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Résolution 2304 (2019)
Dialogue postsuivi avec la Macédoine du Nord
1. La Macédoine du Nord a adhéré au
Conseil de l’Europe en 1995. Elle est engagée depuis l’an 2000 dans un
dialogue postsuivi avec l’Assemblée parlementaire. Dans sa Résolution 1949 (2013),
l’Assemblée soulignait les défis auxquels la Macédoine du Nord devait
faire face à tous les niveaux pour assurer sa stabilité politique
et sa cohésion sociale.
2. Depuis le dernier rapport de l’Assemblée, le pays est resté
fidèle à son programme d’intégration euro-atlantique, objectif stratégique
consensuel qui transcende les différences politiques et ethniques.
L’Assemblée salue l’accord décisif signé avec la Grèce le 17 juin
2018 à Prespa, qui a mis fin à un litige de vingt-sept ans concernant
le nom du pays et qui a changé la dénomination du pays («l’ex-République
yougoslave de Macédoine») en «République de Macédoine du Nord»,
un nom à présent reconnu par l’ensemble des États membres des Nations
Unies. Cela s’est avéré crucial pour débloquer les négociations
en vue de l’intégration dans l’Organisation du Traité de l’Atlantique
Nord (OTAN) et le lancement possible des négociations d’adhésion
à l’Union européenne. Le 30 septembre 2018, 94 % des votants se
sont exprimés en faveur d’une adhésion à l’Union européenne et à
l’OTAN en acceptant l’Accord de Prespa lors d’un référendum consultatif. Bien
que celui-ci ait été invalidé en raison d’un faible taux de participation
(36 %), il a montré clairement quelle était la volonté de la population.
À la suite de cela, le parlement a adopté les amendements constitutionnels
le 13 décembre 2018. Le nom officiel du pays a changé le 12 février
2019 après la ratification de l’Accord de Prespa par le Parlement
grec le 26 janvier 2019.
3. L’Assemblée se félicite également de la signature de l’«accord
d’amitié, de bon voisinage et de coopération» avec la Bulgarie,
le 1er août 2017. Celui-ci a ouvert la
voie à une plus grande coopération bilatérale. Dans le même temps,
l’Assemblée reconnaît que, tout comme ses voisins, la Macédoine
du Nord a été confrontée à des flux migratoires sur la «route des
Balkans» et a dû faire face, avec des ressources limitées, à une
crise humanitaire majeure, déclenchée par les conflits en Syrie
et en Irak, qui a eu de lourdes répercussions sur le pays.
4. Depuis l’adoption de la dernière résolution de l’Assemblée,
la Macédoine du Nord a connu de profonds changements politiques:
en 2014, l’opposition a rejeté les résultats de l’élection présidentielle
de la même année et a boycotté le parlement après les élections
anticipées de 2014. La publication de conversations recueillies
à l’occasion d’écoutes téléphoniques illégales a provoqué une crise
politique majeure, qui a duré deux ans. La signature, en juin 2015
et en juillet 2016, des Accords de Pržino, parrainés par l’Union européenne
et rassemblant différents partis et ethnies, a entraîné la démission
du Premier ministre, M. Gruevski. D’autres événements ont fait suite
à la signature de ces accords, notamment la mise en place d’un gouvernement
technocratique de juillet 2016 à janvier 2017 auquel ont participé
des membres de l’opposition, des modifications de la législation
électorale, l’organisation d’élections législatives anticipées le 11 décembre
2016 et un changement de pouvoir.
5. Les Accords de Pržino prévoyaient aussi la création du bureau
du «procureur spécial chargé des infractions relatives au contenu
des interceptions illégales des communications et en résultant»,
qui a, pour une durée limitée et dans des circonstances politiques
exceptionnelles, enquêté sur des allégations politiquement sensibles
résultant des conversations recueillies à l’occasion d’écoutes téléphoniques
illégales. L’Assemblée salue le travail impressionnant effectué
par ce bureau, qui a engagé des poursuites dans 20 affaires de haut
niveau et qui a inculpé plus de 100 personnes dans au moins 18 affaires
d’infractions pénales graves, dont la plupart concernaient des abus
de pouvoir et de position, la falsification de documents, des détournements
de fonds et une fraude à grande échelle. Ce bureau a joué un rôle
crucial dans la normalisation de la situation et dans les enquêtes
sur les allégations résultant des conversations interceptées illégalement.
L’Assemblée espère que les responsables devront répondre de leurs
actes, étant donné que les lois d’amnistie ne devraient pas aller
à l’encontre des droits fondamentaux. Elle demande également aux autorités
hongroises d’extrader M. Gruevski, afin que son procès puisse se
poursuivre.
6. L’Assemblée félicite les principaux partis politiques d’être
parvenus aux Accords de Pržino et d’avoir mis fin à la crise politique
par le biais de négociations. Elle a cependant été consternée par
la prise d’assaut du parlement, le 27 avril 2017, avant la formation
d’un nouveau gouvernement. L’Assemblée condamne fermement ces violences
et appelle les autorités à faire en sorte que les auteurs et les
instigateurs de ces actes soient dûment poursuivis.
7. La publication des conversations recueillies à l’occasion
d’écoutes téléphoniques a révélé d’importants dysfonctionnements
et a mis en lumière la concentration du pouvoir au sein du service
de sécurité national (UBK). De ce fait, l’Assemblée salue la récente
amélioration du cadre juridique, notamment l’adoption, en mars 2019,
de la loi sur l’Agence de sécurité nationale, la mise en place d’une
agence technique opérationnelle dont les actions reposent sur des
ordonnances judiciaires et la surveillance des activités des services
de renseignement par une commission parlementaire de contrôle, présidée
par l’opposition. Ces mesures devraient apporter des garanties et
limiter les risques d’abus.
8. L’Assemblée salue l’attitude dont ont fait preuve les partis
d’opposition, qui ont participé activement aux travaux du parlement
et ont permis l’adoption d’importants textes législatifs, nécessaires
pour répondre à l’aspiration du pays à adhérer à l’Union européenne.
Par ailleurs, elle observe que la procédure législative a été marquée
par des impasses institutionnelles après un deuxième refus du Président
de la République de promulguer des lois adoptées par le parlement.
L’Assemblée exhorte donc les autorités à prévenir les impasses institutionnelles
en modifiant la Constitution et en évitant l’utilisation d’un «veto
de poche» présidentiel, et à reconsidérer le pouvoir de grâce du
Président. L’Assemblée encourage également vivement tous les acteurs
politiques à concevoir des solutions juridiques pour remédier aux
situations qui engendrent des impasses structurelles.
9. L’Assemblée félicite les autorités d’avoir lancé des plans
de réforme ambitieux (dits plan 3-6-9 et plan 18), qui reposent
sur les priorités urgentes et les recommandations formulées par
le groupe d’experts de haut niveau de la Commission européenne (connues
sous le nom de rapport Priebe) dans quatre domaines clés: les réformes
du système judiciaire, les services de sécurité, l’administration
publique et les politiques de lutte contre la corruption. L’Assemblée
salue l’excellente coopération établie par les autorités avec le
Conseil de l’Europe et sa Commission européenne pour la démocratie
par le droit (Commission de Venise), ainsi que la mise en place
d’un bureau de projet du Conseil de l’Europe à Skopje, conformément
à la proposition formulée par l’Assemblée dans sa Recommandation 2022 (2013).
10. Dans ce contexte, l’Assemblée salue les mesures prises pour
améliorer l’indépendance et la responsabilité du système judiciaire,
et pour rétablir la confiance dans la magistrature, en particulier:
10.1. la suppression du Conseil pour
la responsabilité disciplinaire et l’évaluation des juges, conformément
aux recommandations figurant dans l’avis de 2015 de la Commission
de Venise;
10.2. la suspension du processus de lustration et l’abolition
de la loi de lustration en 2015, ainsi que la suppression de la
commission de lustration en 2017, comme le demandait l’Assemblée
dans sa Résolution 1949
(2013) et conformément au mémoire d’amicus curiae de la Commission de
Venise de 2012;
10.3. l’adoption de la loi sur les tribunaux, de la loi sur
les juges et de la loi sur le Conseil de la magistrature, qui correspondent
largement aux avis de la Commission de Venise émis en 2018 et 2019.
11. L’Assemblée invite les autorités de Macédoine du Nord à poursuivre
les réformes juridiques, et en particulier:
11.1. à réviser la loi sur le ministère public et la loi sur
le Conseil des procureurs, qui devraient garantir l’indépendance
du ministère public dans son travail; à solliciter l’expertise du
Conseil de l’Europe pour garantir que ces lois respectent les normes
du Conseil de l’Europe;
11.2. à veiller à ce que la réforme du ministère public permette
au «procureur spécial chargé des crimes liés et découlant du contenu
de l'interception illégale de communications» de poursuivre sa mission,
de mener à bien les enquêtes en cours et de traiter les affaires
sensibles avec l'autonomie et l'indépendance requises.
12. La corruption reste un grave problème en Macédoine du Nord.
L’Assemblée reconnaît les progrès réalisés en matière de réforme
du cadre juridique et des institutions. En particulier, l’Assemblée
salue l’adoption des lois suivantes en 2019: la loi sur la prévention
de la corruption et des conflits d’intérêts, la loi sur le lobbying,
la loi sur le libre accès aux informations à caractère public et
la loi sur la protection des lanceurs d’alerte. Il convient aussi
de saluer la création d’une nouvelle Commission nationale pour la
prévention de la corruption, à la suite d’une procédure de nomination
ouverte et transparente. L’Assemblée salue également la mise en
place de mécanismes de contrôle interne et externe des forces de
police qui restent perçues comme étant politisées.
13. Toutefois, davantage d’efforts sont nécessaires en matière
de lutte contre la corruption:
13.1. concernant
la prévention de la corruption des agents publics, l’Assemblée appelle
les autorités à mettre pleinement en œuvre les recommandations formulées
par le Groupe d’États contre la corruption (GRECO) en 2018 au sujet
de la prévention de la corruption des parlementaires, des juges
et des procureurs;
13.2. l’Assemblée appelle les autorités à mettre en œuvre les
recommandations formulées par le GRECO en 2019. Parmi les recommandations
les plus importantes figurent les suivantes: le renforcement de
l’indépendance opérationnelle de la police, et le renforcement de
l’efficacité des mécanismes de contrôle interne, directement subordonnés
au ministre de l’Intérieur, ainsi que du contrôle externe exercé
par le parlement, le médiateur et le procureur général. Cela est
nécessaire pour rendre la police davantage responsable devant la
population. La Macédoine du Nord devrait aussi tenir compte de la
recommandation du GRECO selon laquelle il faudrait adopter un code
d’éthique de la police, qui devrait couvrir des questions comme
l’intégrité, les conflits d’intérêts, les cadeaux et la prévention
de la corruption dans la police.
14. Compte tenu des conclusions de ses missions d’observation
des élections de 2014 (élections présidentielle et législatives
anticipées) et de 2016 (élections législatives anticipées), l’Assemblée
appelle les autorités à améliorer le cadre électoral et à réformer
le Code électoral, en coopération avec la Commission de Venise et
conformément à son avis de 2016. L’Assemblée prend note de l’intention
annoncée de réviser le système électoral et demande instamment aux
autorités de garantir un processus public et inclusif pour parvenir
à une solution consensuelle suffisamment longtemps avant les prochaines
élections.
15. Dans le domaine des droits de l'homme, l’Assemblée appelle
les autorités à mettre en œuvre la recommandation du Comité européen
pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou
dégradants (CPT) visant à améliorer les conditions de vie dans les
prisons et les établissements psychiatriques. Elle demande instamment
aux autorités de remédier, en priorité, à la situation de la prison d’Idrizovo
et aux problèmes persistants de mauvais traitements. Dans ce contexte,
l'Assemblée se félicite de l'adoption, en mars 2017, d'une stratégie
pour la mise en œuvre de la politique de tolérance zéro à l'égard
des mauvais traitements et d'un plan pour la prévention de la corruption
parmi le personnel des prisons et des établissements éducatifs correctionnels.
En outre, l'Assemblée prend note de l'adoption, en 2018, de procédures
opérationnelles standardisées et d'un nouveau code de conduite pour
le personnel des prisons et des établissements éducatifs et correctionnels,
qui devrait établir des mécanismes plus efficaces pour traiter les
cas de mauvais traitements des personnes privées de liberté. D'autres
mesures doivent être saluées: des mesures visant à améliorer les
conditions de détention; la mise en place d'un système de probation
durable et de mesures alternatives, qui devraient contribuer à lutter
contre la surpopulation; la rénovation des locaux de détention,
notamment la prison d'Idrizovo, avec le soutien de la Banque de
développement du Conseil de l'Europe; et le renforcement du contrôle
interne et externe des services policiers par le ministère de l'Intérieur, le
parquet et le médiateur.
16. Conformément aux recommandations de la Commission européenne
contre le racisme et l’intolérance (ECRI), l’Assemblée attend de
la Macédoine du Nord qu’elle augmente les ressources de l’institution
du médiateur, de manière à ce que l’institution soit en mesure de
remplir ses missions de mécanisme national de prévention prévu par
le Protocole facultatif se rapportant à la Convention des Nations
Unies contre la torture et autres peines ou traitements cruels,
inhumains ou dégradants (OPCAT), de mécanisme de surveillance de la
police et de la police pénitentiaire, de prestataire d’assistance
aux victimes et d’organe de suivi pour la Convention relative aux
droits des personnes handicapées et son Protocole facultatif.
17. Dans le domaine des médias, l’Assemblée constate l’amélioration
de l’environnement de travail et de la sécurité des journalistes
ces derniers mois, et l’adoption de la loi sur les services de médias
audio et audiovisuels en 2018. Elle note, cependant, que la viabilité
financière des médias reste un défi et espère le renforcement des
organes de régulation et le renforcement de l’indépendance des médias.
Les intérêts des différents groupes ethniques devraient être dûment
pris en compte dans la politique médiatique. L’Assemblée compte
aussi sur le renforcement de la société de radiodiffusion et de
télédiffusion publique, qui a encore besoin d’être réformée pour
devenir un média public de haute qualité et indépendant.
18. L’Assemblée reconnaît les progrès accomplis dans la lutte
contre la discrimination: la loi sur la prévention de la discrimination
et la protection contre celle-ci, adoptée en mars 2019, interdit
de manière explicite la discrimination fondée sur l’orientation
sexuelle et l’identité de genre, et permet aux tribunaux d’imposer
des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives. L’Assemblée
invite cependant les autorités à renforcer la composition et les
capacités de la Commission nationale pour la protection contre la discrimination,
en prenant en compte les recommandations de 2018 de la Commission
de Venise et du Comité des Ministres visant le bon fonctionnement
de cette commission nationale en tant qu’organe professionnel et totalement
indépendant chargé des questions d’égalité. L’Assemblée souligne
aussi la nécessité de renforcer la lutte contre le discours de haine
et salue à cet égard les modifications du Code pénal.
19. Concernant les relations interethniques, l’Assemblée rappelle
la contribution de l’Accord-cadre d’Ohrid (ACO) à la coexistence
pacifique des communautés ethniques en Macédoine du Nord après 2001.
Elle note aussi que les relations interethniques restent fragiles.
Elle salue donc l’adoption, en 2019, de la loi sur les langues,
qui était l’une des dernières exigences mentionnées dans l’ACO,
et invite les autorités du pays à tenir compte de l’avis que la
Commission de Venise rendra sur cette loi. L’Assemblée appelle les
autorités à renforcer encore la construction d’une société inclusive,
et notamment:
19.1. à prendre toutes
les mesures nécessaires pour bâtir un système éducatif intégré et
multiculturel, conformément aux recommandations du Comité des Ministres
sur la mise en œuvre de la Convention-cadre pour la protection des
minorités nationales (STE
n° 157), ratifiée par le pays en 1997;
19.2. à garantir la mise en œuvre effective de la loi sur les
langues et le fonctionnement et le suivi opérationnel de l’Agence
pour la mise en œuvre des langues parlées par au moins 20 % des
citoyens de Macédoine du Nord, tout en prenant en compte l’avis
qui a été demandé à la Commission de Venise sur cette loi et en
accordant une attention particulière aux besoins des langues qui
n’atteignent pas le seuil de 20 %;
19.3. à prendre toutes les mesures nécessaires pour prévenir
et désamorcer les tensions ethniques, et pour enquêter de manière
approfondie sur les allégations d’infractions à motivation ethnique;
19.4. à garantir une représentation équitable des minorités
dans les administrations publiques;
19.5. à parvenir à l’accord politique nécessaire pour organiser
un recensement, conformément aux normes internationales;
19.6. à continuer de prendre des mesures de décentralisation
effectives, y compris en matière de décentralisation fiscale, et
d’appliquer dûment la loi pour un développement régional équilibré;
19.7. à promouvoir des mesures inclusives permettant de renforcer
la cohésion sociale et à agir avec détermination pour combattre
la discrimination envers la communauté rom, tout en poursuivant
les efforts visant à répertorier les personnes non recensées et
à permettre à celles-ci l’accès aux services sociaux, de santé et
éducatifs.
20. L’Assemblée salue les progrès réalisés en matière de promotion
de l’égalité entre les femmes et les hommes en Macédoine du Nord.
Elle encourage les autorités à poursuivre leurs efforts pour atteindre
l’objectif de 50 % de participation de femmes dans les processus
électoraux et la prise de décisions. L’Assemblée encourage également
les autorités à développer des mesures de budgétisation sensible
au genre.
21. L’Assemblée félicite le pays d’avoir ratifié la Convention
du Conseil de l'Europe sur la prévention et la lutte contre la violence
à l’égard des femmes et la violence domestique (STCE
n° 210, «Convention d'Istanbul») en mars 2018. Elle encourage
les autorités à adopter la nouvelle loi pour la prévention de la violence
fondée sur le genre et la protection contre cette forme de violence,
à accroître le niveau des services aux victimes et à améliorer la
formation des professionnels qui s'occupent de la violence contre
les femmes et de la violence domestique.
22. Concernant les droits des personnes LGBTI, l’Assemblée salue
les dispositions antidiscrimination figurant dans la loi contre
la discrimination et d’autres textes législatifs, ainsi que l’organisation
de la première marche des fiertés le 29 juin 2019. Elle invite le
pays à réaliser une étude indépendante et complète sur toutes les
formes de discrimination contre les personnes LGBTI, comme le suggère
l’ECRI.
23. En conclusion, l’Assemblée félicite les autorités de Macédoine
du Nord pour les progrès réalisés depuis l’adoption du dernier rapport
sur le dialogue postsuivi en 2013. Elle salue aussi les dispositions
prises, après une période de transition politique de deux ans, pour
normaliser la situation du pays et se conformer aux standards du
Conseil de l'Europe dans les domaines de l’État de droit, de la
démocratie et des droits de l'homme, ainsi que l’amélioration remarquable
de ses relations de voisinage.
24. Elle souligne cependant que les lois adoptées récemment ont
besoin d’être pleinement mises en œuvre pour renforcer la durabilité
des institutions étatiques, l’indépendance des institutions judiciaires
et la solidité de l’État de droit.
25. Dans ce contexte, l’Assemblée décide de poursuivre le dialogue
postsuivi avec la Macédoine du Nord et d’évaluer, dans son prochain
rapport, les progrès accomplis, en particulier, dans les domaines
suivants:
25.1. la poursuite de la
consolidation d’institutions démocratiques durables et fonctionnelles;
25.2. l’indépendance de la justice, notamment le renforcement
de l’indépendance et de la responsabilité des juges et des procureurs.
L’Assemblée escompte que la réforme du parquet sera menée conformément
aux normes du Conseil de l’Europe et permettra de faire en sorte
que le parquet spécial, qui a joué un rôle important dans le traitement
d’affaires hautement sensibles, soit en mesure de travailler, au
sein du ministère public national, sans ingérence politique indue;
25.3. la lutte contre la corruption, conformément aux recommandations
formulées par le GRECO, notamment en ce qui concerne les affaires
de corruption à haut niveau et la mise en œuvre non sélective des
lois et des politiques;
25.4. la consolidation de son cadre électoral, conformément
aux recommandations de la Commission de Venise et aux rapports des
missions d’observation électorale de l’Assemblée parlementaire;
25.5. la poursuite de politiques inclusives visant à garantir
les droits des minorités, dans l’esprit de l’Accord-cadre d’Ohrid,
y compris pour la communauté rom.