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Rapport | Doc. 11682 | 04 juillet 2008

Candidats à la Cour européenne des droits de l’homme

Commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Rapporteure : Mme Marie-Louise BEMELMANS-VIDEC, Pays-Bas, PPE/DC

Résumé

Parmi les critères d’examen des candidats à la Cour européenne des droits de l’homme, l’Assemblée a mis l’accent sur la nécessité d’avoir des candidats ayant le niveau requis pour l’exercice de la fonction de juge en vertu de l’article 21 de la Convention européenne des droits de l’homme et sur le besoin de respecter l’équilibre homme-femme.

Selon le libellé actuel de la Résolution 1366 (2004) sur les candidats à la Cour européenne des droits de l’homme, telle que modifiée par la Résolution 1426 (2005), l’Assemblée n’a d’autre choix que de rejeter une liste ne comportant que des candidats du même sexe, s’il s’agit du sexe surreprésenté à la Cour. Un refus automatique d’une telle liste pourrait, dans des circonstances exceptionnelles, réduire la faculté de l’Assemblée à se décider entre trois candidats répondant à tous les autres critères de sélection.

L’Assemblée devrait donc modifier le paragraphe 3.ii de la Résolution 1366 (2004), telle que modifiée par la Résolution 1426 (2005).

A. Projet de résolution

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1. L’Assemblée parlementaire a élaboré et adopté une procédure d’examen des candidats à la Cour européenne des droits de l’homme, et fixé à cette fin des critères précis.

2. L’Assemblée attache une grande importance à l’équilibre des sexes à la Cour et a défini des critères pour veiller à ce que figurent sur les listes des candidats du sexe sous-représenté à la Cour. Comme cette dernière l’a déclaré dans son avis daté du 12 février 2008, «ce critère procède d’une politique de reconnaissance de l’égalité des sexes, laquelle politique reflète l’importance de cette égalité dans la société contemporaine et le rôle que jouent l’interdiction de la discrimination et les mesures de discrimination positive en vue d’atteindre cet objectif. Or les mesures dont il s’agit en l’espèce relèvent bien de cette dernière catégorie. On observe par ailleurs un large consensus sur la nécessité de favoriser l’équilibre des sexes au sein de l’Etat et dans les emplois publics nationaux ou internationaux, y compris dans l’appareil judiciaire».

3. Le libellé actuel du paragraphe 3.ii de la Résolution 1366 (2004) sur les candidats à la Cour européenne des droits de l’homme telle que modifiée par la Résolution 1426 (2005) exclut toute prise en considération d’une liste de candidats constituée exclusivement de candidats du même sexe si celui-ci est surreprésenté à la Cour, et ce sans prendre en considération les autres critères relatifs aux qualifications des candidats ni la qualité de la procédure de sélection nationale suivie.

4. L’Assemblée décide en conséquence d’amender la Résolution 1366 (2004), telle que modifiée par la Résolution 1426 (2005), en ajoutant un nouveau paragraphe 4 libellé comme suit:

«L’Assemblée décide de prendre en considération les listes de candidats d’un seul sexe, si ces candidats appartiennent au sexe surreprésenté à la Cour, dans les cas exceptionnels où une Partie contractante a pris toutes les mesures nécessaires et adéquates pour garantir la présence du sexe sous-représenté sur la liste, mais n’a pas été en mesure de trouver un candidat de ce sexe qui satisfasse aux exigences du paragraphe 1 de l’article 21 de la Convention européenne des droits de l’homme.

Ces cas exceptionnels doivent être considérés comme tels à une majorité des deux tiers des voix exprimées et à la majorité des membres autorisés à voter de la sous-commission et de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme. Cette position doit être entérinée par l’Assemblée dans le cadre du rapport d’activité du Bureau de l’Assemblée.»

5. La sous-commission sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme étant devenue une sous-commission permanente de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme, l’Assemblée décide aussi de supprimer les mots «ad hoc» au premier paragraphe de la Résolution 1366 (2004), telle que modifiée par la Résolution 1426 (2005).

B. Exposé des motifs, par Mme Marie-Louise Bemelmans-Videc

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1. Introduction

1. En janvier 2004, l’Assemblée parlementaire a adopté la Résolution 1366 (2004) et la Recommandation 1649 (2004). Dans ces textes, elle confirme la nécessité de maintenir la procédure de sélection qu’elle a mise au point en 1996. Elle a, dans ce contexte, mis l’accent sur la nécessité d’avoir des candidats ayant le niveau requis pour l’exercice de la fonction de juge en vertu de l’article 21 de la Convention européenne des droits de l’homme («CEDH») et sur le besoin de respecter l’équilibre homme-femme.

2. En mars 2005, la Résolution 1366 (2004) a été amendée par la Résolution 1426 (2005) selon laquelle l’Assemblée prend en considération les listes comportant des candidats d’un seul sexe, si les candidats appartiennent au sexe sous-représenté à la Cour (moins de 40 % du total des juges).

3. Selon le libellé actuel de la résolution, la souscommission sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme n’a d’autre choix que de préconiser de rejeter une liste ne comportant que des candidats du même sexe, s’il s’agit du sexe surreprésenté.

4. Le 5 octobre 2006, avec plusieurs de mes collègues, j’ai déposé une proposition de résolution (Doc. 11067) pour permettre des dérogations exceptionnelles à la règle existante. Lors de sa réunion du 6 octobre 2006, la commission des questions juridiques et des droits de l’homme a soutenu cette proposition, dans laquelle nous avons suggéré l’ajout d’une phrase au paragraphe 3.ii de la Résolution 1366 (2004), telle qu’amendée par la Résolution 1426 (2005). En même temps, la commission m’a nommée rapporteuse dans l’hypothèse qu’elle soit saisie pour rapport.

5. S’étant penché sur cette question, le Bureau de l’Assemblée a chargé la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles de lui rendre un avis à ce sujet.

6. Dans son avis du 25 janvier 2007, la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles a indiqué que «si l’Assemblée a clairement défini, dans sa Résolution 1366 (2004) modifiée, la procédure d’examen des candidatures des juges à la Cour européenne des droits de l’homme et les critères auxquels les listes de candidats doivent satisfaire, alors on ne peut pas changer la procédure sans modifier formellement cette résolution. Toute modification de la procédure nécessite donc que l’Assemblée elle-même en décide, sur la base d’un nouveau rapport et d’un nouveau projet de résolution qui lui serait soumis pour adoption» (voir document AS/Pro (2007) 02 rév.).

7. Lors de sa réunion du 26 janvier 2007, après avoir examiné l’avis de la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles, le Bureau a décidé de charger la commission des questions juridiques et des droits de l’homme de préparer un rapport sur la base de la proposition de résolution susmentionnée (Doc. 11067).

8. Le même jour, notre commission a été saisie, pour rapport, et la commission sur l’égalité des chances pour les femmes et les hommes, pour avis.

9. Le 17 avril 2007, un projet de résolution présenté par notre commission (Doc. 11208) visant à modifier le paragraphe 3.ii de la Résolution 1366 (2004), telle que modifiée par la Résolution 1426 (2005), a été rejeté par l’Assemblée en séance plénière

10. Le 17 juillet 2007, le Comité des Ministres a demandé à la Cour européenne des droits de l’homme («la Cour») de donner, conformément à l’article 47 de la Convention européenne des droits de l’homme, un avis consultatif en particulier sur la question du refus de l’Assemblée d’examiner une liste de candidats au poste de juge à la Cour de Strasbourg du seul fait de considérations de sexe.

11. Le 12 février 2008, la Cour a dégagé la conclusion suivante: «En ne permettant aucune exception à la représentation du sexe sous-représenté, la pratique actuelle de l’Assemblée parlementaire n’est pas conforme à la Convention: là où une Partie contractante a pris toutes les mesures nécessaires et adéquates en vue d’assurer la présence du sexe sous-représenté sur sa liste mais sans succès, et à plus forte raison quand elle a suivi les recommandations de l’Assemblée préconisant une procédure ouverte et transparente avec appel à candidatures (paragraphe 22 ci-dessus), l’Assemblée ne saurait rejeter la liste en question pour la seule raison que cette présence n’est pas réalisée» et «il faut dès lors que des exceptions au principe de la présence obligatoire du sexe sous-représenté soient formulées dès que possible»

12. Par la suite, j’ai présenté, avec plusieurs de mes collègues, une nouvelle proposition de résolution (Doc. 11532) pour permettre des dérogations exceptionnelles à la règle existante. Le 18 avril 2008, le Bureau a renvoyé cette question à notre commission pour rapport et à la commission sur l’égalité des chances pour les femmes et les hommes pour avis. Le 2 juin 2008, la commission m’a nommée rapporteuse.

2. Modifier la Résolution 1366 (2004) pour prendre en compte des circonstances exceptionnelles

13. Dans sa réponse à la Recommandation 1649 (2004), le Comité des Ministres a indiqué que «dans certaines circonstances exceptionnelles, du fait de l’application scrupuleuse des cinq autres critères [énoncées au paragraphe 19 de la Recommandation], une Partie contractante pourrait se trouver dans l’obligation de soumettre une liste comportant des candidats d’un seul sexe, dérogeant ainsi à cette règle (…) Dans ce contexte, le Comité souligne qu’une telle obligation pourrait dans certaines circonstances engendrer des difficultés à satisfaire aux exigences de l’article 21 de la Convention» (Doc. 10506, soulignement ajouté).

14. Par conséquent, le Comité des Ministres a invité l’Assemblée «à considérer la possibilité de modifier ses propres règles afin de permettre des dérogations exceptionnelles à la règle lorsque les autorités de la Partie contractante concernée présentent des arguments convaincants au Comité des Ministres ou à l’Assemblée selon lesquels, pour satisfaire aux conditions requises concernant les qualifications individuelles des candidats, ils ne peuvent pas faire autrement que de soumettre une liste de candidats d’un seul sexe» (à nouveau, soulignement ajouté).

15. L’Assemblée dans son ensemble, et sa sous-commission sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme en particulier, attachent une grande importance à l’équilibre des sexes à la Cour. L’Assemblée a défini des critères pour veiller à ce que les listes comportent des candidats du sexe sous-représenté à la Cour. Au fil des années, le maintien de cette position s’est révélé efficace et le nombre de femmes juges à la Cour a augmenté de façon significative

16. La rapporteuse se félicite du soutien que la Cour accorde à cette politique. De fait, cette dernière estime que le souci de l’Assemblée «de réaliser un certain équilibre entre les sexes ou les professions juridiques représentées par une liste ou au sein de la Cour» est «légitime»

17. La Cour souligne que «ce critère procède d’une politique de reconnaissance de l’égalité des sexes, laquelle politique reflète l’importance de cette égalité dans la société contemporaine et le rôle que jouent l’interdiction de la discrimination et les mesures de discrimination positive en vue d’atteindre cet objectif. Or les mesures dont il s’agit en l’espèce relèvent bien de cette dernière catégorie. On observe par ailleurs un large consensus sur la nécessité de favoriser l’équilibre des sexes au sein de l’Etat et dans les emplois publics nationaux ou internationaux, y compris dans l’appareil judiciaire»

18. Telles sont précisément les raisons qui expliquent l’exigence de l’inclusion de candidats de chaque sexe (sauf quand les candidats appartiennent au sexe sousreprésenté à la Cour), comme l’Assemblée parlementaire l’a prévu à l’article 3.ii de la Résolution 1366 (2004), telle que modifiée par la Résolution 1426 (2005)

19. Cependant, au vu des difficultés pouvant être rencontrées dans l’examen d’une liste présentant une caractéristique ne laissant d’autre choix procédural que d’en proposer le rejet – alors que cette caractéristique pourrait se justifier exceptionnellement, en prenant en considération le respect des autres critères de sélection des juges définis par l’Assemblée –, une dérogation à la règle devrait être envisagée.

20. En effet, le respect d’un seul des critères définis par l’Assemblée dans sa procédure de sélection des juges peut, poussé à l’excès, avoir pour effet contraire de ne pas assurer le respect des autres critères de sélection.

21. On retiendra dans ce contexte le paragraphe 49 du rapport explicatif du Protocole no 14 à la Convention européenne des droits de l’homme qui précise que: «Il a été décidé de ne pas amender le premier paragraphe de l’article 22 de manière à ce que les listes de trois candidats présentés par les Hautes Parties contractantes contiennent impérativement des candidats des deux sexes, car cela aurait pu nuire à la priorité qui doit être accordée aux compétences des candidats potentiels. Toutefois, les Parties devraient faire tout leur possible pour que leurs listes contiennent à la fois des candidats des deux sexes». au principe de la présence obligatoire d’un candidat du sexe sous-représenté soient formulées dès que possible».

22. De plus, dans son avis au Comité des Ministres du 12 février 2008, la Cour précise «en ne permettant aucune exception à la représentation du sexe sous-représenté, la pratique actuelle de l’Assemblée parlementaire n’est pas conforme à la Convention: là où une Partie contractante a pris toutes les mesures nécessaires et adéquates en vue d’assurer la présence du sexe sous-représenté sur sa liste mais sans succès, et à plus forte raison quand elle a suivi les recommandations de l’Assemblée préconisant une procédure ouverte et transparente avec appel à candidatures (paragraphe 22 ci-dessus), l’Assemblée ne saurait rejeter la liste en question pour la seule raison que cette présence n’est pas réalisée» et «il faut dès lors que des exceptions

23. Dès lors qu’un Etat a fait tout son possible pour que la liste comporte aussi des membres du sexe sousreprésenté – mais sans succès du fait de l’obligation de satisfaire aux autres critères – et qu’il peut justifier cet état de fait par des explications objectives et raisonnables, l’Assemblée devrait se réserver la possibilité, sous des conditions strictement définies et dans des cas tout à fait exceptionnels, d’accepter une telle liste.

24. L’Etat visé devra prouver qu’il a pris toutes les mesures nécessaires et adéquates pour assurer la présence du sexe sous-représenté sur la liste, mais qu’il n’a pas été en mesure de trouver un candidat de ce sexe qui réponde aux exigences du paragraphe 1 de l’article 21 de la CEDH.

25. La rapporteuse s’attend à ce que les critères définis par l’Assemblée – un certain nombre desquels a été reconnu comme tels par la Cour

– soient remplis par les candidats. Ces critères pourraient aussi être renforcés par l’Assemblée dans le futur

26. Il existe une hiérarchie claire entre les différents critères pour cette fonction. La Cour reconnaît à l’Assemblée une certaine latitude à prendre en compte des critères additionnels

, cependant il est évident que les exigences de l’article 21, paragraphe 1, restent sine qua non

. La Cour note avec justesse que bien que «les Parties contractantes [aient] certes accepté en principe de présenter des candidats du sexe sous-représenté à la Cour», il s’agit d’une obligation «de moyens, pas d’une obligation de résultat»

27. Un refus automatique de telles listes reviendrait à réduire la faculté de l’Assemblée à se décider entre trois candidats répondant aux autres critères de sélection. Tous les candidats figurant sur une liste doivent remplir les conditions de l’article 21, paragraphe 1, afin de garantir que l’Assemblée ait un réel choix

. Toute obligation automatique d’inclure dans la liste un candidat de sexe féminin ou masculin, même si aucun des candidats, femme ou homme, potentiels ne répond au critère en question, aurait pour effet de réduire le choix qui s’offre à l’Assemblée et irait à l’encontre de l’esprit des règles qui exigent la pluralité homme-femme sur la liste.

28. Dans des cas exceptionnels le justifiant, la décision de la sous-commission d’accepter une telle liste devrait être approuvée à une majorité des deux tiers des voix exprimées et à la majorité des membres autorisés à voter de la sous-commission et de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme. Cette position devra être entérinée par l’Assemblée dans le cadre du rapport d’activité du Bureau de l’Assemblée (après l’approbation du Bureau). De plus, dans ces cas exceptionnels, la sous-commission sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme pourrait envisager d’inviter le/la président(e) de la commission sur l’égalité des chances pour les femmes et les hommes ou son/sa représentant(e) à prendre part en qualité d’observateur (sans droit de vote) à un échange de vues éventuel avec le président de la délégation nationale concernée auprès de l’Assemblée.

3. Nécessité d’un amendement technique à la Résolution 1366 (2004)

29. La sous-commission sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme était une sous-commission ad hoc jusqu’en octobre 2007. Elle est aujourd’hui permanente (voir la note de bas de page relative à l’article 48.6 du Règlement de l’Assemblée, Strasbourg 2008, p. 72, et le document AS/Jur/Cdh (2008) 05).

30. Il semble donc nécessaire d’amender en conséquence la Résolution 1366 (2004), telle que modifiée par la Résolution 1426 (2005).

4. Proposition

31. L’Assemblée devrait donc amender la Résolution 1366 (2004), telle que modifiée par la Résolution 1426 (2005):

i. en supprimant les mots «ad hoc» au paragraphe 1;

ii. en ajoutant un nouveau paragraphe 4 libellé comme suit:

«L’Assemblée décide de prendre en considération les listes de candidats d’un seul sexe, si ces candidats appartiennent au sexe surreprésenté à la Cour, dans les cas exceptionnels où une Partie contractante a pris toutes les mesures nécessaires et adéquates pour garantir la présence du sexe sous-représenté sur la liste, mais n’a pas été en mesure de trouver un candidat de ce sexe qui satisfasse aux exigences du paragraphe 1 à l’article 21 de la Convention européenne des droits de l’homme.

Ces cas exceptionnels doivent être considérés comme tels à une majorité des deux tiers des voix exprimées et à la majorité des membres autorisés à voter de la sous-commission et de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme. Cette position doit être entérinée par l’Assemblée dans le cadre du rapport d’activité du Bureau de l’Assemblée.»

Commission chargée du rapport: commission des questions juridiques et des droits de l’homme.

Renvoi en commission: Doc. 11532 et Renvoi no 3434 du 18 avril 2008.

Projet de résolution adopté à l’unanimité par la commission le 24 juin 2008.

Membres de la commission: Mme Herta Däubler-Gmelin (Présidente), M. Christos Pourgourides, M. Pietro Marcenaro, Mme Nino Nakashidzé (Vice-Présidents), M. Miguel Arias,

M. José Luis Arnaut, Mme Meritxell Batet, Mme Marie-Louise Bemelmans-Videc, Mme Anna Benaki, M. Erol Aslan Cebeci, Mme Ingrida Circene, Mme Alma Čolo, M. Joe Costello, Mme Lydie Err, M. Valeriy Fedorov, Mme Mirjana Ferić-Vac,

M. Aniello Formisano, M. György Frunda, M. Jean-Charles Gardetto, M. József Gedei, Mme Svetlana Goryacheva, Mme Carina Hägg, M. Holger Haibach, Mme Gultakin Hajiyeva, Mme Karin Hakl, M. Andres Herkel, M. Serhiy Holovaty,

M. Michel Hunault, M. Rafael Huseynov, Mme Fatme Ilyaz,

M. Kastriot Islami, M. Željko Ivanji, Mme Iglica Ivanova, Mme Kateřina Jacques, M. Karol Karski, M. András Kelemen, Mme Kateřina Konečná, M. Eduard Kukan, M. Oleksandr Lavrynovych (remplaçant: M. Ivan Popescu), Mme Darja Lavtižar-Bebler, Mme Sabine Leutheusser-Schnarrenberger,

M. Humfrey Malins, M. Andrija Mandić, M. Alberto Martins,

M. Dick Marty, Mme Assunta Meloni, M. Morten Messerschmidt, Mme Ilinka Mitreva, M. Philippe Monfils,

M. Felix Müri, M. Philippe Nachbar, M. Fritz Neugebauer,

M. Tomislav Nikolić, M. Anastassios Papaligouras, M. Ángel Pérez Martínez, Mme Maria Postoico, Mme Marietta de Pourbaix-Lundin, M. John Prescott, M. Jeffrey Pullicino Orlando, M. Valeriy Pysarenko, Mme Marie-Line Reynaud,

M. François Rochebloine, M. Francesco Saverio Romano,

M. Paul Rowen, M. Armen Rustamyan, M. Kimmo Sasi,

M. Ellert Schram, M. Christoph Strässer, Lord John Tomlinson,

M. Mihai Tudose, M. Tuğrul Türkeş, Mme Özlem Türköne,

M. Vasile Ioan Dănuţ Ungureanu, M. Øyvind Vaksdal, M. Hugo Vandenberghe, M. Egidijus Vareikis, M. Klaas de Vries,

M. Dmitry Vyatkin, Mme Renate Wohlwend, M. Marco Zacchera,

M. Krzysztof Zaremba, M. Łukasz Zbonikowski.

N.B. Les noms des membres présents à la réunion sont indiqués en gras.

Voir 31e séance, 30 septembre 2008 (adoption du projet de résolution amendé); et Résolution 1627.

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