le rapport de la Commission des questions économiques et du développement de l’Assemblée parlementaire intitulé « Faire que la Région de Kaliningrad ait un avenir prospère : nécessité d’une solidarité européenne » (Doc. 9524 du 15 juillet 2002) porte principalement sur la situation économique de la Région de Kaliningrad et les répercussions économiques de l’adhésion de la Lituanie et de la Pologne à l’Union européenne, et notamment sur les conséquences de l’introduction d’un nouveau régime de visa.

5. La Région de Kaliningrad couvre une superficie d’environ 15 000 km² et compte près d’un million d’habitants. Il s’agit d’un ancien territoire d’Allemagne, rattaché à l’URSS à l’issue de la seconde guerre mondiale, après le départ, la mort ou l’expulsion de la population allemande. La Région de Kaliningrad est un Oblast, c’est-à-dire un Sujet de la Fédération aux termes de la Constitution russe. La ville de Kaliningrad est la capitale de la région et compte environ 400 000 habitants.

6. Après l’indépendance de la Lituanie et du Bélarus de l’URSS en 1990 et 1991 respectivement, la Région de Kaliningrad est devenue une exclave séparée des autres territoires de la Fédération de Russie. Bordée par la Mer Baltique, Kaliningrad peut être ralliée depuis le reste de la Fédération de Russie par avion, par bateau à partir de Saint-Pétersbourg, ou par voiture, via le Bélarus et la Lituanie, le Bélarus et la Pologne ou la Lettonie et la Lituanie. Que l’on suive un itinéraire terrestre ou maritime, la distance à parcourir est supérieure à 700 km.

Actions récentes de la Fédération de Russie

7. Le 21 juin 2002, la Douma d’Etat de l’Assemblée fédérale de la Fédération de Russie a fait une déclaration sur la situation dans la Région de Kaliningrad dans le contexte de l’élargissement de l’Union européenne. Cette déclaration renvoie au droit constitutionnel des ressortissants russes à la liberté de circuler sur le territoire de la Fédération de Russie ainsi qu’au Protocole n° 4 à la Convention européenne des Droits de l’Homme, au Pacte international relatif aux droits civils et politiques des Nations Unies et à la Déclaration universelle des droits de l’homme des Nations Unies. La Douma d’Etat s’est déclarée convaincue que « tout projet visant à créer un visa, des douanes ou toute autre barrière artificielle aux communications de transit entre la Région de Kaliningrad et le reste de la Russie peut être considéré comme une négation de la souveraineté territoriale de la Fédération de Russie et une violation par l’Union européenne des normes et principes communément admis du droit international ».

8. La déclaration renvoie, en outre, à l’ancien accord de transit de 1971 relatif au transport routier et ferroviaire entre la République fédérale d’Allemagne et Berlin-Ouest, qu’elle qualifie de « précédent » historique, et mentionne les dispenses de visa qui existent déjà pour les ressortissants de certains Etats non-membres de l’Union européenne. La déclaration se conclut par le souhait de voir facilitée, pour les habitants de la Région de Kaliningrad, la délivrance de « visas à entrées multiples » valables pour l’Union européenne en vertu de l’accord de Schengen. Les membres de la Douma d’Etat ont lancé un appel à cet effet aux parlements nationaux des Etats membres de l’Union européenne, au Parlement lituanien, à l’Assemblée Nationale polonaise et à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe.

9. Le 27 août 2002, le Président de la Fédération de Russie a proposé, dans des lettres envoyées parallèlement au Président de la Commission européenne et aux chefs d’Etat et de gouvernement des Etats membres de l’Union européenne, d’œuvrer dans le sens de la suppression, dans le futur, des obligations de visa pour les ressortissants russes.

10. Le Représentant spécial du Président de la Fédération de Russie pour la Région de Kaliningrad, M. D. Rogozine, a présenté en septembre à la Commission européenne un projet de mémorandum d’intention entre l’Union européenne et la Fédération de Russie proposant un système de transit par trains et par cars russes à travers la Lituanie, dans lequel les passagers n’auraient pas la possibilité de quitter les véhicules.

Actions récentes de l’Union européenne

11. Les Conclusions de la Présidence espagnole du dernier Conseil européen (Séville, Espagne, 21-22 juin 2002) invitent la Commission européenne « à présenter, à temps avant sa réunion de Bruxelles, une étude complémentaire sur les possibilités qui s’offrent pour résoudre de manière efficace et souple la question des transits de personnes et de marchandises vers et à partir de l’Oblast de Kaliningrad, dans le respect de l’acquis et en accord avec les pays candidats concernés » (§ 55 des Conclusions).

12. En conséquence, la Commission européenne a émis le 18 septembre 2002 une Communication qui présente des mesures visant à faciliter le transit entre la Région de Kaliningrad et le reste du territoire russe (COM (2002) 510 final).

13. Les Conclusions de la Présidence espagnole soulignent par ailleurs la nécessité de développer une politique commune de l’Union européenne sur l’asile et de prendre des mesures pour lutter contre l’immigration illégale, et notamment de « réexaminer avant la fin de l’année la liste des Etats tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa ou en sont exonérés » et d’« approuver formellement lors du prochain Conseil « Justice et affaires intérieures » la décision-cadre relative à la lutte contre la traite des êtres humains, la décision-cadre visant à renforcer le cadre pénal pour la répression de l’aide à l’entrée, au transit et au séjour irréguliers, et la directive visant à définir l’aide à l’entrée, au transit et au séjour irréguliers » (§ 30 des Conclusions).

14. Le Conseil européen a également rappelé que l’intensification de la coopération économique, le développement des échanges commerciaux, l’aide au développement, ainsi que la prévention des conflits, sont autant de moyens de favoriser la prospérité économique des Etats non-membres de l’Union européenne et, de ce fait, de réduire les causes qui sont à l’origine des mouvements migratoires et de l’immigration illégale (§ 33 des Conclusions). Il a conclu en « demand[ant] instamment que, dans tout futur accord de coopération, accord d’association ou accord équivalent que l’Union européenne ou la Communauté européenne conclura avec quelque pays que ce soit, soit insérée une clause sur la gestion conjointe des flux migratoires ainsi que sur la réadmission obligatoire en cas d’immigration illégale » (ibid.).

15. La Commission européenne a produit une Communication intitulée « Vers une gestion intégrée des frontières extérieures des Etats membres de l’Union européenne » et s’emploie toujours à déterminer s’il est opportun et matériellement possible d’instituer une force de police des frontières de l’Union européenne, à partir de l’étude menée sous la Présidence italienne (COM(2002)238 du 7 mai 2002).

16. Le 15 mai 2002, le Parlement européen a adopté une Résolution sur le Sommet Union européenne-Russie du 28 mai 2002. Cette Résolution évoquait brièvement la question de Kaliningrad et invitait le Conseil de l’Union européenne à rechercher, avec le partenaire russe, une approche commune et pragmatique sur tous les problèmes d’intérêt commun et à associer la Pologne et la Lituanie à la préparation de cette question.

17. Un Groupe conjoint de haut niveau, chargé d’élaborer un projet d’espace économique européen commun, a été créé entre la Russie et l’Union européenne et présente des rapports d’activité. Un Accord de partenariat et de coopération (APC) a été signé qui met en place un mécanisme de règlement des différends par le biais de procédures de conciliation définies dans l’APC.

18. Le prochain sommet Russie-Union européenne aura lieu le 11 novembre 2002 à Copenhague.

19. A l’heure actuelle, les régimes de visa pour les frontières extérieures de l’Union européenne sont définis conformément au Règlement (CE) n° 539/2001 du Conseil du 15 mars 2001 fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des Etats membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation (Journal officiel des Communautés européennes, L 81, 21/03/2001). A l’Annexe II de ce règlement du Conseil figure une liste des ressortissants des Etats tiers exemptés de l’obligation de visa. Dans cette dernière catégorie, par exemple, sont inclus les résidents des régions administratives spéciales de Hong Kong et de Macao.

Analyse de la situation actuelle

20. L’Article 2, paragraphe 1 du Protocole n°4 à la Convention européenne des droits de l’homme garantit la liberté de circulation sur le territoire d’un Etat à quiconque se trouve régulièrement sur ce territoire. Ce droit n’inclut pas la liberté de circulation au-delà des frontières internationales ni le transit à travers le territoire d’autres Etats. En conséquence, l’obligation de visa pour les ressortissants russes entrant sur les territoires de Lituanie ou de Pologne afin de se rendre dans la Région de Kaliningrad à travers des frontières terrestres internationales est indépendante des droits énoncés à l’Article 2, paragraphe 1 du Protocole n°4. Il en va de même pour l’Article 12, paragraphe 1 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. La Déclaration universelle des droits de l’homme suit également cette approche mais ne constitue pas un texte juridiquement et directement contraignant. La souveraineté territoriale de la Fédération de Russie ne saurait être affectée par des obligations de visa découlant de la souveraineté territoriale de la Lituanie et de la Pologne, et la Constitution de la Fédération de Russie ne saurait accorder le droit à la liberté de circulation à l’extérieur du territoire de la Fédération de Russie.

21. Bien que les obligations de visa prévues ne constituent pas une restriction des droits de l’homme et n’aient donc aucun effet sur la situation de ces droits dans la Région de Kaliningrad, leurs conséquences pratiques peuvent être considérables. D’une manière générale, il peut être regrettable, d’un point de vue politique, que des obligations de visa aient été introduites par divers Etats pour les ressortissants russes après la dissolution de l’URSS et soient introduites au lendemain de l’élargissement de l’Union européenne.

22. Après sa sécession avec l’URSS, le 11 mars 1990, la Lituanie est devenue un Etat souverain et indépendant. Par la suite, des accords bilatéraux ont été conclus entre la Lituanie et la Fédération de Russie réglementant l’obligation de visa. A l’heure actuelle, les ressortissants russes traversant la Lituanie en train à destination ou en provenance de la Région de Kaliningrad n’ont pas besoin de visa. Pour les transits en voiture, ils doivent être munis d’un passeport avec visa ; les conducteurs de poids lourds ont besoin d’un permis délivré par le Ministère des transports lituanien. Des contrôles douaniers ont été mis en place sur les frontières extérieures de la Lituanie.

23. La Pologne et la Fédération de Russie ont instauré un régime de visa bilatéral, datant d’un accord passé en 1979 entre la République populaire de Pologne et l’URSS, en vertu duquel les ressortissants russes doivent être munis d’un document de voyage international ainsi que d’un visa, d’une invitation émanant d’une personne ou d’une organisation en Pologne, d’un titre de transport ou d’un cachet spécial d’admission figurant dans le document de voyage et délivré pour raisons professionnelles ou médicales. A cette époque, la Pologne et l’URSS avaient une frontière terrestre internationale commune, qui est maintenant la frontière avec le Bélarus depuis son indépendance en 1991. Les contrôles douaniers existent depuis des décennies à la frontière commune avec la Région de Kaliningrad, mais le faible flux transfrontalier ne correspond pas à la demande réelle.

24. A ce jour, la Fédération de Russie n’a pas encore signé d’accords bilatéraux sur la réadmission de migrants illégaux. Or, de tels accords permettraient de réduire la probabilité de l’immigration clandestine, qui pose de graves problèmes à plusieurs Etats européens.

25. Après la seconde guerre mondiale, l’URSS a considéré certains secteurs de la Région de Kaliningrad comme une zone militaire spéciale, l’entrée et la résidence des personnes y étant limitées, et a procédé à un repeuplement contrôlé de la zone évacuée. A l’heure actuelle, ces restrictions n’existent plus. Toutefois, des contrôles douaniers stricts sont menés depuis des années de la part des Russes comme des Lituaniens et des Polonais à la frontière internationale avec la Région de Kaliningrad, qui nécessitent généralement un long temps d’attente. Il est fréquent de devoir attendre plusieurs heures aux points de passage de la frontière bordant la Région de Kaliningrad, parfois à la suite de décisions arbitraires des douaniers.

26. Les autorités russes n’ont délivré de documents de voyage qu’à environ 25 % seulement des habitants de la Région de Kaliningrad. Cette situation est susceptible de restreindre considérablement la liberté de circulation des ressortissants russes, ainsi que leur droit de quitter leur pays conformément à l’article 2, paragraphe 2 du Protocole n° 4 à la Convention européenne des droits de l’homme.

27. Pour les ressortissants russes, le coût des visas lituaniens et polonais est de facto inférieur au coût du visa russe pour les citoyens lituaniens et polonais, en raison des frais de dossier prélevés par les services consulaires de la Fédération de Russie. Conformément au principe de réciprocité, il convient de réduire ces frais. Cet aspect est particulièrement important dans la perspective de la délivrance de visas gratuits ou à des tarifs réduits pour les ressortissants russes, perspective que la Commission européenne semble envisager actuellement.

28. En raison de sa situation géographique en tant qu’exclave bordant la mer Baltique, la Région de Kaliningrad n’a un accès direct avec les autres régions de la Russie que par avion, par les voies aériennes internationales, ou par bateau sur la mer Baltique.

29. L’ancienne situation du transit routier et ferroviaire entre Berlin-Ouest et la République fédérale d’Allemagne n’est pas comparable à la situation de la Région de Kaliningrad. A l’exception du blocus de Berlin-Ouest par l’URSS de juin 1948 à mai 1949, Berlin-Ouest était accessible par la route et par le train à partir de l’Allemagne de l’Ouest. En 1971, une fois l’accord de transit signé, les quatre puissances alliées – France, Royaume-Uni, USA et URSS – exerçaient de jure l’autorité sur Berlin dans sa totalité, y compris sur le trafic terrestre et aérien en provenance ou à destination de Berlin. Les Nations Unies n’avaient officiellement reconnu la République démocratique allemande qu’en 1973, au moment de son adhésion à cette organisation.

30. Même après l’entrée en vigueur de cet accord de transit, la République démocratique allemande avait maintenu des contrôles douaniers différents pour les ressortissants de la République fédérale d’Allemagne résidant à l’extérieur de Berlin-Ouest et ceux résidant à Berlin-Ouest. Bien qu’aucun visa d’entrée ou de transit ne fût nécessaire, les contrôles aux frontières étaient renforcés et les documents de voyage étaient tamponnés à l’entrée et à la sortie, ce qui occasionnait des temps d’attente très longs. Les personnes en transit ne devaient pas quitter le train ni, le cas échéant, l’autoroute la plus directe, ne devaient pas interrompre leur transit, ne pouvaient utiliser que certaines zones de stationnement spécifiques sur l’autoroute et devaient éviter tout contact avec les ressortissants de la République démocratique allemande. La République fédérale d’Allemagne devait verser d’importantes sommes d’argent au gouvernement de la République démocratique allemande pour l’entretien des autoroutes utilisées pour le transit. Pour toute entrée individuelle en République démocratique allemande, les ressortissants de la République fédérale d’Allemagne devaient déposer une demande de visa d’entrée, de visa de séjour et de visa de sortie et se présenter au commissariat local de leur lieu de destination. L’ancienne situation à la frontière allemande n’est donc pas comparable, en droit international, à celle des frontières terrestres internationales de la Région de Kaliningrad, et il ne semble pas non plus politiquement souhaitable de rétablir ces procédures appartenant au passé.

31. La récente proposition relative à un droit de passage pour les trains et les cars russes traversant le territoire lituanien pourrait soulever des questions relatives à la souveraineté territoriale de la Lituanie. En outre, la suggestion visant à sceller ou verrouiller les véhicules ne semble ni praticable, ni souhaitable du point de vue humanitaire et de la sécurité.

32. L’Accord de Schengen de l’Union européenne contient des dispositions spécifiques autorisant certaines dérogations dans des circonstances exceptionnelles. L’Article 5, paragraphe 2 autorise toute Partie Contractante à déroger au principe du refus de l’entrée des étrangers qui ne sont pas en possession d’un visa valable ou ne remplissent pas les autres conditions requises par cet article « pour des motifs humanitaires ou d’intérêt national ou en raison d’obligations internationales ». En ce cas, l’admission sera limitée au territoire de la Partie Contractante concernée qui devra en avertir les autres Parties Contractantes.

33. La partie 1 du Chapitre 3 de l’Accord de Schengen contient des dispositions sur les visas pour les séjours d’une courte durée, y compris le transit. L’Article 11, paragraphe 1, litt. b prévoit « un visa de transit qui permet à son titulaire de transiter une, deux ou exceptionnellement plusieurs fois par les territoires des Parties Contractantes pour se rendre sur le territoire d’un Etat tiers, sans que la durée d’un transit puisse dépasser cinq jours. »

34. Dans le cas où la Fédération de Russie délivrerait des documents de voyage spécifiques aux résidents de la Région de Kaliningrad, l’Article 14 de l’Accord de Schengen pourrait aussi s’appliquer, qui prévoit des visas pour les séjours de courte durée à apposer sur un document de voyage qui n’est valable que pour une seule Partie Contractante, un tel visa étant limité à la Partie Contractante en question.

35. La délivrance de visas nationaux relève de la compétence nationale. En conséquence, l’admission de personnes conformément aux dérogations susmentionnées à l’accord de Schengen ne doit pas être considérée comme une raison suffisante pour retarder la pleine adhésion de la Lituanie et de la Pologne à cet accord.

36. Afin de faciliter les voyages individuels entre les Etats membres du Conseil de l’Europe, le Comité des Ministres a ouvert à la signature l’Accord européen sur le régime de la circulation des personnes entre les pays membres du Conseil de l’Europe (STE n°025), ainsi que l’Accord européen sur la circulation des jeunes sous couvert du passeport collectif entre les pays membres du Conseil de l’Europe (STE n°037). Ces deux accords pourraient servir de cadre juridique international pour les déplacements à destination ou en provenance de la Région de Kaliningrad.

37. Par ailleurs, la mise en place éventuelle d’un régime de visa privilégié pour le transit à destination ou en provenance de la Région de Kaliningrad pourrait aller de pair avec un renforcement de la coopération juridique entre l’Union européenne, la Lituanie, la Pologne et la Fédération de Russie dans la lutte commune contre la traite, l’immigration illégale et les autres activités criminelles au-delà des frontières. Le rapport de la Commission des questions économiques et du développement mentionne que « les activités criminelles les plus fréquentes sont le trafic des êtres humains, celui des stupéfiants et des véhicules volés, et la migration clandestine » (paragraphe 17 du rapport). Il constate par ailleurs qu’une proportion importante de la population de la région est impliquée dans une sorte d’activités économiques « informelles », qui, selon certaines estimations, représentent au total plus de la moitié du produit intérieur brut (PIB) de la Région. Il semble donc indispensable que les autorités russes chargées de l’application des lois prennent les mesures qui s’imposent pour réduire les activités illégales transfrontalières, qui risquent sinon d’être grandement facilitées par le régime de visa privilégié. Il convient de saluer à ce propos la réunion du Conseil de l’UE "Justice et affaires intérieures" avec les ministres russes de la justice et de l’intérieur, qui s’est tenue le 25 avril 2002 et a essentiellement porté sur le Plan d’action de l’Union européenne pour la lutte contre la criminalité organisée.

38. Toute la zone géographique pourrait aussi bénéficier d’un renforcement des contacts économiques et administratifs, ainsi que des efforts communs en faveur d’une intensification de la coopération transfrontalière en vertu de la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales (STE n°106). La Lituanie, la Pologne et la Fédération de Russie ont signé et ratifié la Convention. A cet égard, un soutien accru en faveur de « l’eurorégion » entre la Lituanie, la Pologne et la Fédération de Russie sur les frontières communes de la Région de Kaliningrad pourrait bénéficier, par exemple, au commerce régional, à l’industrie, au tourisme et aux projets environnementaux.

Conclusions

39. D’un point de vue politique et juridique, il semblerait possible que les négociations entre l’Union européenne, la Lituanie, la Pologne et la Fédération de Russie aboutissent à un régime de visa privilégié, conformément à l’accord de Schengen, pour le transit routier et ferroviaire en provenance et à destination de la Région de Kaliningrad, préservant la situation actuelle. Les conséquences pratiques d’un tel régime de visa dépendent aussi du régime de visa existant entre la Fédération de Russie et le Bélarus, qui n’exige pas de visa à l’heure actuelle, puisque ni la Lituanie ni la Pologne n’ont de frontière commune avec la Fédération de Russie à part celle de la Région de Kaliningrad.

40. L’Article 2, paragraphe 1 du Protocole n°4 à la Convention européenne des droits de l’homme et l’Article 12, paragraphe 1 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques ne prévoient pas le droit à la liberté de circulation au-delà des frontières internationales ou à travers le territoire d’autres Etats. Toutefois, à travers l’Accord européen sur le régime de la circulation des personnes entre les pays membres du Conseil de l’Europe, les voyages individuels à travers les frontières internationales seront facilités.

41. Un régime de visa privilégié ne serait pas seulement favorable aux résidents de la Région de Kaliningrad, mais renforcerait aussi le processus d’intensification de la coopération internationale entre l’Union européenne, ses Etats membres et la Fédération de Russie, au niveau bilatéral et au sein d’instances multilatérales, et pourrait servir d’exemple à d’autres Etats membres du Conseil de l’Europe.

ANNEXE

Visite du Rapporteur de la Commission des questions politiques,

Mme Lara Margret Ragnarsdottir,

à Vilnius, Kaliningrad, Varsovie et à la Commission européenne de Bruxelles

du 16 au 18 septembre 2002

Programme

Lundi 16 septembre 2002

Arrivée à Vilnius par avion

17h00 Réunion avec le Secrétaire d’Etat aux Affaires étrangères, M. Evaldas Ignatavicius, et des hauts représentants du Ministère des Affaires étrangères et du Service national des gardes-frontières de Lituanie.

19h00 Réunion avec le Président de la commission des affaires étrangères du Parlement lituanien, M. Gediminas Kirkilas, le Président du Forum parlementaire entre le Parlement lituanien et la Douma de la Région de Kaliningrad, M. Alvydas Medalinskas, le Rapporteur de la Commission des questions économiques et du développement de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, Mme Sigita Burbiene, et le Président de la délégation lituanienne à l’Assemblée parlementaire, M. Jonas Cekuolis.

Mardi 17 septembre 2002

Départ pour Kaliningrad en voiture

11h00 Réunion avec le Vice-Gouverneur de la Région de Kaliningrad, M. Vladimir V. Pirogov, le Président de la Douma de la Région de Kaliningrad, M. Vladimir A. Nikitin, l’Ombudsman de la Région de Kaliningrad, Mme Irina Vershinina, et le chef adjoint du Service des Affaires internationales de l’Administration de la Région de Kaliningrad, M. Pavel Mamontov.

Départ pour Varsovie par avion

16h30 Réunion avec le Vice-Ministre des Affaires intérieures de la Pologne, M. Zenon Kosiniak-Kamysz, le Commandant des gardes-frontières nationaux, ainsi que des hauts représentants du Ministère des Affaires intérieures, du Cabinet du Premier Ministre, du Ministère des Affaires étrangères et du Ministère des Finances polonais.

21h00 Réunion avec le Président de la délégation polonaise à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, M. Tadeusz Iwinski, Secrétaire d’Etat à la Chancellerie du Premier Ministre, et le Conseiller du Premier Ministre, M. Piotr T. Ciecwierz.

Mercredi 18 septembre 2002

Départ pour Bruxelles par avion

11h00 Réunion, à la Commission européenne, avec M. Eero Vuohula, Conseiller à la Direction Générale des Relations Extérieures, M. David Tirr, Chef d’unité adjoint à la Direction Générale des Relations Extérieures, M. Sven-Olov Carlsson, membre du groupe polonais à la Direction Générale « Elargissement », et Mme Laura Yli-Vakkuri, expert national détaché auprès de la Direction Générale de la Justice et des Affaires intérieures.

Commission chargée du rapport : commission des questions politiques

Renvoi en commission : décision du Bureau du 28 juin 2002, renvoi n° 2764 du 3 septembre 2002

Projet de recommandation adopté par la commission le 22 septembre 2002 à l’unanimité

Membres de la commission : Jakic (Président), Feric-Vac (Vice-Présidente), Spindelegger (Vice-Président), Aguiar, Aliyev (remplaçant : Seyidov), Andican, Atkinson, Azzolini, Bakoyianni, Behrendt (remplaçante : Lörcher), Berceanu, Bergqvist, Bianco (remplaçant : Danieli), Björck, Blaauw, Blankenborg, Bühler, Cekuolis, Clerfayt, Daly, Dreyfus-Schmidt, Durrieu, Eörsi, Frey, Glesener, Gligoroski, Gönül, Gross, Henry, Hornhues, Hovhannisyan, Hrebenciuc, Iwinski (remplaçant : Jaskiernia), Judd, Karpov, Kautto, Klich, Koçi, Kostenko, Lloyd, Loutfi, Margelov, Martinez-Casan, Medeiros Ferreira, Mignon, Mutman, Naudi Mora, Neguta, Nemeth (remplaçant : Tabajdi), Oliynyk, Paegle, Pangalos, Pourgourides, Prentice (remplaçant : Tomlinson), Prisacaru, de Puig, Ragnarsdottir, Ranieri (remplaçante : de Zulueta), Rogozin, Schloten, Severinsen, Timmermans, Toshev, Turjacanin (remplaçant : Tokic), Vakilov, Vella, Volpinari, Voog, Weiss, Wielowieyski, Wohlwend, Wurm, Yarygina (remplaçant : Popov), Zacchera, Ziuganov (remplaçant : Slutsky), Zhvania,

N.B. Les noms des membres qui ont pris part à la réunion sont imprimés en caractères italiques

Secrétaires de la commission : M. Perin, M. Chevtchenko, M. Dossow, Mme Entzminger, Mlle Alléon