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Résolution 2199 (2018)
Vers un cadre pour une gouvernance sportive moderne
1. L’Assemblée parlementaire déplore
que les récents scandales autour du dopage, des trucages de matchs,
des affaires de corruption, dont les pots-de-vin, de l’achat de
votes lors des appels d’offres pour les grandes manifestations sportives,
des malversations financières, du blanchiment d’argent, de la fraude
fiscale, des paris illégaux, de l’exploitation des êtres humains
ou du «trafic» de jeunes athlètes aient terni l’image du sport international
et mis sous les projecteurs le manque de transparence et de responsabilité
dans les grandes instances dirigeantes du sport. La crise de confiance
semble loin d’être terminée. Les dysfonctionnements sont systémiques
et requièrent une refonte majeure des structures et des pratiques
de la gouvernance sportive.
2. L’Assemblée souligne l’importance de l’autonomie dans le sport;
toute autonomie entraîne cependant une responsabilité et ne devrait
être octroyée que si une bonne gouvernance dans la pratique est
avérée. L’Assemblée estime que l’on ne peut pas laisser le mouvement
du sport remédier seul à ses défaillances. Il doit accepter d’impliquer
de nouveaux acteurs pour adopter les réformes nécessaires.
3. L’Assemblée prend acte des réformes dans lesquelles se sont
déjà engagées plusieurs grandes fédérations sportives internationales,
notamment l’Association internationale des fédérations d’athlétisme (IAAF),
la Fédération internationale de football association (FIFA), l’Union
des associations européennes de football (UEFA) ou l’Union cycliste
internationale (UCI); toutefois, il reste encore beaucoup à faire.
Le Comité international olympique (CIO) doit faire preuve d’une
direction audacieuse et ouvrir la voie à une accélération des réformes.
4. Pour rétablir la confiance de l’opinion publique, il convient
dans un premier temps de mettre fin à l’impunité et de traduire
en justice les auteurs d’infractions. Avant tout, le mouvement sportif
lui-même doit démontrer qu’il est capable et qu’il a la volonté
de prendre des mesures proactives pour éradiquer la culture de la
corruption et l’illégalité dans ses propres rangs, et de traduire
en justice ceux qui commettent des infractions.
5. L’Assemblée affirme qu’il est aussi de la responsabilité des
gouvernements de créer un cadre législatif solide qui permettrait
de poursuivre les dirigeants sportifs pour des versements de pots-de-vin,
des détournements de fonds ou d’autres formes de corruption; d’encourager
l’ouverture d’enquêtes effectives et de poursuites ainsi que l’entraide
judiciaire et policière internationale; et de subordonner l’octroi
de fonds publics pour des manifestations sportives au respect des
normes de bonne gouvernance. L’Assemblée félicite le Gouvernement
suisse – qui héberge plus de 60 fédérations sportives internationales
– d’avoir introduit une législation complexe qui permet d’engager
des poursuites contre la corruption privée dans le sport et considère les
dirigeants d’organisations sportives comme des «personnes politiquement
exposées», autorisant ainsi les enquêteurs à examiner leurs transactions
et avoirs financiers.
6. S’il n’existe pas un ensemble unique de solutions identiques
pour tous en matière de gouvernance dans le sport, des critères
fondamentaux communs de bonne gouvernance devraient s’appliquer
à tous – des plus petits clubs aux organisations faîtières internationales.
Ces critères fondamentaux rejoignent de manière significative les
principes de gouvernance régissant le secteur des entreprises, et
les secteurs public et associatif. Étant donné les particularités
du domaine du sport, le cadre réglementaire doit néanmoins être complété
par des règles et règlements spécifiques qui protègent les athlètes,
garantissent l’intégrité des manifestations sportives ainsi que
la responsabilité sociale et environnementale, et mettent en place
des mécanismes de contrôle stricts concernant l’allocation et l’utilisation
des fonds de développement.
7. L’Assemblée se félicite des initiatives prises par les instances
dirigeantes du sport aux niveaux national et international pour
établir des codes et des normes de bonne gouvernance. Cependant,
mis à part quelques codes nationaux contraignants, seuls les principes
universels de base du CIO s’imposent au Mouvement olympique et peuvent
entraîner des sanctions. Ces principes, proclamés il y a une dizaine
d’années, doivent en outre être mis en conformité avec les normes
de gouvernance modernes.
8. Pour permettre d’assurer de façon satisfaisante un suivi et
une évaluation de la conformité des normes de bonne gouvernance
dans l’ensemble du secteur sportif, l’Assemblée demande instamment
que soit établi et mis en œuvre un ensemble solide de critères de
bonne gouvernance harmonisés, qui devraient être élaborés en faisant
appel au système d’un organisme de normalisation incontestable et
mondialement reconnu, comme l’Organisation internationale de normalisation
(ISO), en créant une norme de certification ISO sur la gouvernance
des organisations sportives. Les États membres devraient être encouragés
à demander la certification de leurs organisations sportives nationales
selon les normes ISO 37001 (anticorruption) et ISO 20121 (événements
durables) actuellement en vigueur.
9. Au niveau européen, l’Assemblée considère qu’il est nécessaire
d’élaborer, en se fondant sur le même ensemble de critères de bonne
gouvernance harmonisés, une convention du Conseil de l’Europe relative
à la bonne gouvernance dans le sport. Cette nouvelle convention
viendrait compléter la base conventionnelle existante couvrant le
dopage, le trucage des matchs et la violence des spectateurs, obligerait
ses États membres au respect des mêmes normes harmonisées et permettrait
un suivi de leur mise en œuvre.
10. L’Assemblée est fermement convaincue que l’harmonisation mondiale
des normes est indissociable de la mise en place d’un système adapté
de suivi et d’évaluation de la conformité de la mise en œuvre de
ces normes. À cette fin, elle salue l’exercice d’auto-évaluation
conduit récemment par l'Association des fédérations internationales
olympiques des sports d'été (Association of Summer Olympic International
Federations – ASOIF) sur ses 28 fédérations internationales, comme
un premier pas dans la bonne direction. Cependant, l’Assemblée reste
persuadée que l’auto-évaluation, à l’instar de tout exercice consistant
à «cocher des cases» lorsqu’on remplit un questionnaire, est loin
de constituer une base suffisante pour parvenir aux objectifs à
long terme de bonne gouvernance dans le sport.
11. L’Assemblée souligne également que, si l’adoption de normes
harmonisées et le suivi et l’évaluation de leur mise en œuvre sont
des éléments fondamentaux pour garantir la bonne gouvernance, ils
ne sauraient à eux seuls impulser les changements nécessaires pour
une réforme réussie de la gouvernance dans le sport, ni aider les
organisations sportives à surmonter certains des problèmes majeurs
auxquels elles sont actuellement confrontées, notamment les atteintes
à leur réputation et la perte de confiance des principales parties
prenantes.
12. L’Assemblée appelle donc instamment le monde du sport à mettre
en place un système indépendant de notation de l’éthique dans le
sport, qui devrait être établi et géré par des organismes professionnels indépendants,
jouissant d’une réputation internationale irréprochable, similaires
aux agences de notation existantes qui interviennent dans les questions
environnementales, sociales et relatives à la gouvernance. De la
même façon que dans le milieu des affaires, l’instauration de pratiques
de notation permettrait aux organisations sportives de prouver et
de rendre visibles leurs efforts visant à améliorer leurs stratégies
de gouvernance et de gestion. La notation de l’éthique dans le sport
constituerait le premier outil pour réaliser une évaluation systématique
du changement de culture organisationnelle.
13. L’Assemblée estime que la direction de la mise en place de
ce système de notation devrait être assurée par une plateforme ou
une alliance internationale multi-acteurs inclusive, qui pourrait
être responsable du suivi, de l’assistance et du conseil. Dans ce
contexte, l’Assemblée salue le lancement récent du Partenariat international
contre la corruption dans le sport (International Partnership against
Corruption in Sport – IPACS) et du Sport Integrity Global Alliance
(SIGA). Toutefois, elle rappelle que le suivi devrait être strictement
séparé de la vérification de conformité, qui, afin de garantir une
pleine indépendance, doit être effectuée par une agence professionnelle
extérieure, adaptée à cette finalité. Les conseillers ne doivent
jouer le rôle de juge.
14. L’Assemblée se félicite de l’adoption de codes d’éthique toujours
plus nombreux et de la création d’un nombre croissant de commissions
d’éthique et de discipline au sein des instances dirigeantes du
sport au niveau international. Elle rappelle que l’indépendance
est un aspect fondamental pour tout organe de ce type, et exhorte
les organisations sportives au sein desquelles ces commissions ont
été créées à leur accorder une pleine indépendance structurelle,
budgétaire et opérationnelle. Les membres de ces commissions doivent
être exempts de tout conflit d’intérêts dissimulé, réel ou potentiel.
15. La diversité des acteurs dans le sport est particulièrement
importante. Afin d’induire un changement dans la culture de la gouvernance,
tous ces groupes différents doivent prendre publiquement position
sur les questions d’intégrité. Cela s’applique en particulier aux
sponsors des athlètes, équipes ou événements sportifs, qui doivent
être encouragés à introduire des clauses de bonne gouvernance dans
leurs contrats de parrainage.
16. La gouvernance dans le sport doit devenir inclusive à l’égard
de différents groupes de la société, en particulier pour ce qui
est de donner les moyens aux jeunes et aux femmes de s’impliquer
dans le processus décisionnel et d’occuper des postes de responsabilité
dans les instances dirigeantes du sport.
17. Au vu de ce qui précède, l’Assemblée demande aux États membres
et observateurs du Conseil de l’Europe et aux États dont le parlement
bénéficie du statut d’observateur auprès de l’Assemblée parlementaire:
17.1. de promouvoir la bonne gouvernance
des organisations sportives opérant sur leur territoire et d’adopter
des codes nationaux contraignants s’appuyant sur les recommandations
qui figurent en annexe à la présente résolution;
17.2. d’encourager les dirigeants des mouvements sportifs nationaux
à promouvoir activement la bonne gouvernance lorsqu’ils agissent
dans le cadre d’une organisation sportive internationale;
17.3. de fixer le respect des normes de bonne gouvernance comme
condition préalable à l’octroi de subventions publiques aux organisations
et manifestations sportives;
17.4. de mettre en œuvre les résolutions finales de la 14e Conférence
du Conseil de l’Europe des ministres responsables du sport (Budapest,
29 novembre 2016), en particulier pour ce qui est d’adopter et d’appliquer
efficacement des dispositions pénales claires sur la lutte contre
la corruption dans le secteur privé qui seraient applicables au
sport, des mesures de protection des lanceurs d’alerte et des dispositions
en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et la corruption
dans le monde du sport, par exemple en incitant les institutions
financières à considérer certains dirigeants sportifs comme des
«personnes politiquement exposées»;
17.5. à soutenir les travaux de l’Accord partiel élargi sur
le sport (APES) du Conseil de l’Europe, et notamment l’élaboration
du projet de recommandation du Comité des Ministres aux États membres relative
à la promotion de la bonne gouvernance dans le sport et à la collecte
et la publication de bonnes pratiques en la matière.
18. L’Assemblée appelle le CIO à intensifier les réformes en faveur
d’une gouvernance moderne et à favoriser un changement de la culture
de gouvernance:
18.1. en révisant
ses Principes universels de base de bonne gouvernance dans le cadre
du mandat de son Agenda 2020, pour les aligner avec les Grands principes
et indicateurs de base en matière de gouvernance établis par l’ASOIF
et avec les recommandations qui figurent en annexe à la présente résolution;
18.2. en apportant son soutien et en participant activement
à l’élaboration d’une norme de certification ISO sur la gouvernance
des organisations sportives;
18.3. en mettant au point une stratégie globale de mise en œuvre
et de conformité en matière de bonne gouvernance, comprenant une
évaluation de la conformité menée par des professionnels externes,
une assistance aux fédérations sous forme de conseils, de formations,
d’aides financières et d’actions de renforcement des capacités;
ainsi qu’un système de récompenses et de sanctions équitables;
18.4. en renforçant davantage son code d’éthique et en levant
toute ambiguïté relative à des conflits d’intérêts au sein des structures
de sa commission d’éthique, qui devrait être compétente ex officio pour enquêter sur des
affaires de manquements à l’éthique et pour imposer des sanctions
adaptées, et disposer de ressources financières suffisantes et sécurisées,
et d’un secrétariat indépendant;
18.5. en harmonisant les règles et en érigeant des pare-feu
dans les procédures qui ont récemment montré de graves lacunes,
comme les procédures d’appels d’offres pour les grandes manifestations sportives
ou les règles de billetterie.
19. L’Assemblée demande instamment aux dirigeants de l’ASOIF de
publier des informations détaillées sur l’évaluation de tous ses
indicateurs et les résultats du deuxième cycle afin de les comparer
avec l’évaluation externe indépendante menée par le Sports Governance
Observer ou d’autres organismes non gouvernementaux.
20. L’Assemblée appelle en outre les plateformes internationales
comportant de multiples parties prenantes:
20.1. à faire participer à leurs activités un éventail de parties
prenantes aussi large que possible pour favoriser l’apparition de
pistes de réflexion inédites, d’idées novatrices et d’approches
modernes pour faire face aux nouveaux défis; en plus d'offrir individuellement
de nouvelles dynamiques complémentaires et des solutions aux problèmes
de gouvernance et d'intégrité dans le sport, à tirer parti de leurs
forces et synergies, et à coopérer activement les uns avec les autres;
20.2. à engager une vaste discussion sur l’harmonisation des
normes en matière de bonne gouvernance et l’élaboration d’une norme
de certification ISO sur la gouvernance des organisations sportives;
20.3. à offrir un suivi, un conseil et un encadrement aux organisations
sportives de différentes tailles afin de les aider par des réformes
institutionnelles;
20.4. à établir une évaluation de conformité indépendante de
la mise en œuvre des normes communes acceptées, notamment en développant
un système d'évaluation de l’éthique du sport élaboré et mis en œuvre
par une ou plusieurs agences de notation professionnelle compétentes;
un tel processus d’évaluation est la condition préalable pour assurer
un contrôle indépendant de la gouvernance dans le sport et pour
obtenir des données exactes, objectives et crédibles.
21. L'Assemblée invite les parties prenantes, y compris les instances
dirigeantes sportives, les gouvernements, les organismes non gouvernementaux,
l'industrie du sport et les sponsors, à mettre en place conjointement
une fondation mondiale pour la gouvernance dans le sport avec son
propre conseil consultatif multipartite, un conseil d'administration
compétent et un financement indépendant. Cette fondation pourrait, entre
autres, se concentrer sur la création et l'évolution du système
de notation, et octroyer des subventions aux organisations sportives
désireuses de solliciter leur notation, ainsi qu’aux gouvernements
ou instances dirigeantes du sport souhaitant demander l’évaluation
non sollicitée d'une organisation sportive.
22. L’Assemblée encourage en outre l’Association européenne du
sponsoring à promouvoir la subordination du soutien financier à
l’application effective des principes de bonne gouvernance.
23. L’Assemblée est disposée à renforcer sa coopération avec des
organisations partenaires intergouvernementales, comme l’Union européenne,
l’Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et
la culture (UNESCO), l’Office des Nations Unies contre la drogue
et le crime (UNODC) et l’Organisation de coopération et de développement
économiques (OCDE), et les encourage à soutenir – dans leurs domaines
de compétence – les initiatives internationales qui encouragent
la bonne gouvernance et l’intégrité dans le sport. En particulier,
elle invite la Commission européenne à soutenir, à travers son programme
Erasmus+, la promotion de normes mondiales de gouvernance dans le
sport, notamment en ce qui concerne l'harmonisation des critères
de gouvernance fondamentaux et la création d’un système de notation
moderne de l’éthique dans le sport.
24. Enfin, l’Assemblée regrette qu’il n’existe guère d’action
parlementaire coordonnée ni de partenariat parlementaire international
qui permettrait aux parlementaires d’apparaître comme des parties
prenantes crédibles dans le débat actuel sur la gouvernance et l’intégrité
dans le sport, en dehors du cadre de rapports individuels. À cette
fin, l’Assemblée invite sa commission de la culture, de la science,
de l'éducation et des médias à examiner la création d’une alliance
parlementaire pour la bonne gouvernance et l’intégrité dans le sport,
dans le but de réunir les parlements nationaux et les instances
parlementaires internationales autour d’une discussion constructive
sur les questions de gouvernance et d’intégrité dans le sport. La
première mission de cette plateforme pourrait être la contribution
aux préparatifs de la 15e Conférence
du Conseil de l’Europe des ministres responsables du sport qui aura
lieu en octobre 2018 à Tbilissi, et d’organiser une conférence parlementaire
en marge de cet événement.
Annexe – Recommandations pour des critères communs essentiels à la gouvernance dans le sport
(open)1. Les organisations sportives aux
niveaux local, national et international sont appelées:
1.1. en ce qui concerne la transparence:
- à rendre publics leurs vision, mission ou valeurs ainsi qu’un plan stratégique précisant la manière de les réaliser ou de les mettre en œuvre;
- à publier leurs statuts, règles et réglementations sur leur site web;
- à publier la liste de leurs membres ainsi que les informations de base au sujet de leurs responsables;
- à rendre publics l’ordre du jour et le procès-verbal des réunions de leur assemblée générale;
- à publier les rapports et les décisions prises par les organes exécutifs et les commissions;
- à publier un rapport général d’activité annuel sur leur site web;
- à rendre public un rapport financier annuel, vérifié par des auditeurs externes conformément aux normes internationales reconnues, y compris les indemnités, les avantages et/ou le salaire du président, des membres du conseil d'administration, du personnel de direction et des cadres (le cas échéant);
1.2. en ce qui concerne la démocratie:
- à organiser des élections régulières, transparentes, libres et équitables des instances dirigeantes. Celles-ci doivent reposer sur une réglementation électorale détaillée, prévoyant un mode de scrutin à bulletin secret, la limitation des mandats, le contrôle de l'éligibilité effectué par une commission indépendante spécifique, la possibilité pour les candidats de présenter leur programme et/ou manifeste, des garanties pour l'égalité entre les femmes et les hommes au sein du conseil d’administration et s’agissant des hauts responsables;
- à assurer que la distribution des postes représentatifs au sein des instances dirigeantes reflète un équilibre hommes-femmes et encourage, dans la mesure du possible, la diversité et une représentation géographique équitable;
- à mettre en place une structure de gouvernance claire, tenant compte du principe de séparation des pouvoirs;
- à établir des garanties procédurales visant à assurer un processus décisionnel démocratique en prévoyant une réunion de leur assemblée générale au moins une fois par an; des réunions régulières de leurs instances dirigeantes; et des rapports écrits sur le fondement des décisions des instances, avec des règles solides concernant le recours au vote à main levée ou à bulletin secret, en fonction de la nécessité d'assurer une plus grande transparence ou de préserver l'anonymat des choix;
- à mettre en place les garanties de processus décisionnels efficaces comprenant la séparation claire et vérifiable des fonctions entre les activités exécutives, administratives et commerciales; la nomination de la direction (par exemple des directeurs et des hauts responsables) sur la base de critères objectifs (intégrité, connaissances, compétences et expérience requises) et d’un parcours professionnel irréprochable; et la communication et la coordination de la direction interne;
- à établir une coopération externe sur les questions d’intégrité avec les autorités gouvernementales, le Mouvement olympique, les organisations internationales et les agences non gouvernementales;
1.3. en ce qui concerne l’intégrité:
- à mettre en place des commissions d’audit et de conformité chargées de veiller à l’adéquation des rapports financiers et à l’intégrité des états financiers de l’organisation; d’aider le conseil d’administration à fixer les indemnités des dirigeants en l’absence de comité des rémunérations; de vérifier les nominations et désignations au sein de l’organisation et de réaliser un contrôle d’éligibilité aux fonctions électives en l’absence d’une commission de nomination; et d’élaborer une stratégie et des processus de gestion des risques;
- à procéder à un contrôle éthique et disciplinaire fondé sur un code d'éthique/d'intégrité, inspiré du code d'éthique du CIO; des règles claires en matière de conflits d'intérêts; des règles disciplinaires pour lutter contre le trucage de matchs et le dopage; des organes indépendants (commissions d'éthique et de discipline); et un mécanisme pour gérer les commentaires et allégations des lanceurs d’alerte;
- à assurer la mise en place de mécanismes de recours internes et un dispositif externe de traitement des plaintes et de règlement des litiges;
1.4. en ce qui concerne le développement et la responsabilité:
- à adopter une politique et des programmes de redistribution des ressources financières pour leurs principales parties prenantes;
- à attribuer des ressources à des objectifs non lucratifs déclarés, en particulier des activités de terrain;
- à mettre en place une stratégie ou un/des programme(s) de responsabilité sociale et environnementale, comprenant des exigences en matière de patrimoine sportif et social pour ceux (les pays, villes, communautés) qui accueillent leurs événements, et à établir une coopération étroite avec les organismes gouvernementaux et non gouvernementaux sur les questions de responsabilité sociale;
- à élaborer une politique relative aux athlètes comprenant des mesures claires de lutte contre la discrimination; des programmes éducatifs et une assistance durant et après leur carrière; des actions spécifiques pour promouvoir la santé et la sécurité, conformément aux réglementations applicables à la protection des athlètes, des spectateurs, des travailleurs et des groupes vulnérables tels que les enfants ou les jeunes.
2. Le sport a également des aspects spécifiques qui doivent être
pris en considération lors de l'élaboration de politiques proactives
et de cadres réglementaires. Il s’agit notamment de garantir:
- des chances équitables pour les athlètes et leur protection, y compris en matière de lutte contre le dopage, le trucage de matchs, les paris illégaux, les abus ou le trafic;
- des exigences minimales pour les contrats d'athlètes; et le développement de la jeunesse dans le sport;
- l'intégrité des événements sportifs, y compris les processus de candidature et de sélection des organisateurs d'événements, la tarification et la distribution des billets, la sélection des sponsors, l'octroi des droits de retransmission médiatique, la construction de l'infrastructure pour de grands événements, le respect par le soumissionnaire et ses partenaires commerciaux des droits de l’homme et des normes du travail.
3. Conformément aux dispositions du nouveau code d'éthique du
CIO 2016, les critères de base de la bonne gouvernance dans le sport
devraient se référer explicitement au respect des conventions internationales
sur la protection des droits de l'homme, notamment, mais non exclusivement,
en ce qui concerne le respect de la dignité humaine, l’interdiction
de la discrimination, de quelque nature que ce soit et quel qu’en
soit le motif, et le rejet de toute forme de harcèlement, qu'il
soit physique, professionnel ou sexuel.
4. Dans le cadre de l'élaboration des critères fondamentaux de
la bonne gouvernance dans le sport, il conviendrait également de
rechercher une convergence avec la Convention des Nations Unies
contre la corruption, les conventions du Conseil de l’Europe sur
la corruption [Convention pénale sur la corruption (STE no 173),
Convention civile sur la corruption (STE no 174),
Protocole additionnel à la Convention pénale sur la corruption (STE
no 191)] ainsi qu'avec les Principes
de gouvernance d'entreprise du G20 et de l’OCDE.