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Rapport | Doc. 13868 Part 3 | 14 septembre 2015

L’évolution de la procédure de suivi de l’Assemblée (octobre 2014-août 2015)

Rapport d’examen périodique de pays ne faisant pas l’objet d’une procédure de suivi stricto sensu ou non engagés dans un dialogue postsuivi:

Belgique

Commission pour le respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l'Europe (Commission de suivi)

Rapporteur : M. Stefan SCHENNACH, Autriche, SOC

Origine - Voir également Doc. 13868 Partie 1, Partie 2, Partie 4 et Partie 5. 2015 - Quatrième partie de session

A. Exposé des motifs par M. Schennach, rapporteur

(open)

1. Introduction

1. Le Royaume de Belgique (ci-après la Belgique) a adhéré au Conseil de l’Europe le 5 mai 1949. La Belgique est l’un des Etats fondateurs de l’Organisation. Lors de son adhésion, elle s’est engagée à respecter les obligations qui incombent à tous les Etats membres en vertu de l’article 3 du Statut dans les domaines de la démocratie pluraliste, de la prééminence du droit et des droits de l’homme.

2. La Belgique est à la fois une démocratie parlementaire et une monarchie constitutionnelle limitée. Située en Europe occidentale, elle a une superficie de 30 528 km² et compte 10 449 361 habitants

3. En vertu de sa Constitution, «la Belgique est un Etat fédéral qui se compose de trois communautés, trois régions et quatre régions linguistiques (trois unilingues, une bilingue)». Le pays a des institutions complexes et est divisé en trois entités régionales fédérées. Les pouvoirs de décision sont répartis entre l’Etat fédéral, les trois communautés et les trois régions. Les régions et les communautés de la Belgique sont dotées d’un pouvoir législatif. Pendant des années, le système fédéral a été contesté par des forces centrifuges qui exigeaient plus d’autonomie pour les communautés et les régions au détriment de l’Etat fédéral, et remettaient en cause l’identité nationale. A la suite des réformes successives de l’Etat et notamment de la sixième réforme de l’Etat, la Belgique est devenue un Etat moins centralisé: des compétences de plus en plus importantes ont été transférées aux trois communautés (flamande, francophone et germanophone) et aux trois régions (Région flamande, Région wallonne et Région de Bruxelles-Capitale).

4. Au niveau fédéral, le pouvoir exécutif est exercé par le gouvernement fédéral formé de 15 ministres maximum qui siègent au Conseil des ministres. Le parlement fédéral est constitué de deux chambres, le Sénat et la Chambre des Représentants. Les 150 députés de la Chambre des représentants sont élus selon un système de représentation proportionnelle dans 11 circonscriptions électorales. Depuis la sixième réforme de l’Etat (voir ci-après), le Sénat belge compte moins de membres (60 au lieu de 71 précédemment), qui ne sont plus élus au suffrage direct: 50 sont élus par les parlements de communauté et de région et 10 sont des membres cooptés. Ces derniers sont élus par leurs pairs: six par le groupe linguistique néerlandophone et quatre par le groupe linguistique francophone

. Le roi est le chef de l’Etat, mais ses pouvoirs sont limités. Il nomme le Premier ministre et les ministres qui ont la confiance de la Chambre des représentants pour former le gouvernement fédéral.

5. Les communautés sont des entités politiques fondées sur la langue. Il y a trois langues officielles en Belgique, et donc trois communautés. Le pays est divisé en trois régions qui sont des entités territoriales. Les deux plus grandes sont la région néerlandophone des Flandres, au nord, et la région francophone de Wallonie, au sud. Une communauté germanophone est établie à l’est de la région wallonne. La Région de Bruxelles-Capitale est bilingue. La question de la langue est au cœur des profondes divisions existant en Belgique. Au fil des décennies, les responsables politiques ont trouvé le moyen de mettre en place un système dépourvu d’institution unificatrice. Le pays fonctionne sur la base des divisions linguistiques qui existent dans tous les domaines. A Bruxelles, et en particulier dans les communes environnantes, la coexistence des deux cultures francophone et néerlandophone est une fiction et les deux communautés restent nettement séparées. Dans le même temps, étant le siège principal des institutions de l’Union européenne et le principal site de la société civile dans l’Union européenne, Bruxelles est devenue un carrefour de diverses langues et cultures.

6. Dans sa Résolution 1301 (2002) sur la protection des minorités en Belgique

, l’Assemblée parlementaire notait qu’en raison du transfert de pouvoir de l’Etat fédéral aux entités fédérées belges, la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales devrait être ratifiée par les sept assemblées législatives compétentes (y compris le Parlement flamand, le Parlement de la communauté française et le Parlement de la communauté germanophone) avant de pouvoir entrer en vigueur en Belgique. C’est dans le contexte de la décentralisation de l’Etat belge, et en particulier des pouvoirs étendus dont disposent les trois communautés dans le domaine des droits des minorités, qu’il convient d’évaluer l’existence de minorités nationales en Belgique à tous les niveaux

. D’après la Commission de Venise

, «[en] Belgique, au vu de la répartition équilibrée des pouvoirs entre les néerlandophones et les francophones au niveau de l’Etat, les francophones, malgré leur infériorité numérique, occupent une position codominante et ne constituent dès lors pas une minorité au sens de la Convention-cadre. Les germanophones, en revanche, doivent être considérés comme une minorité au sens de la Convention-cadre au niveau de l’Etat». Sur cette base, l’Assemblée a recommandé en 2002 que la Belgique et ses assemblées législatives compétentes (y compris celles au niveau des régions et des communautés) ratifient la Convention-cadre, et signent et ratifient la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires. A ce jour, la Belgique n’a toujours pas ratifié la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, ni signé ou ratifié la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires.

7. En Belgique, des élections ne sont organisées que pour les instances législatives, pas pour les fonctions exécutives. Des élections au suffrage universel direct sont organisées pour le Parlement européen, la Chambre des représentants du parlement fédéral bicaméral, les parlements des communautés et des régions, les conseils provinciaux, les conseils communaux et quelques conseils de district. Au niveau fédéral, la Chambre des représentants comprend 150 députés élus pour un mandat de cinq ans au scrutin proportionnel.

8. Le vote est obligatoire en Belgique

. La Belgique a un système multipartite et applique le scrutin proportionnel à toutes les élections, ce qui conduit généralement à la formation de gouvernements de coalition.

9. Au 30 juillet 2015, la Belgique avait ratifié 132 traités du Conseil de l’Europe et en avait signé 36 autres qu’elle n’avait pas ratifiés

. La Convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (STCE n° 210) a été signée par la Belgique le 13 septembre 2012 et la Convention du Conseil de l’Europe sur la protection des enfants contre l’exploitation et les abus sexuels (STCE n° 201) a été ratifiée le 8 mars 2013. Le 25 mars 2015, la Belgique figurait parmi les 14 Etats membres ayant signé la nouvelle Convention du Conseil de l’Europe contre le trafic d’organes humains. Le 7 mai 2015, la Belgique a ratifié la Convention européenne en matière d’adoption des enfants (révisée) (STCE n° 202).

10. Le présent rapport périodique a été élaboré en application de la Résolution 2018 (2014) et de l’exposé des motifs approuvé par la commission le 17 mars 2015

. Il a été examiné en commission le 17 mars 2015 et le 3 septembre 2015. J’aimerais remercier les membres de la délégation qui ont soumis des commentaires

. Ce rapport s’appuie, entre autre, sur les constats et conclusions les plus récents des mécanismes de suivi du Conseil de l’Europe, les rapports de l’Assemblée parlementaire et du Commissaire aux droits de l’homme et, le cas échéant, des rapports établis par d’autres instances internationales et la société civile.

2. Informations générales

11. Le système électoral belge, avec des partis politiques néerlandophones et francophones qui sollicitent le vote des électeurs dans des régions linguistiquement distinctes, conduit logiquement à la formation de gouvernements de coalition et à des alliances entre au moins deux partis de chaque bord. Au niveau fédéral, le Conseil des ministres, présidé par le Premier ministre, reste en fonction aussi longtemps qu’il conserve la confiance de la Chambre des représentants.

12. Ces dernières années, le gouvernement fédéral belge a connu des divisions politiques et culturelles. Au lendemain des élections, la Belgique s’est retrouvée pendant plusieurs mois sans gouvernement à cause de divisions entre les communautés néerlandophone et francophone. Les tensions entre les deux principales communautés linguistiques ont également entraîné la chute de plusieurs gouvernements, d’où de fréquentes périodes d’instabilité politique.

13. En particulier, après les élections de juin 2010, les tensions entre les régions et les grands partis politiques ont contribué au délai de 541 jours nécessaires à la formation d’un gouvernement de coalition de six partis. Pendant cette période, le Parlement belge a joué un rôle moteur, en votant des lois et en prenant des mesures temporaires spéciales. Les institutions régionales et locales ont également continué de fonctionner au niveau infranational.

14. Au terme de longues négociations, les partis flamands et francophones sont parvenus à un compromis avec la sixième réforme de l’Etat – l’«accord Papillon» – du 10 octobre 2011 entre les Christen-Democratisch en Vlaams (CD&V, chrétiens-démocrates), le Centre démocrate humaniste (cdH), le Socialistische Partij Anders (sp.a, socialiste), le Parti socialiste (PS), Open Vlaamse Liberalen en Democraten (Open Vld, libéral), le Mouvement Réformateur (MR) et les partis écologistes Groen! et Ecolo. Les six premiers (à l’exception donc des partis écologistes) ont formé le gouvernement Di Rupo I, qui a prêté serment le 6 décembre 2011. Le parti nationaliste flamand N-VA, devenu le plus grand parti politique depuis les élections de 2010, n’a participé ni à l’accord ni à la coalition gouvernementale.

15. Dans le contexte de la crise économique, la Belgique s’est enfoncée dans des débats sur la langue et la culture. Son modèle de fédéralisme multiculturel s’est retrouvé tiraillé entre, d’un côté, les valeurs communes d’identité et de diversité par le biais de la cohésion et d’un objectif commun et, de l’autre, les aspirations à la partition et à la séparation d’un pays linguistiquement divisé.

16. Les développements politiques de ces dernières années, et notamment les crises politiques et gouvernementales répétées, ont montré que les politiques de multiculturalisme et de cohabitation multilingue ne pouvaient plus, ou alors difficilement, fonctionner en tant que système politique unifié. Les réformes de l’Etat successives ont conduit à davantage de décentralisation et affaibli l’Etat unitaire. Des questions se sont posées après la constitution de la coalition de centre-droit au niveau du gouvernement fédéral (voir le paragraphe 27 ci-dessous), car elle inclut la Nouvelle Alliance flamande (N-VA) favorable au confédéralisme

. A l’entrée dans la coalition, les membres du gouvernement ont semble-t-il mis fin à leurs travaux sur la réforme institutionnelle et basé leur programme sur la mise en œuvre de la Sixième Réforme de l’Etat.

17. Ces développements risquent d’affaiblir l’empreinte du passé unitaire du royaume, d’encourager de nouvelles réformes en faveur d’un Etat décentralisé et de conduire à l’avenir à une division territoriale. L’instauration proposée d’une «confédération» en lieu et place de la structure fédérale existante est considérée par certains comme la seule issue possible à longue échéance, alors même qu’elle pourrait mettre en péril le poids institutionnel des forces politiques en présence. D’un autre côté, certains estiment que la constitution d’un nouveau gouvernement fin 2014, ainsi que son programme, ont montré qu’il existait une volonté politique en faveur d’un compromis dans le cadre de la structure étatique actuelle.

3. Démocratie

18. Les divisions politiques entre les Flamands néerlandophones du nord et les Wallons francophones du sud ont conduit, ces dernières années, à l’adoption de modifications constitutionnelles qui garantissent aux régions une reconnaissance formelle et une autonomie accrue.

19. L’accord politique «Papillon»

a défini la sixième réforme de l’Etat. Comme souligné dans l’accord institutionnel, le but de la réforme d’Etat était de produire «un Etat fédéral plus efficace et des entités fédérées plus autonomes». La sixième réforme de l’Etat devait être réalisée en plusieurs étapes.

20. Les deux principales décisions ont porté respectivement sur le transfert d’un large bloc de compétences du niveau fédéral aux entités fédérées et sur la préparation d’une grande révision de la loi spéciale de financement. Plusieurs accords ont en outre été conclus sur la scission de la circonscription électorale de Bruxelles-Hal-Vilvorde et la réforme du parlement, prévoyant notamment des élections simultanées aux différents niveaux du pouvoir et l’abolition des élections directes au Sénat.

21. La sixième réforme de l’Etat marque incontestablement un tournant dans l’histoire de la Belgique, avec le transfert aux communautés et aux régions d’importantes compétences fédérales. L’envergure des transferts de compétences (et des budgets correspondants, soit près de 20 milliards d’euros) est sans commune mesure avec celle des réformes d’Etat précédentes. Presque tous les secteurs du paysage économique et social belge ont été concernés. Pour la toute première fois, des compétences en matière de sécurité sociale ont été décentralisées. Les compétences en matière d’allocations familiales sont passées du niveau fédéral aux communautés.

22. La réforme prévoyait la scission de la circonscription électorale de Bruxelles-Hal-Vilvorde en une circonscription du Brabant flamand et une circonscription de Bruxelles-Capitale (19 communes). Une réforme de l’arrondissement judiciaire de Bruxelles était aussi prévue, impliquant des changements dans la composition et de la langue des parquets, la scission des tribunaux bruxellois en tribunaux néerlandophones et francophones, et la modification des dispositions juridiques régissant l’emploi des langues dans le domaine juridique. L’arrondissement de Bruxelles est l’un des 12 nouveaux arrondissements judiciaires créés par la réforme de la justice.

23. La loi spéciale de financement a également été profondément modifiée. La réforme financière modifie le mode de financement des communautés et des régions et renforce considérablement l’autonomie budgétaire des régions.

24. La réforme a été transposée en droit national par les lois spéciales adoptées le 6 janvier 2014 et entrées en vigueur le 1er juillet 2014.

25. Le 23 avril 2012, après que des membres de l’opposition belge de l’époque ont porté la question à l’attention du Conseil de l’Europe, l’Assemblée parlementaire a demandé à la Commission de Venise de rendre un avis sur la récente procédure belge de révision constitutionnelle, et plus particulièrement sur la modification de l’article 195 de la Constitution qui régit la révision constitutionnelle. La révision constitutionnelle avait pour objectif de préparer la sixième étape de la réforme de l’Etat et de contribuer ainsi à résoudre la crise gouvernementale et politique que traversait le pays. Dans son avis relatif à la révision de la constitution de la Belgique, adopté les 15-16 juin 2012, la Commission de Venise

a conclu qu’on ne pouvait pas dire que la procédure suivie ait violé la Constitution belge ou les normes internationales, même si plus de transparence aurait été souhaitable par le biais d’une procédure formelle plus longue garantissant un débat approprié.

26. Dans sa recommandation

du 15 octobre 2014, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe s’est félicité de l’entrée en vigueur de la sixième réforme de l’Etat. Il a considéré que les fondements constitutionnel et législatif de l’autonomie locale étaient pleinement respectés dans l’ensemble du pays et que la portée de l’autonomie était d’une manière générale conforme aux engagements. Le Congrès a invité les autorités à renforcer les procédures de consultation des communautés et des régions et encouragé les autorités communautaires et régionales à accorder une attention particulière à la situation financière des communes et des provinces, en veillant à ce que celles-ci bénéficient de ressources financières diversifiées et suffisantes.

27. Trois élections – européennes, fédérales et régionales – se sont tenues simultanément, le 25 mai 2014. Les stratégies régionales ont joué un rôle important dans la formation de la nouvelle coalition fédérale qui a pris ses fonctions après trois mois de négociation. Le nouveau gouvernement fédéral de centre-droit, conduit par le francophone libéral Charles Michel, a pris ses fonctions 139 jours après les élections fédérales. Il est composé d’un parti francophone libéral, le Mouvement Réformateur (MR), et de trois partis flamands: Open Vlaamse Liberalen en Democraten (Open Vld, libéral), Christen-Democratisch en Vlaams (CD&V, chrétien-démocrate) et Nieuw-Vlaamse Alliantie (N-VA, parti nationaliste flamand). Pour la première fois depuis 1988, le Parti socialiste francophone ne fait pas partie du gouvernement de coalition. N-VA – qui a renforcé sa position de premier parti politique au parlement – fait partie de la nouvelle coalition. Depuis les élections de mai 2014, le Centre démocrate humaniste (cdH) ne fait plus partie du gouvernement fédéral.

28. Dans un programme de la coalition de 207 pages, le gouvernement annonce un ensemble de réformes sur les fronts financier, social et économique. D’après les partis de la coalition, ce programme s’appuie sur un fort consensus commun, crucial pour la mise en œuvre des politiques en question. Ils y voient un changement majeur par rapport au passé: selon eux, la nouvelle structure politique permettra la mise en œuvre effective des réformes.

29. La Belgique a été gravement éprouvée par la crise économique mondiale. Le gouvernement de coalition s’est engagé à réduire son déficit public, conformément aux obligations de l’Union européenne, et à rééquilibrer le budget d’ici à 2018. Les plus vives critiques sont venues de l’opposition et des syndicats. Fin 2014, les syndicats belges ont entamé un mois de grèves tournantes dans les différents secteurs pour protester contre les nouvelles mesures d’austérité du gouvernement et appelé à une grève générale mi-décembre 2014. Début 2015, ils ont engagé une nouvelle action contre le gouvernement pour protester contre les mesures d’austérité.

30. Le gouvernement de coalition est confronté à divers défis dus à la complexité de la situation institutionnelle, politique et économique du pays. Le programme de consolidation budgétaire du gouvernement se heurte à une forte résistance du côté de l’opposition socialiste et des syndicats. Bien que la coalition dispose de 85 sièges sur 150 à la chambre basse du parlement, elle n’y compte que 20 députés francophones sur 63. De plus, la représentation politique au gouvernement fédéral est radicalement différente de la représentation au niveau régional dans la partie francophone du pays, ce qui risque d’entraîner des tensions politiques et créer un contexte difficile pour la mise en œuvre de réformes importantes.

31. Le Premier ministre n’est en outre pas le leader du principal partenaire de la coalition. Le gouvernement doit également faire face à une opposition politique forte (et généralement unie) à la Chambre des représentants. Pourtant, les membres du gouvernement de coalition ne pensent pas, semble-t-il, que cette instabilité subjective et cette opposition puissent entraver la mise en œuvre des politiques gouvernementales.

32. L’annonce du Premier ministre d’un plan de douze points pour lutter contre le terrorisme et le radicalisme après les attentats de Paris et l’opération antiterroriste menée par la police belge le 15 janvier 2015 ont ajouté aux tensions au sein de la coalition au pouvoir.

4. Droits de l’homme et libertés fondamentales

33. Au lendemain des attentats de Paris et du démantèlement d’une cellule terroriste en Belgique, le gouvernement belge a annoncé douze mesures pour améliorer l’efficacité de la lutte contre la radicalisation et le terrorisme, notamment: l’extension de l’utilisation des méthodes particulières de recherche; l’élargissement des possibilités de retrait de la nationalité; le retrait temporaire de la carte d’identité, le refus de délivrance d’un passeport, les saisies des biens; l’échange d’informations et le renforcement de la capacité d’analyse de la Sûreté de l’Etat; la lutte contre la radicalisation dans les prisons; le recours à l’armée pour des missions spécifiques de surveillance. La Ligue des droits de l’homme a alors fait part de ses préoccupations quant aux mesures préconisées

et rappelé que les principes de nécessité et de proportionnalité devaient être appliqués de manière à garantir que les libertés fondamentales ne soient pas les victimes collatérales de la légitime lutte contre le terrorisme.

34. Vu la structure constitutionnelle de la Belgique, où l’exercice des compétences d’Etat est réparti entre l’Etat fédéral, les communautés et les régions, une coordination entre les entités fédérales et fédérées est essentielle pour protéger les droits de l’homme.

35. La Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI) s’est félicitée des progrès accomplis dans le domaine de la lutte contre la discrimination dans son plus récent rapport

publié en février 2014. Toutefois, elle recense aussi plusieurs sujets de préoccupation, notamment l’application problématique de la législation antidiscrimination dans certains domaines et certains aspects discutables des programmes d’intégration.

36. D’une part, le rapport de l’ECRI reconnaît que le Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme pourra agir à tous les niveaux de l’Etat sur la base d’un accord entre les autorités fédérales et les entités fédérées. Le processus législatif de transformation du Centre actuel en une institution interfédérale reste encore à mener à terme. De nombreuses procédures judiciaires ont été engagées contre des personnes physiques et morales incitant à la haine et à la violence. Les organes d’autorégulation des médias sont particulièrement actifs dans la lutte contre la diffusion de discours de haine dans les médias. L’ECRI se félicite également du plan d’action pour lutter contre la violence homophobe et transphobe et accompagner la législation relative à la lutte contre la discrimination envers les personnes LGBT.

37. D’un autre côté, comme le souligne l’ECRI, la Belgique n’a pas encore ratifié le Protocole n° 12 à la Convention européenne des droits de l’homme. La législation contre le racisme et la discrimination est dispersée dans plusieurs lois au niveau fédéral et des entités fédérées et l’application de la loi demeure problématique. Les données sur le discours de haine et la violence raciste sont trop fragmentaires pour donner une idée globale de la situation dans le pays. Les groupes ethniques et religieux, en particulier les musulmans, continuent d’être confrontés à la discrimination. Bien que les autorités aient pris des mesures ces dernières années, la Belgique manque encore de sites de transit correctement équipés pour les Gens du voyage. Malgré des dispositions spécifiques de la législation, il n’existe pas d’organe indépendant compétent pour les discriminations au motif de la langue. La situation relative au discours de haine sur internet est extrêmement préoccupante et la Belgique n’a pas encore ratifié le protocole additionnel à la Convention sur la cybercriminalité, relatif à l’incrimination d’actes de nature raciste et xénophobe commis par le biais de systèmes informatiques.

38. Le 1er juillet 2015, l’ECRI a organisé une table ronde en coopération avec le Centre interfédéral belge pour l’égalité des chances, afin d’examiner les suites données aux recommandations contenues dans le rapport de l’ECRI. Lorsqu’elles seront disponibles, les conclusions de cette table ronde seront utiles pour évaluer le degré de mise en œuvre des recommandations et pour veiller à ce qu’il leur soit dûment donné suite.

39. Les autorités belges ont engagé d’importantes mesures pour prévenir et combattre la traite des êtres humains conformément à la Convention du Conseil de l’Europe sur la lutte contre la traite des êtres humains. En particulier, sur la base des constats du GRETA (Groupe d’experts sur la lutte contre la traite des êtres humains), la Recommandation CP(2013)8

du Comité des Parties salue les mesures suivantes: «un cadre juridique et politique a été établi; des structures spécialisées de lutte contre la traite ont été créées; des efforts ont été déployés pour sensibiliser les professionnels; une approche coordonnée et multidisciplinaire a été appliquée à l’égard des victimes; des efforts importants ont été déployés pour mener des enquêtes proactives».

40. Sur la base de la recommandation du Comité des Parties, les autorités devront prendre de nouvelles mesures pour améliorer la mise en œuvre de la Convention sur la lutte contre la traite des êtres humains, en particulier: «accorder davantage d’attention à la question de la lutte contre la traite des enfants; s’assurer que l’assistance fournie aux victimes de la traite est adaptée à leurs besoins spécifiques; systématiquement informer les victimes de la possibilité de disposer d’un délai de rétablissement et de réflexion; s’assurer qu’il existe un dispositif d’assistance au rapatriement adapté pour toutes les victimes de la traite; continuer les efforts dans le domaine des poursuites des trafiquants». Le Comité des Parties attend du gouvernement qu’il rende compte des mesures prises d’ici au 7 octobre 2015.

41. Les organes du Conseil de l’Europe soulèvent depuis des années un problème sans qu’aucune amélioration notable n’ait jamais été apportée: le Commissaire aux droits de l’homme, le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT) et la Cour européenne des droits de l’homme («la Cour») ont critiqué à plusieurs reprises l’incapacité de la Belgique à traiter correctement les détenus présentant des troubles mentaux

. Des requérants ont allégué avoir été maintenus pendant une période prolongée dans des institutions qui ne proposent pas les soins et l’aide que leur état psychiatrique exige, par exemple des unités psychiatriques d’établissements pénitentiaires (violation de l’article 5.1 de la Convention européenne des droits de l’homme (STE no 5, «la Convention») dans toutes les affaires; violation de l’article 3 dans certaines affaires

). Dans plusieurs affaires

, la Cour a également conclu à l’absence de voie de recours effectif permettant de contester les conditions de détention (violations de l’article 5.1 de la Convention).

42. Les autorités belges ont présenté un plan d’action révisé pour l’exécution de ces arrêts les 10 février 2014 et 10 juin 2014, après que huit nouveaux arrêts définitifs ont rejoint ces groupes d’affaires

. Concernant les violations de l’article 5.1 et de l’article 3 de la Convention, le plan d’action révisé indique notamment que le ministère fédéral de la Santé et le ministère fédéral de la Justice s’emploient à cartographier la population des personnes internées, l’offre de soins et des besoins en la matière. De plus, les autorités ont engagé une réflexion sur les moyens d’améliorer la prise en charge médicale des personnes internées et ont indiqué avoir adopté, le 5 mai 2014, une nouvelle loi sur l’internement. Concernant les violations de l’article 5.4 de la Convention, elles ont indiqué que de récentes décisions judiciaires démontrent qu’il existe en Belgique des voies de recours effectif pour les personnes internées.

43. Le problème structurel persiste néanmoins et des efforts restent nécessaires. Cette question a fait l’objet de plusieurs articles

dans les médias ces derniers mois, alors que plusieurs détenus atteints de troubles mentaux en Belgique ont demandé à être euthanasiés faute de recevoir des soins médicaux adaptés dans les établissements pénitentiaires. Ces événements soulèvent des questions importantes concernant le recours à l’euthanasie, à la lumière des discussions au sein de l’Assemblée parlementaire ces dernières années

44. La Cour européenne des droits de l’homme a évalué dans plusieurs arrêts la conformité de la procédure belge avec les normes internationales lorsque des décisions en matière d’immigration peuvent porter atteinte aux droits de l’homme. La Cour constitutionnelle belge et la Cour européenne des droits de l’homme sont parvenues à la conclusion que l’effectivité des recours prévus par le cadre belge régissant les litiges en matière d’immigration était insuffisante lorsque des plaintes pour violation des droits de l’homme sont présentées

. Dans sa Résolution CM/ResDH(2014)272 sur l’exécution de l’arrêt M.S.S. contre Belgique et Grèce, le Comité des Ministres a clos en décembre 2014 l’examen à l’égard de la Belgique, compte tenu des mesures prises pour donner suite au constat par la Cour d’une violation de l’article 13 de la Convention. La question de savoir si les demandeurs d’asile ont accès à des voies de recours avec effet suspensif automatique uniquement dans les cas où ils sont privés de leur liberté reste néanmoins en suspens.

45. S’agissant de la rétention des demandeurs d’asile, le Comité contre la torture des Nations Unies a recommandé à l’Etat Partie, dans ses Observations finales concernant le troisième rapport périodique de la Belgique

, de veiller à ce que l’on ne recoure à la détention des demandeurs d’asile qu’en dernier ressort et, lorsqu’elle est nécessaire, pour une période aussi courte que possible et sans restrictions excessives. En 2013, les autorités ont augmenté le nombre de places dans les centres d’accueil pour demandeurs d’asile. Cependant, selon Amnesty International, le nombre de places reste insuffisant et les familles migrantes sans-papiers n’y ont toujours pas accès

. Il convient de rappeler que les autorités belges ont pris diverses mesures au fil des ans pour adapter l’ancienne politique de rétention des mineurs accompagnés et non accompagnés. L’Assemblée a constaté avec satisfaction, dans sa Résolution 2020 (2014), que la Belgique avait pris des mesures pour mettre fin au placement d’enfants migrants en rétention.

46. Dans l’affaire Trabelsi c. Belgique

, la Belgique a enfreint la mesure provisoire (article 39 du règlement de la Cour) adoptée par la Cour européenne des droits de l’homme en extradant un ressortissant tunisien de la Belgique vers les Etats-Unis où il était poursuivi pour actes de terrorisme et encourait une peine de réclusion à perpétuité. La Cour a constaté que la Belgique n’avait pas respecté les obligations qui lui incombaient au regard de l’article 34 de la Convention. De plus, l’inobservation par l’Etat belge du sursis à extradition indiqué par la Cour a amoindri de manière irréversible le niveau de protection des droits garantis par l’article 3 et a entravé le droit de recours individuel du requérant.

47. Au vu de ce qui précède, il importe que le Parlement belge s’associe aux efforts déployés pour faire progresser l’exécution des arrêts de la Cour. Pour cela, il devrait charger une commission d’analyser la mise en œuvre de la Convention et de la jurisprudence de la Cour au niveau national, comme recommandé par la Présidente de l’Assemblée parlementaire, Anne Brasseur, lors de sa dernière visite en Belgique.

48. Le Comité européen des Droits sociaux a conclu à la violation par la Belgique de la Charte sociale européenne concernant le châtiment corporel des enfants. Dans une décision publiée en mai 2015, il a conclu que le châtiment corporel des enfants n’était pas interdit de manière suffisamment claire, contraignante et précise dans la législation et la jurisprudence de la Belgique; il a aussi souligné qu’il avait à plusieurs reprises constaté que la situation n’était pas conforme à l’article 17 de la Charte (Conclusions 2011)

49. La protection et la promotion des droits de l’homme en Belgique ne soulèvent aucune autre question spécifique.

5. Etat de droit

50. Les organes de suivi du Conseil de l’Europe soulèvent depuis des années le problème de la surpopulation carcérale et des conditions de détention dans les prisons belges

. Dans un arrêt récent (affaire Vasilescu c. Belgique

), la Cour européenne des droits de l’homme a déclaré qu’il y avait eu violation de l’article 3 de la Convention (interdiction des traitements inhumains ou dégradants) s’agissant des conditions matérielles de détention. Elle a constaté que les problèmes découlant de la surpopulation carcérale en Belgique ainsi que les problèmes d’hygiène et de vétusté des établissements revêtaient un caractère structurel.

51. Dans ce contexte, la Cour a recommandé à la Belgique d’envisager l’adoption de mesures générales afin de garantir aux détenus des conditions de détention conformes à l’article 3 de la Convention et d’ouvrir aux détenus un recours effectif aux fins d’empêcher la continuation d’une violation alléguée ou de leur permettre d’obtenir une amélioration de ses conditions de détention. Il convient de noter que, dans son accord de gouvernement du 10 octobre 2014, le gouvernement a prévu d’élaborer une nouvelle politique pénitentiaire, avec notamment des mesures pour lutter contre la surpopulation carcérale et des infrastructures adaptées pour la prise en charge des internés.

52. La perception de la corruption est à un niveau relativement bas, inférieure à la moyenne de l’Union européenne. La corruption ordinaire semble relativement rare. Pourtant, la corruption reste problématique en Belgique, où la situation est loin d’être satisfaisante. Le cadre juridique pour lutter contre la corruption est, dans une large mesure, en place, mais plusieurs recommandations du Groupe d’Etats contre la corruption (GRECO) sur le droit pénal et le financement des partis restent non mises en œuvre ou partiellement mises en œuvre. Dans le cadre de son troisième cycle d’évaluation, le GRECO a publié un troisième rapport de conformité intérimaire

en mars 2015, dans lequel il a reconnu les progrès réalisés par la Belgique grâce à la pleine mise en œuvre de trois recommandations et à la mise en œuvre partielle de neuf recommandations, sur les quinze qui figurent dans le rapport d’évaluation. Le GRECO a conclu que le niveau de conformité n’était plus «globalement insuffisant» au sens de l’article 31, paragraphe 8.3 du Règlement intérieur et décidé de ne plus continuer à appliquer l’article 32 concernant les membres jugés en non-conformité avec les recommandations contenues dans le rapport d’évaluation. Il a réitéré encore une fois son appel à la Belgique à poursuivre avec davantage de détermination la mise en œuvre des diverses recommandations en suspens.

53. Le GRECO a regretté qu’une seule recommandation concernant le financement politique (thème II) ait été entièrement mise en œuvre. Il a noté que des amendements introduits en janvier 2014 avaient eu des effets positifs sur la transparence et le contrôle du financement politique, mais que dans l’ensemble ces avancées étaient limitées. Par exemple, la Belgique a pris des mesures pour assurer l’application de la réglementation également aux partis politiques qui ne bénéficient pas d’aides publiques au niveau fédéral, pour renforcer le dispositif de supervision ou encore mettre en place un éventail plus large, plus proportionné et plus efficace de sanctions. Cependant, la nouvelle réglementation sur les soutiens de personnes morales qui tombent sous la définition du sponsoring reste problématique. Des mesures restent aussi à prendre concernant les entités fédérées et leur réglementation.

54. En ce qui concerne le thème I (incriminations), aucune avancée concrète n’est à signaler au niveau ministériel fédéral, en particulier pour la mise en œuvre de la recommandation qui appelle à combler un vide juridique laissé par la suppression d’une réserve à la Convention pénale sur la corruption.

55. Le GRECO a demandé aux autorités de rendre compte, d’ici au 31 juillet 2015, des mesures prises pour la mise en œuvre des recommandations du troisième cycle d’évaluation non encore appliquées.

56. Dans son rapport d’évaluation du quatrième cycle, le GRECO

reconnaît que la justice est globalement bien perçue par le public. La justice belge apparaît autonome et décentralisée.

57. Les autorités judiciaires et le parquet belges sont confrontés à des manques de moyens et en personnel. Il n’existe pas de système général pour évaluer le fonctionnement des tribunaux. Le Conseil supérieur de la justice devrait renforcer son rôle d’audit et la fonction managériale dans les tribunaux et le ministère public devrait être développée. L’un des problèmes soulevés par le GRECO est le recours accru à des magistrats «de renfort», qui peuvent représenter la moitié des effectifs d’une juridiction, du fait de budgets limités dans la justice.

58. Comme le GRECO le souligne dans son rapport, une justice avec le plus haut niveau d’intégrité est une exigence qui concerne tous les tribunaux, y compris en matière de contentieux administratif. Or, à ce jour, l’organisation de la justice administrative reste inachevée. Les mesures de prévention visant à lutter contre la corruption dans les institutions judiciaires doivent être renforcées.

59. Depuis la publication du rapport du GRECO, une réforme du système judiciaire, comprenant une réorganisation géographique et une plus grande mobilité, est entrée en vigueur, en avril 2014. Le 18 mars 2015, le ministère de la Justice a présenté son Plan d’action pour la Justice (Plan Justice) au Parlement belge, annonçant des réformes des procédures pénales et civiles ainsi qu’une réorganisation du système judiciaire. Dans ce cadre, le Conseil des ministres a examiné en première lecture, le 25 juin 2015, le projet de loi intitulé «pot-pourri II» (droit pénal et procédure pénale), tandis que le projet de loi intitulé «pot-pourri I» (procédure civile) a été approuvé en seconde lecture par le Conseil des ministres et est prêt à être présenté au Parlement.

60. Concernant les mesures de prévention visant à combattre la corruption au sein des institutions parlementaires, le GRECO a pris note de l’adoption d’un Code de déontologie et de la création d’une Commission fédérale de déontologie, ainsi que la mise en place de dispositifs préventifs parmi lesquels un régime de déclaration des dons, mandats, fonctions et patrimoine pour les élus fédéraux.

61. Cependant, la réglementation souffre d’un manque d’effectivité et apparaît parfois inutilement complexe. Le GRECO recommande donc de s’assurer qu’une réglementation plus cohérente et effective soit mise en place, notamment en matière de cadeaux et autres gratifications, et de gestion des relations avec les tiers tels que les lobbies qui cherchent à influencer le processus parlementaire. En outre, le régime des déclarations doit être révisé de façon à inclure clairement les revenus et une estimation de la valeur du patrimoine des membres du parlement, et à rendre ces informations publiques et facilement accessibles.

62. Le GRECO a invité les autorités belges à soumettre un rapport sur les mesures prises pour mettre en œuvre les recommandations de son quatrième cycle d’évaluation au plus tard le 30 septembre 2015, pour examen dans le cadre de sa procédure de conformité spécifique.

63. L’Etat de droit en Belgique ne soulève aucune autre question spécifique.

6. Conclusions et recommandations

64. Dans l’ensemble, la Belgique a respecté ses obligations d’Etat membre du Conseil de l’Europe au cours de la période considérée.

65. Ces dernières années, le gouvernement fédéral belge a fréquemment été confronté à une instabilité politique, marquée par des tensions entre les deux principales communautés linguistiques, ce qui a empêché la constitution de gouvernements ou provoqué leur chute. La scène politique belge s’est déchirée entre, d’un côté, les valeurs communes d’identité et de diversité dans la cohésion et, de l’autre, les aspirations à la partition d’un pays marqué par les clivages linguistiques, ce qui a nui au fonctionnement des structures de l’Etat. La récente Sixième Réforme de l’Etat, toujours en cours, vise à trouver un consensus politique, à réaliser un Etat fédéral plus efficient et à donner une plus grande autonomie aux entités fédérées. D’autres mesures sont nécessaires pour garantir le fonctionnement des structures de l’Etat en tenant compte des spécificités du pays. Il est important que la Belgique poursuive les réformes, sur la base d’un véritable débat et de processus transparents, de manière à favoriser la stabilité politique par la coopération et la cohabitation entre les communautés.

66. Concernant le racisme et l’intolérance, la Belgique a connu une évolution positive, des progrès ayant été réalisés dans plusieurs domaines. Les questions encore en suspens devront être réglées à la lumière des conclusions de la table ronde organisée récemment par l’ECRI en coopération avec le Centre interfédéral belge pour l’égalité des chances.

67. La Belgique a pris des mesures concernant le cadre régissant les litiges en matière d’immigration, afin de remédier à l’absence d’un niveau nécessaire de recours effectif en cas de privation de liberté pour les demandeurs d’asile. Des mesures doivent encore être prises pour régler le problème de la rétention des demandeurs d’asile et pour garantir l’accès aux centres d’accueil. Il est important de noter que l’ancienne politique de rétention pour les mineurs accompagnés et non accompagnés a été adaptée de manière à mettre fin à la rétention d’enfants migrants.

68. La ratification en 2013 de la Convention sur la protection des enfants contre l’exploitation et les abus sexuels et de la Convention européenne en matière d’adoption des enfants (révisée) est une preuve de plus de l’engagement de la Belgique en faveur de la protection des droits de l’enfant.

69. Bien que les autorités aient pris un certain nombre de mesures dans le cadre de la mise en œuvre des recommandations du GRECO au titre du troisième cycle d’évaluation, elles doivent accentuer leurs efforts pour la mise en œuvre des diverses recommandations non encore respectées. L’évaluation de la mise en œuvre de la recommandation du quatrième cycle se fera dans le cadre de la procédure de conformité spécifique.

70. La surpopulation carcérale et les conditions de détention dans les prisons de Belgique demeurent un problème structurel qui doit être résolu de toute urgence afin de garantir aux prisonniers des conditions de détention compatibles avec l’article 3 de la Convention et de leur donner accès à un recours effectif. L’incapacité à traiter convenablement les détenus atteints de troubles mentaux est un problème ancien en Belgique. Les autorités ont pris des mesures à cet égard, mais le problème structurel subsiste et des efforts supplémentaires sont nécessaires.

71. Il est indispensable que la Belgique se conforme aux mesures provisoires (article 39 du Règlement de la Cour) édictées par la Cour européenne des droits de l’homme, dans le plein respect de ses obligations au titre de l’article 34 de la Convention. Il est important que le Parlement belge s’associe aux efforts visant à promouvoir l’exécution des arrêts de la Cour, en désignant une commission chargée d’examiner la mise en œuvre de la Convention et de la jurisprudence de la Cour au niveau national.

72. La Belgique n’a pas signé/ratifié à ce jour certaines conventions du Conseil de l’Europe. Sur la base notamment des conclusions des principaux mécanismes de suivi, la Belgique devrait être encouragée, entre autres:

72.1. à ratifier le Protocole n° 12 à la Convention européenne des droits de l’homme;

72.2. à ratifier la Convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique;

72.3. à ratifier le Protocole additionnel à la Convention sur la cybercriminalité, relatif à l’incrimination d’actes de nature raciste et xénophobe commis par le biais de systèmes informatiques;

72.4. à ratifier la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales.

73. Concernant la surpopulation carcérale et les conditions de détention, y compris celles des prisonniers atteints de troubles mentaux, la Belgique devrait adopter sans délai des mesures générales telles que celles qu’ont recommandées la Cour européenne des droits de l’homme et le Comité des Ministres dans l’affaire Vasilescu c. Belgique et le groupe d’affaires L.B. c. Belgique.

74. A la lumière des conclusions des mécanismes de suivi des principales conventions du Conseil de l’Europe, plusieurs autres points posent problème et devraient recevoir l’attention des autorités avant le prochain examen périodique. La commission recommande par conséquent que les autorités:

74.1. poursuivent les efforts sur les questions relatives au racisme et à l’intolérance et continuent de mettre en œuvre les recommandations de l’ECRI;

74.2. continuent de mettre en œuvre les recommandations du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux sur la situation de la démocratie locale et régionale en Belgique;

74.3. continuent de mettre en œuvre les recommandations du GRECO non encore appliquées, en tenant compte des conclusions de ses rapports d’évaluation et de conformité existants et à venir.

74.4. prennent d’autres mesures pour améliorer la mise en œuvre de la Convention sur la lutte contre la traite des êtres humains, sur la base des recommandations formulées par le GRETA et le Comité des Parties pour combattre la traite des êtres humains.

Annexe

(open)

Conventions du Conseil de l’Europe signées et/ou ratifiées entre le 1er octobre 2013 et le 3 juillet 2015 par la Belgique

STCE no 063: Convention européenne relative à la suppression de la légalisation des actes établis par les agents diplomatiques ou consulaires

Signature: 10/12/2014

STCE no 202: Convention européenne en matière d'adoption des enfants (révisée)

Ratification ou adhésion: 7/5/2015

STCE no 208: Protocole d'amendement à la Convention concernant l'assistance administrative mutuelle en matière fiscale

Ratification ou adhésion: 8/12/2014; Entrée en vigueur: 1/4/2015

STCE no 213: Protocole n° 15 portant amendement à la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales

Signature: 7/10/2013

STCE no 216: Convention du Conseil de l’Europe contre le trafic d’organes humains

Signature: 25/3/2015

Conclusions récentes des mécanismes de suivi et autres instances du Conseil de l’Europe au 3 juillet 2015

Cour européenne des droits de l’homme	Convention européenne des droits de l’homme (STE n° 5) ratifiée en 1955 Protocole n° 1 (STE n° 009) ratifié en 1955 Protocole n° 2 (STE n° 044) ratifié en 1970 Protocole n° 6 (STE n° 114) ratifié en 1998 Protocole n° 12 (STE n° 177) signé en 2000 Protocole n° 13 (STE n° 187) ratifié en 2003 Protocole n° 14 (STCE n° 194) ratifié en 2006 Sur un total de 69 900 requêtes pendantes devant une formation judiciaire au 31 décembre 2014, 367 concernaient la Belgique. Résolutions adoptées par le Comité des Ministres: 2 en 2013, 8 en 2014 et 3 en 2015. Voir aussi Fiche pays pour la presse: Belgique
Congrès des pouvoirs locaux et régionaux	Charte européenne de l’autonomie locale (STE n° 122) ratifiée en 2004 Derniers rapport et recommandation sur la démocratie locale et régionale en Belgique adoptés le 15 octobre 2014: CG(27)7FINAL et Recommandation 366 (2014)
Groupe d’Etats contre la corruption (GRECO)	Convention civile sur la corruption (STE n° 174) ratifiée en 2007 Convention pénale sur la corruption (STE n° 173) ratifiée en 2004, Protocole additionnel (STE n° 191) ratifié en 2009 Troisième cycle d’évaluation: deuxième rapport de conformité intérimaire sur la Belgique: «Incriminations (STE 173 et 191, PDC 2)», «Transparence du financement des partis politiques», adopté par le GRECO lors de sa 61e réunion plénière, Strasbourg, 14-18 octobre 2013, publié le 4 juillet 2014, Greco RC-III(2013)19F deuxième rapport intérimaire Troisième cycle d’évaluation: troisième rapport de conformité intérimaire sur la Belgique: «Incriminations (STE 173 et 191, PDC 2)», «Transparence du financement des partis politiques», adopté par le GRECO lors de sa 65e réunion plénière, Strasbourg, 6-10 octobre 2014, publié le 5 mars 2015, Greco RC-III(2014)20F troisième rapport intérimaire Quatrième cycle d’évaluation: prévention de la corruption des parlementaires, des juges et des procureurs: rapport d’évaluation: Belgique, adopté par le GRECO lors de sa 63e réunion plénière, Strasbourg, 24-28 mars 2014, publié le 28 août 2014, Greco Eval IV Rep(2013)8F
Comité d’experts sur l’évaluation des mesures de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme (MONEYVAL)	Convention relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime de 1990 (STE n° 141) ratifiée en 1998 Convention du Conseil de l’Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime et au financement du terrorisme (révisée) (STCE n° 198) ratifiée en 2009 La Belgique n’est pas membre de MONEYVAL.
Commissaire aux droits de l’homme	Rapport du Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, Thomas Hammarberg faisant suite à sa visite en Belgique 15-19 décembre 2008, CommDH(2009)14
Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT)	Convention (STE n°126) ratifiée en 1991, Protocoles n°1 (STE n°151) et n° 2 (STE n° 152) ratifiés en 1996 Publication du dernier rapport: décembre 2012, CPT/Inf(2012)36 Dernière visite dans le pays: septembre-octobre 2013
Groupe d’experts sur la lutte contre la traite des êtres humains (GRETA) et Comité des Parties	Convention (STCE n° 197) ratifiée en 2009 1er cycle d’évaluation: - Visite d’évaluation en octobre 2012 Rapport d’évaluation et Commentaires du gouvernement publiés en septembre 2013, GRETA(2013)14 - Recommandation CP(2013)8 du Comité des Parties adoptée en octobre 2013
Groupe d’experts sur la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (GREVIO) et Comité des Parties	Convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (STCE n° 210) signée en 2012 mais pas ratifiée
Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI)	Le 5e rapport sur la Belgique a été adopté en décembre 2013 et publié en février 2014, CRI(2014)1.
Commission de Venise	Dernier avis: Avis relatif à la révision de la Constitution de la Belgique adopté par la Commission de Venise lors de sa 91e session plénière, Venise, 15-16 juin 2012, CDL-AD(2012)010

Autres traités:

Convention-cadre pour la protection des minorités nationales

Convention (STE n° 157) signée en 2001 mais pas ratifiée

Charte européenne des langues régionales ou minoritaires

Convention (STE n° 148) ni signée ni ratifiée

Charte sociale européenne

Charte sociale européenne de 1961 (STE n° 35) ratifiée en 1990

Charte sociale européenne (révisée) (STE n° 163) ratifiée en 2004

Protocole additionnel à la Charte sociale européenne prévoyant un système de réclamations collectives (STE n° 158) ratifié en 2003

Voir aussi Fiche pays: Belgique

Assembl�e parlementaire