Rapport | Doc. 11722 | 03 octobre 2008

Coopération avec la Cour pénale internationale (CPI) et universalité de cette instance

Commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Rapporteure : Mme Herta DÄUBLER-GMELIN, Allemagne

Résumé

La commission des questions juridiques et des droits de l’homme réaffirme son ferme engagement en faveur de la Cour pénale internationale (CPI). La CPI est la première institution judiciaire indépendante et permanente de tous les temps qui soit habilitée à juger des personnes physiques accusées de génocide, de crimes contre l’humanité et de crimes de guerre. Elle repose sur la complémentarité, c’est-à-dire qu’elle vise à permettre aux Etats d’enquêter sur ces crimes et de poursuivre leurs auteurs, en n’exerçant sa juridiction qu’en dernier ressort.

La commission réaffirme sa conviction que la ratification universelle du Statut de Rome et son incorporation effective dans les systèmes internes, ainsi qu’une coopération étroite de la part des Etats parties et non parties, sous la forme d’une assistance pratique et judiciaire fournie à la CPI, sont d’une importance capitale pour la lutte contre l’impunité.

La commission se réjouit du fait que, depuis son adoption en 1998, le Statut de Rome de la CPI a été ratifié par 108 Etats à travers le monde. Malheureusement, huit Etats membres du Conseil de l’Europe (Arménie, Azerbaïdjan, République tchèque, Moldova, Monaco, Fédération de Russie, Turquie et Ukraine), un Etat observateur du Conseil de l’Europe (les Etats-Unis) et un Etat observateur de l’Assemblée parlementaire (Israël) n’ont pas encore ratifié le statut.

Elle appelle tous les Etats membres ainsi que ceux qui ont un statut d’observateur auprès du Conseil de l’Europe ou de son Assemblée parlementaire à ratifier eux-mêmes et/ou promouvoir activement la ratification universelle du Statut de Rome et de l’Accord sur les privilèges et immunités de la CPI, et de coopérer pleinement avec la CPI dans la lutte contre l’impunité des crimes les plus graves qui touchent l’ensemble de la communauté internationale.

A. Projet de résolution

1. Rappelant ses Résolutions 1300 (2002) et 1336 (2003), l’Assemblée parlementaire réaffirme son ferme engagement en faveur de la Cour pénale internationale (CPI). La CPI est la première institution judiciaire indépendante et permanente de tous les temps qui soit habilitée à juger des personnes physiques accusées de génocide, de crimes contre l’humanité et de crimes de guerre. Elle repose sur la complémentarité, c’est-à-dire qu’elle vise à permettre aux Etats d’enquêter sur ces crimes et de poursuivre leurs auteurs, en n’exerçant sa juridiction qu’en dernier ressort.

2. Rappelant la Recommandation 1408 (1999), l’Assemblée réaffirme sa conviction que la ratification universelle du Statut de Rome et son incorporation effective dans les systèmes internes, ainsi qu’une coopération étroite de la part des Etats parties et non parties, sous la forme d’une assistance pratique et judiciaire fournie à la CPI, sont d’une importance capitale pour la lutte contre l’impunité.

3. L’Assemblée se réjouit du fait que, depuis son adoption en 1998, le Statut de Rome de la CPI a été ratifié par 108 Etats à travers le monde. Malheureusement, huit Etats membres du Conseil de l’Europe (Arménie, Azerbaïdjan, République tchèque, Moldova, Monaco, Fédération de Russie, Turquie et Ukraine), un Etat observateur du Conseil de l’Europe (les Etats-Unis) et un Etat observateur de l’Assemblée parlementaire (Israël) n’ont pas encore ratifié le statut.

4. L’Assemblée rappelle aussi l’importance de l’Accord sur les privilèges et immunités de la Cour pénale internationale, qui est indispensable au fonctionnement indépendant de la CPI. Malheureusement, à ce jour, 14 Etats membres du Conseil de l’Europe n’ont pas ratifié l’accord, parmi lesquels figurent sept pays qui sont des Etats parties au Statut de Rome (Bosnie-Herzégovine, Géorgie, Malte, Pologne, Saint-Marin, Espagne et Suisse).

5. En conséquence, l’Assemblée invite instamment les Etats membres et observateurs du Conseil de l’Europe et les Etats observateurs de l’Assemblée parlementaire qui ne l’ont pas encore fait:

5.1. à signer et ratifier sans plus tarder le Statut de Rome et l’Accord sur les privilèges et immunités de la CPI;

5.2. à adopter dans les meilleurs délais une législation incorporant le Statut de Rome dans leur droit interne et à encourager les Etats tiers à faire de même;

5.3. à protéger l’intégrité du Statut de Rome conformément aux recommandations formulées dans les Résolutions 1300 (2002) et 1336 (2003).

6. En outre, l’Assemblée recommande aux Etats membres et observateurs du Conseil de l’Europe et aux Etats observateurs de l’Assemblée parlementaire:

6.1. de coopérer pleinement avec la CPI dans la lutte contre l’impunité des crimes les plus graves qui touchent l’ensemble de la communauté internationale;

6.2. de donner à leurs autorités judiciaires et répressives les moyens nécessaires à l’exercice de la juridiction première appartenant aux Etats à l’égard des crimes relevant de la compétence de la CPI;

6.3. de faire des contributions financières substantielles au Fonds d’affectation spéciale au profit des victimes de crimes relevant de la compétence de la CPI;

6.4. d’introduire dans leur droit interne les normes pertinentes relatives aux droits des victimes, sans préjudice des normes plus élevées pouvant être en vigueur dans certains Etats membres et observateurs du Conseil de l’Europe et Etats observateurs de l’Assemblée parlementaire.

B. Exposé des motifs, par Mme Herta Däubler-Gmelin

1. Introduction

«Ne laissons pas passer la meilleure chance que nous ayons jamais eue de mettre fin à la culture d’impunité.» [(1) Kofi Annan, ancien Secrétaire général des Nations Unies, déclaration à l’ouverture de la Commission préparatoire pour la Cour pénale internationale, New York, 16 février 1999 – traduction non officielle.]

1. Le présent rapport trouve son origine dans une proposition de résolution (Doc. 11032 de l’Assemblée) présentée par Mme Däubler-Gmelin et plusieurs de ses collègues sur le thème «Coopération avec la Cour pénale internationale (CPI) et universalité de cette instance», en date du 26 septembre 2006. Les Etats membres et observateurs du Conseil de l’Europe y sont notamment invités à ratifier le Statut de Rome et d’autres instruments juridiques habilitants; en outre, la proposition de résolution prie instamment tous les Etats «de coopérer pleinement avec la cour dans la lutte contre l’impunité des auteurs des crimes les plus graves ayant une portée internationale» [(2) Proposition de résolution de l’APCE intitulée «Coopération avec la Cour pénale internationale (CPI) et universalité de cette instance», Doc. 11032, 26 septembre 2006, paragraphe 11.a.].

2. Le Statut de Rome de la Cour pénale internationale (CPI, la cour), qui est entré en vigueur le 1er juillet 2002, est largement considéré comme l’une des avancées les plus importantes dans le développement du droit pénal international. Il porte création de la première institution judiciaire indépendante et permanente de tous les temps qui soit habilitée à juger des personnes physiques accusées de génocide, de crimes contre l’humanité et de crimes de guerre [(3) La Coalition pour la Cour pénale internationale (CCPI) est un réseau mondial de plus de 2000 ONG œuvrant pour le fonctionnement d’une Cour pénale internationale juste, efficace et indépendante. Le Comité exécutif informel de la CCPI est composé d’un noyau d’ONG, notamment Amnesty International, Human Rights Watch, Parliamentarians for Global Action et un certain nombre d’autres ONG bien connues.]. Cet optimisme s’exprime dans le préambule du Statut de Rome de la CPI [(4) Statut de Rome de la CPI. Le Statut de Rome est entré en vigueur le 1er juillet 2002, à la suite de la ratification de 60 Etats. Le Statut de Rome est un traité international et seuls les Etats qui l’ont ratifié officiellement sont liés par ses dispositions. Avec le Statut de Rome, le règlement de procédure et de preuve, les éléments des crimes et le règlement de la cour adopté par les juges constituent les documents juridiques de base de la cour. Voir également: Otto Triffterer (éd.), Commentary on the Rome Statute of the International Criminal Court: Observers’ Notes, Article by Article, Baden-Baden, Nomos Verlagsgesellschaft, 1999, et Knut Dörmann, Elements of War Crimes under the Rome Statute of the International Criminal Court: Sources and Commentary, Cambridge, Cambridge University Press, 2003.], dans lequel l’objectif affiché est de punir «les crimes les plus graves qui touchent l’ensemble de la communauté internationale» et de «mettre un terme à l’impunité des auteurs de ces crimes et [de] concourir ainsi à la prévention de nouveaux crimes». Il s’agit également, aux termes du préambule, de promouvoir des poursuites efficaces grâce à des «mesures prises dans le cadre national et par le renforcement de la coopération internationale»; de plus, le préambule souligne que «la Cour pénale internationale dont le présent statut porte création est complémentaire des juridictions pénales nationales». En conséquence, les Etats se voient accorder un rôle important dans le système de justice pénale internationale sous les auspices de la CPI.

3. Depuis son adoption en 1998, le Statut de Rome de la CPI a été ratifié par 108 Etats à travers le monde [(5) «Universalité du Statut de Rome: le rôle de la CPI», La Lettre de la CPI, no 13, février/mars 2007. Sur les 108 Etats parties, 30 sont des Etats d’Afrique, 25 sont des Etats d’Europe occidentale et d’autres parties du monde, 23 sont des Etats d’Amérique latine et des Caraïbes, 16 sont des Etats d’Europe orientale et 14 sont des Etats d’Asie (source: site web de la CPI).]. La méthode de création de la CPI est sans précédent dans le sens où ce sont les Etats eux-mêmes qui ont créé la CPI au moyen d’un traité international, en veillant à ce «que la cour reflète largement les aspirations et les objectifs de la communauté internationale» [(6) Philippe Kirsch, «The International Criminal Court: A New and Necessary Institution meriting Continued International Support» (2005), in Fordham International Law Journal, vol. 28 (2), p. 294 et 295 – traduction non officielle.]. Malheureusement, de nombreux Etats n’ont toujours pas ratifié le Statut de Rome et l’on observe de nettes disparités entre les différentes régions du monde. Ainsi, l’Afrique est la région la plus représentée parmi les Etats parties à la CPI, tandis que l’Asie centrale et le Moyen-Orient restent sous-représentés (pour la liste des ratifications par pays et par région du monde, veuillez consulter les sites www.icc-cpi.int et www.iccnow.org) [(7) La Lettre de la CPI, supra note 5. Voir résumé informel de la CCPI, mai 2007, concernant la coopération entre le Conseil de l’Europe et la CPI, p. 2.]. Le fait que de nombreux Etats n’ont pas adhéré au Statut de Rome, dont huit Etats membres du Conseil de l’Europe (Arménie, Azerbaïdjan, République tchèque, Moldova, Monaco, Fédération de Russie, Turquie et Ukraine), deux Etats ayant statut d’observateur auprès du Conseil de l’Europe (Etats-Unis) [(8) Voir, à cet égard, le rapport de l’APCE, «Les Etats-Unis d’Amérique et le droit international», Doc. 11181, commission des questions juridiques et des droits de l’homme, 8 février 2007, adopté par la Commission permanente de l’APCE, en particulier le paragraphe 3.3. Pour plus de détails sur la position des Etats-Unis, voir: Robert C. Johansen, «The Impact of US Policy toward the International Criminal Court on the Prevention of Genocide, War Crimes, and Crimes Against Humanity», in Human Rights Quarterly, vol. 28(2), p. 301 (2006). Voir également: Amnesty International, «Cour pénale internationale: la campagne américaine en vue d’obtenir l’immunité de juridiction pour les actes de génocide, les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité», AI Index: IOR 40/025/2002, août 2002. Voir sur ce point: CICC, Situation concernant les Accords bilatéraux d’immunité signés par les EtatsUnis (ABI). Le Département d’Etat des Etats-Unis indique avoir conclu 101 accords depuis le 2 août 2002; voir aussi CCPI, Les Etats-Unis et la CPI.] ou auprès de l’Assemblée parlementaire (Israël), souligne la nécessité de poursuivre les efforts destinés à encourager la ratification dans le monde entier en «renforçant la sensibilisation et la compréhension des fonctions de la cour» [(9) Kirsch, «A New and Necessary Institution», supra note 6, p. 307 – traduction non officielle.] et de soutenir la CPI en favorisant l’introduction d’une législation interne conforme au Statut de Rome [(10) Kirsch, ibid., p. 307.].

4. Philippe Kirsch, président de la CPI, attribue la réticence de certains pays vis-à-vis de la CPI à un manque de compréhension de la cour et de son rôle [(11) La Lettre de la CPI, supra note 5.]. Selon lui, «plus les gens comprendront que la cour est une institution à la fois nécessaire et crédible, plus le soutien à sa mission et à son fonctionnement sera important» [(12) Kirsch, «A New and Necessary Institution», supra note 6, p. 307 – traduction non officielle.].

5. Le fait que le Statut de Rome soit entré en vigueur seulement quatre ans après la négociation de sa structure constitutive est révélateur des efforts intenses déployés pour promouvoir la CPI à l’échelle mondiale. En plus des organisations non gouvernementales, qui ont apporté une contribution importante, de nombreuses organisations internationales et intergouvernementales, parmi lesquelles le Conseil de l’Europe, ont joué un rôle actif dans la promotion de la ratification universelle du Statut de Rome [(13) La Lettre de la CPI, ibid. Les autres organisations sont notamment: l’Assemblée générale des Nations Unies, l’Organisation des Etats américains, l’Union africaine et l’Union européenne. En ce qui concerne l’Union européenne, voir en particulier: Position commune 2003/444/PESC du Conseil du 16 juin 2003 concernant la Cour pénale internationale, Journal officiel de l’Union européenne, L 150/67, 18 juin 2003 et Plan d’action donnant suite à la position commune concernant la Cour pénale internationale. Voir également: Amnesty International: «L’Union européenne doit prendre des mesures plus efficaces afin d’empêcher ses membres de conclure des accords d’impunité avec les Etats-Unis», AI Index: IOR 40/030/2002, octobre 2002. Voir aussi Résolution de Wellington sur la Cour pénale internationale (CPI), «Multilatéralisme et coopération internationale», 7 décembre 2004.]. Selon la Coalition pour la Cour pénale internationale (CCPI), le Conseil de l’Europe a «fait partie des toutes premières organisations internationales à proposer la création d’une juridiction pénale internationale permanente» [(14) Résumé informel de la CCPI, supra note 7, p. 1; voir, à cet égard, Recommandation 1189 (1992) de l’APCE, relative à la création d’un tribunal international pour juger les crimes de guerre; [italique ajouté] – traduction non officielle.]. En particulier, la large gamme des résolutions et des recommandations de l’Assemblée en la matière démontre son intérêt pour une telle institution [(15) Résolution 1300 (2002) de l’APCE sur les risques pour l’intégrité du Statut de la Cour pénale internationale; Résolution 1336 (2003) de l’APCE sur les menaces qui pèsent sur la Cour pénale internationale; Recommandation 1408 (1999) de l’APCE sur la Cour pénale internationale. En outre, la traite des êtres humains, notamment la traite des femmes, constitue un crime relevant de la juridiction de la CPI. Sur ce point, voir: Recommandation 1325 (1997) de l’APCE relative à la traite des femmes et à la prostitution forcée dans les Etats membres du Conseil de l’Europe; Recommandation 1545 (2002) de l’APCE concernant la campagne contre la traite des femmes; et Recommandation 1610 (2003) et sa Résolution 1337 (2003) sur les migrations liées à la traite des femmes et à la prostitution.]. En outre, la sous-commission de l’Assemblée sur les problèmes criminels et la lutte contre le terrorisme a engagé un dialogue actif avec de hauts fonctionnaires de la CPI en avril 2006 [(16) Secrétariat de l’APCE, Carnet de bord de la réunion de la sous-commission sur les problèmes criminels et la lutte contre le terrorisme (commission des questions juridiques et des droits de l’homme), tenue à La Haye les 27 et 28 avril 2006, sous la présidence de M. Bartumeu Cassany (Andorre, SOC), 10 mai 2006. Réunion tenue à huis clos.]. Par ailleurs, le Comité des conseillers juridiques sur le droit international public (CAHDI) a organisé quatre grandes consultations auprès des Etats membres du Conseil de l’Europe sur les implications, pour ces derniers, de la ratification du Statut de Rome, et a régulièrement encouragé l’introduction du Statut de Rome dans la législation nationale [(17) Voir le site web du CAHDI. Voir également les rapports nationaux (bilans de l’état d’avancement de la ratification et la mise en œuvre) découlant du processus de consultation.]. Quant à la Commission de Venise, elle a examiné les questions constitutionnelles soulevées par la ratification du Statut de Rome [(18) Rapport de la Commission de Venise sur les questions constitutionnelles soulevées par la ratification du Statut de Rome instituant la Cour pénale internationale, CDL-INF (2001) 1, 15 janvier 2001.]. Compte tenu de son engagement avéré à l’égard de la CPI et de sa relation avec les Etats membres ou observateurs du Conseil de l’Europe et avec l’Etat observateur de l’Assemblée parlementaire qui n’ont pas encore ratifié le Statut de Rome, le Conseil de l’Europe doit continuer à promouvoir la ratification du statut et sa mise en œuvre effective.

6. L’Assemblée des Etats parties à la CPI (AEP) [(19) L’Assemblée des Etats parties est le principal administrateur et le corps législatif de la CPI. Voir, à titre général: Daryl A. Mundis, «The assembly of states parties and the institutional framework of the International Criminal Court», in American journal of international law, vol. 97, no 1, janvier 2003, p. 132-147.] a récemment invité une nouvelle fois les Etats parties à «promouvoir activement l’universalité et la mise en œuvre intégrale du Statut de Rome», à l’égard de tous leurs contacts, politiques et autres, notamment par le biais de relations bilatérales et régionales avec les Etats non parties, les groupes régionaux et les organisations régionales [(20) La Lettre de la CPI, supra note 5. Projet de plan d’action de l’Assemblée des Etats parties pour parvenir à l’universalité et à la mise en œuvre intégrale du Statut de Rome de la Cour pénale internationale, annexe au rapport du Bureau sur la ratification et la mise en œuvre du Statut de Rome et sur la participation à l’Assemblée des Etats parties, ICC-ASP/5/26, 17 novembre 2006, paragraphes 4 et suivants [Projet de plan d’action de l’AEP]; voir aussi: Plan stratégique d’information et de sensibilisation de la Cour pénale internationale, ICC-ASP/5/12, du 29 septembre 2006, et la Stratégie intégrée en matière de relations extérieures, d’information et de sensibilisation.]. En outre, elle a exhorté les Etats parties à renforcer leur propre engagement à l’égard de la CPI «de façon à assurer la mise en place d’une institution forte, efficace et efficiente et, partant, à encourager d’autres Etats à se joindre à eux» [(21) Projet de plan d’action de l’AEP, annexe, ibid., paragraphe 5.].

7. Un bref examen de la structure de la cour et de son régime de coopération peut contribuer à éliminer les idées fausses qui entretiennent la réticence manifestée à l’égard de la ratification par quelques pays, dont des Etats membres, un observateur du Conseil de l’Europe et un Etat observateur auprès de l’Assemblée parlementaire. A titre d’exemple, la position adoptée envers la CPI par les EtatsUnis, qui ont affirmé que la juridiction de la CPI était exorbitante car elle était susceptible de s’exercer sur les ressortissants d’Etats non parties, reflète une incompréhension à la fois du Statut de Rome et de la pratique existante des Etats – y compris celle des Etats-Unis eux-mêmes – du droit international et des traités internationaux [(22) Human Rights Watch, The ICC Jurisdictional Regime; Addressing U.S. Arguments.]. Un tel examen met aussi en évidence le rôle crucial de la CPI à l’échelle mondiale ainsi que le besoin urgent d’une ratification universelle. Comme l’a déclaré l’AEP, «il est impératif de parvenir à l’universalité du Statut de Rome de la Cour pénale internationale pour mettre un terme à l’impunité des auteurs des crimes les plus graves ayant une portée internationale, concourir à la prévention de nouveaux crimes et garantir durablement le respect de la justice internationale et sa mise en œuvre» [(23) Projet de plan d’action de l’AEP, annexe, supra note 21, paragraphe 1.]. Outre la ratification, la «mise en œuvre intégrale et efficace du Statut de Rome par tous les Etats parties est (…) essentielle pour la réalisation de ces objectifs» [(24) Projet de plan d’action de l’AEP, annexe, ibid., paragraphe 2.]. Cette mise en œuvre doit comprendre les instruments juridiques habilitants – notamment l’Accord sur les privilèges et immunités de la CPI (APIC), qui confère certains privilèges et immunités aux fonctionnaires et au personnel de la CPI – lesquels sont nécessaires à l’exercice de leurs fonctions de manière indépendante et efficace [(25) Accord sur les privilèges et immunités de la Cour pénale internationale (APIC), adopté par l’Assemblée des Etats parties, 3-10 septembre 2002, documents officiels ICC-ASP/1/3; l’APIC est entré en vigueur le 22 juillet 2004 pour les pays l’ayant ratifié. Au 6 février 2007, 48 pays avaient ratifié cet accord (source: site web de la CCPI).]. A ce jour, 14 Etats membres du Conseil de l’Europe n’ont pas ratifié l’APIC, parmi lesquels figurent sept pays qui sont des Etats parties au Statut de Rome (Bosnie-Herzégovine, Géorgie, Malte, Pologne, SaintMarin, Espagne et Suisse). Il est intéressant de noter que l’Ukraine a ratifié l’APIC sans avoir adhéré au Statut de Rome. Je salue tout particulièrement la ratification de l’APIC, enfin intervenue en août 2008, par les Pays-Bas, qui sont l’Etat hôte de la CPI.

2. Compétence juridictionnelle de la Cour pénale internationale (CPI)

2.1. Compétence ratione materiae

8. L’article 5 (1) du Statut de Rome, complété par un instrument annexe constituant un catalogue exhaustif des éléments des crimes [(26) Eléments des crimes, supra note 4.], énumère les principaux crimes pour lesquels la CPI est compétente: le génocide, les crimes contre l’humanité, les crimes de guerre et, après formulation d’une définition, le crime d’agression [(27) L’article 5, paragraphe 2, prévoit ce qui suit: «La cour exercera sa compétence à l’égard d’un crime d’agression quand une disposition aura été adoptée conformément aux articles 121 et 123, qui définira ce crime et fixera les conditions de l’exercice de la compétence de la cour à son égard. (…)» Lors de la Conférence diplomatique des plénipotentiaires sur la création de la CPI tenue à Rome en 1998, il n’y a pas eu d’accord sur la définition de l’agression, ce qui a donné lieu à la création d’un Groupe de travail spécial sur le crime d’agression en 2002.]. Le préambule du Statut de Rome considère ces crimes comme «les crimes les plus graves qui touchent l’ensemble de la communauté internationale» [(28) Préambule du Statut de Rome, supra note 4, paragraphe 9.]. Le crime d’agression (et l’absence de définition de celui-ci à ce jour) a suscité de nombreux débats et pourrait constituer l’une des raisons du refus de certains Etats de ratifier le Statut de Rome [(29) Muhammed Aziz Shukri, «Will Aggressors Ever be Tried Before the ICC?», in The International Criminal Court and the crime of aggression, éd. Mauro Politi et Guiseppe Nesi (Aldershot: Ashgate, 2004), p. 41. Voir aussi: Mauro Politi, «The Debate within the Preparatory Commission for the International Criminal Court», et Mohammed M. Gomaa, «The Definition of the Crime of Aggression and the ICC Jurisdiction over that Crime», in The International Criminal Court and the crime of aggression (ibid.).]. Cependant, il apparaît que ce n’est pas tant la définition du crime d’agression elle-même que la question de la compétence juridictionnelle de la cour concernant ce crime, et de sa relation avec le Conseil de sécurité de l’ONU [(30) La définition doit fixer les conditions spécifiques dans lesquelles la cour est compétente pour le crime d’agression, conformément à l’article 5, paragraphe 2, du Statut de Rome. Comme l’a fait remarquer Politi, «lorsque nous parlons des conditions, nous nous référons essentiellement aux relations entre la cour et le Conseil de sécurité: c’est-à-dire la question de savoir si, et dans quelle mesure, les fonctions de la cour concernant le crime d’agression dépendront de la déclaration par le Conseil de sécurité, en vertu de l’article 39 de la Charte des Nations Unies, qu’un Etat a commis une agression. (…) C’est, en effet, un problème qui touche à l’équilibre institutionnel entre les fonctions judiciaires de la cour et les prérogatives politiques du Conseil en vertu de la Charte des Nations Unies». Politi, The International Criminal Court and the crime of aggression, p. 46 et p. 48.], qui donne lieu à des contestations persistantes [(31) Conférence de presse du président du Groupe de travail sur le crime d’agression, New York, 31 janvier 2007.]. En particulier, après la Conférence de Rome de 1998, les «grandes puissances» (et membres permanents du Conseil de sécurité) ont continué d’exprimer leurs craintes que la cour ne devienne un outil de propagande politique qui condamnerait même l’usage légitime de la force conforme à la Charte des Nations Unies [(32) Politi, The International Criminal Court and the crime of aggression, supra note 30, p. 45.].

9. Malgré la persistance d’obstacles à l’adoption d’une définition du crime d’agression, le Statut de Rome s’applique pleinement pour les autres crimes relevant de son champ d’application. Bien que ces crimes soient visés par diverses conventions internationales et règles coutumières internationales [(33) Kirsch, «A New and Necessary Institution», supra note 6, p. 295. Kirsch fait remarquer que «ces catégories de crimes sont considérées comme faisant partie du droit international coutumier. Cependant, à l’exception du génocide, il n’y avait pas de traité exhaustif unique définissant intégralement ces infractions. (…) Le statut codifie les crimes relevant du droit international coutumier de manière plus exhaustive que ne l’a jamais fait aucun tribunal pénal international».], le Statut de Rome rend mieux compte des tendances et des évolutions actuelles du droit coutumier international. S’il reconsidère de nombreux éléments des crimes internationaux, il est aussi novateur dans la mesure où il criminalise certains actes pour la toute première fois, comme le montrent ses dispositions relatives aux crimes sexistes. Contrairement aux statuts régissant les tribunaux pénaux internationaux pour l’ex-Yougoslavie (TPIY) et le Rwanda (TPIR), le Statut de Rome traite largement des crimes sexistes [(34) L’article 7 (fixant les éléments des crimes contre l’humanité) énumère toute une série de crimes sexistes, notamment à l’alinéa g du paragraphe 1: «viol, esclavage sexuel, prostitution forcée, grossesse forcée, stérilisation forcée ou toute autre forme de violence sexuelle de gravité comparable.»]. Pour la première fois, différents actes de violence sexiste sont définis comme des crimes internationaux de plein droit plutôt que simplement comme des atteintes à l’honneur et à la dignité. Il est significatif que le Statut de Rome contienne la première codification des crimes de prostitution forcée et d’esclavage sexuel au niveau international. Comme Bedont et Hall-Martinez le font remarquer, «le Statut de Rome représente une étape importante dans la suppression du traitement discriminatoire et inapproprié de la violence sexuelle en droit international» [(35) Barbara Bedont et Katherine Hall-Martinez, «Ending Impunity for Gender Crimes under the International Criminal Court» (1996) 6, in The Brown Journal of World Affairs, 65, p. 72.]. Le caractère novateur du Statut de Rome est illustré par l’idée selon laquelle il n’est plus acceptable de soutenir que, en l’absence de criminalisation expresse de la violence sexuelle en droit interne, il est illégitime de tirer des conclusions de nature contraignante en application directe du droit international par rapport à une affaire précise [(36) Flavia Lattanzi, «The International Criminal Court and National Jurisdictions», in The International Criminal Court: The Making of the Rome Statute: Issues, Negotiations, Results, Roy S. Lee (éd.), La Haye: Kluwer Law International, 1999, p. 187.].

10. Ces dispositions novatrices font écho à l’optimisme et à la détermination du préambule. Elles servent également de guide utile pour la poursuite, par les juridictions nationales, de crimes relevant de la compétence de la CPI. Cependant, le fait que de nombreux Etats n’aient pas ratifié le Statut de Rome ou n’aient pas dûment mis en conformité leur législation interne avec le statut, pose un problème dans la mesure où cela donne lieu à des définitions différentes des crimes et donc à des contradictions entre les critères de poursuite de la CPI et des juridictions pénales nationales [(37) Voir, sur ce point, Human Rights Watch, «Making the International Criminal Court Work: A Handbook for Implementing the Rome Statute» (2001), vol. 13, no 4(G). Voir aussi: Amnesty International, «Cour pénale internationale: Les Etats ne promulguent pas de lois de mise en application effective», AI Index: IOR40/019/2004, sept. 2004. Le rapport répertorie les problèmes fréquemment rencontrés dans les projets de législation élaborés au niveau national.].

11. L’exemple du crime de torture illustre bien ces difficultés. La Convention des Nations Unies contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants définit la torture comme un acte commis à certaines fins par un Etat («aux fins notamment d’obtenir (…) des renseignements ou des aveux», aux fins de châtiment, d’intimidation ou de pression, «ou pour tout autre motif fondé sur une forme de discrimination quelle qu’elle soit, lorsqu’une telle douleur ou de telles souffrances sont infligées par un agent de la fonction publique ou toute autre personne agissant à titre officiel ou à son instigation ou avec son consentement exprès ou tacite» [(38) Convention des Nations Unies contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, G.A. res. 46, U.N. GAOR, 30e session, Supp. no 51, p. 197, 23 Doc. ONU A/39/51, I.L.M. 1027 (1948), modifié, 24 I.L.M. 535 (1985). Punishment (La Haye: Kluwer Academic Publishers, 1998).]). Le Statut de Rome, quant à lui, a écarté les deux éléments, l’article 7.2.e s’étendant aux actes qui pourraient être «inutiles ou purement sadiques» [(39) Human Rights Watch, «Making the International Criminal Court Work: A Handbook for Implementing the Rome Statute» (2001), vol. 13, no 4(G), p. 28.] et se bornant à exiger que la victime se trouve «sous [la] garde ou sous [le] contrôle de l’accusé» [(40) Statut de Rome, supra note 4, article 7, paragraphe 2, alinéa e.]. Burgers et Danelius font remarquer que la Convention des Nations Unies avait pour motivation première la nécessité de traiter la violence de l’Etat à l’encontre de ses citoyens, laquelle s’est accrue au cours du XXe siècle [(41) J. Herman et H. Danelius, The United Nations Convention against Torture] [(41) – A Handbook on the convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, La Haye: Kluwer Academic Publishers, 1998.]. La communauté internationale a ensuite pris conscience, de plus en plus, que la torture était également utilisée de manière fréquente par les belligérants lors de conflits armés internes ou internationaux, ce qui a influencé la définition qu’en donne le Statut de Rome. L’acception large de la torture dans le Statut de Rome tient donc compte de manière plus appropriée de la nature du crime, dans le sens où elle «reflète mieux la manière dont la torture est commise et la personne qui la commet» [(42) Human Rights Watch, Making the ICC Work, supra note 39, p. 17 et 28.].

12. Lorsqu’un pays n’est pas partie au Statut de Rome ou qu’il n’a pas introduit le Statut de Rome et ses instruments dérivés dans sa législation interne, un suspect jugé devant une juridiction nationale se trouve dans une situation moins défavorable que devant la CPI pour le même acte parce que la définition nationale de la torture est limitée par le but de son utilisation et le statut de son auteur. Cela montre que la ratification doit être suivie d’une incorporation appropriée du Statut de Rome dans la législation nationale. Bien qu’un petit nombre d’Etats parties à la CPI aient aligné leur droit interne sur le Statut de Rome, la majorité des Etats parties n’ont fait que peu de progrès, voire aucun, en la matière [(43) Résumé informel de la CCPI, supra note 7, p. 3.]. Comme l’a souligné le président Kirsch, «pour que le principe de complémentarité fonctionne, les Etats doivent se doter d’une législation interne interdisant les crimes relevant de la compétence de la cour» [(44) Kirsch, «A New and Necessary Institution», supra note 6, p. 300. Voir aussi le site web de la CCPI pour des consignes concrètes sur la mise en œuvre de la législation et des exemples de ce qui a été fait dans certains pays. Voir également: Amnesty International, «Cour pénale internationale: Liste récapitulative des principes à respecter en vue d’une mise en œuvre efficace du Statut de Rome», AI Index: IOR 40/15/00, 1er août 2000, et Amnesty International, «Cour pénale internationale: Lignes directrices pour une mise en œuvre effective du Statut de Rome – Introduction», AI Index: IOR 40/013/2004, 1er septembre 2004.].

2.2. Compétence ratione temporis

13. Contrairement à ses prédécesseurs ad hoc, le TPIY et le TPIR, qui sont tous deux limités dans le temps et dans l’espace, la CPI a une portée plus large parce qu’elle est permanente, que les crimes pour lesquels elle est compétente ne sont pas restreints à une région donnée et que sa compétence est plus prospective que rétrospective [(45) Pour une comparaison intéressante entre les tribunaux ad hoc et la CPI, voir: Kirsch, «A New and Necessary Institution», supra note 6.]. La compétence juridictionnelle de la cour se limite aux événements postérieurs au 1er juillet 2002, date de son entrée en fonction. Cependant, lorsqu’un pays devient un Etat partie après cette date, la CPI n’est compétente pour cet Etat qu’à compter de la date de ratification, sauf si le pays accepte la compétence de la cour pour la période antérieure (Statut de Rome, article 11.2), mais en aucun cas avant le 1er juillet 2002 [(46) Site web de la CPI.]. En vertu de l’article 12.3 du Statut de Rome, la compétence de la CPI s’étend aux Etats non parties qui ont accepté sa compétence.

2.3. Mécanismes de déclenchement

14. Il y a trois manières de soumettre une affaire à la CPI (Statut de Rome, article 13).

15. Premièrement, les Etats parties peuvent déférer à la cour une situation donnée (Statut de Rome, article 14). Deux affaires actuellement pendantes devant la CPI, qui concernent des crimes commis sur le territoire du nord de l’Ouganda et de la République démocratique du Congo, ont été engagées de cette manière [(47) République démocratique du Congo: communiqué de presse de la CPI, Renvoi devant le procureur de la situation en République démocratique du Congo, ICC-OTP-20040419-50-Fr, 19 avril 2004. Communiqué de presse de la CPI, Le bureau du procureur de la Cour pénale internationale ouvre sa première enquête, ICC-OTP-20040623-59-Fr, 23 juin 2004. Ouganda: communiqué de presse de la CPI, Le Président ougandais renvoie la situation concernant l’Armée de résistance du Seigneur (ARS) à la CPI, ICC-20040129-44-Fr, 29 janvier 2004. Communiqué de presse de la CPI, Le procureur de la Cour pénale internationale ouvre une enquête sur le nord de l’Ouganda, ICC-OTP-20040729-65-Fr, 29 juillet 2004. La situation en République centrafricaine a aussi été déférée à la cour par le gouvernement de ce pays et, le 22 mai 2007, le procureur de la CPI a annoncé sa décision d’ouvrir une enquête. République centrafricaine: communiqué de presse de la CPI, Le procureur ouvre une enquête en République centrafricaine, ICC-OTP-PR-20070522-220-FR, 22 mai 2007. Information générale de la CPI, Situation en République centrafricaine, 22 mai 2007.]. Tout récemment, une enquête a été ouverte en République centrafricaine après un déféré de la part du gouvernement de ce pays.

16. Deuxièmement, le procureur peut ouvrir une enquête de sa propre initiative, sous réserve de l’autorisation des juges de la CPI (Statut de Rome, article 15). Dans le cadre de ces deux mécanismes, la compétence est limitée: 1. aux ressortissants d’un Etat partie; 2. aux crimes commis sur le territoire d’un Etat partie; ou 3. aux ressortissants d’un Etat non partie qui accepte la compétence de la cour ou aux crimes commis sur le territoire d’un tel Etat. Dans ce cas, la compétence de la CPI s’étend aux Etats non parties en ce qui concerne le crime en question, et l’Etat concerné «coopère (…) sans retard et sans exception» (Statut de Rome, article 12.3) [(48) La Côte d’Ivoire constitue un exemple.].

17. Troisièmement, une affaire peut être déférée à la CPI par le Conseil de sécurité des Nations Unies agissant en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations Unies, indépendamment de toutes considérations de nationalité ou de territorialité. La situation au Darfour (région du Soudan, Etat non partie), qui est actuellement examinée par la CPI, lui a été déférée par le Conseil de sécurité des Nations Unies en mars 2005 [(49) Darfour, Soudan: communiqué de presse de l’Organisation des Nations Unies, Le Secrétaire général se félicite de la décision du Conseil de sécurité de déférer à la Cour pénale internationale la situation au Darfour depuis le 1er juillet 2002, SG/SM/9797 AFR/1132, 31 mars 2005. Communiqué de presse de la CPI, Le procureur de la CPI ouvre une enquête au Darfour, ICCOTP-0606-104-Fr, 6 juin 2005.].

18. La nature du déféré a, inévitablement, une incidence significative sur la coopération ultérieure de l’Etat en question avec la CPI dans l’enquête et les poursuites. La courte expérience de la CPI l’a déjà démontré amplement. En conséquence, le procureur de la CPI, Luis Moreno Ocampo, a encouragé les déférés volontaires par les Etats en vue de parvenir à une coopération renforcée. Il fait remarquer ce qui suit:

«Si mon pouvoir de procureur d’ouvrir des enquêtes de ma propre initiative constitue un aspect crucial de l’indépendance du parquet, j’ai cependant adopté une politique consistant à inviter et à accueillir favorablement les déférés volontaires par les Etats, à titre de première étape du déclenchement de la compétence de la cour. Cette politique a donné lieu à des déférés pour les deux premières situations dont ait eu à connaître la cour: le nord de l’Ouganda et la République démocratique du Congo. La méthode consistant à ouvrir des enquêtes par déféré volontaire a accru la probabilité d’une coopération importante et d’un soutien sur le terrain pour mener l’enquête et les poursuites.» [(50) Jurist Forum, «Instrument of Justice: The ICC Prosecutor Reflects», 24 janvier 2007 [italique ajouté] – traduction non officielle.]

19. En outre, la capacité de coopérer avec la CPI fournit aux Etats concernés et à leurs sociétés civiles une bonne occasion d’envoyer un message fort aux victimes des crimes internationaux les plus graves quant à leur volonté de mettre un terme à l’impunité et de faire régner la justice dans la région.

2.4. Gravité des crimes

20. Bien que tous les crimes relevant de la compétence de la CPI soient évidemment très graves, le Statut de Rome considère la «gravité» comme un critère de recevabilité supplémentaire pour justifier que la cour donne suite à une affaire (article 17.1.d). Le procureur Moreno Ocampo a récemment déclaré que, pour évaluer la gravité des crimes, le parquet était guidé notamment par les facteurs suivants: l’échelle des crimes, la nature des crimes, le mode de commission des crimes et leur impact [(51) Jurist Forum, ibid.].

2.5. Le principe de complémentarité

21. Contrairement au TPIY et au TPIR, qui prévalent sur les juridictions nationales, la CPI dispose d’une compétence qui est complémentaire des juridictions nationales. Le principe de complémentarité (établi dans le préambule et aux articles 1 et 17) est le résultat d’un «subtil équilibre» entre la souveraineté des Etats et la justice internationale, qui repose sur la conviction que les systèmes pénaux nationaux sont mieux à même de poursuivre efficacement les crimes internationaux [(52) John T. Holmes, «The Principle of Complementarity» in Roy S. Lee, éd., The International Criminal Court: The Making of the Rome Statute: Issues, Negotiations, Results, La Haye: Kluwer International, 1999, 41, p. 74.]. Bien que le statut ne donne pas de définition précise de la notion de «complémentarité», Michael Newton fait remarquer qu’il ressort à l’évidence de l’article 1er «que la Cour pénale internationale est destinée à renforcer le fondement de la sanction nationale des violations internationales, plutôt qu’à supplanter les autorités internes pour faire respecter les normes internationales» [(53) Michael A. Newton, «Comparative Complementarity: Domestic Jurisdiction Consistent with the Rome Statute of the International Criminal Court» (2000) 167, in Military Law Review 20, p. 26 [italique ajouté].]. Le message du préambule est clair en ce qu’il rappelle «qu’il est du devoir de chaque Etat de soumettre à sa juridiction criminelle les responsables de crimes internationaux». Au cœur du principe de complémentarité, il y a le «manque de volonté» ou l’«incapacité» de l’Etat de poursuivre des crimes internationaux, cas prévus à l’article 17 (paragraphes 2 et 3) du Statut de Rome.

22. Le «manque de volonté» est établi «eu égard aux garanties d’un procès équitable reconnues par le droit international» dans les cas suivants: 1. les juridictions nationales engagent une procédure «dans le dessein de soustraire la personne concernée à sa responsabilité pénale»; 2. la procédure a subi un retard qui est «incompatible avec l’intention de traduire en justice la personne concernée»; 3. la procédure n’est pas menée de manière indépendante ou impartiale [(54) Statut de Rome, supra note 4, article 17, paragraphe 2.]. Il est facile d’établir qu’il y a «manque de volonté» lorsque la mauvaise foi est utilisée par l’autorité judiciaire nationale pour échapper à la compétence de la CPI, par exemple, lorsqu’un procès est soigneusement mis en scène en vue de protéger un suspect ou lorsque des poursuites sont tout simplement refusées [(55) Statut de Rome, ibid., Brian Concannon Jr., «Beyond Complementarity: The International Criminal Court and National Prosecutions, A View from Haiti» (2000) 32, in Columbia Human Rights Law Review 201, p. 235.]. Certaines situations sont plus complexes lorsque les efforts sont réels mais insuffisants, qu’une condamnation est suivie d’une grâce ou qu’une enquête plus ou moins effective donne lieu au classement de l’affaire.

23. Quant à l’«incapacité» d’un Etat, elle est établie en cas «[d’]effondrement de la totalité ou d’une partie substantielle de son propre appareil judiciaire ou de l’indisponibilité de celui-ci», ce qui se produit lorsque l’Etat est incapable «de se saisir de l’accusé, de réunir les éléments de preuve et les témoignages nécessaires ou de mener autrement à bien la procédure» [(56) Statut de Rome, supra note 4, article 17, paragraphe 3.].

24. Il convient de faire remarquer que la formulation négative de l’article 17, qui se réfère à l’irrecevabilité [(57) Le début de l’article 17 (Questions relatives à la recevabilité) se lit ainsi: «Eu égard au dixième alinéa du préambule et à l’article premier, une affaire est jugée irrecevable par la cour lorsque: (…).»], suggère que l’intention des rédacteurs était clairement d’attribuer à la cour un rôle subsidiaire ou secondaire par rapport aux juridictions pénales nationales. Il en résulte que le régime juridictionnel de la CPI est limité par l’article 17, lequel n’autorise la cour à exercer sa juridiction que dans des situations bien déterminées [(58) Statut de Rome, supra note 4, article 1er. Voir aussi: William A. Schabas, An Introduction to the International Criminal Court, Cambridge: Cambridge University Press, 2001, p. 67.]. Le fait qu’il suffit aux Etats de démontrer leur volonté ou leur capacité d’enquêter sur un crime international relevant de la compétence de la CPI pour échapper à la juridiction de celle-ci devrait dissiper toute crainte – notamment de la part d’Etats dont la justice fonctionne et qui sont déterminés à traduire les auteurs de crimes internationaux en justice – que la cour puisse exercer sa compétence contre leur volonté.

3. Caractéristiques principales du régime de coopération de la CPI

25. La coopération constitue un élément fondamental sur lequel repose l’ensemble du système de la CPI, tel que cela ressort du chapitre 9 («Coopération internationale et assistance judiciaire») du Statut de Rome. L’article 86 du Statut de Rome rappelle expressément l’obligation générale des Etats parties de «coopére[r] pleinement avec la cour dans les enquêtes et poursuites qu’elle mène pour les crimes relevant de sa compétence». En vertu de l’article 87.1.a, la CPI «est habilitée à adresser des demandes de coopération aux Etats parties». En vertu de l’article 87.5.a, la CPI peut également «inviter tout Etat non partie au présent statut à prêter son assistance au titre du présent chapitre sur la base d’un arrangement ad hoc ou d’un accord conclu avec cet Etat ou sur toute autre base appropriée». Cette coopération comporte divers aspects, tels que l’assistance pour réunir les preuves, pour exécuter des mandats d’arrêt (c’est-à-dire localiser, arrêter et transférer les suspects), pour identifier et protéger les témoins [(59) Outre ses «éléments des crimes» novateurs, évoqués précédemment, la CPI a créé un système élaboré de droits des témoins, comprenant la protection et la réparation. Comme l’a souligné la CCPI, «[p]our la première fois dans l’histoire des juridictions pénales internationales, les droits des victimes prennent vie dans le contexte de la responsabilité pénale individuelle. Le fait qu’il existe maintenant pratiquement un accord sur ces questions particulières montre combien le débat a évolué. Finalement, les Etats qui coopèreront avec la cour permettront d’accentuer le droit des victimes dans leur législation nationale.»] ou pour exécuter les décisions rendues à l’égard des personnes condamnées. Par exemple, dans deux des affaires actuellement jugées par la cour, le nord de l’Ouganda et le Darfour, dans lesquelles des mandats d’arrêt ont été délivrés, il est d’une importance capitale que les Etats aident la CPI à appréhender et à transférer les suspects à La Haye [(60) Sur ce point, voir: Kristina Miskowiak, The International Criminal Court: Consent, Complementarity and Cooperation, DJØF Publishing: Copenhague, 2000.]. Cette coopération est d’autant plus cruciale que la CPI, à l’instar du TPIY et du TPIR, ne dispose pas de forces de police propres ni d’aucun des autres mécanismes répressifs dont disposent généralement les juridictions nationales [(61) Entretien avec Philippe Kirsch, International Review of the Red Cross, vol. 88, numéro 861, mars 2006, p. 10.].

26. Pour assurer une telle coopération, la CPI s’est activement impliquée dans la communication externe [(62) Le site web de la CPI définit les relations extérieures comme «un dialogue constructif qui se noue entre la cour et les Etats parties, les Etats non parties, les organisations internationales, les ONG et d’autres interlocuteurs privilégiés dans le but d’assurer durablement à la cour l’appui et la coopération qui lui permettent de mieux assumer le mandat que lui confère le statut».], la sensibilisation générale [(63) Le site web de la CPI définit la sensibilisation comme le fait «d’instaurer une communication mutuelle et durable entre la cour et les communautés concernées par une situation faisant l’objet d’enquêtes ou de procédures, et de veiller à ce que les différentes phases de la procédure judiciaire ainsi que le rôle des organes de la CPI soient convenablement compris et appuyés. La sensibilisation vise, d’une part, à dissiper les fausses impressions et les malentendus et, d’autre part, à permettre aux communautés touchées de suivre les procès».] et la sensibilisation relative à des affaires spécifiques [(64) Plan stratégique d’information et de sensibilisation de la Cour pénale internationale, supra note 20, p. 10 et p. 18. Cette sensibilisation dépendra de la délivrance du(des) mandat(s) d’arrêt.], en tenant compte de facteurs comme le contexte des opérations, les groupes cibles (population générale, médias, ONG, victimes, gouvernement/opposition, chefs traditionnels et religieux, etc.), les phases des procédures judiciaires, les messages ou les outils de communication. Bien qu’il incombe en premier lieu à la cour de mener des activités de sensibilisation [(65) La Section de l’information et de la documentation (SID) du greffe élabore et met en œuvre le programme de sensibilisation de la cour, en coordination avec d’autres sections et divisions du greffe et d’autres organes de la cour. L’unité de sensibilisation de la SID est composée de fonctionnaires chargés de la sensibilisation, qui s’occupent notamment de la surveillance du travail des bureaux extérieurs, dont le personnel est également composé de fonctionnaires chargés de la sensibilisation; la présence de ces derniers sur le terrain est essentielle pour mener à bien les activités de sensibilisation. Pour de plus amples informations, voir l’organigramme. Le Groupe de communication externe (ECG) est chargé de la coordination générale des activités de communication externe de la CPI, à savoir les relations extérieures, l’information et la sensibilisation.], elle ne dispose pas de ressources financières et humaines suffisantes pour le faire seule. Les Etats, les organisations nationales et internationales ainsi que les organisations non gouvernementales se trouvent souvent dans une position idoine pour l’assister dans cette mission.

27. Les considérations ci-dessus sont résumées dans cet appel du président Kirsch:

«(…) la cour ne peut pas accomplir sa mission toute seule. L’appui des Etats, des organisations intergouvernementales et non gouvernementales (ONG), et de la communauté internationale au sens large, lui est nécessaire pour mener à bien sa mission. La compétence personnelle et territoriale de la cour étant limitée (…), la ratification universelle de son statut est nécessaire pour qu’elle puisse avoir une portée réellement mondiale dans la lutte contre l’impunité. Cependant, la ratification n’est que la première étape dans la longue marche de la cour vers l’épanouissement de tout son potentiel. Les Etats parties et les Etats non parties peuvent également contribuer de multiples manières à la mise en place d’une cour forte et efficace. L’enquête et les poursuites, dans des affaires données, n’exigent pas seulement la coopération des Etats qui ont été le théâtre des atrocités, mais sollicitent également les ressources de tous les Etats qui peuvent contribuer au fonctionnement de la cour. La CPI compte sur l’assistance pratique des Etats aux différentes étapes de la procédure, depuis l’arrestation des suspects jusqu’à l’exécution des condamnations.» [(66) Kirsch, «A New and Necessary Institution», supra note 6, p. 306 [italique ajouté] – traduction non officielle.]

4. Arguments avancés par les Etats membres du Conseil de l’Europe n’ayant pas encore ratifié le Statut de Rome

28. A sa réunion du 26 juin 2007, la commission a examiné et approuvé un questionnaire, qui a ensuite été envoyé, le 16 juillet 2007, aux présidents des délégations des huit Etats membres du Conseil de l’Europe (Arménie, Azerbaïdjan, République tchèque, Moldova, Monaco, Fédération de Russie, Turquie et Ukraine) ainsi qu’aux autorités compétentes des deux Etats observateurs (Japon et Etats-Unis) et l’Etat observateur auprès de l’Assemblée parlementaire (Israël) qui n’avaient pas encore ratifié le Statut de Rome. Le but était d’obtenir de ces pays des renseignements sur les raisons précises qui s’opposent à la ratification du statut et/ou à l’adoption d’une législation de mise en œuvre, en vue d’identifier et de combattre les idées fausses sur la CPI qui pourraient persister.

29. Le questionnaire comportait les questions suivantes:

1. Pour quelles raisons votre pays ne ratifie-t-il pas le Statut de Rome de la Cour pénale internationale?

S’il y en a plusieurs, veuillez en donner la liste par ordre d’importance, le cas échéant, et les exposer de manière aussi détaillée que possible.

2. Votre pays a-t-il l’intention de ratifier le Statut de Rome dans un avenir proche?

Dans l’affirmative, veuillez indiquer le calendrier approximatif prévu.

a. La ratification du Statut de Rome soulève-t-elle des problèmes constitutionnels particuliers?

Dans l’affirmative, veuillez expliquer de manière détaillée et indiquer les mesures officielles que votre pays compte prendre avant la ratification.

b. Votre pays a-t-il pris des mesures officielles en vue de l’incorporation du Statut de Rome dans le droit interne?

30. Onze questionnaires ont été envoyés. Cinq Etats membres du Conseil de l’Europe (Arménie, Azerbaïdjan, République tchèque, Monaco et Ukraine) et deux Etats observateurs (Japon et Etats-Unis) y ont répondu [(67) Pour plus de précisions, voir aussi l’annexe au présent document.].

31. Je constate avec satisfaction que le Japon a ratifié le Statut de Rome entre-temps (le 17 juillet 2007); cette démarche, qui a une forte valeur symbolique, contribuera, je l’espère, à persuader d’autres pays asiatiques de ratifier le statut dans un avenir proche. On attend toujours les réponses de trois Etats membres du Conseil de l’Europe, à savoir la Moldova, la Fédération de Russie et la Turquie, et d’un Etat observateur auprès de l’Assemblée parlementaire, Israël. Parmi les pays ayant répondu, l’Arménie, l’Ukraine et la République tchèque ont fait part de leur intention de ratifier le Statut de Rome dans un avenir proche, bien que les deux premiers n’aient pas encore donné de calendrier à cause de problèmes constitutionnels. Quant à la République tchèque, elle a indiqué avoir l’intention de ratifier le statut avant la fin de 2008. Les autorités turques n’ont pas envoyé de réponse, mais il semble que la Turquie pourrait envisager de ratifier le Statut de Rome dans l’avenir, même si aucune date n’a encore été communiquée. Apparemment, ce qui fait surtout hésiter la Turquie, c’est l’absence de définition du terrorisme; les autorités turques espèrent que l’une des priorités de la conférence de révision de 2010 sera de combler cette lacune. En revanche, deux Etats membres du Conseil de l’Europe, l’Azerbaïdjan et Monaco, et un Etat observateur, les Etats-Unis, ont indiqué n’avoir aucune intention de ratifier le Statut de Rome dans un avenir proche [(68) Les réponses sont disponibles auprès du secrétariat de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme.]. L’Azerbaïdjan justifie son refus par l’absence de définition du crime d’agression et par l’impossibilité, pour la CPI, de juger des crimes commis avant juillet 2002. Dans le cas de Monaco, la réticence à l’égard de la ratification se fonde sur des problèmes constitutionnels et sur la conviction que la principauté respecte les droits de l’homme et ne risque donc guère d’être impliquée dans des crimes relevant de la compétence de la CPI. Quant aux Etats-Unis, ils ont réaffirmé que, s’ils n’ont aucunement l’intention d’adhérer au Statut de Rome, ils cherchent cependant à adopter une attitude pragmatique à l’égard des Etats parties à la CPI, avec lesquels ils partagent le souci de promouvoir la justice pénale internationale. Les Etats-Unis reconnaissent d’ailleurs que, dans certains cas (par exemple, dans le cas des crimes commis au Darfour), la CPI peut avoir un rôle à jouer.

32. Tout en respectant la décision des Etats qui ont choisi de ne pas ratifier le Statut de Rome, je juge leur décision regrettable et les arguments qu’ils invoquent pour la justifier ne me semblent pas convaincants. Une analyse attentive des différentes réponses révèle certains malentendus au sujet de la CPI, que j’ai essayé d’expliquer de manière plus générale tout au long du présent exposé des motifs et qui n’appellent pas de remarques supplémentaires ici.

33. Il convient toutefois de revenir sur les réponses de l’Azerbaïdjan et de Monaco. Dans le cas de l’Azerbaïdjan, le fait que le Statut de Rome n’a pas d’effet rétroactif avant juillet 2002 n’a, selon moi, aucune influence sur l’autorité de la cour à l’égard des graves crimes internationaux qui relèvent effectivement de sa compétence. Je ne suis pas convaincue par l’argument de l’Azerbaïdjan selon lequel les autorités refusent d’adhérer au Statut de Rome car elles souhaitent que le domaine de compétence de la CPI soit plus étendu, c’est-à-dire qu’il englobe un passé plus ancien et un crime supplémentaire. Or, en ne ratifiant pas le statut, les autorités azerbaïdjanaises donnent l’impression que, au contraire, elles ne soutiennent absolument pas la CPI. Quant aux autorités monégasques, elles estiment que, dans la mesure où Monaco respecte les droits de l’homme, aucun crime relevant de la compétence de la CPI ne sera jamais commis sur son territoire. Malgré tout mon respect pour les autorités monégasques, je dois dire que je désapprouve leur position, et ce pour deux raisons. Premièrement, le fait qu’un Etat reconnaît et applique les normes universelles relatives aux droits de l’homme plaide en faveur de la ratification, et non pas contre, puisque la CPI symbolise la volonté des Etats de faire respecter ces normes et de mettre un terme à l’impunité des crimes internationaux à l’échelle mondiale. Lorsqu’un Etat ratifie le Statut de Rome, il s’engage à respecter les droits de l’homme, mais rappelle aussi avec force qu’il est indispensable de lutter contre l’impunité aux Etats sur le territoire desquels il est peut-être plus probable que soient commis des crimes relevant de la compétence de la CPI. Deuxièmement, la cour étant compétente à l’égard des individus («personnes physiques») en vertu de l’article 25 du Statut de Rome, le fait qu’un gouvernement respecte les normes internationales relatives aux droits de l’homme n’exclut pas la possibilité que des individus, qu’il s’agisse d’acteurs étatiques ou non étatiques, commettent des crimes relevant de la compétence de la CPI. En effet, sur les quatre situations actuellement pendantes devant la CPI, trois ont été déférées à la cour par les Etats sur les territoires desquels des crimes auraient apparemment été commis, notamment par des acteurs non étatiques [(69) Ouganda: communiqué de presse de la CPI, Le Président ougandais renvoie la situation concernant l’Armée de résistance du Seigneur (ARS) à la CPI, 29 janvier 2004. République démocratique du Congo: communiqué de presse de la CPI, Renvoi devant le procureur de la situation en République démocratique du Congo, 19 avril 2004. République centrafricaine: communiqué de presse de la CPI, Renvoi devant le procureur de la situation en République centrafricaine, 7 janvier 2005.].

5. Conclusion et recommandations: le rôle du Conseil de l’Europe

34. Au cours des soixante dernières années, le monde a vu naître plusieurs tribunaux internationaux ad hoc destinés à poursuivre les crimes internationaux les plus graves. La CPI, première institution judiciaire permanente de tous les temps, qualifiée par son Président, M. Kirsch, d’«impératif humanitaire» [(70) Kirsch, «A New and Necessary Institution», ibid., p. 305.], est investie d’une difficile mission. Avec une portée géographique et temporelle large et une conception progressiste de la notion de crime international, elle repose sur un système complexe de complémentarités qui vise à permettre aux Etats d’enquêter sur ces crimes et de poursuivre leurs auteurs, en n’exerçant sa juridiction qu’en dernier ressort. La complémentarité requiert non seulement l’universalité du Statut de Rome, mais également son incorporation effective dans les systèmes internes, ainsi qu’une coopération étroite et continue de la part des Etats parties et non parties pour lui fournir une assistance pratique et judiciaire.

35. Le Conseil de l’Europe, grâce aux importantes contributions d’organes comme l’Assemblée parlementaire, le CAHDI et la Commission de Venise, est particulièrement bien placé pour faire campagne auprès de ses Etats membres en faveur de la ratification universelle du Statut de Rome.

36. Etant donné que huit Etats membres et un Etat observateur du Conseil de l’Europe et un Etat observateur auprès de l’Assemblée parlementaire n’ont toujours pas ratifié le Statut de Rome et que de nombreux Etats membres ne se sont pas encore dotés d’une législation incorporant le Statut de Rome dans le droit interne, le Conseil de l’Europe doit continuer à promouvoir la ratification universelle. A cette fin, il pourrait apporter un soutien politique et une assistance technique aux Etats souhaitant ratifier le Statut de Rome [(71) La Lettre de la CPI, supra note 5.].

37. D’autres problèmes ont été soulevés dans le présent rapport (par exemple, le fait que certains Etats qui sont déjà parties au Statut de Rome n’aient pas incorporé ce statut dans leur législation nationale ou l’absence de définition du crime d’agression), mais ce qui importe dans l’immédiat, c’est la ratification universelle. L’examen approfondi des autres problèmes pourrait faire l’objet d’un rapport distinct.

38. La commission des questions juridiques et des droits de l’homme recommande donc à l’Assemblée d’inviter instamment les Etats membres du Conseil de l’Europe et les Etats observateurs du Conseil de l’Europe et de l’Assemblée parlementaire qui ne l’ont pas encore fait:

• à signer et ratifier sans plus tarder le Statut de Rome et l’Accord sur les privilèges et immunités de la CPI;
• à adopter dans les meilleurs délais une législation incorporant le Statut de Rome dans leur droit interne et à encourager les Etats tiers à faire de même;
• à protéger l’intégrité du Statut de Rome conformément aux recommandations formulées dans les Résolutions 1300 (2002) et 1336 (2003) [(72) Voir les Résolutions 1300 (2002) et 1336 (2003) de l’APCE, supra note 15.].

39. En outre, la commission propose que l’Assemblée recommande aux Etats membres et observateurs du Conseil de l’Europe et aux Etats observateurs de l’Assemblée parlementaire:

• de coopérer pleinement avec la CPI dans la lutte contre l’impunité des crimes les plus graves qui touchent l’ensemble de la communauté internationale;
• de donner à leurs autorités judiciaires et répressives les moyens nécessaires à l’exercice de la juridiction première appartenant aux Etats à l’égard des crimes relevant de la compétence de la CPI;
• de faire des contributions financières substantielles au Fonds d’affectation spéciale au profit des victimes de crimes relevant de la compétence de la CPI;
• d’introduire dans leur droit interne les normes pertinentes relatives aux droits des victimes, sans préjudice des normes plus élevées pouvant être en vigueur dans certains Etats membres et observateurs du Conseil de l’Europe et Etats observateurs de l’Assemblée parlementaire.

Annexe – Tableau récapitulant les réponses des pays au questionnaire

Nom du pays et date de réception de la réponse	Raisons de ne pas ratifier le Statut de Rome (SR) – S’il y en a plusieurs, classées par ordre d’importance.	Votre pays a-t-il l’intention de ratifier le SR dans un avenir proche? – Si oui, calendrier prévu.	La ratification du SR soulève-t-elle des problèmes constitutionnels particuliers? – Si oui, veuillez expliquer de manière détaillée et indiquer les mesures officielles que votre pays compte prendre avant la ratification.	Votre pays a-t-il pris des mesures officielles en vue de l’incorporation du SR dans le droit interne?
Etats membres du Conseil de l’Europe
Arménie [21.03.08]	Voir la réponse à la question no 3.	L’Arménie a signé le Statut de la CPI le 1er octobre 1999. Il n’est pas possible d’indiquer une date de ratification approximative, car les amendements à la Constitution adoptés en novembre 2005 ne suppriment pas tous les obstacles à la ratification. Toutefois, de l’avis de la Cour constitutionnelle, il est possible de modifier la Constitution de manière à ce que le SR puisse être considéré comme complétant le système juridique national.	Oui. Dans son arrêt 502 du 13 août 2004, la Cour constitutionnelle a identifié plusieurs contradictions entre le SR et la Constitution nationale, adoptée en 1995: 1. Les articles 91 et 92 de la Constitution sont en conflit avec le principe de complémentarité du SR (préambule et article 1er) dans la mesure où ils établissent la primauté des juridictions arméniennes, qui sont soumises à la Constitution et aux lois nationales. Selon l’article 92, les juridictions ordinaires, y compris pénales, sont les tribunaux de première instance, les cours d’appel et la Cour de cassation. De plus, le chapitre 6 de la Constitution, consacré au pouvoir judiciaire, ne comporte aucune disposition qui crée une possibilité de compléter, par un traité international, le système des organes judiciaires compétents en matière pénale. Le droit de faire une demande de grâce ou d’amnistie prévu par la Constitution arménienne est en contradiction avec l’article 105 du SR, selon lequel la peine d’emprisonnement est exécutoire pour les Etats parties, qui ne peuvent en aucun cas la modifier. En conséquence, le Président de la République ne peut pas exercer son droit d’accorder une grâce, et l’Assemblée nationale ne peut pas exercer son droit d’accorder une amnistie, à l’égard des personnes condamnées par la CPI. Conflit entre le SR et la Constitution nationale en ce qui concerne la protection des droits de l’homme et des libertés. L’article 4 de la Constitution interdit d’apporter des restrictions aux droits de l’homme qui ne sont pas prévues par la Constitution, et qui entraîneront une protection moins favorable pour les personnes visées par la Constitution [dans la réponse, aucun exemple concret ne vient étayer cet argument].
Azerbaïdjan [11.10.07]	Absence de définition du crime d’agression. Absence d’effet rétroactif du SR avant juillet 2002.	Non.	Oui. Le SR est en contradiction avec la Constitution de la République d’Azerbaïdjan (CRA) pour deux raisons principales: 1. L’article 53.2 de la CRA précise qu’un citoyen azerbaïdjanais ne peut en aucun cas être expulsé ou transféré vers un pays étranger. La RA estime que cet article est en conflit avec l’article 4.2 du SR, qui habilite la cour à exercer ses fonctions et ses pouvoirs sur le territoire de tout Etat partie. 2. La CRA accorde l’immunité aux chefs d’Etat et aux membres du parlement, alors que le SR ne le fait pas.	Non. Il convient toutefois de noter que les crimes énumérés au chapitre II du SR figurent aussi au chapitre 16 (crimes contre la paix et crimes contre l’humanité) et au chapitre 17 (crimes de guerre) de la partie VII du Code pénal de la République d’Azerbaïdjan.
République tchèque [13.03.08]	Les principaux arguments contre la ratification sont de nature juridique. Les opposants à la ratification soutiennent que, dans une certaine mesure, le SR est en contradiction avec la Constitution et la Déclaration des libertés et droits fondamentaux, qui fait partie de l’ordre constitutionnel tchèque – ratifier le SR suppose d’apporter d’abord des modifications à l’ordre constitutionnel. En particulier, le SR serait en contradiction avec les règles suivantes: – l’Etat ne peut pas extrader ses propres citoyens; – le Président de la République dispose du droit de grâce et d’amnistie; – le Président de la République, les membres du parlement et les juges constitutionnels bénéficient de l’immunité. Il y a aussi des raisons de nature politique (crainte que le pouvoir de la CPI soit excessif, raisons de politique étrangère, notamment relations avec les Etats-Unis).	Oui, la ratification devrait intervenir avant la fin de 2008.	Oui, voir la réponse à la question no 1.	Pas encore, il faut d’abord ratifier le SR.
Moldova – pas de réponse
Monaco [20.09.07]	Cela supposerait de modifier la Constitution, ce qui n’est pas souhaité pour l’instant. La principauté de Monaco respecte les droits de l’homme et ne risque guère d’être impliquée dans des actes relevant de la compétence de la CPI.	Non.	Oui. Aux termes de l’article 3 de la Constitution monégasque, le pouvoir exécutif relève de la haute autorité du prince et la personne du prince est inviolable.	Non.
Fédération de Russie – pas de réponse
Turquie – pas de réponse
Ukraine [05.10.07]	En juillet 2001, la Cour constitutionnelle d’Ukraine a estimé que le SR n’est pas compatible avec la Constitution ukrainienne. Complications liées à la complexité de la procédure de modification de la Constitution ukrainienne.	Oui. La ratification du SR fait partie des projets de l’Ukraine dans le cadre de l’intégration européenne et figure dans le plan d’action pour 2005-2007. Toutefois, vu la complexité de la procédure de modification de la Constitution, la ratification risque de prendre du temps. En 2006, le ministère de la Justice et le ministère des Affaires étrangères ont soumis au cabinet des ministres, pour examen, le projet de loi relatif à la modification de la Constitution ukrainienne, à la suite de la décision de la Cour constitutionnelle.	Oui. La Cour constitutionnelle d’Ukraine a fondé sa décision sur le fait que la Constitution ukrainienne ne prévoit pas de relation de complémentarité avec la CPI. Toutes les autres dispositions du SR ont été jugées compatibles avec la Constitution.	Oui. L’Ukraine soutient la CPI sans réserve et prend des mesures de mise en œuvre concrètes. Des travaux sont menés en vue de la ratification du SR et tous les projets de loi nécessaires sont prêts. Si l’Ukraine n’a pas encore ratifié le SR, elle a en revanche déjà ratifié d’autres instruments importants liés au fonctionnement de la CPI, tels que l’Accord sur les privilèges et immunités, entré en vigueur le 28 février 2007.
Etats observateurs du Conseil de l’Europe:
Japon [17.08.07]		Le 17 juillet 2007, M. Kenzo Oshima, ambassadeur extraordinaire et plénipotentiaire, représentant permanent du Japon auprès de l’ONU, a déposé l’instrument d’adhésion au SR de la CPI auprès du Secrétaire général de l’ONU. Le Japon deviendra officiellement un Etat partie au SR le 1er octobre 2007.
Etats-Unis [10.04.08]	Les Etats-Unis partagent avec les parties au SR la conviction qu’il faut mettre un terme à l’impunité des génocides, des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité. La position des Etats-Unis concernant la CPI est bien connue, et les Etats-Unis n’ont pas l’intention d’adhérer au SR. Ils reconnaissent toutefois que, dans certains cas (par exemple, dans le cas des crimes commis au Darfour), la CPI peut avoir un rôle à jouer. Les Etats-Unis respectent le droit des autres pays de devenir partie au SR, et attendent d’eux qu’ils respectent aussi la décision des Etats-Unis de ne pas adhérer. Les Etats-Unis cherchent à adopter une attitude pragmatique axée sur la collaboration avec les Etats parties au SR, avec lesquels ils partagent le souci de promouvoir la justice pénale internationale. Les parties au SR sont vivement encouragées à unir leurs efforts à ceux des Etats-Unis.	Non.
Etat observateur de l’Assemblée parlementaire:
Israël – pas de réponse

Commission chargée du rapport: commission des questions juridiques et des droits de l’homme.

Renvoi en commission: Doc. 11032 et Renvoi no 3280 du 6 octobre 2006.

Projet de résolution adopté à l’unanimité par la commission le 9 septembre 2008.

Membres de la commission: Mme Herta Däubler-Gmelin (Présidente), M. Christos Pourgourides, M. Pietro Marcenaro, Mme Nino Nakashidzé (Vice-Présidents), M. Francis Agius, M. José Luis Arnaut, Mme Meritxell Batet Lamaña, Mme MarieLouise Bemelmans-Videc, Mme Anna Benaki, M. Erol Aslan Cebeci, Mme Ingrīda Circene (remplaçant: M. Boriss Cilevičs), Mme Alma Čolo, M. Joe Costello (remplaçant: M. Terry Leyden), Mme Lydie Err, M. Valeriy Fedorov, Mme Mirjana Ferić-Vac, M. Aniello Formisano (remplaçant: M. Andrea Manzella), M. György Frunda, M. Jean-Charles Gardetto, M. József Gedei, Mme Svetlana Goryacheva (remplaçant: M. Arsen Fadzaev), Mme Carina Hägg, M. Holger Haibach, Mme Gultakin Hajiyeva, Mme Karin Hakl, M. Andres Herkel, M. Serhiy Holovaty, M. Michel Hunault, M. Rafael Huseynov, Mme Fatme Ilyaz, M. Kastriot Islami, M. Želiko Ivanji, Mme Iglica Ivanova, Mme Kateřina Jacques, M. Karol Karski, M. András Kelemen, Mme Kateřina Konečná, M. Eduard Kukan, M. Oleksandr Lavrynovych (remplaçant: M. Ivan Popescu), Mme Darja Lavtižar-Bebler, Mme Sabine Leutheusser-Schnarrenberger, M. Humfrey Malins, M. Andrija Mandić, M. Alberto Martins, M. Dick Marty, Mme Assunta Meloni, M. Morten Messerschmidt, Mme Ilinka Mitreva, M. Philippe Monfils, M. Alejandro Muñoz Alonso (remplaçant: M. Miguel BarcelóPérez), M. Felix Müri, M. Philippe Nachbar, M. Fritz Neugebauer, M. Tomislav Nikolić, M. Anastassios Papaligouras (remplaçant: M. Theodoros Pangalos), Mme Maria Postoico, Mme Marietta de Pourbaix-Lundin, M. John Prescott (remplaçante: Mme Ann Clwyd), M. Valeriy Pysarenko, Mme Marie-Line Reynaud, M. François Rochebloine, M. Francesco Saverio Romano, M. Paul Rowen, M. Armen Rustamyan, M. Kimmo Sasi, M. Ellert Schram, M. Christoph Strässer, Lord John Tomlinson, M. Mihai Tudose, M. Tuğrul Türkeş, Mme Özlem Türköne, M. Vasile Ioan Dănuţ Ungureanu, M. Øyvind Vaksdal, M. Hugo Vandenberghe, M. Egidijus Vareikis, M. Klaas de Vries, M. Dmitry Vyatkin, Mme Renate Wohlwend, M. Jordi Xuclà i Costa, M. Marco Zacchera, M. Krzysztof Zaremba, M. Łukasz Zbonikowski.

N.B. Les noms des membres présents à la réunion sont indiqués en gras.

Ce texte sera débattu ultérieurement.