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Rapport d’observation d’élection | Doc. 11473 | 20 décembre 2007
Observation des élections législatives dans la Fédération de Russie (2 décembre 2007)
1. Introduction
1. A sa réunion du 10 septembre
2007, le Bureau de l’Assemblée parlementaire a décidé de constituer
une commission ad hoc de 60 membres pour observer les élections
législatives en Fédération de Russie, prévues le 2 décembre 2007,
sous réserve de recevoir une invitation. Le Bureau m’a nommé président
et rapporteur de la commission ad hoc le 5 octobre 2007. Il a également
décidé de mettre en place une mission préélectorale composée de
membres de la commission ad hoc, à raison de deux représentants
pour chacun des groupes politiques, au plus tard un mois avant la
tenue des élections.
2. Le 30 octobre 2007, le Président van der Linden a reçu de
M. Boris Gryzlov, président de la Douma d’Etat, une invitation à
envoyer 30 observateurs sur place (voir l’annexe I).
3. La mission préélectorale s’est rendue à Moscou du 7 au 10
novembre 2007. Elle était composée comme suit: M. Luc Van den Brande
(Belgique, PPE/DC), président de la commission ad hoc et chef de
la délégation, M. Geert Lambert (Belgique, SOC), Mme Gisela
Wurm (Autriche, SOC), M. Ignacio Cosidó Gutiérrez (Espagne, PPE/DC),
M. Andrea Rigoni (Italie, ADLE), M. Mevlüt Çavuşoğlu (Turquie, GDE),
M. David Wilshire (Royaume-Uni, GDE), M. Alessandro Rossi (Saint-Marin,
GUE) et M. Aleksei Lotman (Estonie, GUE). A l’issue de cette visite,
la délégation a fait une déclaration à la presse et j’ai rédigé
un mémorandum, à l’intention du Bureau de l’Assemblée, sur les conclusions
de la visite qui figure à l’annexe II et a été examiné à la réunion du
12 novembre 2007 à Bratislava.
4. Le 19 novembre, M. Gryzlov, président de la Douma d’Etat,
a accédé à la demande de la mission préélectorale qui souhaitait
que 55 membres de l’APCE observent les élections du 2 décembre (voir
l’annexe III).
5. La commission ad hoc a mené sa mission d’observation en Fédération
de Russie du 29 novembre au 3 décembre 2007. La liste des membres
de la commission ad hoc figure en annexe IV.
6. L’OSCE/BIDDH ayant renoncé le 15 novembre 2007 à son projet
d’observer les élections du 2 décembre, aucune mission d’observation
de longue durée n’était présente sur place. En conséquence, la délégation
de l’APCE a coopéré étroitement avec des observateurs de l’Assemblée
parlementaire de l’OSCE. Les deux délégations agissant en tant que
mission internationale d’observation des élections législatives,
elles ont rédigé une déclaration de presse commune (voir l’annexe
V) qui a été présentée par leur chef respectif à la conférence de
presse du 3 décembre 2007. Cette déclaration a également été signée
par la délégation du Conseil nordique, elle aussi présente en qualité
d’observateur pour les élections.
7. La commission ad hoc souhaite remercier la Commission électorale
centrale (CEC), les commissions électorales territoriales (CET)
et la Douma d’Etat pour la qualité de leur coopération dans la préparation
du programme et leur assistance le jour des élections.
2. Situation politique et juridique, enregistrement des partis politiques
8. Les élections législatives
se sont tenues à quelques mois seulement de l’élection présidentielle
en Russie, prévue le 2 mars 2008. Conformément à la Constitution
russe qui interdit de briguer plus de deux mandats consécutifs,
le Président en exercice ne pourra pas solliciter les suffrages
de ses concitoyens en 2008.
9. Dans cette perspective, de nombreux analystes en Russie, comme
d’ailleurs la majorité de nos interlocuteurs, ont vu dans les élections
législatives, aussi importantes soient-elles, une répétition générale avant
la présidentielle de mars 2008, voire un vote de confiance envers
le chef de l’Etat et sa politique. Le soutien actif et massif apporté
par le Président au parti Russie unie (RU), dont il était tête de
liste, a eu un effet indiscutable sur les élections.
10. L’Union des forces de droite (UFD) a tenté de faire rayer
le chef de l’Etat des listes électorales de RU et introduit une
plainte auprès de la Cour suprême. Celle-ci a toutefois confirmé
le droit du Président de conduire la liste de RU. La tentative de
l’UFD de contester la décision devant la Cour de cassation n’a pas
eu le résultat escompté.
11. La décision du Président de conduire la liste de RU a compliqué
la situation des adversaires de ce parti, vu la cote élevée du Président
auprès de l’électorat. Le 21 novembre 2007, le Président a, lors
d’un meeting de campagne, appelé ses partisans à voter pour RU afin
d’assurer la victoire de ce parti sur ceux qu’il a qualifiés d’«ennemis»
de la Russie, responsables de tant de problèmes en Russie dans les
années 1990. Beaucoup d’analystes politiques y ont vu la cause de
la défaite, dans les urnes, des partis libéraux et démocratiques.
Une telle position de la part du chef de l’Etat va à l’encontre
du Code de bonne conduite en matière électorale (paragraphes 1,
2 et 3) qui établit que l’Etat doit se montrer «impartial» et appliquer
cette neutralité à la campagne électorale, à la couverture par les
médias et au financement public des partis et des campagnes.
12. La campagne a été gâchée par des allégations de harcèlement
massif de l’opposition. Un responsable régional du parti Yabloko
a été tué à Makhachkala, au Daguestan, mais c’est peut-être une
coïncidence. Un mois auparavant, un responsable régional de RU à
Primorie (Extrême-Orient) a été également tué. Lors des meetings
de l’opposition à Moscou et à Saint-Pétersbourg, les 24 et 25 novembre
2007, plusieurs participants ont été arrêtés et emprisonnés, notamment
de grandes figures politiques comme M. Nikita Belykh, leader de l’UFD,
et M. Boris Nemtsov, membre du conseil politique de l’UFD, le chef
de l’opposition «non systémique» menée par Autre Russie, l’ancien
champion du monde d’échec Garry Kasparov, pour n’en citer que quelques-uns.
13. La loi électorale a beaucoup changé depuis les élections législatives
de 2003. La Fédération de Russie a adopté le seul système de scrutin
proportionnel de liste. Les listes fédérales peuvent contenir jusqu’à 600 noms,
ce qui permet d’inscrire les noms de personnalités connues sur les
listes des partis (ainsi celui du chef de l’Etat, tête de liste
de RU). La Russie forme désormais une seule circonscription électorale
et les bulletins sont comptés sur une base nationale. Pour être
éligible à la Douma, un parti politique doit rassembler 7 % des
suffrages (contre 5 % en 2003). Ce seuil, un des plus élevés d’Europe
(juste après la Turquie), a pour conséquence logique que certains
partis ne siègent pas à la Douma. L’argument avancé pour justifier
ce nouveau seuil est la nécessité d’assurer une plus grande stabilité
politique.
14. D’après la Constitution russe, deux partis au moins doivent
être représentés à la Douma. Si un seul parti franchit la barre
de 7 % des suffrages, un certain nombre de sièges est attribué au
parti arrivé deuxième aux élections, sans qu’il soit tenu compte
du résultat obtenu.
15. Le taux de participation minimal (50 %) pour valider les élections
a été supprimé, tout comme la possibilité de voter contre tous les
candidats. Bien que cette pratique n’existe pas dans la plupart
des autres pays européens, le «vote d’opposition» donnait à un électorat
la possibilité de manifester son mécontentement. Ce vote de protestation
aurait pu profiter aux communistes, considérés par beaucoup comme
le seul parti d’opposition assuré de siéger au nouveau parlement.
16. La procédure d’enregistrement des partis politiques a elle
aussi été modifiée. Pour y prétendre, un parti doit compter au moins
50 000 membres (contre 10 000 auparavant) et des sections régionales,
chacune d’elle devant avoir au moins 500 membres dans plus de la
moitié des sujets (soubiekty) de
la fédération. Chacune des autres sections régionales doit compter
plus de 250 membres du parti. Un citoyen de la Fédération de Russie
ne peut adhérer qu’à un seul parti politique. Un militant d’un parti
politique ne peut s’inscrire que dans la seule section de la région
où il réside de façon permanente ou la plupart du temps. De plus,
les partis qui ne sont pas représentés à la Douma doivent déposer
une caution électorale de 60 millions de roubles (environ 1,8 million
d’euros) ou collecter 200 000 signatures, dont moins de 10 000 peuvent
provenir d’une région donnée ou de la communauté russe expatriée.
La nouvelle loi interdit l’alliance de plusieurs partis électoraux au
sein de blocs; les députés à la Douma ne peuvent plus changer d’étiquette
ni quitter leur parti pour un autre sans risquer de perdre leur
siège à la Chambre basse. Les lois sur le financement de la campagne
sont d’une extrême complexité, sinon dissuasives, et découragent
les petits partis de se présenter.
17. La date de clôture pour l’enregistrement des listes des partis
était fixée au 28 novembre 2007. Onze partis ont été admis à se
présenter aux élections; trois ont été refusés en raison d’irrégularités
flagrantes constatées dans les listes de signatures qu’ils avaient
produites.
18. Des pressions auraient été exercées à l’encontre de quelques
candidats de l’opposition pour qu’ils changent d’étiquette. Dès
lors qu’un parti perd 25 % de ses candidats à la suite de défections,
son enregistrement est invalide. Cela n’a toutefois pas été le cas.
Ces assertions n’ont d’ailleurs pas été confirmées.
19. Fait nouveau concernant la mission d’observation, les invitations
de cette année n’ont été délivrées aux observateurs internationaux
qu’après la date de clôture fixée pour l’enregistrement des partis
politiques. Les institutions et organisations concernées ont reçu
leurs invitations le même jour, le 30 octobre 2007, ce qui a été
à l’origine de difficultés compréhensibles dans l’organisation de
leur programme respectif et notamment de celui de notre mission
préélectorale. En outre, le nombre des observateurs internationaux
a été limité, ce qui ne s’était jamais vu. Leur nombre a été augmenté
par la suite, notamment après les plaintes de notre délégation préélectorale.
3. Gestion des élections
20. Plus de 95000 bureaux de vote
étaient répartis dans le pays. De plus, 320 bureaux de vote avaient
été mis en place à l’étranger pour permettre aux expatriés de voter,
y compris quelques douzaines de bureaux dans les «républiques non
reconnues». Des bureaux avaient été ouverts sur des bateaux ou dans
les gares.
21. Les bulletins de vote ont été transmis par mail aux commissions
électorales dans les sujets de la fédération, où deux commissaires
électoraux les ont tamponnés et signés. Sur les bulletins, les clés
de protection étaient au nombre de 11.
22. Au total, environ 109 millions de bulletins de vote ont été
imprimés (environ 107 millions d’électeurs en Russie et environ
1 million à l’étranger).
23. Au nombre des faits encourageants, on peut citer les dispositions
prises pour permettre aux électeurs handicapés d’entrer dans les
bureaux de vote. Toutefois, de tels aménagements n’ont été réalisés
que dans un nombre très limité de bureaux de vote. Des urnes mobiles
avaient également été prévues pour les personnes incapables de se
déplacer.
24. La loi ne prévoit pas d’observateurs nationaux non partisans.
Les observateurs partisans étaient au nombre de 3 millions environ.
Des représentants de l’ONG Golos ont été accrédités comme journalistes.
25. La CEC avait réalisé d’excellents dossiers d’information à
l’intention de tous les observateurs internationaux.
26. La CEC avait ouvert une ligne téléphonique spéciale pour les
réclamations. Celles-ci ont été traitées rapidement, généralement
dans l’heure. Au total, environ 10 000 plaintes ont été déposées
par des électeurs via la hotline.
4. Couverture par les médias
27. En l’absence d’une mission
de longue durée de l’OSCE/BIDDH, la présente délégation n’a pu bénéficier de
l’analyse des médias crédible et indépendante que la mission du
BIDDH met habituellement à la disposition des délégations d’observateurs
parlementaires.
28. Cependant, l’écrasante majorité des interlocuteurs rencontrés
– notamment des membres du corps diplomatique accrédités à Moscou
– ainsi que des adversaires politiques du parti au pouvoir ont à
plusieurs reprises rapporté à la délégation que le parti RU dominait
la campagne à coups de messages politiques directs, et surtout indirects.
La loi en vigueur en Russie prévoit l’égalité d’accès aux médias
pour les partis politiques qui se présentent aux élections et la
lettre – sinon l’esprit – de la loi semble avoir été respectée.
29. Si la presse s’est fait l’écho d’une grande diversité d’opinions,
les trois chaînes nationales de la télévision publique n’ont pas
fait preuve d’impartialité dans leurs comptes rendus politiques,
ainsi que cela nous a été rapporté. En outre, la presse, en particulier
les journaux plus indépendants, ne jouit pas d’une vaste audience. Un
tel environnement médiatique n’a pas incité l’opinion à faire confiance
au processus démocratique. Le chef de l’Etat était omniprésent à
la télévision, appelant ses partisans à voter pour RU. Le résultat
est qu’il n’y avait pas de séparation stricte entre l’Etat et les
partis politiques. En réalité, RU se confondait avec le pouvoir.
Ce genre de problème pourrait être résolu en établissant un système
indépendant de «diffusion de service public» dans les chaînes détenues
ou contrôlées par l’Etat. En l’occurrence, il était très difficile
pour les électeurs de se faire une image juste et impartiale des
partis politiques et de leurs programmes.
30. Sur la foi de nos observations et de nos rencontres avec nos
interlocuteurs, nous sommes parvenus à la conclusion que les médias
électroniques n’ont pas fait preuve d’impartialité et n’ont pas
assuré une couverture médiatique équitable de la campagne. C’est
ce qui a notamment été rapporté à la délégation lors des rencontres
avec des représentants des différents partis, qui se sont plaints
du régime de faveur dont a bénéficié RU. Le parti UFD était particulièrement
amer d’avoir été la cible d’une couverture très négative de la part
des chaînes de télévision nationales. Le traitement de faveur très
net accordé à RU par la télévision détenue ou contrôlée par l’Etat
pendant toute la campagne, et même avant, ne peut pas être ignoré
et constitue une défaillance majeure.
31. Pendant la campagne, les débats télévisés ont mis en présence
les différents partis. Cependant, RU a refusé de participer aux
débats, faisant ainsi preuve, à mon avis, d’un certain mépris pour
l’électorat et les autres forces politiques, et démontrant qu’elle
n’était pas disposée à s’expliquer sur son programme politique. Les
électeurs ont eu d’autant plus de mal à comparer directement les
programmes des différents partis.
5. Jour de l’élection
32. Dans les bureaux de vote visités
par nos observateurs, les élections étaient de manière générale
bien organisées. Elles se sont déroulées dans le calme et, surtout,
de façon réglementaire. Cela a été tout autant confirmé par les
informations portées à la connaissance de notre délégation que par
d’autres sources. Il convient de saluer le professionnalisme de
la Commission électorale centrale (CEC) et des assesseurs des instances
inférieures.
33. La délégation s’est réjouie des améliorations apportées à
l’organisation des élections, ainsi que des dispositions prises
pour les électeurs handicapés. Elle encourage la CEC à poursuivre
cette action louable.
34. Au nombre des défaillances, les observateurs ont relevé quelques
cas de votes en famille et de votes publics, qui ont compromis le
secret du scrutin, en particulier dans les bureaux équipés d’ordinateurs
de vote ou des nouveaux isoloirs, plus petits. Certains bureaux
de vote, mal indiqués, étaient difficiles à trouver. Nos observateurs
ont également eu vent de menaces à l’encontre d’électeurs et de
manipulations des certificats de vote par correspondance. En particulier,
des électeurs ont rapporté avoir été conduits en bus dans des bureaux
de vote, où ils ont dû présenter ces certificats et voter. Nous
n’avons aucune preuve permettant de confirmer ou d’infirmer ces
allégations.
35. Dans quelques bureaux de vote, des personnes ont pu voter
alors qu’elles n’étaient pas inscrites sur les listes et n’avaient
pas de certificat de vote par correspondance. Les scellés de certaines
urnes n’étaient pas réglementaires.
36. Des observateurs ont mentionné la présence de policiers en
civil et en uniforme dans les bureaux de vote. Certaines personnes
ont été interrogées et photographiées par la police, ce qui peut
être assimilé à de l’intimidation. Dans de rares cas isolés, les
observateurs internationaux se sont vu refuser l’accès au bureau de
vote.
37. Des observateurs nationaux partisans représentant divers partis
politiques étaient présents dans la majorité des bureaux de vote.
38. La commission ad hoc a observé l’ouverture des bureaux de
vote, le déroulement du scrutin proprement dit et le dépouillement
à Moscou, Saint-Pétersbourg, Iaroslavl, Ekaterinbourg, Irkoutsk
et Vladivostok, et s’est rendue dans quelque 200 bureaux de vote
réunissant plus de 408 000 électeurs dûment inscrits. Les conclusions
de leurs observations et leurs commentaires ont été pris en considération
dans la déclaration publiée après l’élection.
6. Résultats des élections
39. A l’issue des élections du
2 décembre, 4 partis ont obtenu des sièges à la Douma – Russie unie
(64,3 % des suffrages), Parti communiste (11,57 %), Parti démocratique
libéral (8,14 %) et Russie juste (7,74 %). Le taux de participation
a été de 63,78 %.
7. Conclusions et recommandations
40. Si on peut dire que les législatives
de 2007 ont été en grande partie libres du point de vue des options de
vote, elles n’ont absolument pas été loyales. L’effet cumulé de
la loi électorale amendée a nui au pluralisme politique, car la
nouvelle loi handicape davantage les nouveaux partis et les petits
partis désireux de se présenter.
41. Le fait que le Président conduise la liste de RU sans renoncer
à ses fonctions de chef d’Etat et sans être membre de ce parti est
sans précédent dans les 47 Etats membres du Conseil de l’Europe.
42. L’utilisation considérable des ressources administratives
(infrastructure de l’Etat, fonds et personnels publics) par RU enfreint
clairement les paragraphes 1, 2 et 3 du Code de bonne conduite en
matière électorale. Toutefois, il n’y a aucune raison de conclure
que les élections du 2 décembre ne respectent pas les cinq principes
électoraux définis dans le code susmentionné.
43. La majorité des gouverneurs nommés étaient inscrits sur les
listes de RU, ce qui a induit les électeurs en erreur, ces hauts
fonctionnaires n’étant guère susceptibles d’abandonner leurs hautes
fonctions publiques pour siéger à la Douma.
44. Les candidats n’ont pas bénéficié de l’égalité des chances
face au soutien massif de l’Etat à RU.
45. Un accès équitable aux médias pourrait être garanti en créant
un système indépendant de «diffusion de service public à la télévision».
46. Le seuil prohibitif de 7 % requis pour qu’un parti puisse
siéger à la Douma devrait être revu à la baisse afin de mieux respecter
le pluralisme et la représentation politique des électeurs. Ce seuil
élevé et l’interdiction faite aux partis de former des alliances
électorales dans des blocs n’encouragent pas la formation de nouveaux partis
et ne favorisent pas le développement d’un plus grand pluralisme
parlementaire.
47. Les règlements sur l’enregistrement des partis ainsi que les
réglementations sur le financement électoral devraient être revus.
48. Le harcèlement des chefs de l’opposition et le recours abusif
à la force à leur encontre doivent cesser; des enquêtes efficaces
devraient être menées rapidement afin de poursuivre et de sanctionner
les responsables. Dans le même temps, les responsables de l’opposition
devraient respecter pleinement la législation nationale lorsqu’ils
expriment leur opinion.
49. Les autorités devraient vérifier toutes les allégations de
fraudes et d’irrégularités et, le cas échéant, traduire leurs auteurs
en justice.
50. L’observation des élections étant un exercice de coopération,
l’interaction entre l’APCE et la Douma devrait être consolidée.
L’APCE entend promouvoir l’intégration plutôt que l’exclusion. Les
nouveaux députés à la Douma sont encouragés à tirer pleinement profit
de l’adhésion de la Fédération de Russie au Conseil de l’Europe
afin de renforcer la cause de la démocratie et des droits de l’homme
dans la fédération. L’APCE se tient prête à contribuer davantage
à la réalisation de cet objectif, en travaillant main dans la main
avec les collègues russes.
Annexe
(open)ANNEXE I
Assemblée fédérale de la Fédération de Russie, Monsieur le Président de la Douma, 103265, Moscou, Okhotny Ryad, 1
Le 30 octobre 2007
N° 1.1-0506
Monsieur le Président,
Conformément à la Constitution de la Fédération de Russie, les élections à la Douma d’Etat – l’une des deux chambres de l’Assemblée fédérale (Parlement de la Fédération de Russie) – se tiendront le 2 décembre 2007. J’ai l’honneur, au nom de la Douma d’Etat, d’inviter 30 représentants de l’Organisation que vous présidez à venir observer ces élections. Nous pensons que la présence d’observateurs étrangers à ces élections contribuera à élaborer des standards internationaux pour des élections démocratiques.
En accord avec la loi fédérale «sur l’élection des députés à la Douma de l’Assemblée fédérale de la Fédération de Russie», les représentants étrangers devront être accrédités par la Commission électorale centrale pour être présents en qualité d’observateurs officiels dans divers sujets de la Fédération russe. La loi prévoit que les observateurs effectuent leur mission aux dépens de la partie qui les envoie.
A l’intention de M. René van der Linden Président de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, Strasbourg
ANNEXE II
14 novembre 2007, AS/Bur/Ahru (2007) 4
Commission ad hoc d’observation des élections à la Douma d’Etat de l’Assemblée fédérale de la Fédération de Russie (2 décembre 2007)
Mémorandum établi par M. Luc Van den Brande (Belgique, PPE/DC),
président de la commission ad hoc, sur la mission préélectorale
en Fédération de Russie (7-10 novembre 2007) 
ANNEXE III
Lettre de M. Boris Gryzlov, Président de la Douma au Président van der Linden1
(traduction non officielle)
ANNEXE IV
AS/Bur/Ahru (2007) 1rev, 30 novembre 2007
Commission ad hoc pour l’observation des élections législatives en Fédération de Russie1
2 décembre 2007 – Liste des membres
ANNEXE V
«Les élections à la Douma russe ne se sont pas déroulées à armes égales», ont déclaré les observateurs parlementaires (Moscou, 3 décembre 2007)1