1. Introduction
1. Lors de sa réunion du 8 mars 2012, le Bureau de l’Assemblée
a chargé la commission du Règlement, des immunités et des affaires
institutionnelles d’examiner, dans le cadre d’un rapport sur l’évaluation
de la mise en œuvre de la réforme de l’Assemblée parlementaire,
«les attentes des parlements nationaux concernant les activités
de l'Assemblée, ainsi que la question de l'incidence des textes
adoptés sur les travaux des parlements et des gouvernements nationaux
et celle de l’impact sur la participation des membres de l’Assemblée
aux travaux de l’Assemblée et de ses commissions»
.
2. Cette décision fait suite aux réflexions conduites par la
commission dans le cadre de la mise en œuvre de la
Résolution 1822 (2011) sur la réforme de l’Assemblée parlementaire, qui s’est
traduite par l’adoption de la
Résolution
1841 (2011) sur la modification de diverses dispositions du Règlement
de l’Assemblée parlementaire et de la
Résolution 1842 (2011) sur les mandats des commissions de l’Assemblée parlementaire.
Elle découle également des travaux de la commission sur l’évaluation
de la participation des délégations nationales aux activités de
l’Assemblée et de ses commissions – avec la conduite de son exercice annuel
sur le suivi de la
Résolution
1583 (2007) «Améliorer la participation des membres aux sessions plénières
de l’Assemblée et aux réunions des commissions».
1.1. La réforme de l’Assemblée
parlementaire – rappel
3. La réforme conduite en 2011
fut l’aboutissement
d’une vaste consultation à laquelle ont pris part l’ensemble des
acteurs de l’Assemblée parlementaire: les membres de l’Assemblée,
que ce soit individuellement ou collectivement, en tant que membres
des groupes politiques ou des délégations nationales, le Bureau
de l’Assemblée, la commission ad hoc constituée à cette occasion,
ainsi que le secrétariat de l’Assemblée.
4. Dans ce cadre, l’Assemblée s’est assignée comme objectifs
de renforcer son efficacité et sa pertinence politiques, de se rendre
plus visible et de susciter une plus grande participation de ses
membres, de renforcer l’interaction entre l’Assemblée et les parlements
nationaux, ainsi que la coopération interparlementaire.
5. Pour les concrétiser, elle a adopté des mesures touchant principalement
à sa structure organisationnelle, son mode de fonctionnement, ainsi
qu’à ses moyens d’action
, notamment:
- la révision de la structure
des commissions, réduites de dix à huit, et de leurs mandats;
- le recentrage des propositions de résolution et de recommandation
sur les lignes d’action définies lors du 3ème Sommet des chefs d’Etat
et de gouvernement;
- l’assouplissement des conditions de saisine des commissions
et la possibilité pour les commissions de déposer des propositions;
- la mise en œuvre d’un suivi des rapports par les commissions
et la création d’une fonction de rapporteur général;
- la réorganisation des débats en séance plénière, avec
un allègement de l’ordre du jour, un accroissement de la durée de
chaque débat, l’instauration d’un créneau de «débat libre» et la
réduction du temps de parole des orateurs;
- l’amélioration de la planification et le regroupement
des réunions des commissions, hors des parties de session;
- l’amélioration des instruments de communication de l’Assemblée;
- la diversification du financement des actions de l’Assemblée.
1.2. La nécessité de
procéder à l’évaluation de la réforme
6. La réforme de l’Assemblée entreprise en 2011 a été
conduite dans le contexte global de la réorientation des activités
du Conseil de l'Europe sur fond de restrictions budgétaires et de
crise économique et financière, lesquelles ont conduit nombre d’Etats
membres à réduire leur participation dans les organisations de coopération
européenne depuis 2008. Nonobstant la réforme structurelle entreprise,
l’Assemblée doit être en mesure de se positionner avec clairvoyance
et fermeté face aux défis à relever, tant sur le plan interne (l’avenir de
l’Organisation), qu’externe (les problèmes auxquels la société européenne
dans son ensemble est confrontée). Si les objectifs affichés de
la réforme étaient de rendre l’Assemblée plus pertinente sur le
plan politique, plus efficace et plus visible, encore faut-il être
en mesure d’évaluer si ces objectifs ont été atteints. Il convient
également d’évaluer si les mesures prises et mises en œuvre se sont
traduites par un accroissement de l’intérêt des parlements nationaux
à participer aux travaux de l’Assemblée et par une meilleure prise
en compte des décisions de l’Assemblée par ces derniers.
7. S’agissant d’apprécier l’impact de la réforme sur le niveau
de participation des délégations nationales, il convient de rappeler
que la commission a examiné récemment les statistiques pertinentes
au titre de 2013, dans le cadre du rapport annuel qu’elle remet
au Bureau traditionnellement au début de l’année suivante
.
8. Afin d’établir un bilan précis de la réforme, la commission
du Règlement a approuvé, lors de sa réunion du 4 octobre 2012, un
questionnaire, adressé aux délégations nationales et aux membres
de l’Assemblée, afin de recueillir leurs attentes vis-à-vis des
activités de l’Assemblée et de ses commissions. Un total de 62 réponses
ont été reçues au questionnaire: 25 au nom des délégations
,
et 37 réponses individuelles de parlementaires. Une analyse détaillée
des réponses reçues figure dans une note d’information préparée
par le rapporteur
et dont la commission
a pris note lors de sa réunion du 18 mars 2013. Les questions posées portaient
sur les points suivants:
- la
perception que les parlements nationaux ont du rôle de l’Assemblée
parlementaire;
- les attentes des parlements nationaux quant aux activités
de l’Assemblée et aux thématiques que l’Assemblée devrait prioritairement
examiner;
- l’impact des décisions de l’Assemblée sur les travaux
des parlements nationaux, les initiatives prises par les délégations
pour promouvoir ces décisions et les initiatives qui pourraient
être développées afin de promouvoir davantage la visibilité de l’Assemblée;
- le degré de satisfaction des parlements nationaux quant
au mode de fonctionnement de l’Assemblée suite aux mesures de réforme
prises en 2011, touchant à l’organisation des séances plénières.
9. Enfin, la rapporteure a également souhaité recueillir la position
des commissions de l’Assemblée sur les mesures mises en œuvre depuis
2012 quant à leur impact sur leur mode de fonctionnement et leurs
activités. Celles-ci ont donc été consultées en février 2014 sur
un certain nombre de questions.
10. La rapporteure souhaite remercier l’ensemble des personnes
– présidents et membres des commissions, présidents et membres des
délégations nationales, secrétariats – qui ont pris une part active
à ces enquêtes.
2. Eléments
d’information sur le suivi des décisions prises par l’Assemblée
dans le cadre de la réforme
2.1. Initiatives prises
pour accroître la visibilité de l’Assemblée et moderniser les instruments
de communication de l’Assemblée
11. Lors de sa réforme, l’Assemblée a décidé qu’il fallait
revoir ses instruments de communication, notamment son site web,
«afin de les rendre plus faciles d’emploi et interactifs et donc
plus utiles aux membres et aux Européens». L’Assemblée, qui a ouvert
en février 2013 un compte Facebook et possède depuis décembre 2011
un compte Twitter assez riche et qui fonctionne quotidiennement
avec près de 1 200 abonnés, ainsi qu’un site YouTube spécifique
regroupant des vidéos, a inauguré un nouveau site web en octobre
2013
. L’évolution de l’Assemblée vers
un environnement web 2.0 lui permet donc d’aller vers une interaction
que ce soit avec ses membres, les parlementaires des Etats membres,
les organisations non gouvernementales (ONG), les autres organisations
internationales, les journalistes, et bien sûr les citoyens européens,
et d’optimiser à terme toutes les potentialités qu’offrent les médias
sociaux. Les commissions y bénéficient d’espaces de communication
particuliers. Certains membres de l’Assemblée ont d’ores et déjà
exprimé une vision très ambitieuse et manifesté le souhait d’utiliser
ces réseaux sociaux pour mettre en discussion des thèmes de réflexion,
dont pourraient s’inspirer les travaux ultérieurs de l’Assemblée.
12. C’est donc une véritable plateforme de communication qui a
été conçue au service des parlementaires, qui peuvent faire pleinement
usage des outils mis à leur disposition (Twitter, YouTube ou encore
la «media box»
, studio mobile de ressources
multimédia, qui permet pendant les parties de session d’enregistrer
des interviews, des déclarations et des réactions sous forme de
brefs clips vidéo).
13. L’Assemblée a également souhaité, dans le cadre de la réforme,
renforcer résolument le rôle des commissions dans le suivi des textes
adoptés, tant vis-à-vis du Comité des Ministres que des parlements nationaux.
Accroître l’impact politique de l’Assemblée par le suivi de ses
décisions constitue effectivement un enjeu crucial pour l’Assemblée.
On peut donc se réjouir du fait que la plupart des commissions se
soient pleinement investies dans le suivi de leurs rapports
. Par ailleurs, les textes
adoptés à chaque partie de session, qui étaient traditionnellement
directement communiqués aux secrétaires généraux des parlements ainsi
qu’aux partenaires institutionnels de l’Assemblée, le sont désormais
aux présidents des commissions homologues de l’Assemblée, via les
présidents des délégations nationales.
14. La fonction de rapporteur général des commissions – créée
afin de rendre les actions et les décisions de l’Assemblée dans
un domaine donné plus visibles vis-à-vis du Comité des Ministres,
des comités intergouvernementaux, des autres institutions internationales
et des médias – a indéniablement rencontré l’intérêt des commissions
. Les rapporteurs généraux, désignés
en 2012, se sont montrés fort actifs. On peut toutefois regretter
que le mandat de six des sept rapporteurs généraux ait été limité,
par décision du Bureau, à une durée d’un an, renouvelable une fois.
Ces rapporteurs généraux devront donc cesser leurs fonctions deux
ans après leur nomination, courant 2014. S’agissant de parlementaires
particulièrement expérimentés, qui bénéficient depuis plusieurs
années d’une visibilité dans les domaines concernés, cette situation
pourrait nuire à la continuité dans le suivi des actions et des
décisions de l’Assemblée
.
2.2. Accroître l’intérêt
et la participation des membres de l’Assemblée
15. Les statistiques de participation des membres de
l’Assemblée aux sessions plénières et aux réunions des commissions,
telles qu’analysées dans le cadre du rapport annuel de la commission
du Règlement au Bureau, mentionné ci-dessus, font clairement apparaître
une amélioration de la participation des membres de l’Assemblée
aux sessions plénières, lors des votes pendant les sessions plénières,
ainsi qu’aux réunions des commissions
. Sur ce dernier point, il est
indéniable que la réforme, par la réduction du nombre des commissions
et la limitation de l’appartenance des membres aux commissions en
tant que membres titulaires, a mathématiquement conduit à un accroissement
de la participation.
16. L’instauration, à chaque partie de session, d’un créneau de
débat libre constitue également une mesure très appréciée des parlementaires
. A ce stade de la réflexion, et compte
tenu de l’avis des délégations et des membres recueilli dans l’enquête
menée par la commission du Règlement, il n’est pas envisagé d’accroître
le temps alloué à l’exercice, ni de lui octroyer un créneau supplémentaire
au cours d’une même partie de session.
17. La réforme, qui prônait le qualitatif sur le quantitatif –
«faire moins mais mieux» –, a incontestablement conduit à une baisse
importante du nombre des textes adoptés (au cours de la session
2013, l’Assemblée a adopté 84 textes et au cours de la session 2012,
74 textes; elle en avait adopté 115 en 2011, 143 en 2010, 109 en
2009). Le nombre des recommandations adressées au Comité des Ministres,
quant à lui, a réduit de manière drastique (25 recommandations en
2013, 16 en 2012, contre 42 en 2011; un pic avait été atteint en 2010
avec 56 recommandations). On relèvera également que plusieurs rapports
de l’Assemblée présentés en 2012 et 2013 ont recueilli un grand
nombre de votes, à un niveau jamais atteint dans le passé, marquant
ainsi l’intérêt renforcé des membres de l’Assemblée pour les questions
relatives au suivi des obligations et engagements des Etats membres,
à l’actualité politique ou portant sur des sujets polémiques
.
2.3. Renforcer la capacité
de coopération interparlementaire et diversifier le financement
des actions de l’Assemblée
18. L’Assemblée, prenant acte des conditions budgétaires
de plus en plus restrictives dans lesquelles s’exerce son action,
avait décidé, à l’occasion de la réforme, d’accroître sa capacité
de coopération en recherchant à diversifier le financement de ses
activités. Une division de soutien de projets parlementaires a été
créée en janvier 2012, chargée d’élaborer un programme de coopération
structuré et ciblé, de renforcer les synergies avec les autres organisations
interparlementaires, notamment le Parlement européen et l’Assemblée
parlementaire de l’Organisation pour la sécurité et la coopération
en Europe (OSCE), et de rechercher des ressources extrabudgétaires.
Ainsi, 164 000 € en 2012 et 321 000 € en 2013 ont été reçus de certains
Etats membres et de fondations privées à titre de contributions
volontaires. Celles-ci ont permis de financer des activités liées
notamment à la dimension parlementaire de la campagne Un sur Cinq
pour combattre la violence sexuelle à l’égard des enfants et de
la campagne pour la promotion de la Convention sur la prévention
et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence
domestique (STCE n° 210).
19. Toutefois, lors de l’enquête menée par la commission du Règlement,
les parlements, interrogés sur leur intérêt à voir l’Assemblée développer
des activités de coopération spécifiques (par l’organisation de conférences
ou de séminaires sur des thématiques spécifiques ou des séminaires
de formation aux bonnes pratiques), ont indiqué ne pas être prêts
à s’investir dans le financement de telles activités
.
C’est un indicateur intéressant pour l’Assemblée au moment où elle
cherche à développer ses activités de coopération interparlementaire,
notamment à destination des Etats non membres.
2.4. Valoriser les atouts
de l’Assemblée
20. Il ressort très clairement de l’enquête menée par
la commission du Règlement auprès des délégations que les membres
de l’Assemblée la considèrent comme une institution unique en Europe
pour la promotion des valeurs fondamentales dans les domaines des
droits de l’homme, de la démocratie et de l’Etat de droit, parce
qu’elle responsabilise sur un pied d’égalité 47 Etats sur ces questions
en assurant l’évaluation de leur situation et le suivi de leurs
obligations en la matière, et la promotion des normes à travers
la mise en œuvre de la Convention européenne des droits de l'homme
(STE n° 5) et des autres conventions
.
21. Pour ses membres, l’Assemblée est également le forum paneuropéen
le plus large où se discutent les questions d’actualité portant
sur les domaines les plus divers et intéressant le plus grand nombre
d’Européens. L’Assemblée est en phase avec la réalité politique,
économique et sociale de la grande Europe, et les membres louent
son expertise technique, sa capacité à conduire une réflexion sérieuse
et substantielle, à générer des discussions riches et approfondies,
à favoriser les échanges d’informations et à promouvoir des bonnes
pratiques.
22. Il est indéniable que la réforme mise en œuvre depuis plus
de deux ans a porté ses fruits, mais il existe une attente forte
des délégations pour valoriser davantage les atouts de l’Assemblée.
L’effort doit donc se poursuivre, notamment afin de maintenir l’intérêt
des parlements nationaux pour les travaux de l’Assemblée. Cela implique
que les programmes de travail des commissions, alimentés par les
propositions de résolution et de recommandation, soient recentrés
sur des thèmes prospectifs rencontrant l’intérêt du législateur
national et répondant de manière plus immédiate et plus substantielle
aux attentes des citoyens européens
.
La possibilité ouverte depuis 2012 aux commissions de déposer des
propositions, selon une procédure simplifiée et plus rapide, est
une mesure qui va dans ce sens
.
3. Eléments de réflexion
sur de nouvelles initiatives
23. L’enquête menée en 2012 auprès des délégations nationales
et des membres de l’Assemblée a permis d’évoquer un certain nombre
de questions, régulièrement soulevées ces dernières années, mais
qui n’avaient pas été examinées de manière approfondie lors de la
discussion de la réforme en 2011.
3.1. Améliorer la visibilité
de l’Assemblée
3.1.1. Accroître l’impact
des décisions de l’Assemblée sur les travaux des parlements nationaux
24. La réforme de l’Assemblée avait entre autres comme
objectif de renforcer l’interaction entre l’Assemblée et les parlements
nationaux. Pour l’essentiel, la plupart des parlements assurent
la publicité des travaux de l’Assemblée en élaborant un rapport
d’activité de la délégation ou un rapport sur les activités de l’Assemblée, annuel
ou après chaque partie de session. Dans certains parlements, la
participation des membres aux réunions des commissions de l’Assemblée
peut également donner lieu à un compte rendu. Dans certains cas, l’ensemble
de ces informations sont publiées, et accessibles au public, sur
le site internet du parlement
. Quelques
délégations assurent la diffusion et la publicité des textes adoptés
par l’Assemblée (mais aussi leur traduction) et la mise en œuvre
de ses décisions en transmettant les résolutions aux commissions parlementaires
compétentes, ou en organisant une présentation ou une communication
par des membres de la délégation dans les commissions compétentes.
25. Il va de soi que demander aux délégations nationales d’assurer
un meilleur «service après-vente», notamment par une promotion plus
efficace des textes adoptés par l’Assemblée suppose que ceux-ci
traitent de questions pertinentes au regard des priorités politiques
nationales actuelles et des enjeux nationaux futurs, et de l’intérêt
des citoyens, afin que les recommandations de l’Assemblée puissent
être formellement relayées par les parlements nationaux, dans le
cadre de leur compétence normative et de leur pouvoir d’initiative législative
.
26. Plusieurs délégations ont fourni des exemples concrets de
résolutions de l’Assemblée ayant directement inspiré ou ayant eu
un impact direct sur les travaux de leur parlement. Deux thématiques dominent:
- les résolutions concernant directement
le pays, en premier lieu celles relatives au suivi des obligations et
engagements généraux ou spécifiques (par exemple dans le domaine
de la lutte contre la corruption ou de la liberté des médias), mais
également à la mise en œuvre des arrêts de la Cour européenne des droits
de l'homme;
- la mise en œuvre des conventions du Conseil de l'Europe,
notamment sur la violence à l’égard des femmes et la violence domestique,
la protection des enfants contre l’exploitation et les abus sexuels,
et la traite des êtres humains.
27. Dans le cadre du suivi de la réforme de l’Assemblée, les délégations
ont manifesté un intérêt très vif à promouvoir les échanges directs
entre les commissions de l’Assemblée et les commissions homologues
dans les parlements des Etats membres. Les commissions de l’Assemblée
pourraient donc envisager de développer les relations avec les commissions
homologues des parlements nationaux:
- en favorisant l’échange direct d’informations sur les
thèmes d’intérêt commun;
- en organisant des réunions jointes entre les commissions
à Strasbourg ou dans les parlements nationaux;
- en créant des réseaux de parlementaires «correspondants»
ou «de référence» pour certaines thématiques;
- en organisant une réunion, par exemple une fois tous les
deux ans, des présidents des commissions des parlements sur une
thématique donnée (sur le modèle des conférences de ministres spécialisés).
28. Les commissions de l’Assemblée ont clairement indiqué souhaiter
renforcer les échanges avec les commissions homologues, mais en
privilégiant la tenue de réunions ad hoc, sur des thématiques d’intérêt commun,
en tant que de besoin, et sans caractère d’automaticité. Deux commissions
– les deux concernées – se sont également félicitées du bon fonctionnement
et de l’efficacité des réseaux de parlementaires de référence, qui
ont contribué à renforcer considérablement l’impact des décisions
et mesures prônées par l’Assemblée.
29. Enfin, dans le cadre de l’amélioration de la visibilité de
l’Assemblée, on relèvera que l’idée d’accroître le rôle de représentation
du Président de l’Assemblée, qui pourrait être régulièrement invité
dans les parlements nationaux pour y présenter les activités de
l’Assemblée, a rencontré un intérêt certain des délégations et des membres
de l’Assemblée.
3.1.2. Valoriser les synergies
de travail avec les délégations nationales
30. Depuis avril 2012, le Président de l’Assemblée parlementaire
a pris l’initiative de réunir, lors de chaque partie de session,
les présidents des délégations nationales
.
Cette décision ne peut que recueillir l’entière adhésion des délégations
puisque, dans l’enquête réalisée par la commission du Règlement,
100 % des délégations considèrent utile d’organiser régulièrement
des réunions des présidents des délégations nationales, en toute
hypothèse à chaque partie de session (100 % des délégations) et
également, dans une moindre mesure, en marge des réunions de la
Commission permanente.
3.2. Améliorer le fonctionnement
de l’Assemblée
31. Il ressort clairement de l’enquête menée auprès des
délégations nationales et des parlementaires que le fonctionnement
de l’Assemblée sur son mode actuel hérité de la réforme de 2011
– qu’il s’agisse du calendrier des travaux de l’Assemblée, de l’organisation
des séances plénières, du mode de fonctionnement des commissions
– recueille, à une quasi-unanimité, leur satisfaction. Toutefois,
certaines propositions, visant à améliorer davantage ce mode de
fonctionnement, ont été mentionnées au cours de l’enquête et méritent d’être
examinées.
3.2.1. Instaurer la possibilité
de suppléance par débat?
32. Actuellement, les membres de l’Assemblée qui ont
la qualité de représentant ont la possibilité de se faire remplacer
par un suppléant en séance (article 11.1 du Règlement). C’est une
revendication récurrente de quelques délégations nationales qu’un
représentant puisse être remplacé par un suppléant pour un débat,
et non pas pour toute la durée d’une séance. Bien que cette possibilité
soit techniquement possible, elle reste compliquée à mettre en œuvre.
Par ailleurs, il faut avoir à l’esprit qu’un même débat peut se
dérouler sur deux séances. L’organisation des débats à l’Assemblée
risque donc de perdre en clarté et de gagner en complexité si une
telle mesure voyait le jour. La commission du Règlement a donc décidé
de ne pas examiner plus avant ce point.
3.2.2. Regrouper le vote
des textes en séance plénière?
33. Depuis plusieurs années, et à l’occasion de la réflexion
portée par la commission du Règlement au cours des réformes successives
du mode de fonctionnement de l’Assemblée
, l’idée de regrouper le vote des
textes en séance plénière sur des créneaux horaires fixes est régulièrement
évoquée (tel est le souhait de 100 % des délégations et 72 % des
parlementaires ayant répondu à l’enquête menée par la commission).
34. On comprend ce qui légitime cette proposition et les arguments
avancés: meilleure organisation du planning des parlementaires,
amélioration des statistiques de participation des membres (dont
on espère qu’ils seraient plus nombreux à prendre part aux votes…),
etc. Toutefois, il convient de garder à l’esprit que, selon la procédure
en vigueur à l’Assemblée (et contrairement à d’autres enceintes,
nationales ou paneuropéennes), le vote final sur un texte est précédé
par l’examen et le vote des amendements déposés par les membres
en séance, et qu’il ne peut pas en être dissocié. Or, s’agissant
de l’examen et du vote des amendements, les délégations et les parlementaires
souhaitent, sans aucune équivoque, le maintien de la procédure en vigueur (examen
préalable en commission, et examen et vote des amendements en séance
plénière).
35. Les arguments en défaveur d’une telle mesure sont tout aussi
valides. Chaque débat à l’Assemblée formant un tout, en ce qu’il
implique sur toute sa durée rapporteurs, orateurs, présidents de
commission, autres membres de l’Assemblée et médias, il ne fait
guère de sens de séparer en plénière les débats sur les rapports présentés
par les commissions, d’une part, de l’examen et du vote sur les
amendements déposés et le texte proposé, d’autre part. Cela ne pourrait
que nuire à la bonne compréhension des enjeux soulevés par les commissions,
à la continuité de la réflexion, voire à la participation des membres
dans l’hémicycle lors de la présentation des rapports par les rapporteurs
et des interventions des orateurs
.
On se référera ici à l’exemple du Parlement européen, qui souffre
parfois de l’image dont se complaisent certains médias d’un hémicycle
vide lors de la présentation des rapports. De plus, à la différence
du Parlement européen et des parlements nationaux, l’Assemblée se
compose d’autant de suppléants que de représentants: en regroupant
les votes sur plusieurs textes sur un créneau donné, les membres
qui ont participé à un débat ne seraient pas nécessairement ceux
qui voteraient. Enfin, le principal problème consiste surtout à
fixer au cours d’une partie de session le ou les créneaux affectés
au vote regroupé des textes: prévoir le regroupement des votes des deux
séances de la journée en soirée ou de l’ensemble des textes de la
semaine en fin de partie de session, le vendredi matin, ne constitue
pas à l’évidence une solution sérieusement envisageable.
36. En outre, si la commission du Règlement devait examiner plus
en détail l’idée de modifier la procédure du vote des textes par
l’Assemblée en séance plénière, il lui faudrait alors considérer
concomitamment la possibilité de modifier la procédure d’examen
des amendements, de sorte que ceux-ci ne fassent plus l’objet d’un
vote en séance plénière et que seules les commissions soient habilitées
à les examiner en premier et dernier ressort. A ce jour, la commission
a considéré l’ensemble des arguments évoqués suffisamment pertinents
pour ne pas donner suite à la mesure considérée.
3.2.3. Instaurer la possibilité
d’un vote secret
37. En adoptant la
Résolution
1529 (2006) sur le vote ouvert et transparent à l’Assemblée parlementaire, l’Assemblée
décidait de rendre publiques les informations relatives au vote
des membres, tenant ainsi compte de l’intérêt croissant du public
et des médias à connaître la manière dont les parlementaires s’expriment,
au sein de l’Assemblée, sur des sujets de choix de société, ou considèrent
les manquements de certains pays à l’égard des normes du Conseil
de l’Europe.
38. La commission du Règlement a examiné la question du lobbying
dans le cadre de son rapport sur la déontologie des membres de l’Assemblée
parlementaire: bonne pratique ou devoir (
Doc. 13000). Le code de conduite des membres de l’Assemblée parlementaire,
adopté par l’Assemblée par la
Résolution
1903 (2012), stipule au nombre des principes généraux de conduite
que les membres de l’Assemblée «prennent des décisions uniquement
dans l’intérêt public, sans être soumis à aucune instruction qui
compromettrait leur capacité à respecter le présent code».
39. A cet égard, certains membres de l’Assemblée ont reconnu subir
une pression accrue, lors des débats en séance plénière, au sein
de leur délégation nationale ou de leur groupe politique. Les médias
nationaux ont également régulièrement révélé des cas de pression
politique exercée sur des membres de délégations nationales s’agissant
de débats majeurs à l’Assemblée ou de décisions particulièrement
cruciales. Il pourrait donc s’avérer nécessaire de répondre au besoin
de protéger le vote, élément déterminant du fonctionnement du système
démocratique, afin de garantir qu’il exprime librement des convictions
personnelles, sans contrôle, pression ou contrainte, quels qu’ils
soient. Le parlementaire reçoit mandat de ses électeurs d’agir au
nom de l’intérêt général, dans le respect des valeurs politiques
qu’incarne son parti, et de s’opposer aux politiques qu’il estime
préjudiciables
.
40. Aux termes du Règlement de l’Assemblée, le vote secret n’existe
que pour les nominations (élections) par l’Assemblée. Il conviendrait
donc d’examiner la proposition de modifier l’article 39 sur les
modes de votation afin d’y introduire une possibilité de scrutin
secret lorsqu’un nombre requis de membres le demandent, de sorte
à assurer le respect de la liberté de pensée des membres et d’expression
de leurs convictions politiques.
41. Toutefois, une majorité de membres de la commission du Règlement
a considéré que la transparence devait rester la règle, en matière
de vote en Assemblée plénière, et qu’il n’y avait dès lors pas lieu
de modifier les modalités de vote prévues au Règlement.
3.2.4. Instaurer un échange
de vues plus régulier avec le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe?
42. A l’heure actuelle, le Secrétaire Général du Conseil
de l’Europe s’adresse formellement à l’Assemblée une fois par an,
à l’occasion de sa communication lors de la partie de session de
janvier
. Il est également présent (ou représenté)
aux réunions du Bureau de l’Assemblée, où il présente une communication
sur ses activités, et parfois à celles de la Commission permanente.
Plusieurs membres de l’Assemblée, faisant le parallèle avec la procédure
des questions au gouvernement ou du droit d’interpellation dans
les parlements nationaux, considèrent que le Secrétaire Général
du Conseil de l'Europe, en tant qu’«exécutif» de l’Organisation,
devrait pouvoir répondre plus régulièrement aux questions des membres.
Les commissions pourraient se prêter à un tel exercice, si le Secrétaire
Général en était d’accord
.
Certaines commissions ont à cet égard considéré que cela pourrait
contribuer à une meilleure prise en compte des recommandations de l’Assemblée
dans la définition des priorités de l’Organisation par le Secrétaire
Général.
3.2.5. Revoir la structure
des organes de l’Assemblée?
43. Actuellement, le Règlement reconnaît l’existence
des organes suivants: le Comité des Présidents, le Bureau, la Commission
permanente et le Comité mixte. Depuis octobre 2012, à l’initiative
du Président de l’Assemblée d’alors, Jean-Claude Mignon, une «Conférence
des Présidents», réunissant le Comité des Présidents et les présidents
des commissions de l’Assemblée, est convoquée avant chaque partie
de session. Par ailleurs, ainsi qu’il a été mentionné, le Président
de l’Assemblée convoque à chaque partie de session une réunion des
présidents des délégations.
44. La commission du Règlement s’est régulièrement interrogée
sur le rôle et les fonctions de ces différents organes
. Lors de la réforme en 2011,
certaines contributions avaient appelé, dans un souci de rationalité,
à revoir la structure, le rôle et la composition des organes de
l’Assemblée et, récemment encore, certains membres de l’Assemblée
ont abordé à nouveau cette problématique et considéré qu’une simplification
des organes s’imposait, notamment afin de revaloriser le rôle des
présidents des commissions, d’une part, et des présidents des délégations
, d’autre part.
Il serait juste, toutefois, de rappeler que l’institutionnalisation
de nouveaux organes ad hoc, dans le contexte budgétaire actuel,
n’est pas souhaitable.
3.2.6. Organiser une «mini-session»
à l’occasion de la réunion de la Commission permanente?
45. A l’initiative du Président de l’Assemblée, le Bureau
de l’Assemblée est revenu, lors de sa réunion du 29 juin 2012, sur
la question de l’organisation des réunions de la Commission permanente,
soulevée en 2011 dans le rapport sur la réforme de l’Assemblée.
Le Président a, en effet, proposé que toutes les réunions de la Commission
permanente se tiennent à Paris. Le Bureau n’a pas donné suite à
cette proposition, marquant son adhésion à l’usage, suivi depuis
2002, de tenir une réunion de la Commission permanente en mai et
une autre en novembre dans le pays assurant la présidence tournante
du Comité des Ministres, ainsi qu’une réunion à Paris en mars.
46. La question du format et de la périodicité des réunions de
la Commission permanente se pose de manière récurrente. La position
du Bureau rappelée ci-dessus n’est toutefois pas un obstacle à ce
qu’une nouvelle proposition soit faite. Ainsi, certains présidents
de délégation ont fait part de leur réserve à se déplacer à Paris
au mois de mars pour participer à une réunion souvent réduite à
une demi-journée, compte tenu notamment des restrictions budgétaires
en vigueur dans leur pays.
47. Aussi, dans le contexte budgétaire étriqué actuel, est-il
proposé de tenir, à compter de 2015, la réunion du Bureau et celle
de la Commission permanente du mois de mars à Strasbourg, et d’y
regrouper, au cours de la même semaine, les réunions des commissions
qui se tiennent habituellement à Paris à cette période. Rappelons
que l’Assemblée a considéré, dans le cadre de la réforme, qu’il
y avait lieu de regrouper les réunions des commissions «au cours
de périodes de l’année fixées un an à l’avance», et que le Palais
de l’Europe offre l’infrastructure nécessaire pour la tenue des
réunions concernées, y compris la réunion simultanée de deux commissions
sur la journée.
4. Autres questions
impliquant une modification du Règlement
48. Il appartient à la commission du Règlement, dans
le cadre du présent rapport, d’examiner, outre les propositions
émanant des délégations nationales précédemment énoncées (chapitre
3), si d’autres dispositions du Règlement méritent également d’être
modifiées, s’agissant des règles et procédures qui ne correspondent
plus à la pratique parlementaire.
4.1. Réviser la procédure
de contestation des pouvoirs non encore ratifiés pour des raisons formelles
(article 7 du Règlement)
49. L’article 7.1 du Règlement de l’Assemblée dispose
que:
«Les pouvoirs peuvent être
contestés par au moins dix membres de l’Assemblée présents dans
la salle des séances, appartenant à cinq délégations nationales
au moins, se fondant sur des raisons formelles basées sur:
a. une
ou plusieurs dispositions applicables du Statut (notamment les articles
25 et 26);
b. les principes énoncés dans
l’article 6.2 du Règlement selon lesquels les délégations parlementaires
nationales doivent être composées de façon à assurer une représentation équitable
des partis ou groupes politiques existant dans leurs parlements
et comprendre, en tout état de cause, un représentant du sexe sous-représenté
désigné en qualité de représentant;
c. l’absence de déclaration solennelle,
telle qu’indiquée à l’article 6.2.b.
La contestation doit être
dûment motivée par ses auteurs.»
4.1.1. Clarifier la procédure
de contestation des pouvoirs non encore ratifiés de membres individuels
50. A l’ouverture de la partie de session de l’Assemblée
de janvier 2013, l’Assemblée a eu à connaître d’une demande de contestation
des pouvoirs non encore ratifiés de deux de ses membres, pour des
raisons formelles.
Dans
ce cadre, le Bureau de l’Assemblée, prenant en considération les
préoccupations de membres de l’Assemblée, a demandé à la commission
du Règlement, d’une part, d’examiner, «dans le contexte de l'article
7, la possibilité de sanctionner les actes ou les paroles d'un membre
lorsque ceux-ci violent gravement et avec persistance les principes
et les valeurs défendues par le Conseil d’Europe» et, d’autre part, d’examiner
«la question du droit à la parole d’un membre dont les pouvoirs
non encore ratifiés sont contestés conformément à l’article 7 du
Règlement».
51. L’article 7, en vigueur dans sa rédaction actuelle depuis
2000 (
Résolution 1202
(1999)), permet la contestation des pouvoirs aussi bien d’une
délégation que d’un membre individuel. A cette date, une distinction a
été clairement opérée selon que la contestation des pouvoirs repose
sur des motifs techniques – formels (article 7) – ou sur des motifs
politiques – substantiels (articles 8 et 9). Il a ainsi été établi
que, s’agissant de motifs politiques, seuls les pouvoirs d’une délégation
entière pouvaient être contestés, et que la procédure prévue aux
articles 8 et 9 était seule applicable.
52. Contester les pouvoirs de membres individuels obéit à des
critères strictement posés par le Règlement: l’article 7.1 ne prévoit
que trois raisons formelles qui peuvent fonder une contestation
et, à l’évidence, la contestation des pouvoirs d’un membre individuel
ne peut pas être fondée sur l’article 7.1.a (une
ou plusieurs dispositions applicables du Statut, relatives à des
obligations formelles) ou l’article 7.1.b (non-respect
des principes de composition des délégations relatifs à la représentation
politique équitable ainsi qu’à la représentation des sexes). Une
contestation des pouvoirs d’une délégation ne peut se fonder, quant
à elle, que sur les alinéas a et b de l’article 7.1, l’article 7.1.c (l’absence de déclaration solennelle)
étant inopérant.
53. En conséquence, à l’occasion de la contestation des pouvoirs
intervenue en janvier 2013, la commission du Règlement a considéré
que «le libellé actuel de l’article 7.1.
c ne
permet pas de contester les pouvoirs d’un membre individuel de manière
effective, en particulier s’agissant de sanctionner un membre du
fait de ses actions ou de ses déclarations lorsque celles-ci sont
gravement contraires et portent atteinte de manière persistante
aux principes et valeurs défendus par le Conseil de l'Europe»
.
54. Précédemment, l’occasion avait été donnée à l’Assemblée en
2005 d’examiner la question de la contestation des pouvoirs, à titre
individuel, notamment à l’égard de parlementaires dont les actes
ou les déclarations ne répondaient pas aux normes. Le rapport présenté
à l’époque par la commission du Règlement analyse en détail les
arguments plaidant en faveur ou contre l’introduction d’une procédure
visant à empêcher les membres de parlements nationaux qui se seraient
expressément identifiés aux activités et aux programmes de partis
opposés aux valeurs du Conseil de l’Europe de devenir représentants
ou suppléants à l’Assemblée parlementaire
.
55. Dans la
Résolution
1443 (2005), l’Assemblée avait alors considéré que «l’adoption de
nouvelles dispositions réglementaires permettant de (…) contester
à titre individuel les pouvoirs de parlementaires nationaux accusés
d’activités ou de déclarations violant avec persistance les principes
fondamentaux du Conseil de l’Europe, présenterait un risque d’abus.
L’Assemblée n’a nullement intérêt à devenir le théâtre de luttes
politiques internes». Elle avait alors décidé d’insérer dans son
Règlement une disposition précisant que les pouvoirs des membres
d’une délégation nationale ne peuvent être acceptés qu’après la
signature d’une déclaration solennelle de chacun d’entre eux, à
titre individuel, affirmant leur adhésion aux objectifs et aux principes
fondamentaux du Conseil de l'Europe (la
Résolution 1503 (2006) est venue ajouter un article 6.2.
b en
ce sens)
.
56. En 2005-2006, la commission du Règlement avait donc considéré
que la contestation des pouvoirs à titre individuel, pour des motifs
politiques, risquait de présenter un risque d’abus à des fins de
luttes politiciennes, soit internes – entre les partis politiques
représentés au parlement national, voire de règlements de compte
personnels – soit au niveau de l’Assemblée, en ouvrant la possibilité
de prolonger sur le plan procédural des controverses politiques
(entre groupes politiques, entre représentants de délégations différentes,
etc.); la commission avait jugé que «l’Assemblée n’a aucun intérêt
à devenir le champ clos de pareils affrontements».
57. La contestation des pouvoirs intervenue en janvier 2013 fait
clairement apparaître les limites du Règlement actuel, puisque,
en pratique, seul le refus d’un membre de signer une déclaration
solennelle l’exposerait à voir ses pouvoirs contestés à titre individuel.
La commission du Règlement a donc examiné la possibilité de modifier
l’article 7 du Règlement et décider:
- de séparer clairement la procédure de contestation de
pouvoirs de représentants ou suppléant à titre individuel de celle
relative à la contestation de pouvoirs non encore ratifiés pour
des raisons formelles d’une délégation dans son ensemble;
- de fixer comme fondement de la contestation de pouvoirs
de représentants ou de suppléants à titre individuel l’existence
d’actions ou de déclarations violant de manière grave et persistante
les objectifs et les principes fondamentaux du Conseil de l’Europe,
mentionnés au préambule, à l’article 1.a et
à l’article 3 du Statut du Conseil de l’Europe (STE n° 1);
- d’aligner les conditions de contestation de pouvoirs à
titre individuel sur celles prévues à l’article 8 (30 membres appartenant
à 5 délégations nationales au moins).
58. Lors de sa réunion du 15 mai 2014, à une courte majorité,
la commission du Règlement a décidé de ne pas proposer d’instaurer
dans le Règlement une telle procédure.
4.1.2. Permettre la saisine
de la commission sur l’égalité et la non-discrimination pour avis
en cas de contestation de pouvoirs non encore ratifiés d’une délégation
pour des raisons formelles
59. La contestation des pouvoirs d’une délégation peut
se fonder sur l’absence de respect de la condition posée par l’article
7.1.b exigeant qu’un représentant
du sexe sous-représenté soit désigné en qualité de représentant.
Dans ce cas de figure, il serait logique de permettre à la commission
sur l’égalité et la non-discrimination, dont les membres témoignent
de la plus grande vigilance à faire observer cette condition lors de
la ratification des pouvoirs des délégations par l’Assemblée, d’être
saisie pour avis en cas de contestation, la commission du Règlement
restant saisie pour rapport.
– Proposition
60. La commission du Règlement a soutenu la proposition de modifier
l’article 7 du Règlement en permettant la saisine de la commission
sur l’égalité et la non-discrimination pour avis en cas de contestation de
pouvoirs non encore ratifiés d’une délégation pour des raisons formelles
se rapportant à la représentation des sexes.
4.2. Modifier certaines
formulations mineures figurant aux articles 6, 7, 8 et 9 du Règlement, relatifs
aux pouvoirs
61. De manière plus accessoire, on relèvera que la rédaction
de certaines dispositions relatives aux pouvoirs et à leur contestation
devrait être harmonisée. Aussi est-il proposé de modifier les dispositions suivantes:
- à l’article 7.2, remplacer les
mots «les pouvoirs ainsi contestés lors d’une réunion de l’Assemblée
ou de la Commission permanente sont renvoyés» par «les pouvoirs
faisant l’objet d’une contestation pour des raisons formelles au
début d’une partie de session ou d’une réunion de la Commission
permanente sont renvoyés» (il s’agit d’aligner la rédaction de l’article
7.2 sur celle de l’article 8.3, son pendant pour la contestation
des pouvoirs pour des raisons substantielles);
- à l’article 9.2, inclure la précision que la proposition
de résolution visant à annuler la ratification de pouvoirs est renvoyée
«sans débat» à la commission appropriée pour rapport;
- de regrouper les articles 7.3, 7.4, 8.5, 8.6., 9.4 et
9.5 sous un nouvel article unique relatif aux propositions de conclusion
de l’Assemblée lorsqu’elle est saisie d’une contestation de pouvoirs
non encore ratifiés pour des raisons formelles ou substantielles
ou d’un réexamen des pouvoirs ratifiés pour des raisons substantielles.
4.3. Clarifier la procédure
de vote des amendements
62. A deux reprises au cours de ses deux dernières sessions,
l’Assemblée a eu à examiner des amendements qui, en cas d’adoption,
avaient pour effet de transformer une résolution en recommandation
– l’un dans le cadre du rapport sur l’évolution de la procédure
de suivi de l’Assemblée (juin 2012) a été rejeté, l’autre dans le
cadre du rapport sur le fonctionnement des institutions démocratiques
en Bosnie-Herzégovine (octobre 2013) a été adopté. De tels amendements
ont également pour effet de substituer au vote à la majorité simple
requis pour une résolution, un vote à la majorité des deux-tiers
des suffrages exprimés, requis pour l’adoption d’une recommandation.
63. Le Règlement actuel dispose qu’un amendement qui tend «à supprimer,
remplacer ou rendre inopérant un projet de texte dans son ensemble»
est irrecevable (article 33.4). Tel n’est pas le cas d’un amendement
qui viserait à ajouter au texte en discussion une demande au Comité
des Ministres d’entreprendre une action ou de prendre une décision
qui ne relève pas de la compétence de l’Assemblée. Or, il est aisé
de comprendre que le dépôt d’un tel amendement à un projet de résolution
peut s’avérer une tactique payante pour faire opposition à un texte
dont on souhaite le rejet, lequel pourrait lors du vote final certes
recueillir une majorité simple en tant que résolution mais sans
doute pas une majorité des deux tiers
.
– Proposition
64. La commission du Règlement propose donc de modifier l’article
33.4 du Règlement, afin d’y inclure la précision qu’un amendement
est aussi irrecevable s’il tend à transformer un projet de résolution
en projet de recommandation.
4.4. Favoriser la participation
d’un plus grand nombre de membres aux fonctions de rapporteur et
de membre du bureau des commissions et des sous-commissions
65. Dans son rapport précité de 2007 «Améliorer la participation
des membres aux sessions plénières de l’Assemblée et aux réunions
des commissions», la commission du Règlement a examiné un certain
nombre de mesures de nature à accroître la motivation des membres
à participer aux travaux des commissions
. Le présent rapport pourrait être
l’occasion pour la commission de rouvrir la discussion sur ce thème
et d’envisager de nouvelles mesures telles que décrites ci-dessous,
dans le but de favoriser une meilleure rotation des postes à responsabilité
au sein de l’Assemblée.
4.4.1. Limiter le nombre
de rapports pour un même parlementaire
66. Dans la
Résolution
1583 (2007), l’Assemblée invitait «les commissions à diversifier
davantage leurs rapporteurs, et à éviter de désigner comme rapporteurs
les membres qui sont déjà responsables de deux rapports simultanément
au sein d’une même commission». A l’évidence, les commissions se
sont montrées assez scrupuleuses dans la mise en œuvre de cette
mesure. Toutefois, on observe un effet de cumul des mandats de rapporteur
pour un même parlementaire dans les commissions dont il ou elle
est membre. Cette réalité va à l’encontre du but recherché.
67. La plupart des commissions consultées par la rapporteure se
sont montrées favorables à la proposition de fixer une limite au
nombre total de rapports dont un même parlementaire à la charge
à l’Assemblée (pour l’ensemble des commissions). La commission des
questions sociales, de la santé et du développement durable a indiqué
qu’elle limite d’ores et déjà le nombre de mandats pour ses membres
(un rapport et un avis au maximum pour un même parlementaire), tout
comme la commission des questions politiques et de la démocratie
(deux rapports ou avis).
68. La commission du Règlement pourrait, en conséquence, proposer
de limiter le nombre total de rapports dont un même parlementaire
a simultanément la charge à trois rapports ou avis, pour l’ensemble
des commissions, dont un maximum de deux rapports ou avis par commission,
et amender en conséquence l’article 49.1 du Règlement.
– Proposition
69. Lors de sa réunion du 15 mai 2014, la commission du Règlement
a décidé de proposer qu’un membre de l’Assemblée qui est déjà rapporteur
pour cinq rapports ou avis en cours, dans une ou plusieurs commissions,
ne pourra être désigné comme rapporteur pour un sixième rapport
ou avis.
4.4.2. Interdire le cumul
des fonctions de rapporteur d’une commission de l’Assemblée avec
celles de président d’une commission ou d’un groupe politique
70. Actuellement et depuis 2010, une disposition para-réglementaire
prévoit l’incompatibilité des fonctions de président-rapporteur
d’une commission ad hoc d’observation des élections et de rapporteur
de la commission pour le respect des obligations et engagements
des Etats membres du Conseil de l’Europe (commission de suivi).
A l’époque, la mesure prise était légitimée par le souci de préserver
à la présidence d’une commission ad hoc l’indépendance et l’impartialité
qui doivent seoir à la fonction en toutes circonstances.
71. La commission du Règlement pourrait donc s’interroger sur
l’utilité d’élargir cette incompatibilité de la fonction de rapporteur,
pour les mêmes motifs, avec d’autres fonctions de premier ordre
à l’Assemblée, à savoir celle de président d’une commission ou de
président d’un groupe politique. En effet, les présidents des groupes
politiques exercent des responsabilités considérables, et ont vocation
à être les porte-paroles de leur groupe sur les questions en discussion
et à présenter formellement la position dudit groupe. Il en est
de même des présidents de commission, dont on attend qu’ils dirigent
les débats en toute neutralité
.
72. L’exercice de fonctions de rapporteur par des présidents de
commission – certains ont été désignés antérieurement à leur mandat
de président mais d’autres l’ont été par leur commission au cours
de celui-ci – conduit à des situations, lors des débats en commission,
parfois peu rationnelles, puisqu’il est alors généralement d’usage
(mais pas toujours) que le président-rapporteur se fasse remplacer pro forma à la présidence par un
vice-président lorsqu’il intervient en commission sur son point.
73. La pratique dans la plupart des commissions est que le président
est désigné rapporteur soit dans le cadre de rapports devant être
traités dans des délais extrêmement courts (contestation des pouvoirs,
débats selon la procédure d’urgence), soit afin de succéder à un
rapporteur ayant quitté l’Assemblée ou qui n’est plus en mesure
d’être présent pour raison de santé, lorsque le rapport est au stade
de la finalisation et de la présentation à l’Assemblée, soit lorsque
le sujet est extrêmement controversé et nécessite d’être traité
avec impartialité. En conséquence, les commissions se sont largement
prononcées par la négative sur la proposition d’interdire le cumul
des fonctions de rapporteur et de président de commission. En revanche,
aucune n’a exclu la proposition vis-à-vis des présidents de groupe
politique, une commission y voyant même un cas de conflit d’intérêt.
74. S’agissant des présidents des groupes politiques, rappelons,
à titre comparatif, que le Règlement du Congrès des pouvoirs locaux
et régionaux du Conseil de l'Europe précise, à l’article 12 que
«le/la président(e) d’un groupe politique ne peut, dans le même
temps, (…) être président(e) d’une commission, [ou] agir en tant que
rapporteur ou chef d’une délégation d’observation d’élections».
Au Parlement européen, les présidents des groupes politiques ne
sont pas membres des commissions (et donc jamais rapporteurs).
– Proposition
75. La commission du Règlement a, en conséquence, examiné l’opportunité
d’interdire le cumul des fonctions de rapporteur et de président
de groupe politique. La proposition ne faisant pas l’unanimité parmi
les membres, il a été décidé de ne pas formuler de recommandation
à l’Assemblée sur ce point.
4.4.3. Instaurer un délai
d’attente à la fin d’une présidence ou d’une vice-présidence
76. Enfin, toujours dans le même but de favoriser un
regain d’intérêt et d’investissement d’un plus grand nombre de membres
pour les activités des commissions, la commission du Règlement pourrait
s’interroger sur l’utilité d’instaurer un délai d’attente qui s’appliquerait
aux présidents et vice-présidents sortants des commissions et des
sous-commissions, avant d’être à nouveau candidats à de telles fonctions
dans une commission quelle qu’elle soit. En effet, dans la pratique,
on observe qu’un même parlementaire enchaîne parfois les mandats
de président et/ou de vice-président d’une commission ou d’une sous-commission
à l’autre.
77. Inversement, il conviendrait de permettre à d’anciens présidents
ou vice-présidents de commissions ou de sous-commissions de pouvoir
présenter leur candidature à ces mêmes fonctions, moyennant le respect d’un
délai d’attente.
78. Les commissions sont favorables à instaurer une plus grande
flexibilité dans les règles relatives à la composition de leurs
bureaux. A cet égard, il a été rappelé que le Règlement a été modifié
en mai 2013 afin de permettre à un ancien président de commission,
inéligible selon les dispositions alors en vigueur, de se porter
candidat à la présidence vacante d’une commission, afin d’accomplir
le terme du mandat en cours
.
– Proposition
79. La commission du Règlement propose la modification des articles
45.7 et 48.7 du Règlement afin de fixer un délai de carence de deux
ans avant que le président ou le vice-président sortant d’une commission
ou d’une sous-commission puisse se porter à nouveau candidat à de
telles fonctions dans une autre commission. Ce délai d’attente devrait
être porté à quatre ans avant que le président ou le vice-président
sortant d’une commission ou d’une sous-commission puisse se porter
à nouveau candidat à ces mêmes fonctions dans la même commission.
4.5. Le statut des présidents
sortants de l’Assemblée parlementaire
80. Le 11 avril 2014, l’Assemblée a renvoyé une proposition
de résolution sur «Le statut des présidents sortants de l’Assemblée
parlementaire à la commission des questions politiques et de la
démocratie» (
Doc. 13487) à la commission du Règlement, pour qu’elle en tienne
compte dans la préparation du présent rapport.
81. Aux termes de l’article 19.3 du Règlement de l’Assemblée,
le Président de l’Assemblée sortant est membre de droit de la commission
des questions politiques et de la démocratie, pour autant qu’il
n’a pas cessé d’être représentant ou suppléant à l’Assemblée, «mais
il ne peut ni participer aux votes, ni être nommé rapporteur, ni
être élu au Bureau de cette commission et de ses sous-commissions».
Les signataires de la proposition susmentionnée demandent que le
statut du Président sortant soit aligné sur celui des présidents des
groupes politiques, lesquels sont membres de droit de la commission
des questions politiques et y jouissent, depuis janvier 2013, des
mêmes droits que les autres membres de la commission (droit de vote,
droit d’être membre du bureau de la commission, droit d’être membre
des sous-commissions et de leurs bureaux)
.
82. Les dispositions concernant l’octroi du statut de membre de
la commission des questions politiques au Président sortant ont
été introduites dans le Règlement en 2002 par la
Résolution 1284 (2002) . C’est une proposition du Comité
des présidents, approuvée par le Bureau, qui en est à l’origine,
et qui repose sur la (seule) référence – qui figure également dans
la
Résolution 1284 – à l’expérience politique du président sortant dont
l’Assemblée pourrait tirer profit par sa participation aux travaux
de la commission des questions politiques et de la démocratie.
83. En 2012, lors de la révision susmentionnée de l’article 18
s’agissant des droits des présidents des groupes politiques, la
commission du Règlement avait également été amenée à examiner brièvement
le cas des autres membres de droit de certaines commissions, notamment
celui du président sortant de l’Assemblée, sans qu’à l’époque la
commission ait considéré utile de réévaluer le statut de ce dernier.
84. Il est utile de rappeler que la décision de l’Assemblée en
2002 revêtait le caractère d’une mesure de circonstance au profit
du président sortant d’alors. Les présidents sortants de l’Assemblée,
entre 2004 et 2013, ont tous siégé à la commission des questions
politiques – lorsqu’ils étaient encore membres de l’Assemblée – en
tant que représentants de leur délégation nationale.
85. Par ailleurs, il n’existe aucune disposition similaire dans
les autres assemblées interparlementaires octroyant au président
sortant un statut particulier et dérogatoire. Du reste, le président
sortant de l’Assemblée peut se voir accorder le titre de Président
honoraire de l’Assemblée, auquel sont attachées un certain nombre de
prérogatives.
86. Enfin, l’octroi d’un statut de membre de droit de la commission
des questions politiques au président sortant de l’Assemblée repose
sur la notion de positionnement neutre de ce dernier. C’est la raison
pour laquelle il ne bénéficie pas du droit de vote. Modifier le
Règlement sur ce point reviendrait à attribuer à la délégation nationale
dont est issu le président sortant un siège supplémentaire dans
la commission, et conduirait donc à un déséquilibre dans la représentation
des délégations.
– Proposition
87. La commission du Règlement a été invitée à prendre position
sur la question d’octroyer des droits supplémentaires au président
sortant de l’Assemblée en tant que membre de droit de la commission
des questions politiques et de la démocratie. Compte tenu des éléments
qui précèdent, elle pourrait considérer, soit qu’il n’y a pas lieu
de modifier les dispositions actuelles de l’article 19.3, soit qu’il
convient d’aligner le statut ad hoc de président sortant sur celui
des présidents des groupes politiques à la commission des questions politiques.
Lors de sa réunion du 15 mai 2014, suivant la proposition de la
rapporteure, la commission a clairement opté pour la seconde approche.
4.6. L’inclusion d’une
condition de représentation du sexe sous-représenté au sein des délégations
d’observateurs (article 60).
88. Le Règlement requiert que la composition d’une délégation
de partenaire pour la démocratie comprenne «un pourcentage de membres
du sexe sous-représenté au moins égal à celui que compte le parlement,
et en tout état de cause, un représentant de chaque sexe» «dans
la mesure où le nombre de ses membres le permet» (article 61.4)
– en référence, bien sûr, à la condition identique qui s’applique
à la composition des délégations nationales à l’Assemblée (article
6.2.
a). Or, une telle condition
n’existe pas pour les délégations d’observateurs à l’Assemblée.
Cette lacune s’explique par l’antériorité de ce statut (qui a été
institué en 1961 par la
Résolution
195 (1961)) par rapport au statut très récent de partenaire pour
la démocratie, qui comporte donc des critères plus actuels et complets.
Il y a donc lieu de modifier l’article 60.2 du Règlement, afin d’harmoniser
les modalités de composition des délégations d’Etats non membres
à l’Assemblée.
4.7. La création d’une
commission sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits
de l'homme
89. Lors de la Commission permanente du 8 mars 2013 s’est
déroulé un échange de vues avec le Président de la sous-commission
sur l'élection des juges à la Cour européenne des droits de l'homme,
au cours duquel a émergé l’idée de créer une commission sur l’élection
des juges à la Cour européenne des droits de l'homme, à la place
de l’actuelle sous-commission, ce qui renforcerait le processus
décisionnel de l’Assemblée en la matière, lui donnerait une plus
grande importance et améliorerait la visibilité politique de l’Assemblée.
En particulier, il a été mentionné le fait que les 34 membres de
la sous-commission (17 titulaires et 17 remplaçants) étaient certes
désignés par les groupes politiques mais parmi les membres de la
commission des questions juridiques et des droits de l’homme, eux-mêmes
désignés par les délégations nationales, ce qui peut restreindre
considérablement le choix effectif des groupes politiques.
90. La commission du Règlement devrait donc étudier la proposition
de constituer une commission plénière, à la place de la sous-commission
actuellement compétente. Celle-ci pourrait comprendre des membres désignés
par les groupes politiques suivant le système D’Hondt et choisis
en leur sein pour leur bon niveau de connaissances juridiques (en
augmentant la composition actuelle à 20 titulaires et 20 remplaçants).
Les présidents de la commission des questions juridiques et des
droits de l’homme et de la commission sur l’égalité et la non-discrimination
devraient être membres de droit (
ex officio)
de cette nouvelle commission
.
91. Si la création d’une nouvelle commission plénière de l’Assemblée
était décidée, il serait souhaitable (au-delà même du contexte budgétaire
difficile qui oblige à limiter le coût de fonctionnement des commissions
de l’Assemblée) de prévoir à titre dérogatoire que l’interprétation
au cours de ses réunions ait lieu uniquement dans les deux langues
officielles, dans la mesure où les entretiens avec les candidats
à la fonction de juge à la Cour se déroulent nécessairement en anglais
et en français, afin d’apprécier leur degré de maîtrise de ces langues,
dans le cadre des exigences requises.
4.8. La modification
du mandat de la commission des migrations, des réfugiés et des personnes déplacées
92. Les commissions concernées par la modification de
leur mandat, en 2012, ont toutes exprimé un avis positif quant à
la cohérence de leur mandat à la lumière de la mise en œuvre de
leur programme de travail depuis ces deux dernières années. Toutefois,
la commission des migrations, des réfugiés et des personnes déplacées
a indiqué (par courrier de son président adressé au Président de
l’Assemblée en octobre 2012) son souhait d’élargir son mandat aux
«questions portant sur la population, la nationalité et les apatrides»
qui, selon elle, s’intégrerait mieux dans son champ de compétence.
– Proposition
93. La commission du Règlement propose de modifier le mandat de
la commission des migrations, des réfugiés et des personnes déplacées
afin d’y inclure les questions portant sur la population, la démographie, la
nationalité et les apatrides.
4.9. La modification
des modalités de publication des discours non prononcés en addendum
aux comptes rendus de séance
94. L’article 30.2 du Règlement dispose que les orateurs,
présents pendant le débat mais qui n’ont pu prendre la parole faute
de temps, peuvent remettre le texte de leur discours pour publication
au compte rendu. Cette disposition, complétée par des dispositions
pararéglementaires spécifiques sur l’organisation des débats de
l’Assemblée, mérite d’être actualisée. En effet, en l’état des dispositions
actuelles, un discours non prononcé équivaut à un exposé prononcé
de 4 minutes (or, le temps de parole dans l’hémicycle est ramené
la plupart du temps à 3 minutes), et doit être déposé dans les 24
heures suivant l’interruption de la liste des orateurs (ce délai
n’étant plus guère compatible avec la pratique actuelle de publication
des comptes rendus).
– Proposition
95. La commission du Règlement propose de modifier l’article 30.2
du Règlement et les dispositions pararéglementaires correspondantes,
en disposant que les discours non prononcés doivent être transmis
par voie électronique dans les 4 heures suivant la clôture de la
séance concernée, et ne pas dépasser 400 mots lorsque le temps de
parole dans l’hémicycle était ramené à 3 minutes.
4.10. L’ajout d’une disposition
réglementaire sur les procès-verbaux des réunions des commissions
96. Le Règlement de l’Assemblée ne comporte actuellement
aucune disposition relative aux procès-verbaux des réunions des
commissions. Aussi serait-il souhaitable d’inclure à l’article 47, in fine, la disposition suivante:
«Le projet de procès-verbal de chaque réunion de commission est
distribué à tous les membres de la commission, dans les conditions
prévues à l’article 46.5, et est soumis à l’approbation de celle-ci
au début de la réunion suivante.»
4.11. La clarification
des dispositions réglementaires relatives aux avis divergents lors
de l’examen d’un projet de rapport en commission
97. Le Règlement de l’Assemblée dispose, à l’article
49.4 que «les avis divergents qui se sont manifestés au sein de
la commission y sont inclus à la demande de leurs auteurs, de préférence
dans le corps même de l’exposé des motifs, sinon en annexe ou dans
une note en bas de page». La pratique suivie par les commissions
ces dernières années reflète une certaine disparité quant aux modalités
d’application concrètes de cette disposition, que ce soit la longueur
de l’avis divergent ou son délai de dépôt. Plusieurs délégations
ont ainsi sollicité des clarifications quant à l’interprétation
de cet article.
– Proposition
98. Il serait souhaitable d’inclure à l’article 49.4 une note
de bas de page apportant les précisions nécessaires: «Un avis divergent
doit être inclus dans le rapport, sous la forme prescrite à l’article
49.4 telle qu’approuvée par la commission au moment de l’adoption
du rapport. Le texte écrit dans l’une des deux langues officielles
de l’Assemblée, d’une longueur maximale de 500 mots, doit être déposé
par le membre de la commission ayant exprimé son avis divergent
au cours de la réunion, dans les 48 heures suivant celle-ci.»
5. Conclusion
99. La commission du Règlement a examiné l’ensemble des
propositions relatives aux modifications qui pourraient être apportées
au Règlement présentées par les délégations nationales, les commissions
et les membres de l’Assemblée, et s’agissant des points suivants,
elle a décidé de proposer à l’Assemblée:
- de réviser la procédure de contestation des pouvoirs non
encore ratifiés pour des raisons formelles – article 7 du Règlement
(voir paragraphes 49 à 60):
. en permettant la saisine de la commission sur l’égalité
et la non-discrimination pour avis en cas de contestation de pouvoirs
non encore ratifiés d’une délégation pour des raisons formelles
se rapportant à la représentation des sexes;
. mais de ne pas instituer de procédure de contestation de
pouvoirs de représentants ou suppléants à titre individuel (en raison
d’actions ou de déclarations violant de manière grave et persistante
les objectifs et les principes fondamentaux du Conseil de l’Europe),
séparée de celle relative à la contestation de pouvoirs non encore
ratifiés pour des raisons formelles d’une délégation dans son ensemble;
- de modifier les conditions de
recevabilité des amendements (article 33.4), en incluant la précision
qu’un amendement est irrecevable s’il vise à transformer un projet
de résolution en projet de recommandation (voir paragraphes 62 à
64);
- de favoriser la participation d’un plus grand nombre de
membres aux fonctions de rapporteur et de membre du bureau des commissions
et des sous-commissions (voir paragraphes 65 à 79):
.
en limitant le nombre total de rapports dont un même parlementaire
à la charge à cinq rapports ou avis pour l’ensemble des commissions,
dont un maximum de deux rapports ou avis par commission (article
49.1);
. en fixant un délai de carence de deux ans avant que le président
ou le vice-président sortant d’une commission ou d’une sous-commission
puisse se porter à nouveau candidat à de telles fonctions dans une autre
commission. Ce délai d’attente devrait être porté à quatre ans avant
que le président ou le vice-président sortant d’une commission ou
d’une sous-commission puisse se porter à nouveau candidat à ces
mêmes fonctions dans la même commission (articles 45.7 et 48.7);
- de modifier le statut du président
sortant de l’Assemblée en tant que membre de droit de la commission des
questions politiques et de la démocratie (article 19.3), en l’alignant
sur celui des présidents des groupes politiques dans la même commission
(paragraphes 80 à 87);
- de créer une commission générale sur l’élection des juges
à la Cour européenne des droits de l'homme à la place de la sous-commission
actuelle, qui comprendrait 20 titulaires et 20 remplaçants désignés
par les groupes politiques suivant le système D’Hondt et choisis
en leur sein pour leur bon niveau de connaissances juridiques, ainsi
que les présidents de la commission des questions juridiques et
des droits de l’homme et de la commission sur l’égalité et la non-discrimination
en tant que membres de droit (voir paragraphes 89 à 91);
- de modifier le mandat de la commission des migrations,
des réfugiés et des personnes déplacées afin d’y inclure les questions
portant sur la population, la démographie, la nationalité et les
apatrides (voir paragraphes 92 et 93);
- d’inclure une condition de représentation du sexe sous-représenté
au sein des délégations d’observateurs (voir paragraphe 88);
- de modifier les dispositions sur la publication des discours
non prononcés en addendum aux comptes rendus de séance (voir paragraphes
94 et 95);
- d’inclure dans le Règlement (article 47) une disposition
relative aux procès-verbaux des réunions des commissions (voir paragraphe
96);
- d’inclure dans le Règlement (article 49.4) une note de
bas de page explicative relative aux modalités d’inclusion dans
un rapport d’un avis divergent (voir paragraphe 98).