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Résolution 2277 (2019)
Rôle et mission de l'Assemblée parlementaire: principaux défis pour l'avenir
1. L’Assemblée
parlementaire se réfère à sa Résolution
2186 (2017) sur l’appel pour un sommet du Conseil de l’Europe afin
de réaffirmer l’unité européenne, et de défendre et promouvoir la
sécurité démocratique en Europe, et réitère que le Conseil de l’Europe,
créé il y a soixante-dix ans pour réaliser une union plus étroite
entre ses États membres sur la base de valeurs et de principes communs,
est aujourd’hui plus nécessaire que jamais pour aider à relever
d’importants défis au sein des 47 États membres et entre ces pays,
ainsi que pour éviter de créer de nouvelles divisions.
2. L’Assemblée parlementaire, en tant qu’un des deux organes
statutaires du Conseil de l’Europe, a elle-même joué un rôle essentiel
dans le renforcement de l’unité dans la diversité en Europe. Elle
a largement contribué au processus d’élargissement de l’Organisation
depuis la chute du mur de Berlin, en particulier en adressant à
l’autre organe statutaire, le Comité des Ministres, des avis sur
l’adhésion des États candidats comprenant une liste des engagements
spécifiques souscrits par les autorités de ces États à la suite
des négociations avec les rapporteurs de l’Assemblée.
3. Ainsi, l’Assemblée, avec sa composition pluraliste de parlementaires
nationaux, est devenue un forum paneuropéen unique, permanent et
structuré, au service du dialogue interparlementaire entre les représentants
des citoyens de tous les 47 États membres, avec un rôle délibératif
important sur les nombreuses questions relevant du but et de la
compétence de l’Organisation (articles 1 et 3 du Statut du Conseil
de l’Europe, STE no 1).
4. L’Assemblée se réfère à sa Recommandation 2114 (2017), «Défendre l’acquis du Conseil de l’Europe: préserver
le succès de 65 ans de coopération intergouvernementale», et rappelle
que, en tant que «moteur politique» de l’Organisation, elle partage
avec le Comité des Ministres et les États membres la responsabilité de
développer le système conventionnel unique du Conseil de l’Europe,
qui a fortement contribué «à améliorer le fonctionnement des institutions
démocratiques en Europe, à développer l’État de droit dans toute
l’Europe, et à protéger et promouvoir les droits de tous les citoyens
et habitants européens».
5. Ayant l’obligation, en vertu de la Convention européenne des
droits de l’homme (STE no 5), d’élire
les juges de la Cour européenne des droits de l’homme, et ayant
contribué de manière significative au processus d’exécution des
arrêts de la Cour par les États membres, l’Assemblée joue – avec
la Cour et le Comité des Ministres, qui a la responsabilité première
de surveiller l’exécution des arrêts de la Cour – un rôle majeur
dans le système européen unique de protection des droits humains,
de l’État de droit et de la démocratie, qui est devenu un modèle
dans le monde entier.
6. Le rôle de l’Assemblée, en tant que gardienne des droits humains
et de la démocratie en Europe, est également rempli à travers les
missions intensives d’information et d’observation électorale, ainsi
que les rapports thématiques ou spécifiques par pays sur la situation
des droits humains, des droits sociaux, de l’État de droit et de
la démocratie dans les États membres. Ces rapports contiennent des
recommandations concrètes aux gouvernements et aux parlements des
États concernés – soit directement, soit par le biais de recommandations
au Comité des Ministres – dans le but d’assurer le respect par ces
pays de leurs obligations découlant du Statut, de la Convention
européenne des droits de l’homme, des arrêts de la Cour et des autres conventions
auxquelles ils sont parties.
7. Cependant, soixante-dix ans après sa création, le Conseil
de l’Europe connaît une profonde crise politique et financière.
Il est confronté à de nombreux défis qui font peser une menace sérieuse
sur l’efficacité de ses organes statutaires et de ses mécanismes
et instruments, et ainsi, à terme, sur les objectifs statutaires de
l’Organisation: de dangereux conflits persistent dans et entre les
États membres, au lieu d’être résolus grâce, entre autres, aux outils
de l’Organisation; la mise en œuvre multilatérale des normes internationales
des droits humains, y compris par la Cour européenne des droits
de l’homme, est de plus en plus souvent remise en question dans
les États membres; le respect du Statut de l’Organisation et de
la Convention européenne des droits de l’homme s’affaiblit; et l’Assemblée
elle-même n’a pas encore été en mesure d’aider efficacement à surmonter
ces crises.
8. En ce qui concerne la mission paneuropéenne du Conseil de
l’Europe, «l’unité dans la diversité» souhaitée a été sérieusement
remise en question depuis 2014 à la suite de l’annexion illégale
de la Crimée par la Fédération de Russie, un acte considéré comme
une violation flagrante du droit international et du Statut du Conseil
de l’Europe. La décision de la Russie de cesser de participer aux
travaux de l’Assemblée, en réaction à la décision de l’Assemblée
d’appliquer des sanctions à l’encontre de sa délégation parlementaire, a
causé une fissure au sein de l’Organisation, un État membre étant
présent dans un organe statutaire, le Comité des Ministres, mais
absent de l’autre, l’Assemblée. Depuis juin 2017, la décision du
Gouvernement russe, en réaction à cette situation, de suspendre
le paiement de sa contribution au budget de l’Organisation a entraîné
une grave crise budgétaire qui menace les activités essentielles
du Conseil de l’Europe.
9. Pour relever ces défis, promouvoir la sécurité en Europe,
renforcer la confiance envers le Conseil de l’Europe et entre les
États membres, et préserver l’avenir de l’Organisation, l’Assemblée:
9.1. appelle tous les États membres
à réaffirmer, soixante-dix ans après la création de l’Organisation, leur
adhésion à l’idéal d’unité européenne et aux valeurs et principes
de la démocratie, des droits humains et de l’État de droit, et à
soutenir et renforcer davantage le Conseil de l’Europe en tant qu’organisation
paneuropéenne unique, qui défend ces valeurs au bénéfice des citoyens
européens;
9.2. souligne que l’adhésion au Conseil de l’Europe entraîne
l’obligation pour tous les États membres de participer aux deux
organes statutaires;
9.3. appelle la Fédération de Russie, conformément à ses obligations
statutaires, à présenter une délégation à l’Assemblée et à reprendre
le paiement obligatoire de sa contribution au budget de l’Organisation,
dont le défaut pourrait entraîner la suspension de ses droits de
représentation dans les deux organes statutaires si le Comité des
Ministres décidait d’appliquer l’article 9 du Statut;
9.4. appelle à l’intensification du dialogue entre tous les
acteurs concernés afin de préserver la mission paneuropéenne du
Conseil de l’Europe et d’éviter une situation dans laquelle le plus
grand État membre serait invité à, ou choisirait de, quitter l’Organisation,
avec toutes les implications géopolitiques et toutes les conséquences
concrètes que cela aurait pour les citoyens russes; à cet égard,
salue l’engagement et les efforts entrepris par la présidence finlandaise
du Comité des Ministres;
9.5. appelle les gouvernements des États membres à envisager
toutes les options possibles pour assurer la pertinence politique
et la viabilité financière de l’Organisation, de manière à éviter
d’affaiblir gravement ses activités et, par là même, son efficacité;
9.6. appelle ses membres à inscrire de toute urgence cette
question à l’ordre du jour de leur parlement national et à inviter
instamment leur gouvernement à agir de manière responsable, conformément
à leurs obligations en vertu du Statut du Conseil de l’Europe, afin
d’assurer la viabilité financière de l’Organisation.
10. Pour sa part, en ces temps difficiles pour l’Organisation,
l’Assemblée décide de rationaliser, de restructurer et de moderniser
son travail ainsi que de concentrer ses activités sur les questions
relevant du but et de la compétence du Conseil de l’Europe, qui
présentent un intérêt politique et sont susceptibles d’avoir un impact
sur le travail de l’Organisation et/ou dans les États membres, au
bénéfice des citoyens européens.
11. Par conséquent, l’Assemblée, s’appuyant notamment sur les
conclusions de la commission ad hoc de son Bureau sur le rôle et
la mission de l’Assemblée parlementaire, considère que ses travaux
et activités devraient se concentrer principalement sur les éléments
suivants:
11.1. promouvoir le renforcement
et le développement du système conventionnel unique de l’Organisation,
qui a largement contribué à créer un espace juridique unique à travers
les 47 États membres, au bénéfice de leurs citoyens; cette priorité
inclut également la mise en œuvre des arrêts de la Cour européenne
des droits de l’homme et des recommandations émises par les organes
normatifs, consultatifs et de suivi de l’Organisation, ainsi que
par le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe;
11.2. aider à déterminer dans quelle mesure les instruments
juridiques actuels du Conseil de l’Europe devraient être priorisés
et révisés, ou s’il conviendrait d’en élaborer de nouveaux, de renforcer
ou d’appliquer plus efficacement ceux qui existent ou de suspendre
ceux qui sont devenus obsolètes, afin de mieux répondre aux nouvelles
situations et défis sociétaux tels que l’intelligence artificielle, l’utilisation
toujours croissante des médias sociaux, la désinformation, la radicalisation
et les nouveaux phénomènes liés au terrorisme, le changement climatique,
les migrations et les réfugiés;
11.3. promouvoir les droits des femmes et des enfants, et l’égalité
entre les femmes et les hommes, et appliquer une approche sensible
aux droits humains et à la dimension de genre;
11.4. poursuivre le développement et accroître le nombre de
ses outils et de ses missions d’observation électorale, en coopération
étroite avec la Commission européenne pour la démocratie par le
droit (Commission de Venise), afin d’améliorer le cadre juridique
de ses États membres en matière d’élections et de référendums, les
pratiques électorales et le respect par les États membres des recommandations
pertinentes;
11.5. défendre le système de valeurs et de normes de l’Organisation
contre les tendances antidémocratiques et antilibérales, l’extrémisme
politique et le nationalisme agressif, la discrimination, la xénophobie,
le discours de haine et les autres menaces à l’État de droit;
11.6. promouvoir les valeurs du Conseil de l’Europe relatives
aux droits humains, à l’État de droit et aux principes démocratiques
également dans les pays voisins du Conseil de l’Europe, comme moyen d’améliorer
les conditions de vie et la stabilité dans ces régions, et de contribuer
ainsi à la sécurité et à la stabilité sur le continent européen.
12. À la lumière des considérations qui précèdent, l’Assemblée:
12.1. décide d’examiner, sur la base
des propositions de ses commissions, leur mandat, leur programme
de travail et leur représentation institutionnelle dans les comités
intergouvernementaux et autres organes du Conseil de l’Europe, afin
d’en vérifier la pertinence politique et la valeur ajoutée;
12.2. invite ses commissions à se concentrer dans leurs rapports
sur des propositions pouvant se traduire par une action concrète
du secteur intergouvernemental de l’Organisation (organes normatifs, consultatifs
ou de suivi) afin d’améliorer leur impact et leur visibilité, et,
le cas échéant, à associer aux critiques adressées aux États membres
(sur des manquements dans le domaine législatif ou dans l’application
de la législation, ou sur des violations des droits humains, des
principes démocratiques et de l’État de droit) des propositions
d’activités de soutien visant à remédier à ces lacunes ou aux cas
de non-conformité; dans les deux cas, ces propositions devraient
être transmises à l’autre organe statutaire, le Comité des Ministres,
sous la forme de recommandations adoptées par l’Assemblée.
13. Il n’est possible d’améliorer l’impact et la visibilité des
travaux de l’Assemblée que si une suite est donnée aux décisions
qu’elle prend, en particulier par les parlements nationaux ou par
leur intermédiaire. À cet égard, l’Assemblée, sur la base des conclusions
de la commission ad hoc de son Bureau sur le rôle et la mission
de l’Assemblée parlementaire, et faisant référence à sa Résolution 1640 (2008) «Utilisation par les membres de l’Assemblée de leur
double rôle parlementaire – national et européen», appelle:
13.1. le Secrétaire Général de l’Assemblée
parlementaire à veiller à ce que les présidents des parlements nationaux
soient régulièrement informés des conclusions et propositions formulées
dans les résolutions de l’Assemblée, en particulier celles qui concernent
leur propre pays;
13.2. les délégations parlementaires nationales auprès de l’Assemblée
à rendre régulièrement compte à leurs parlements de leurs travaux
à l’Assemblée, de préférence après chaque partie de session, et
à informer le Bureau de l’Assemblée des suites données aux résolutions
de l’Assemblée au niveau national une fois par an au moins;
13.3. les rapporteurs de l’Assemblée, en cas de suivi de propositions
spécifiques par pays, à préparer, avec la participation active de
la délégation nationale concernée, un mémorandum sur le suivi donné par
les parlements et gouvernements nationaux à leur rapport, au plus
tard un an après son adoption par l’Assemblée;
13.4. ses commissions à accroître leurs contacts avec les commissions
compétentes des parlements nationaux, y compris des échanges de
vues entre leurs présidents et/ou rapporteurs respectifs;
13.5. les groupes politiques de l’Assemblée à encourager leurs
membres à assurer un suivi approprié des résolutions que le groupe
juge pertinentes et à envisager de créer leurs propres mécanismes
de suivi;
13.6. tous ses membres à promouvoir la connaissance et le suivi
des activités de l’Assemblée et, plus généralement, du Conseil de
l’Europe en expliquant à leur électorat l’impact direct que ces
activités peuvent avoir sur leur vie quotidienne et en jouant un
rôle de catalyseur pour faire évoluer les mentalités de cet électorat
sur un certain nombre de questions éthiques.
14. Souhaitant renforcer la cohérence et l’efficacité des décisions
et des activités du Conseil de l’Europe, et consciente de l’importance
de la démocratie locale et du rôle central que jouent les pouvoirs
locaux et régionaux dans les relations avec les citoyens, l’Assemblée
décide de lancer une réflexion sur les mécanismes de consultation
périodique et de coopération permanente entre l’Assemblée parlementaire
et le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe,
et leurs instances.
15. L’Assemblée note que la commission ad hoc de son Bureau sur
le rôle et la mission de l’Assemblée parlementaire a souligné la
nécessité de renforcer le dialogue politique entre l’Assemblée et
le Comité des Ministres. En particulier, il serait nécessaire de
promouvoir les synergies entre les deux organes statutaires dans
le respect mutuel de leurs prérogatives. À cet égard, l’Assemblée:
15.1. salue le fait que, récemment,
les contacts et le dialogue avec le Comité des Ministres se soient considérablement
intensifiés à différents niveaux et sous différentes formes;
15.2. se référant également à sa Résolution 2186 (2017) ainsi qu’au Rapport
final du Comité des sages de 1998 au Comité des Ministres, note qu’il est urgent de créer des synergies et d’organiser
des actions conjointes entre les deux organes statutaires afin de
renforcer la capacité de l’Organisation d’agir plus efficacement
lorsqu’un État membre manque à ses obligations statutaires ou ne
respecte pas les valeurs et les principes fondamentaux défendus
par le Conseil de l’Europe;
15.3. propose de mettre en place, dans de telles situations,
en complément, une procédure de réaction conjointe qui pourrait
être engagée à l’initiative de l’Assemblée parlementaire, du Comité
des Ministres ou du Secrétaire Général, et à laquelle tous trois
participeraient; cette procédure conjointe pourrait consister en
un processus progressif démarrant lors de la notification de l’État
membre concerné et comprenant un certain nombre d’étapes concrètes
bien définies, telles qu’un dialogue coordonné avec l’État concerné,
la mise en place d’une procédure de suivi spéciale renforcée menée
par un groupe spécial conjoint, la diffusion d’une déclaration publique
et, enfin, la décision de prendre des mesures en vertu des articles 7,
8 ou 9 du Statut; un délai strict devrait être défini pour chaque
étape, d’un commun accord entre les trois parties; cette procédure
conjointe renforcerait la légitimité, la crédibilité, l’impact, la
pertinence et la synergie des mesures à prendre, envers l’État membre
concerné comme au sein de l’Organisation, sans préjudice des pouvoirs
et des responsabilités existants, propres à chaque organe; l’action
politique pourrait s’accompagner aussi, s’il y a lieu, d’un soutien
technique à l’État concerné;
15.4. appelle à une coordination plus intense et plus structurée
entre les activités de suivi de l’Assemblée, du Comité des Ministres,
du Secrétaire Général et du Commissaire aux droits de l’homme, ainsi
que des différents mécanismes et organes spécialisés de suivi et
de conseil de l’Organisation, sans préjudice de leur indépendance.
16. En ce qui concerne la nécessité de renforcer le dialogue politique
entre l’Assemblée et l’Union européenne, l’Assemblée:
16.1. estime que la promotion de l’adhésion
de l’Union européenne à la Convention européenne des droits de l’homme
devrait rester au premier plan de son dialogue politique avec les
différentes institutions de l’Union européenne, car elle aboutira
à un espace juridique commun pour la protection des droits humains
sur l’ensemble du continent, dans l’intérêt de tous les Européens;
salue l’engagement déclaré, au plus haut niveau politique, tant
du Conseil de l’Europe que des institutions de l’Union européenne,
en faveur de cette adhésion, qui est une obligation légale de longue
date pour l’Union européenne en vertu du Traité de Lisbonne et qui
a aussi des effets politiques indéniables; et invite instamment
la Commission européenne à traduire cet engagement en actions concrètes
en soumettant sans plus attendre au Conseil de l’Union européenne
des propositions consolidées en réponse aux questions juridiques
soulevées par la Cour de justice de l’Union européenne en décembre 2014,
qui seraient alors examinées dans le cadre de négociations avec
le Conseil de l’Europe;
16.2. salue la communication «Protéger et renforcer l’État de
droit en Europe», publiée le 3 avril 2019 par la Commission européenne,
qui cite à plusieurs reprises le travail du Conseil de l’Europe,
dans le prolongement du rapport de 2006 sur «Conseil de l’Europe-Union européenne: une même
ambition pour le continent européen» et du Mémorandum
d’accord de 2007 entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne,
et qui ouvre la voie à la présentation par le Conseil de l’Europe
de propositions concrètes pour renforcer la boîte à outils de l’Union
européenne en matière d’État de droit; ces propositions devraient
aussi faire référence au travail de l’Assemblée dans ce domaine,
émanant de sa commission pour le respect des obligations et engagements
des États membres du Conseil de l’Europe (commission de suivi) ou
de ses commissions générales, en particulier les conclusions et
les recommandations concernant différents pays figurant dans les
rapports et les résolutions thématiques ou relatives à des pays
donnés;
16.3. encourage les discussions en cours sur la possibilité
que l’Union européenne verse une contribution non affectée destinée
aux activités du Conseil de l’Europe sur l’État de droit;
16.4. préconise une participation accrue de hauts responsables
de l’Union européenne, y compris des commissaires européens, à différents
débats importants de l’Assemblée, et des échanges de vues plus fréquents
entre ses commissions et les commissions compétentes du Parlement
européen;
16.5. rappelle sa Résolution
1836 (2011) sur l’impact du Traité de Lisbonne sur le Conseil de
l’Europe et réitère les propositions de créer un organe mixte informel
Assemblée-Parlement européen pour débattre de questions d’actualité
d’intérêt commun, avec une composition variable; d’organiser, conjointement
avec le Parlement européen, des conférences interparlementaires
sur des sujets spécifiques d’intérêt commun; et de renforcer la
coopération dans les missions communes d’observation électorale.
17. En ce qui concerne la coopération avec d’autres organisations
internationales et/ou régionales, l’Assemblée:
17.1. se réfère à sa Résolution 2271 (2019) sur le renforcement de la coopération avec les Nations Unies
dans la mise en œuvre du Programme de développement durable à l’horizon
2030, qui engage l’Assemblée à examiner régulièrement la mise en
œuvre des Objectifs de développement durable et à jouer pleinement
son rôle de plateforme d’échange des expériences et bonnes pratiques
nationales, ainsi que sa Résolution
2272 (2019) «Mise en œuvre des Objectifs de développement durable:
la nécessaire synergie de tous les acteurs, des parlements aux collectivités
locales», qui vise à mobiliser les parlements nationaux et les autorités
locales et régionales afin de soutenir les Objectifs de développement
durable;
17.2. se félicite des mesures récemment convenues avec l’Organisation
de coopération et de développement économiques (OCDE), qui créent
une relation institutionnelle plus forte et plus efficace entre
les deux organisations, rationalisent les procédures et font un
meilleur usage des atouts des deux organisations;
17.3. estime qu’il serait opportun pour notre Assemblée d’évaluer
ses accords de coopération avec différentes assemblées ou organisations
parlementaires internationales, afin de les mettre éventuellement
à jour et d’améliorer leur efficacité.