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Rapport | Doc. 11848 | 19 mars 2009
Financement de la radiodiffusion de service public
(Ancienne) Commission de la culture, de la science et de l'éducation
Résumé
L’Assemblée réaffirme que la radiodiffusion de service public demeure un outil essentiel pour répondre aux besoins d’information, d’éducation et de culture des citoyens et de la société dans son ensemble. Les législateurs nationaux ont le pouvoir et la responsabilité de définir les missions spécifiques, la structure et le financement de leurs radiodiffuseurs de service public, conformément aux circonstances et aux besoins nationaux et régionaux.
Les radiodiffuseurs de service public agissent dans un environnement marqué par l’offre simultanée d’une multitude de chaînes privées gratuites, par des services de médias à la demande et par l’augmentation rapide de l’offre de contenus audiovisuels sur internet. Face à l’évolution des demandes des usagers et à la diminution de l’acceptation publique, les radiodiffuseurs de service public devraient être en mesure d’utiliser les nouvelles technologies pour faciliter l’accès à leurs services et en offrir de nouveaux, y compris des services interactifs et des services de médias à la demande.
En contrepartie du financement public, qui répond à l’intérêt général, les radiodiffuseurs de service public doivent respecter des normes de qualité concernant leurs services et leurs contenus audiovisuels. A cet effet, des mécanismes de contrôle publics, y compris des procédures d’évaluation par les usagers, devraient être mis en place.
A. Projet de recommandation
(open)1. L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe
observe qu’aujourd’hui, les radiodiffuseurs de service public agissent
dans un environnement marqué par l’offre simultanée d’une multitude
de chaînes privées gratuites, par des services de médias à la demande
et par l’augmentation rapide de l’offre de contenus audiovisuels
sur Internet. Cette concurrence accrue au sein du secteur audiovisuel
a donné lieu à des débats politiques sur le financement du service
public de radiodiffusion en Europe.
2. La mise en place et l’entretien des services de radiodiffusion
a été une entreprise très coûteuse, limitée par la ressource finie
du spectre des fréquences radio. Sous l’influence des avancées technologiques
dans la transmission de contenus audiovisuels par câble, par satellite
ou par réseau hertzien analogique ou numérique, y compris les réseaux
de téléphonie fixe ou mobile, l’environnement des médias audiovisuels
a profondément changé.
3. Les modèles économiques des radiodiffuseurs commerciaux, des
fournisseurs de contenus audiovisuels et des agences de publicité
du secteur audiovisuel évoluent également: les revenus tirés de
la publicité se répartissent sur un plus grand nombre de médias,
la radiodiffusion payante à la carte est concurrencée par une offre
thématique croissante sur Internet, et le téléchargement de musique
sur Internet pourrait aussi évoluer vers le téléchargement de contenus
audiovisuels.
4. Le comportement du public et les attentes des usagers évoluent
pareillement; ceux-ci tendent à s’éloigner des programmes de radiodiffusion
linéaires et à se tourner vers des chaînes thématiques et des services
interactifs ou à la demande, utilisant également Internet comme
autre plate-forme pour de tels services.
5. Les radiodiffuseurs de service public devraient être une importante
source publique d’informations impartiales et d’opinions politiques
diverses. Leur activité devrait être soumise à d’exigeantes normes éditoriales
d’objectivité, d’équité et d’indépendance vis-à-vis de toute ingérence
politique ou économique. Ils devraient, davantage que les radiodiffuseurs
commerciaux, faire preuve de transparence et rendre des comptes
au public quant à leur programmation. Ils devraient apporter une
contribution importante à la production d’œuvres audiovisuelles
de grande qualité. Ils devraient offrir à un large public des programmes d’éducation
informelle et culturels gratuits. Ils ont la possibilité et le devoir
de répondre également aux besoins des groupes minoritaires, dont
il ne serait pas tenu compte dans un système purement commercial.
Ils devraient, en conséquence, soutenir des objectifs non commerciaux
tels que le progrès social, la sensibilisation du public aux processus
démocratiques, la compréhension interculturelle et l’intégration
sociale. Lorsqu’ils remplissent ces fonctions, les radiodiffuseurs
de service public représentent une valeur publique importante qui
ne devrait pas être revue à la baisse ni abandonnée.
6. Rappelant sa Recommandation 1641 (2004) sur la radiodiffusion de service public, l’Assemblée réaffirme
que le service public de radiodiffusion demeure, pour les gouvernements
des Etats membres, un outil essentiel pour répondre aux besoins
d’information, d’éducation et de culture des citoyens et de la société
dans son ensemble. Ces besoins peuvent varier selon les Etats européens
en fonction de circonstances nationales ou régionales, y compris
le paysage médiatique national ou régional, la diversité culturelle
de la société et les caractéristiques géographiques ou de l’infrastructure
du pays.
7. En conséquence, l’Assemblée soutient sans réserve les engagements
pris il y a 15 ans, à la 4e Conférence
ministérielle européenne sur la politique des communications de
masse (Prague, 1994), dans la Résolution sur l’avenir du service
public de la radiodiffusion, visant notamment:
7.1. à assurer au moins un service
de base généraliste comprenant des informations et des programmes
éducatifs, culturels et de divertissement qui soit accessible à
tous les membres du public, tout en reconnaissant que les radiodiffuseurs
de service public doivent également avoir la possibilité, le cas
échéant, d’offrir des services de programmes supplémentaires tels
que des services thématiques;
7.2. à définir clairement le rôle, les missions et les responsabilités
des radiodiffuseurs de service public, ainsi qu’assurer leur indépendance
éditoriale à l’égard de toute ingérence politique et économique;
7.3. à garantir aux radiodiffuseurs de service public, les
moyens suffisants et durables nécessaires à l’accomplissement de
leur mission.
8. L’Assemblée rappelle les autres normes relatives aux médias
de service public énoncées dans sa Résolution 1636 (2008) sur les indicateurs pour les médias dans une démocratie
et dans sa Recommandation 1855 (2009) sur la régulation des services de médias audiovisuels,
ainsi que dans les Recommandations du Comité des Ministres Rec(1996)10
concernant la garantie de l’indépendance du service public de la
radiodiffusion, Rec(2007)3 sur la mission des médias de service
public dans la société de l’information et Rec(2007)16 sur des mesures
visant à promouvoir la valeur de service public de l’internet),
la Déclaration du Comité des Ministres du 27 septembre 2006 sur
la garantie de l’indépendance du service public de radiodiffusion
dans les Etats membres et sa Déclaration du 20 février 2008 sur
l’affectation et la gestion du dividende numérique et l’intérêt
général.
9. Face à la convergence des marchés des médias et à l’évolution
des attentes des usagers, les radiodiffuseurs de service public
devraient diversifier leurs services en y intégrant des chaînes
thématiques, des médias à la demande, des médias enregistrés et
de services médiatiques sur Internet, afin d’offrir au grand public
une palette complète et compétitive de services médiatiques, conformément
à leur mission de service public. Face aux avancées technologiques
dans le domaine des médias audiovisuels et des communications électroniques,
ils doivent aussi mettre à profit les nouvelles technologies.
10. L’Assemblée, qui représente les parlements nationaux d’Europe,
souligne que les législateurs nationaux ont le pouvoir et la responsabilité
de définir les missions spécifiques, la structure et le financement
de leurs radiodiffuseurs de service public, conformément aux circonstances
et aux besoins nationaux et régionaux. L’Assemblée note que certaines
évolutions, au sein de l’Union européenne, tendent à restreindre
ces pouvoirs nationaux en vertu de la réglementation du marché interne,
et qu’un nombre croissant de plaintes sont déposées à l’encontre
des Etats membres de l’Union européenne au motif que ceux-ci financeraient
des services considérés comme ne relevant pas de la compétence des
radiodiffuseurs de service public.
11. L’Assemblée rappelle le Protocole d’Amsterdam de 1997 au Traité
instituant l’Union européenne, ainsi que la Convention de 2005 de
l’UNESCO sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles.
Celle-ci prévoit que, dans le cadre de ses politiques et mesures
culturelles et compte tenu des circonstances et des besoins qui
lui sont propres, chaque Partie à la convention peut adopter des
mesures destinées à protéger et promouvoir la diversité des expressions
culturelles sur son territoire, notamment des mesures visant à accorder
des aides financières publiques ou visant à promouvoir la diversité
des médias, y compris au moyen du service public de radiodiffusion
(article 6, paragraphe 2 (d) et (h) de la convention).
12. Les Etats membres se sont dotés de systèmes de financement
des radiodiffuseurs de service public qui varient en fonction des
traditions et des circonstances nationales. Dans les petits pays,
les pays plurilingues et les pays où le pluralisme des radiodiffuseurs
commerciaux est moins développé, le service public de radiodiffusion
peut avoir besoin d’un financement spécifique. Cependant, le public
accepte de moins en moins le financement des radiodiffuseurs de
service public.
13. Le financement des médias de service public peut être assuré
au moyen d’une redevance audiovisuelle uniforme, d’une taxe, de
subventions publiques, d’un système d’abonnement, de recettes publicitaires
ou de parrainage, de services spécialisés à la demande ou avec paiement
à la carte, de recettes provenant de la vente de produits dérivés
(livres, vidéos, films, etc.) ou de l’exploitation d’archives audiovisuelles.
Le mode de financement des médias de service public peut combiner
plusieurs de ces possibilités, à l’instar d’autres institutions
culturelles publiques telles que les orchestres, les théâtres et
les musées. Chacune de ces formes de financement doit permettre
aux radiodiffuseurs de service public de répondre aux exigences,
propres au service public, de disponibilité et d’accessibilité pour
le grand public. Cependant, les radiodiffuseurs de service public
appartenant à l’Etat devraient éviter de concurrencer et ainsi de
dénaturer les activités commerciales.
14. En contrepartie du financement public, qui répond à l’intérêt
général, les radiodiffuseurs de service public doivent respecter
des normes de qualité concernant leurs services et leurs contenus
audiovisuels. Cela implique que les législateurs et les autorités
de réglementation définissent leur mission de service public et fixent
un cadre de normes de qualité tout en respectant au quotidien l’indépendance
éditoriale et organisationnelle des radiodiffuseurs publics. A cet
effet, des mécanismes de contrôle public de la qualité, y compris
des procédures d’évaluation par les usagers, devraient être mis
en place. Toutefois, l’audimat ne devrait pas être un facteur décisif.
15. L’Assemblée note avec intérêt que la mission et le financement
des radiodiffuseurs de service public font actuellement l’objet
de débats dans les parlements nationaux, et invite les parlements
de tous les Etats membres:
15.1. à
faire en sorte que les radiodiffuseurs de service public de leur
pays disposent d’une mission claire et des possibilités de financement
à long terme nécessaires à l’accomplissement de cette mission, conformément
à la Résolution sur l’avenir du service public de la radiodiffusion
de la 4e Conférence ministérielle européenne
sur la politique des communications de masse (Prague, 1994);
15.2. à faire en sorte que les radiodiffuseurs de service public
de leur pays disposent d’une structure durable, offrant des garanties
suffisantes quant à leur indépendance éditoriale et organisationnelle, conformément
à la Recommandation (1996) 10 du Comité des Ministres concernant
la garantie de l’indépendance du service public de la radiodiffusion;
15.3. à assurer la transparence des radiodiffuseurs de service
public, y compris au moyen de l’examen, à intervalles réguliers,
de leur mission de service public, de l’accomplissement de leurs objectifs
de service public et de la satisfaction des demandes des usagers;
15.4. à assurer l’affectation aux radiodiffuseurs de service
public d’un spectre suffisant de fréquences radio lors de la transition
vers le numérique et après l’arrêt de la radiodiffusion analogique, conformément
à la Déclaration du Comité des Ministres du 20 février 2008 sur
l’affectation et la gestion du dividende numérique et l’intérêt
général;
15.5. à examiner la possibilité que des médias commerciaux remplissent
des missions de service public, par exemple en diffusant des programmes,
chaînes, œuvres ou services audiovisuels particuliers, et reçoivent
en conséquence des subventions publiques.
16. L’Assemblée invite les ministres participant à la Conférence
ministérielle du Conseil de l’Europe sur les médias et les nouveaux
services de communication (Reykjavík, mai 2009) à réaffirmer:
16.1. l’importance, pour les médias
de service public, de répondre aux besoins nationaux ou régionaux sur
la base d’une mission clairement définie, d’une structure durable
et d’un financement à long terme suffisant, établi au niveau national;
16.2. que les radiodiffuseurs de service public devraient, conformément
à l’évolution des demandes des usagers, avoir recours aux nouvelles
technologies pour faciliter l’accès à leurs services et offrir de nouveaux
services, y compris des services interactifs et des services de
médias à la demande;
16.3. qu’il est important d’assurer une coordination paneuropéenne
de leurs politiques nationales concernant le service public de radiodiffusion,
au moyen de réunions ministérielles régulières au niveau du Conseil
de l’Europe, et du Comité directeur sur les médias et les nouveaux
services de communication.
17. L’Assemblée recommande au Comité des Ministres:
17.1. de transmettre la présente recommandation
aux ministères compétents, aux autorités de régulation de la radiodiffusion
et aux radiodiffuseurs de service public de leur pays;
17.2. de demander à l’Observatoire européen de l’audiovisuel
de collecter des informations sur le financement des médias de service
public en Europe;
17.3. d’examiner, avec l’Union européenne de radiotélévision,
les possibilités de coopération transfrontalière entre les radiodiffuseurs
nationaux de service public, telles que la production conjointe d’œuvres
et de programmes audiovisuels, l’utilisation conjointe d’archives,
de matériel technique et de ressources humaines, ou encore l’acquisition
conjointe de droits de retransmission.
B. Exposé des motifs, par M. Laukkanen
(open)1. Introduction
1. Conformément aux décisions de la 4e Conférence
ministérielle européenne sur la politique des communications de
masse (Prague, 1994), les radiodiffuseurs de service public doivent
avoir pour mission: 1. d’être, à travers leur programmation, un
point de référence pour tous les membres du public et un facteur de
cohésion sociale ainsi que d’intégration de tous les individus,
groupes et communautés; 2. de fournir un forum de discussion publique
dans le cadre duquel un éventail aussi large que possible d’opinions
et de points de vue puisse s’exprimer; 3. de diffuser des informations
et des commentaires impartiaux et indépendants; 4. de développer
une programmation pluraliste, novatrice et variée répondant à des
normes éthiques et de qualité élevées, et de ne pas sacrifier cet
objectif de qualité aux forces du marché; 5. de développer et structurer
des grilles de programmes et des services intéressant un large public
tout en étant attentifs aux besoins des groupes minoritaires; 6. de
refléter les différentes idées philosophiques et convictions religieuses de
la société, en vue de renforcer la compréhension mutuelle et la
tolérance, et de promouvoir les relations intercommunautaires dans
les sociétés pluriethniques et multiculturelles; 7. de contribuer
activement, à travers leur programmation, à mieux faire connaître
et apprécier la diversité du patrimoine culturel national et européen;
8. de s’assurer que les programmes qu’ils offrent contiennent une
proportion significative de productions originales; et 9. d’élargir
le choix dont disposent les téléspectateurs et les auditeurs en
offrant également des services de programmes qui ne sont normalement
pas fournis par les radiodiffuseurs commerciaux.
2. Le service public de radiodiffusion ne doit pas être confondu
avec la radiodiffusion d’Etat, qui concerne un organe de radiodiffusion
géré par l’Etat ou par une entité directement contrôlée par celui-ci,
sans transparence vis-à-vis du public et sans avoir à lui rendre
des comptes. Le service public de radiodiffusion est un service
visant l’ensemble du public et remplissant les conditions mentionnées
ci-dessus. A ce titre, des radiodiffuseurs commerciaux ou privés
peuvent jouer un rôle de radiodiffuseurs de service public ou remplir des
missions de service public.
3. L’évolution des technologies et la convergence des marchés
des médias et des communications posent de nouveaux défis au service
public de radiodiffusion. Pour y faire face, les Etats membres doivent
adapter leurs services publics de radiodiffusion, le financement
de ces services jouant à cet égard un rôle essentiel. L’objectif
du rapport est de formuler des recommandations aux Etats membres
à ce sujet.
4. La sous-commission des médias de la commission de la culture,
de la science et de l’éducation a procédé à une audition sur cette
question le 17 novembre 2008 à Paris. Le présent rapport tient compte
des contributions des participants: M. Alain Belais (France Télévisions,
Paris), M. Jacques Briquemont (Union européenne de radiotélévision,
Bruxelles), M. Irfan Erenturk (Conseil supérieur de la radiotélévision
turque, Ankara), M. Maxim Hauk (Association des télévisions commerciales
européennes, Bruxelles), Mme Sophie Jones
(Channel 4, Londres), M. Ismo Silvo (Radiotélévision finlandaise
YLE, Helsinki) et Mme Catherine Smadja
(BBC, Londres).
2. Les normes du Conseil de l’Europe relatives au service public de radiodiffusion
5. Depuis de nombreuses années, le Conseil de l’Europe
agit en faveur du service public de radiodiffusion et oriente les
politiques européennes dans ce domaine. Les ministres participant
à la 1re Conférence ministérielle européenne
sur la politique des communications de masse (Vienne, 1986) ont
adopté la Résolution no 2 sur la radiodiffusion
publique et privée en Europe, dans laquelle ils se sont engagés
pour la première fois à sauvegarder les «principes du service public
de radiodiffusion, [en reconnaissant] que cette fonction peut être
remplie par des entités de nature publique et privée», ainsi qu’à
«assurer le financement du service public de radiodiffusion».
6. La 4e Conférence ministérielle
européenne sur la politique des communications de masse a pris trois engagements
essentiels dans sa Résolution sur l’avenir du service public de
la radiodiffusion: 1. «[assurer] au moins un service de base généraliste
comprenant des informations et des programmes éducatifs, culturels
et de divertissement qui soit accessible à tous les membres du public,
tout en reconnaissant que les radiodiffuseurs de service public
doivent également avoir la possibilité, le cas échéant, d’offrir
des services de programme supplémentaires tels que des services
thématiques»; 2. «définir clairement (...) le rôle, les missions
et les responsabilités des radiodiffuseurs de service public, ainsi
qu’(...)assurer leur indépendance éditoriale à l’égard de toute
ingérence politique et économique»; et 3. «garantir aux radiodiffuseurs
de service public les moyens sûrs et appropriés nécessaires à l’accomplissement
de leurs missions».
7. L’Assemblée s’est exprimée sur la question du service public
de radiodiffusion dans sa Recommandation 1641 (2004) sur le service public de radiodiffusion, qui souligne
les défis d’ordre financier, commercial et technologique auxquels
sont confrontés les radiodiffuseurs de service public, dans sa Résolution 1636 (2008) sur les indicateurs pour les médias dans une démocratie
et dans sa Recommandation 1855 (2009) sur la régulation des services de médias audiovisuels.
8. Le Comité des Ministres a récemment adopté les Recommandations
CM/Rec(2007)16 sur des mesures visant à promouvoir la valeur de
service public de l’internet et CM/Rec(2007)3 sur la mission des
médias de service public dans la société de l’information. Le 27 septembre
2006, le Comité des Ministres a adopté la Déclaration sur la garantie
de l’indépendance du service public de radiodiffusion dans les Etats
membres. Dix ans plus tôt, il avait adopté la Recommandation no R (1996) 10
concernant la garantie de l’indépendance du service public de la
radiodiffusion.
3. Le service public de radiodiffusion dans l’Union européenne
9. Le Protocole d’Amsterdam annexé au Traité sur l’Union
européenne de 1997 prévoit que «la radiodiffusion de service public
dans les Etats membres est directement liée aux besoins démocratiques, sociaux
et culturels de chaque société ainsi qu’à la nécessité de préserver
le pluralisme dans les médias. (…) Les dispositions du Traité instituant
la Communauté européenne sont sans préjudice de la compétence des Etats
membres de pourvoir au financement du service public de radiodiffusion
dans la mesure où ce financement est accordé aux organismes de radiodiffusion
aux fins de l’accomplissement de la mission de service public telle
qu’elle a été conférée, définie et organisée par chaque Etat membre
et dans la mesure où ce financement n’altère pas les conditions
des échanges et de la concurrence dans la Communauté européenne
dans une mesure qui serait contraire à l’intérêt commun, étant entendu
que la réalisation du mandat de ce service public doit être prise
en compte» (Journal officiel des Communautés
européennes C 340/109).
10. Le domaine de la radiodiffusion est d’abord national et concerne
les besoins nationaux des Etats membres plutôt que les besoins européens.
Le service public de radiodiffusion est avant tout national, car chaque
Etat membre possède son propre patrimoine culturel, politique et
social. Un nombre croissant de plaintes sont déposées par la Commission
européenne à l’encontre des Etats membres de l’Union européenne au
motif que ceux-ci financeraient des services considérés comme ne
relevant pas de la compétence des radiodiffuseurs de service public.
Les Etats membres de l’Union européenne sont en droit de soutenir financièrement
les radiodiffuseurs de service public, mais ils doivent s’abstenir
de financer des activités n’entrant pas dans la mission de ces derniers.
4. Les normes internationales relatives au service public de radiodiffusion
11. Le service public de radiodiffusion répond à des
besoins sociaux, démocratiques et culturels. L’article 6, paragraphe 2.d et h, de
la Convention de 2005 de l’UNESCO sur la protection et la promotion
de la diversité des expressions culturelles prévoit que, dans le
cadre de ses politiques et mesures culturelles et compte tenu des
circonstances et des besoins qui lui sont propres, chaque Partie
à la convention peut adopter des mesures destinées à protéger et
promouvoir la diversité des expressions culturelles sur son territoire,
notamment des mesures visant à accorder des aides financières publiques
ou visant à promouvoir la diversité des médias, y compris au moyen
du service public de radiodiffusion.
5. Objectifs du service public de radiodiffusion
12. Le service public de radiodiffusion garantit le pluralisme
des médias, y compris dans le contexte d’une concurrence accrue
des médias électroniques, d’une concentration du secteur ainsi que
de la commercialisation et de l’homogénéisation des programmes offerts.
Le service public de radiodiffusion doit respecter le principe de
la liberté d’expression, en vertu duquel les pouvoirs publics s’abstiennent
de s’investir dans les médias et s’efforcent d’interférer le moins
possible dans les questions de programmation et de contenu.
13. Le service public de radiodiffusion est défini par des principes
généraux. L’organisation détaillée du service public et la définition
de sa mission appartiennent aux autorités nationales; le choix des
contenus des programmes appartient aux radiodiffuseurs de service
public, qui peuvent, par le biais de l’autorégulation, intervenir
dans la réglementation et la définition de la radiodiffusion.
14. Les principes essentiels du service public de radiodiffusion
en sont le caractère national, la diversité, l’indépendance, l’impartialité
et l’équilibre ainsi que le service des intérêts nationaux. Les
Etats membres du Conseil de l’Europe peuvent réglementer le service
public de radiodiffusion en fonction de l’évolution de ses conditions
de fonctionnement et pour prendre en compte les besoins nationaux
dans la définition de ce service.
15. Dans son rapport de 1986, le Comité Peacock, qui a étudié
le financement de la BBC, radiodiffuseur de service public au Royaume-Uni,
a énoncé huit principes fondamentaux que le service public de radiodiffusion doit
respecter: l’universalité géographique, la prise en compte de tous
les intérêts et goûts du public, l’offre de services aux minorités,
le souci de l’identité nationale et de la collectivité, l’indépendance
vis-à-vis des groupes d’intérêt et du gouvernement, le financement
direct d’au moins un système de radiodiffusion par l’ensemble des
usagers, la concurrence pour la production d’émissions de qualité
plutôt que l’accroissement du nombre de téléspectateurs, et l’existence
de directives favorisant la liberté des producteurs plutôt que la
restreignant. Ces principes demeurent valables aujourd’hui.
16. Les diverses définitions du service public de radiodiffusion
ont en commun les trois principes les plus fondamentaux du service
public: diversité, universalité géographique et impartialité. Elles
reposent sur des concepts analogues avec de légères variantes en
fonction des différents contextes considérés. Les documents de position
adoptés par le Conseil de l’Europe et l’Union européenne énoncent
des principes propres au service public de radiodiffusion, tels
que la liberté d’expression, la démocratie et la diversité culturelle
et linguistique.
17. Le service public de radiodiffusion est considéré comme devant
être un service de grande qualité, équitablement accessible à tous
à un prix modéré et dans tout le pays, et d’une qualité technique
uniforme. Il est donc nécessaire de vérifier régulièrement si les
radiodiffuseurs de service public remplissent leur mission. C’est
pourquoi ils doivent faire preuve d’un haut niveau de transparence
et de responsabilité vis-à-vis du public.
18. La mission du service public de radiodiffusion attache également
une grande importance à l’obligation de satisfaire les besoins démocratiques,
de servir les relations sociales et de garantir la liberté des expressions culturelles
ainsi que le pluralisme des médias. Le service public de radiodiffusion
exerce une grande influence sur la qualité du contenu des médias,
l’identité sociale et l’expérience collective d’une nation.
19. La définition du service public de radiodiffusion reprend
les objectifs habituellement valables pour les services publics
en général. Si l’organisation et le contenu des services publics
varient selon les Etats membres, ceux-ci ont tous en commun certaines
obligations telles que l’universalité géographique de l’offre des
services, la continuité, le coût modéré, la qualité et la protection
des consommateurs. Le principe de l’uniformité des prix, notamment,
revêt une importance essentielle dans un modèle de service public
de radiodiffusion fondé sur un système de redevance. L’obligation
de service public est liée par essence au principe d’égalité entre
les citoyens et à la réduction des différences sociales.
20. La numérisation des médias électroniques, la convergence et
la croissance du secteur des médias font peser des pressions accrues
sur le service public de radiodiffusion. Le Conseil de l’Europe
estime qu’il est important de continuer à garantir les conditions
indispensables au bon fonctionnement du service public de radiodiffusion,
à savoir son organisation, son financement et sa définition générale.
21. Une mission de service public doit offrir des services favorisant
la culture nationale, la diversité culturelle, les communautés linguistiques
minoritaires et d’autres minorités, notamment lorsque de tels services
ne sont pas rentables dans un contexte commercial.
22. Du fait de la convergence des technologies, les mêmes contenus
sont diffusés dans l’environnement numérique dans de nombreux secteurs
et sous de nombreuses formes, transmis par différents canaux de distribution
et reçus au moyen de divers types d’appareils. Dans un environnement
numérique, le service public de radiodiffusion connaît également
un changement de contenus, passant d’une communication de masse
à sens unique à un service de communication et d’information à double
sens. Il joue un rôle essentiel dans la mise en œuvre de la politique
de la société de l’information.
23. Le service public de radiodiffusion doit faire preuve de dynamisme
dans l’utilisation des nouvelles technologies, et doit produire
et diffuser des programmes également par le biais des nouveaux canaux
et des nouveaux récepteurs. L’application d’une politique de la
société de l’information au service public de radiodiffusion offre
de nouvelles possibilités pour l’exploitation de la télévision interactive,
de la transmission à haut débit, des nouveaux récepteurs individuels
numériques sans fil, des récepteurs à haute définition, du son et
des contenus multimédias numériques ainsi que des systèmes de gestion
des cartes de paiement numériques.
24. Le service public de radiodiffusion a besoin du soutien de
son public et d’un nouveau type de partenariat avec ce dernier pour
pouvoir conserver son statut de producteur d’expressions culturelles
et sociétales sur le marché commercial et concurrentiel des médias
numériques. Le succès du service public de radiodiffusion s’évaluera
en fonction des caractéristiques distinctives de ses programmes,
et de la manière dont ceux-ci encourageront un discours citoyen
et répondront aux besoins sociaux, culturels et de diffusion des
savoirs. Même à notre époque de médias commercialisés, la responsabilité
sociale et la mission culturelle et morale du service public de
radiodiffusion n’ont pas disparu.
25. Le nombre de chaînes disponibles par satellite et par internet
augmente, la convergence technologique produit de nouveaux contenus
et engendre de nouveaux modes de diffusion et de réception. Les
médias commerciaux jouent un rôle moteur dans le développement de
nouveaux médias, de nouveaux produits et de nouvelles applications.
Le service public de radiodiffusion a réagi au défi en adoptant
une logique de marché et en produisant des programmes de plus en
plus commerciaux. Or, plutôt que de s’orienter vers le marché, le service
public devrait transformer son orientation vers les citoyens et
marquer sa différence avec les médias commerciaux par la qualité
de ses programmes. Il s’agit donc, pour le service public de radiodiffusion,
de prendre des engagements d’un nouveau type. Plutôt que d’imiter
leurs concurrents commerciaux, les radiodiffuseurs de service public
devraient attirer le public en recherchant une plus grande interaction
avec les citoyens grâce à des émissions de radio et de télévision
plus proches de la population.
6. Modes de financement du service public de radiodiffusion
26. Les pays ont progressivement élaboré des traditions
différentes dans le financement du service public de radiodiffusion.
Il n’est ni nécessaire ni utile d’harmoniser au niveau européen
les procédures ainsi établies. C’est pourquoi le financement du
service public de radiodiffusion ne devrait pas être réglementé
par un instrument juridique contraignant à un niveau autre que le
niveau national.
27. En outre, le service public de radiodiffusion répond à l’intérêt
général qui veut que tous les citoyens aient accès aux médias et
à l’information, comme le prévoit l’article 10 de la Convention
européenne des droits de l’homme. En conséquence, le service public
de radiodiffusion devrait être traité dans le cadre de la mission,
et du contexte européen élargi, du Conseil de l’Europe.
28. La forme de financement la plus courante est la redevance.
Il s’agit généralement d’une taxe à taux uniforme prélevée par l’Etat
auprès de tous les résidents qui possèdent un poste de radio ou
de télévision. Une taxe progressive pourrait également être prélevée,
comme le montre l’exemple de la redevance électrique des ménages
en Grèce et en Turquie. On pourrait envisager des subventions directes.
29. La numérisation croissante des médias radiophoniques et audiovisuels
entraîne une convergence des services de télécommunication numériques
et de la radiodiffusion. L’acceptation du public pour payer une redevance
s’amenuise, principalement en raison du nombre croissant de personnes
qui possèdent un ordinateur équipé de haut-parleurs et d’un écran,
et qui accèdent ainsi aux services de télévision. Cette situation
peut, à terme, poser un problème pour le service public de radiodiffusion.
7. Financement des services de radiodiffusion commerciaux
30. La principale source de financement des radiodiffuseurs
commerciaux est la publicité. Celle-ci peut être complétée par la
vente à d’autres radiodiffuseurs de droits relatifs à la diffusion
de films et à la retransmission d’événements. Ces derniers droits
peuvent atteindre des montants considérables, par exemple ceux qui concernent
la retransmission de grandes manifestations sportives.
31. Certains radiodiffuseurs commerciaux font payer aux téléspectateurs
un abonnement pour l’installation d’un décodeur satellite ou du
câble, avec un péage soit par chaîne, soit pour chaque émission
regardée.
8. Autres moyens de financement du service public de radiodiffusion
32. La législation nationale peut interdire aux radiodiffuseurs
de service public d’entretenir des activités commerciales. Les recettes
publicitaires sont généralement admises, mais certains Etats s’y
sont opposés afin d’éviter une concurrence au sein du marché commercial.
Parfois, des activités commerciales limitées sont autorisées, telles
la vente de livres et de vidéos liés à des films présentés à la
télévision, ou la vente de droits de retransmission. Mais les radiodiffuseurs
de service public pourraient aussi avoir la possibilité de commercialiser
auprès des téléspectateurs ou autres usagers, sur une base commerciale,
des chaînes thématiques, des films payés à la carte ou d’autres
services médiatiques spécialisés.
33. Les radiodiffuseurs de service public jouissent souvent d’une
excellente réputation en ce qui concerne la formation en cours d’emploi
des journalistes, des cadreurs et d’autres professionnels des médias.
On pourrait donc imaginer que d’autres radiodiffuseurs envoient
leurs professionnels suivre une formation payante auprès des radiodiffuseurs
de service public.
34. Cependant, l’Etat ne devrait pas entrer en compétition avec
les acteurs du marché commercial. Puisque les radiodiffuseurs de
service public sont essentiellement des entités qui appartiennent
à l’Etat et sont financées par lui, leur participation à l’économie
de marché risque d’en fausser les règles. Les Etats ont intérêt à
ce que les médias commerciaux fonctionnent correctement. Néanmoins,
les médias commerciaux ne répondent pas à tous les besoins de la
société en matière d’information et de médias, puisqu’ils sont fondés sur
le profit. Dans de nombreux pays, le marché des médias commerciaux
peut aussi être limité par la concentration des médias et la domination
de quelques entreprises médiatiques puissantes.
9. Missions de service public remplies par des radiodiffuseurs commerciaux
35. Le financement du service public de radiodiffusion
peut être plus vaste que le simple financement de radiodiffuseurs
de service public. Les Etats pourraient notamment confier à des
radiodiffuseurs commerciaux certaines missions de service public.
Ces radiodiffuseurs seraient alors en droit de recevoir les fonds
publics affectés aux services en question.
10. Budgets nécessaires à l’accomplissement de la mission de service public
36. Les budgets nécessaires à l’accomplissement de la
mission du service public de radiodiffusion varient selon les circonstances
nationales. Les législateurs nationaux sont les mieux placés pour
calculer le montant exact du budget dont les radiodiffuseurs de
service public doivent disposer. Il n’est pas possible de discuter
au niveau européen de chiffres concrets correspondant à la situation
des différents pays. Il n’en demeure pas moins que cette vaste mission
nécessite des moyens financiers importants et durables.
37. Les progrès technologiques ont un impact sur les budgets requis.
Les radiodiffuseurs de service public peuvent avoir besoin de ressources
financières supplémentaires pour investir dans les nouvelles technologies; parallèlement,
les nouvelles technologies peuvent réduire les coûts de fonctionnement
et élargir l’accès des téléspectateurs et des auditeurs.
11. Nouveaux modes de financement de la radiodiffusion ou de service public
38. Bien que les radiodiffuseurs de service public et
les radiodiffuseurs commerciaux soient souvent en concurrence directe,
les uns et les autres peuvent développer des synergies en travaillant
en collaboration. Les radiodiffuseurs de service public, qui sont
propriété de l’Etat et financés par l’Etat, pourraient réduire les coûts
liés à l’accomplissement de leur mission en collaborant avec des
radiodiffuseurs privés, notamment dans les domaines qui peuvent
être traités au niveau commercial.
39. Les radiodiffuseurs de service public utilisent traditionnellement
la radio et la télévision pour fournir leurs services. Cependant,
la numérisation et la convergence des plates-formes médiatiques
les incitent à tirer parti des nouveaux médias, par exemple en proposant
également une partie de leurs services par internet.
40. En outre, la diversification des médias peut être pour les
radiodiffuseurs de service public un moyen de mieux remplir leur
mission, avec par exemple l’offre de médias imprimés, de livres,
de contenus numériques (sur DVD, CD, etc.) et de services d’information
mobiles (par le biais des téléphones portables et autres récepteurs
mobiles).
41. Les radiodiffuseurs de service public peuvent aussi réduire
leurs coûts en collaborant avec ceux d’autres pays. Les radiodiffuseurs
commerciaux fonctionnent souvent au niveau multinational, tandis
que les radiodiffuseurs de service public limitent encore généralement
leurs opérations à leur territoire national. Des programmes coûteux,
tels que la retransmission d’événements sportifs majeurs, ont souvent
une portée internationale et intéressent un public international.
Le doublage de films et d’autres émissions coûte moins cher que
la réalisation en parallèle de programmes faisant double emploi.
42. Les éléments qui précèdent ne sont que quelques exemples de
nouvelles sources de revenus ou d’économies. Ils peuvent nécessiter
des changements législatifs au niveau national.
12. Conclusion
43. Les parlements nationaux et les ministres responsables
des politiques des médias devraient adapter le financement du service
public de radiodiffusion dans leurs pays au nouvel environnement
des médias audiovisuels, en préservant la mission de service public
et la structure de leurs radiodiffuseurs, et en donnant à ces derniers
les moyens de tirer pleinement parti, au bénéfice du grand public,
des possibilités offertes par les nouvelles technologies.
__________
Commission chargée du rapport: commission de la culture, de la science et de l’éducation.
Renvois en commission: Doc. 11328 et Renvoi no 3367 du 1er octobre 2007.
Projet de recommandation adopté à l’unanimité par la commission le 10 mars 2009.
Membres de la commission: Mme Anne Brasseur (présidente), M. Detlef Dzembritzki (1er vice-président), M. Mehmet Tekelioğlu (2e vice-président), Mme Miroslava Němcová (3e vice-présidente, M. Vicenç Alay Ferrer, Mme Aneliya Atanasova, M. Lokman Ayva, M. Rony Bargetze, M. Walter Bartoš, M. Radu Mircea Berceanu, Mme Deborah Bergamini, Mme Oksana Bilozir (remplaçante: Mme Olha Herasym’yuk), Mme Guðfinna S. Bjarnadóttir, Mme Rossana Boldi, M. Ivan Brajović, M. Miklós Csapody, M. Vlad Cubreacov, Mme Lena Dąbkowska-Cichocka, M. Joseph Debono Grech, M. Ferdinand Devínsky, M. Daniel Ducarme, Mme Åse Gunhild Woie Duesund, Mme Anke Eymer, M. Gianni Farina, M. Relu Fenechiu, Mme Blanca Fernández-Capel Baños, M. Axel Fischer, M. Gvozden Srećko Flego, M. Dario Franceschini, M. José Freire Antunes, Mme Gisèle Gautier, M. Ioannis Giannellis-Theodosiadis, M. Martin Graf, M. Oliver Heald, M. Raffi Hovannisian, M. Rafael Huseynov, M. Fazail İbrahimli, M. Mogens Jensen, M. Morgan Johansson, Mme Francine John-Calame (remplaçante: Mme Doris Fiala), Mme Flora Kadriu, Mme Liana Kanelli, M. Jan Kaźmierczak, Mme Cecilia Keaveney, Mme Svetlana Khorkina (remplaçant: M. Igor Chernyshenko), M. Serhii Kivalov, M. Anatoliy Korobeynikov, Mme Elvira Kovács, M. József Kozma, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Ertuğrul Kumcuoğlu, Mme Dalia Kuodytė, M. Markku Laukkanen, M. René van der Linden, Mme Milica Marković, Mme Muriel Marland-Militello, M. Andrew McIntosh, Mme Maria Manuela de Melo, Mme Assunta Meloni, M. Paskal Milo, Mme Christine Muttonen, M. Edward O’Hara, M. Kent Olsson, M. Andrey Pantev, Mme Antigoni Papadopoulos, Mme Majda Potrata, Mme Adoración Quesada Bravo (remplaçant: M. Gabino Puche Rodríguez-Acosta), M. Frédéric Reiss, Mme Mailis Reps, M. Paul Rowen, Mme Anta Rugāte, Mme Ana Sánchez Hernández, M. Yury Solonin, M. Christophe Steiner, Mme Doris Stump, M. Valeriy Sudarenkov, M. Petro Symonenko, M. Guiorgui Targamadzé, M. Hugo Vandenberghe, M. Klaas De Vries, M. Piotr Wach, M. Wolfgang Wodarg.
N.B. Les noms des membres présents à la réunion sont indiqués en gras.
Secrétariat de la commission: M. Ary, M. Dossow.