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Résolution 2209 (2018)
État d’urgence: questions de proportionnalité relatives à la dérogation prévue à l’article 15 de la Convention européenne des droits de l’homme
1. Il incombe à l’État de prendre
des mesures préventives pour protéger les intérêts de la société
en cas de guerre ou en cas d’autre danger public menaçant la vie
de la nation, comme l’Assemblée parlementaire l’a précédemment fait
remarquer dans sa Résolution
1659 (2009) sur la protection des droits de l’homme en
cas d’état d’urgence. De telles situations peuvent même exiger la
prise de mesures restrictives qui vont au-delà de ce qu’autorise
normalement la Convention européenne des droits de l’homme (STE
no 5, «la Convention»). Sans garanties
appropriées, de telles mesures posent de sérieux risques pour la
démocratie, les droits de l’homme et l’État de droit.
2. La Convention est adaptable à toute circonstance et continue
à régler l’action de l’État, même en cas de crise nationale. L’article 15
de la Convention autorise l’État à déroger à certaines de ses obligations
en cas de guerre ou en cas d’autre danger public menaçant la vie
de la nation. Mais elle ne permet en aucun cas aux autorités nationales
d’agir sans restriction.
3. Il ne peut y avoir aucune dérogation à certains droits, tels
que spécifiés à l’article 15; aucune dérogation au fait qu’un autre
droit puisse porter atteinte au droit humanitaire international
ni aux normes impératives du droit international ou aux garanties
procédurales, de manière à contourner la protection des droits auxquels
on ne peut pas déroger. Les garanties fondamentales de l’État de
droit – en particulier la légalité, le contrôle parlementaire effectif,
le contrôle juridictionnel indépendant et les recours internes effectifs
– doivent être maintenues, même pendant l’état d’urgence. Les garanties
du processus démocratique – notamment la séparation des pouvoirs,
ainsi que le pluralisme politique et l’indépendance de la société
civile et des médias – doivent également continuer à être respectées
et protégées.
4. Outre ces contraintes, le principe fondamental de proportionnalité
limite la prise de mesures à l’aune d’un critère rigoureux: «dans
la stricte mesure où la situation l’exige». Les mesures ou restrictions
normales autorisées par la Convention pour le maintien de la sûreté
publique, de la santé publique et de l’ordre public doivent être
totalement inadaptées pour que les mesures dérogatoires prises dans
le cadre de l’état d’urgence puissent être autorisées. L’état d’urgence
qui exige de déroger à la Convention doit être limité dans la durée, dans
les circonstances et dans son étendue. Les pouvoirs conférés par
l’état d’urgence ne peuvent être exercés que dans le but pour lequel
ils ont été concédés La durée des mesures d’urgence et leurs effets
ne peuvent excéder celle de l’état d’urgence.
5. L’État doit, sans aucun retard évitable, informer le Secrétaire
Général du Conseil de l’Europe des mesures prises et des motifs
qui les ont motivées, ainsi que de la date à laquelle ces mesures
ont cessé d’être en vigueur et à laquelle la Convention a été à
nouveau pleinement appliquée.
6. Trois États ont ou, jusqu’à tout récemment, avaient des dérogations
en vigueur: il s’agit, par ordre chronologique, de l’Ukraine, de
la France et de la Turquie.
7. L’Ukraine a notifié sa dérogation au Secrétaire Général le
9 juin 2015. Elle indiquait que le «danger public menaçant l’existence
de la nation» consistait en «l’agression armée en cours de la Fédération
de Russie contre l'Ukraine, associée aux crimes de guerre et crimes
contre l'humanité commis à la fois par les forces armées régulières
de la Fédération de Russie et par les groupes armés illégaux guidés,
contrôlés et financés par la Fédération de Russie». La dérogation
de l’Ukraine porte sur quatre lois particulières adoptées le 12 août 2014.
Elle s’applique uniquement à certaines localités précises des oblasts
de Donetsk et Lougansk. La notification précise les droits consacrés
par la Convention auxquels l’Ukraine déroge et indique la nature
des circonstances dans lesquelles la dérogation peut être retirée.
8. L’Assemblée réitère sa condamnation de l’agression russe en
Ukraine, en violation du droit international et des principes défendus
par le Conseil de l'Europe, et rappelle les signalements dignes
de foi de violations du droit international relatif aux droits de
l'homme et du droit international humanitaire par toutes les parties
au conflit.
9. L’Assemblée est préoccupée par la disposition de l’une des
lois ukrainiennes qui permet le placement en détention préventive
pendant une période pouvant aller jusqu’à 30 jours. Bien que cette
disposition ne semble pas avoir été appliquée, sa durée possible
peut être disproportionnée. L’Assemblée s’inquiète également de
la manière dont certaines des autres lois ont été appliquées, en
particulier de l’administration et des conditions matérielles des
points de passage entre le territoire contrôlé par le gouvernement
et le territoire qui ne l’est pas, ainsi que du fonctionnement des
tribunaux transférés depuis le territoire qui n’est pas contrôlé par
le gouvernement vers le territoire contrôlé par celui-ci.
10. La France a notifié sa dérogation au Secrétaire Général le
24 novembre 2015. La notification rappelle que «le 13 novembre 2015,
des attentats terroristes de grande ampleur ont eu lieu en région
parisienne» et ajoute que «la menace terroriste en France revêt
un caractère durable»; les notifications ultérieures, qui prorogent
la dérogation, évoquent aussi «un péril imminent résultant d’atteintes
graves à l’ordre public». La dérogation de la France porte sur son
application de la loi no 55-385 du 3
avril 1955 relative à l’état d’urgence («la loi de 1955»), qui confère
une série de pouvoirs restrictifs aux autorités administratives
dans l’ensemble de la France métropolitaine et de ses territoires
d’outre-mer. L’état d’urgence a été prorogé à plusieurs reprises,
parfois avec des modifications apportées à la loi de 1955 et à son
application. Les notifications ne précisent pas les droits consacrés
par la Convention auxquels la France déroge, ce que n’exige pas
l’article 15.
11. L’Assemblée réitère sa condamnation de ces attaques terroristes
qui portent atteinte aux valeurs mêmes de la démocratie et à la
liberté, en rappelant que, depuis novembre 2015, la France a subi
à plusieurs reprises d’autres atrocités de ce genre.
12. L’Assemblée observe avec préoccupation les diverses critiques
formulées à l’égard de l’état d’urgence en France, notamment son
recours à des termes subjectifs et insuffisamment précis pour déterminer
l’étendue de son application, et son recours à un contrôle juridictionnel
exercé a posteriori par les juridictions administratives, y compris
sur la base de notes blanches fournies par les services de renseignement,
au lieu de l’autorisation préalable des juridictions ordinaires
qu’exige le droit pénal. Elle s’inquiète également des cas de comportements
déplacés de la police lors de perquisitions administratives et de
l’application de mesures d’urgence qui ne sont pas directement liées
à ce qui motive l’état d’urgence. Elle constate que ces questions ont
été soigneusement examinées par les juridictions nationales compétentes.
Elle se félicite du contrôle parlementaire structuré et constant
de l’état d’urgence, et de son examen minutieux par les structures nationales
de défense des droits de l’homme, la société civile et les médias,
aux critiques desquels le gouvernement reste attentif.
13. Le 30 octobre 2017, la France a adopté une nouvelle loi «renforçant
la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme» («la loi
de 2017»); cette loi comporte des mesures dont l’objectif est similaire
à certaines de celles qui étaient autrefois disponibles au titre
de l’état d’urgence, qui font l’objet de garanties juridiques renforcées.
Cette situation a permis la levée de l’état d’urgence et le retrait
de la dérogation. L’Assemblée, reconnaissant les difficultés juridiques
et politiques en cause, se félicite de la fin de l’état d’urgence
en France, dont la durée était devenue discutable. Elle encourage
les autorités françaises à veiller à ce que la loi de 2017 soit
appliquée en pleine conformité avec les normes du Conseil de l’Europe,
notamment celles de la Convention.
14. La Turquie a notifié sa dérogation au Secrétaire Général le
21 juillet 2016, indiquant que les mesures prises pourraient impliquer
une dérogation aux obligations découlant de la Convention, admissible
à l’article 15. La notification évoque la tentative de coup d’État
du 15 juillet 2016 et ses suites, qui, «ainsi que d’autres actes
terroristes, ont posé de graves dangers pour la sécurité et l’ordre
public, constituant une menace pour la vie de la nation au sens
de l’article 15 de la Convention». La dérogation de la Turquie porte
sur les décrets-lois d’urgence successifs pris dans le cadre de
l’état d’urgence proclamé le 20 juillet 2016 et prorogé à plusieurs
reprises depuis. La Turquie a notifié au Secrétaire Général toutes
les prorogations de l’état d’urgence et la totalité des décrets-lois.
Elle n’a pas expliqué s’il existait des circonstances particulières justifiant
les prorogations. Les notifications ne précisent pas les droits
consacrés par la Convention auxquels la Turquie déroge, ce que n’exige
pas l’article 15.
15. L’Assemblée réitère sa ferme condamnation de la tentative
criminelle de renversement des institutions démocratiquement élues
de la Turquie et sa pleine reconnaissance du caractère traumatisant
de ces événements pour la société turque. Elle réitère également
sa reconnaissance des multiples menaces et défis auxquels la Turquie
est confrontée, de l’existence d’une raison légitime de proclamer
l’état d’urgence, et du droit et du devoir de la Turquie de lutter
contre le terrorisme et de remédier aux questions de sécurité, afin
de protéger ses citoyens et ses institutions démocratiques. L’Assemblée
condamne aussi fermement les attaques terroristes, qui visent les
valeurs mêmes de démocratie et de liberté, rappelant que, depuis
la tentative de coup d’État, la Turquie a subi à plusieurs reprises
d’autres atrocités de ce genre.
16. L’Assemblée rappelle les conclusions auxquelles elle est parvenue
sur l’état d’urgence dans sa Résolution
2156 (2017) sur le fonctionnement des institutions démocratiques
en Turquie. Elle rappelle également les positions pertinentes du
Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe,
du Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, de
la Conférence des organisations internationales non gouvernementales
et de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission
de Venise), entre autres. Sur cette base, elle considère que la
réaction de la Turquie face à la situation indéniablement grave
présentée dans la dérogation est disproportionnée pour de nombreux
motifs, en particulier parce que:
16.1. les
pouvoirs conférés au gouvernement ont été utilisés à certaines fins
qui vont au-delà des dispositions prises dans la stricte mesure
exigée par la situation qui a donné naissance à l’état d’urgence;
16.2. la durée de l’état d’urgence est allée au-delà de ce qu’exigeait
strictement la situation;
16.3. les pouvoirs conférés par l’état d’urgence ont été utilisés,
sans contrôle parlementaire ou judiciaire efficace, pour procéder
à une modification permanente à la fois de la situation juridique
de personnes physiques et morales, et de la législation, y compris
dans des domaines d’une importance politique et juridique particulière;
16.4. les répercussions globales des mesures prises dans le
cadre de l’état d’urgence sur les personnes physiques et morales
ont été excessives, en raison de leur portée, en ne faisant pas
de distinction entre les différents degrés de culpabilité alléguée
et en ayant des effets permanents;
16.5. le retard pris par la mise en œuvre de recours effectifs
en temps utile dans un aussi grand nombre d’affaires a prolongé
indûment les répercussions des mesures d’urgence sur des personnes
qui peuvent avoir été affectées à tort.
17. L’Assemblée réitère également ses préoccupations au sujet
de la situation générale, en Turquie, en ce qui concerne le pluralisme
politique, la démocratie locale, la magistrature, la situation des
défenseurs des droits de l’homme et de la société civile, et celle
des médias, notamment dans le cadre de l’application de la législation
antiterroriste. Cette toile de fond renforce les préoccupations
de l’Assemblée au sujet du caractère disproportionné des mesures
prises dans le cadre de l’état d’urgence; l'Assemblée continuera
à suivre cette question. L’Assemblée est particulièrement préoccupée
par le fait que, le 18 avril 2018, le Président turc a demandé que
la date des élections présidentielles et législatives, qui devaient
avoir lieu en novembre 2019, soit avancée au 24 juin 2018, quelques
heures avant le renouvellement de l’état d’urgence pour trois mois.
À cet égard, l'Assemblée rappelle la position de la Commission de
Venise, qui est clairement opposée à la tenue d’élections ou de
référendums dans le cadre d’un état d’urgence, lorsque les libertés
démocratiques normales peuvent avoir fait l’objet de restrictions
considérables, comme c’est actuellement le cas en Turquie.
18. L’Assemblée recommande par conséquent:
18.1. à l’Ukraine:
18.1.1. de reconsidérer l’utilité
et donc la nécessité du maintien de la disposition relative à la détention
provisoire de 30 jours, et de permettre à la Cour constitutionnelle
de l’examiner;
18.1.2. de redoubler d’efforts pour améliorer les conditions matérielles
des personnes des régions de Donetsk et de Lougansk qui utilisent
les points de passage entre les territoires placés sous le contrôle
du gouvernement et les territoires temporairement sous le contrôle
des forces d’occupation russes;
18.1.3. de redoubler d’efforts pour assurer le bon fonctionnement
des tribunaux transférés depuis les territoires des régions de Donetsk
et de Lougansk temporairement sous le contrôle effectif des autorités
russes, et pour les doter de ressources suffisantes;
18.1.4. de s’assurer que le contrôle parlementaire des mesures
d’urgence est exercé de manière suffisante et effective;
18.2. à la France:
18.2.1. de revoir la loi de 1955,
qui reste présente dans le corpus des textes de loi et pourrait être
à nouveau utilisée à l’avenir, à la lumière des critiques récemment
formulées à son égard et de l’existence des dispositions comparables
de la loi de 2017, en examinant en particulier les préoccupations
liées aux définitions utilisées dans certaines dispositions, à l’efficacité
du contrôle juridictionnel, aux recours individuels prévus en cas
de préjudice ou d’actes répréhensibles commis par les autorités
à l’occasion de l’application des mesures d’urgence et à la possibilité d’utiliser
de telles mesures à des fins sans lien direct avec la situation
qui avait donné lieu à la déclaration de l’état d’urgence;
18.2.2. de procéder à cette fin à l’examen attentif de la mise
en œuvre concrète de l’état d’urgence récent, avec la participation
du pouvoir exécutif et des autorités administratives, du pouvoir
législatif, des collectivités locales, du pouvoir judiciaire et
de la société civile;
18.2.3. de veiller à ce que la loi de 2017 soit appliquée conformément
aux normes du Conseil de l’Europe, et notamment celles de la Convention;
18.3. à la Turquie:
18.3.1. d’informer immédiatement
le Secrétaire Général de tous les décrets-lois pris dans le cadre
de l’état d’urgence, dont il n’a pas encore été informé;
18.3.2. de réexaminer de toute urgence tout licenciement d'agents
publics fondé uniquement sur des preuves indirectes ou discutables,
en vue de la réintégration immédiate de ceux dont le licenciement
n'était pas justifié à un niveau de preuve élevé;
18.3.3. afin de veiller à la mise à disposition en temps utile
de recours internes effectifs, d’accélérer l’examen des recours
en suspens par la Commission d’enquête sur les mesures prises dans
le cadre de l’état d’urgence, en garantissant son indépendance,
son impartialité et sa transparence, ainsi que par les juridictions
administratives et supérieures pour tout appel interjeté par la
suite; et d’accélérer l’examen par les juridictions administratives
des recours déposés par d’autres fonctionnaires révoqués dans le
cadre de l’état d’urgence;
18.3.4. de s’abstenir de prendre d’autres décrets-lois, sauf dans
la stricte mesure où la situation l’exigerait immédiatement, comme
le définit la notification de dérogation initiale;
18.3.5. de recourir aux processus administratif et législatif
normaux pour l’introduction de toute mesure future qui peut l’exiger;
18.3.6. de poursuivre son dialogue au niveau des experts avec
le Conseil de l'Europe sur les mesures prises dans le cadre de l’état
d’urgence, en vue d’obtenir d’autres résultats concrets, comme la
création de la Commission d’enquête sur les mesures prises dans
le cadre de l’état d’urgence;
18.3.7. de mettre un terme à l’état d’urgence à l’expiration de
la période actuelle, en retirant la dérogation à la Convention et
en recourant par la suite aux procédures normales pour adopter toute
future mesure qui pourrait être nécessaire afin de remédier à la
situation de la sécurité dans le pays, conformément aux normes du
Conseil de l’Europe, notamment à celles de la Convention lorsqu’elle
est pleinement appliquée.
19. L’Assemblée recommande à tous les États parties à la Convention:
19.1. de faire preuve de la plus grande
prudence et de la plus grande retenue lorsqu’ils adoptent des mesures
qui pourraient nécessiter une dérogation à la Convention et, avant
de le faire, d’étudier toute possibilité de réagir à la situation
d’urgence en recourant à des mesures ordinaires;
19.2. d’entretenir des contacts avec le Secrétaire Général,
en sa qualité de dépositaire de la Convention, pour déterminer si
la dérogation est nécessaire et, si tel est le cas, délimiter rigoureusement l’étendue
de toute dérogation;
19.3. si une dérogation s’avérait nécessaire, de veiller à informer
le Secrétaire Général immédiatement et, en tout état de cause, sans
aucun retard évitable, non seulement des mesures prises et de leurs motifs,
comme l’exige la Convention, mais aussi des droits de la Convention
concernés; et d’expliquer la justification de toute prorogation
d’une dérogation dans sa durée, dans ses circonstances ou dans son étendue
dans la notification pertinente adressée au Secrétaire Général;
19.4. en cas de proclamation de l’état d’urgence, d’examiner
constamment le caractère indispensable de son maintien et de toute
mesure prise dans ce cadre, en excluant a priori, à l’expiration
de chaque période, la prorogation de l’état d’urgence ou, en cas
de prorogation, en prévoyant a priori de l’abroger ou, s’il n’est
pas abrogé, en limitant davantage la portée des mesures prises dans
le cadre de cet état d’urgence;
19.5. sur la base de cet examen, de fournir périodiquement des
informations au Secrétaire Général, notamment dans le cadre de toute
enquête ouverte au titre de l’article 52 de la Convention, sur l’évolution
de la situation d’urgence et la mise en œuvre de l’état d’urgence,
en vue d’engager un dialogue à propos de la compatibilité de l’état
d’urgence avec les normes de la Convention;
19.6. de veiller à ce que les freins et contrepoids habituels
d’une démocratie pluraliste régie par l’État de droit continuent
à fonctionner dans toute la mesure du possible, en respectant le
processus démocratique et l’autorité du parlement et des collectivités
locales, l’indépendance de la justice et des structures nationales
de défense des droits de l’homme, ainsi que la liberté d’association
et d’expression, surtout de la société civile et des médias.
20. L’Assemblée recommande au Secrétaire Général du Conseil de
l’Europe:
20.1. en sa qualité de
dépositaire de la Convention, de dispenser des conseils à tout État
partie qui envisagerait la possibilité d’une dérogation pour en
déterminer la nécessité et, si elle s’avérait nécessaire, de définir
comment limiter rigoureusement sa portée;
20.2. d’ouvrir une enquête au titre de l’article 52 de la Convention
pour tout État qui dérogerait à la Convention;
20.3. sur la base des informations obtenues à la suite d’une
telle enquête, d’engager un dialogue avec l’État concerné en vue
de veiller à la compatibilité de l’état d’urgence avec les normes
de la Convention, dans le respect de la compétence juridique de
la Cour européenne des droits de l’homme.