1. Introduction
1. A l’ouverture de la session ordinaire de 2015 de
l’Assemblée parlementaire, les pouvoirs non encore ratifiés de la
délégation russe ont été contestés pour des raisons substantielles
en vertu de l’article 8 du Règlement eu égard, notamment, à des
violations graves du Statut du Conseil de l’Europe et des engagements pris
par la Fédération de Russie au moment de son adhésion à l’Organisation,
dans le cadre du conflit qui touche l’est de l’Ukraine, ainsi que
de l’annexion illégale de la Crimée.
1.1. Les sanctions adoptées par l’Assemblée dans la Résolution 2034 (2015)
2. Le 28 janvier 2015, l’Assemblée adoptait la
Résolution 2034 (2015) et, tout en ratifiant les pouvoirs de la délégation
russe «
afin de favoriser le dialogue
avec la Fédération de Russie» et la recherche d’une solution négociée
au conflit, elle décidait de suspendre un certain nombre de droits
de la délégation russe, pour la durée de la session de 2015 de l’Assemblée,
afin «
d’exprimer clairement qu’elle condamne
la poursuite des graves violations du droit international commises
par la Fédération de Russie en Ukraine», à savoir:
- le droit de vote, le droit de
représentation au Bureau de l’Assemblée, au Comité des Présidents
et à la Commission permanente (paragraphe 15 de la Résolution 2034 (2015));
- le droit d’être désigné comme rapporteur, le droit d’être
membre d’une commission ad hoc d’observation des élections, le droit
de représenter l’Assemblée dans les instances du Conseil de l’Europe
ainsi qu’auprès d’institutions et d’organisations extérieures, tant
au niveau institutionnel qu’à titre occasionnel (paragraphe 14 de
la Résolution 2034 (2015)) .
3. Par ailleurs, au paragraphe 16 de la
Résolution 2034 (2015), l’Assemblée décidait «d’annuler les pouvoirs de la
délégation russe lors de la partie de session de juin 2015 si aucun
progrès n’est constaté pour ce qui concerne la mise en œuvre du
Protocole et du Mémorandum de Minsk ainsi que les demandes et recommandations
de l’Assemblée qui figurent dans la présente résolution, en particulier
celles relatives au retrait immédiat des troupes russes de l’est
de l’Ukraine».
1.2. Suites
4. Le 12 février 2015, M. Alexei Pushkov, président
de la délégation russe, informait l’Assemblée de «la suspension
jusqu’à la fin de 2015 de l’ensemble des contacts officiels» avec
l’Assemblée parlementaire, y compris «toutes les missions que les
organes de l’Assemblée pourraient décider d’envoyer en Fédération
de Russie».
5. Le 24 avril 2015, le Bureau de l’Assemblée saisissait, au
titre du suivi du paragraphe 16 de la
Résolution 2034 (2015), la commission pour le respect des obligations et engagements
des Etats membres du Conseil de l’Europe (commission de suivi) pour
rapport et la commission du Règlement pour avis.
6. Le 28 mai 2015, la commission de suivi approuvait son rapport.
Dans le projet de résolution adopté, l’Assemblée «regrette profondément
l’absence manifeste de progrès en ce qui concerne la mise en œuvre
des demandes formulées dans la
Résolution 2034 (2015)» et «réitère ses demandes en ce qui concerne l’intervention
russe ayant entraîné un conflit militaire dans l’est de l’Ukraine,
l’annexion illégale de la Crimée et la dégradation continue de la
situation des droits de l’homme dans cette région». Elle décide
cependant de proposer «de ne pas annuler, à ce stade, les pouvoirs
déjà ratifiés de la délégation russe», afin d’exprimer l’engagement
de l’Assemblée «pour un dialogue ouvert et constructif».
2. Observations relatives à l’interprétation de la Résolution 2034 (2015) d’un point de vie réglementaire
7. A l’occasion des précédentes contestations des pouvoirs
de la délégation russe, en avril 2014 et en janvier 2015
, la commission du Règlement, tout
en rendant un avis jugeant les propositions de la commission de
suivi conformes à l’ensemble des règles applicables, s’est autorisée
à clarifier certains points de procédure. Par ailleurs, en septembre
2014, la commission a, dans un avis au Bureau de l’Assemblée et
à l’invitation de celui-ci, défini une liste générale – non exhaustive
– des droits de participation et de représentation des membres aux
activités de l’Assemblée et de ses organes pouvant faire l’objet
d’une suspension ou d’une privation, dans le cadre de la contestation
ou du réexamen des pouvoirs d’une délégation, qui comporte en outre
des principes généraux, visant à encadrer la décision de l’Assemblée
afin de respecter l’exigence de sécurité juridique qui doit prévaloir
pour toute décision de privation ou de suspension de droits
.
2.1. Sur la possibilité pour l’Assemblée de réexaminer
des sanctions en vigueur
8. Dans la
Résolution
2034 (2015) , l’Assemblée
envisage la possibilité de rétablir certains des droits de la délégation
russe qu’elle a suspendus pour la durée de la session 2015, dès
la partie de session d’avril 2015, «
s’il
devait s’avérer que la Russie a fait des progrès tangibles et mesurables
pour donner suite aux exigences formulées par l’Assemblée»
(paragraphe 15).
9. Cette question n’a pas été soumise à l’Assemblée en avril
2015, à la demande de la commission de suivi qui, compte tenu de
«l’absence manifeste de progrès sur les demandes de l’Assemblée
formulées dans sa
Résolution
2034 (2015)» et du manque de coopération de la délégation russe,
a demandé le retrait du débat sur ce sujet de l’ordre du jour de
la deuxième partie de session
.
10. Dans son avis précité au Bureau, la commission du Règlement
s’est prononcée quant au respect du principe de sécurité juridique
et de cohérence politique lors du retrait de certains droits («sanctions»)
dans le cadre de la procédure de contestation des pouvoirs. Notamment,
la commission a conseillé d’éviter de fragmenter les sanctions et
d’uniformiser leur durée.
11. A cet égard, la commission a rappelé la distinction qu’il
convient d’opérer, en matière de sanctions, entre la «privation»
et la «suspension» de l’exercice de droits: la privation (la suppression,
l’interdiction entraînant la perte de la jouissance d’un droit)
est une décision radicale, sans limite de temps, alors que la suspension (interruption,
interdiction temporaire) est attachée à la définition d’une durée
.
12. Par conséquent, dès lors que l’Assemblée elle-même détermine
une durée précise à la suspension de droits objets de la sanction,
leur rétablissement avant terme, même en tant que signe d’encouragement
au maintien ou à la reprise du dialogue politique, doit être envisagée
avec le plus grand discernement, en ce qu’une telle démarche n’est
guère conforme au souhait de la commission du Règlement de veiller
à «la lisibilité de la sanction, la rationalité et l’homogénéité
dans l’application des règles»
.
2.2. Sur la possibilité pour l’Assemblée de réexaminer
la confirmation de pouvoirs ratifiés
13. Les pouvoirs de la délégation russe – contestés à
l’ouverture de la session ordinaire de 2015 – ont été ratifiés en
janvier 2015. Toutefois, le paragraphe 16 de la
Résolution 2034 (2015) dispose que l’Assemblée pourra revenir sur sa décision
et procéder à l’annulation de ces pouvoirs, en cours de session
– lors de sa partie de session de juin 2015.
14. Auparavant, une telle clause de «revérification» de pouvoirs
déjà ratifiés a été formulée à deux reprises, en 2011 et 2013, à
l’occasion des contestations, pour des raisons formelles, des pouvoirs
non encore ratifiés de certaines délégations dont la composition
n’était pas conforme aux critères posés par le Règlement s’agissant
de la représentation des deux sexes
. Toutefois, c’est la première fois
qu’une telle disposition est consacrée par une résolution adoptée
suite à une contestation des pouvoirs pour des raisons substantielles.
15. Le rapporteur note qu’une telle clause trouve son fondement
dans la compétence de l’Assemblée de réglementer sa composition,
opérant sur la base du Statut du Conseil de l’Europe, le Règlement
de l’Assemblée et des résolutions pertinentes. Toutefois, il est
d’avis que l’inclusion d’une clause anticipant le réexamen en cours
de session des pouvoirs déjà ratifiés d’une délégation en cas de
non-conformité aux conditions fixées devrait se pratiquer de manière
limitée, la règle générale étant que la ratification effectuée reste
valable jusqu’à l’ouverture de la session suivante. L’inclusion
de ce type de clauses devrait donc strictement se rapporter à des
situations qui ont trait à des non-conformités flagrantes avec les
dispositions du Statut du Conseil de l’Europe et/ou du Règlement
de l’Assemblée ou à des situations d’urgence
; par ailleurs, les exigences
doivent être formulées de manière rigoureuse, spécifique et réaliste.
3. Conformité du projet de résolution présenté par
la commission de suivi au Règlement de l’Assemblée
16. Avant de statuer sur la conformité de la proposition
formulée par la commission de suivi (
Doc. 13800) au Règlement de l’Assemblée, il y a lieu pour la commission
du Règlement de s’interroger sur la portée de la démarche de la
commission de suivi eu égard au cadre strictement défini par la
Résolution 2034 (2015).
3.1. La portée du dispositif du projet de résolution
17. En janvier 2015, l’Assemblée a ratifié les pouvoirs
de la délégation de la Fédération de Russie en décidant de suspendre
l’exercice d’un nombre de droits de participation et de représentation
de ses membres et ce, pour la durée de la session 2015. Faute pour
l’Assemblée d’avoir réexaminé ces sanctions, lors de la partie de
session d’avril 2015, ainsi qu’elle en avait la possibilité (paragraphe
15 de la résolution), toute initiative de revenir sur la décision
prise et de réviser la liste des droits suspendus est devenue forclose
pour la durée de la session ordinaire de 2015.
18. L’Assemblée a également décidé (paragraphe 16) qu’elle réexaminerait
sa décision de confirmer les pouvoirs de la délégation russe, au
cours de sa session de juin 2015, si aucun progrès n’était constaté
en ce qui concerne la mise en œuvre des demandes de l’Assemblée
contenues dans la
Résolution
2034 (2015). Par conséquent, l’action visée par l’Assemblée, libellée
en termes clairs et non équivoques, se limite à savoir s’il convient
d’annuler ou non les pouvoirs de la délégation russe sur la base
des critères établis dans la
Résolution 2034
(2015).
19. Le rapporteur se félicite que le rapport de la commission
de suivi opère la même analyse et adopte la même approche (paragraphes
8 et 9 de l’exposé des motifs).
3.2. L’analyse de la conformité du dispositif du projet
de résolution au regard du Règlement de l’Assemblée
20. Le réexamen des pouvoirs déjà ratifiés de la délégation
de la Fédération de Russie s’effectue sur la base d’un rapport de
la commission de suivi
,
combiné avec le paragraphe 16 de la
Résolution 2034 (2015). Le Règlement de l’Assemblée est très clair quant aux
options – limitées – qui s’offrent à la décision de l’Assemblée.
21. Aux termes de l’article 10.1 du Règlement, un projet de résolution
relatif au réexamen de pouvoirs déjà ratifiés doit contenir dans
son dispositif l’une des trois options suivantes:
- la confirmation de la ratification
des pouvoirs;
- l’annulation de la ratification des pouvoirs;
- la confirmation de la ratification des pouvoirs, assortie
de la privation ou de la suspension, applicable aux membres de la
délégation concernée, de l’exercice de certains des droits de participation
ou de représentation aux activités de l’Assemblée et de ses organes.
22. Compte tenu du cadre spécifique dans lequel intervient le
présent réexamen des pouvoirs de la délégation russe (chapitre 3.1
ci-dessus), le projet de résolution présenté par la commission de
suivi ne peut recommander qu’une seule alternative: soit la confirmation
par l’Assemblée des pouvoirs de la délégation de la Fédération de
Russie, soit l’annulation de ces pouvoirs.
23. Le rapporteur note toutefois que la proposition faite par
la commission de suivi au paragraphe 6 du projet de résolution («Afin
d’exprimer son engagement pour un dialogue ouvert et constructif
avec la délégation russe, l’Assemblée, tout en notant les sanctions
actuellement en place, décide de ne pas
annuler, à ce stade, les pouvoirs déjà ratifiés de la
délégation russe») ne coïncide pas de manière exacte avec le libellé
de l’article 10.1.
24. Par conséquent, il conviendrait d’amender le projet de résolution
et de remplacer les mots «de ne pas annuler» par les mots «de confirmer»
afin que la formulation corresponde aux termes du Règlement, tout
en respectant l’objectif sous-tendant le projet de résolution.
3.3. Conséquences sur la recevabilité des amendements
présentés au projet de résolution (Doc. 13800)
25. Le projet de résolution présenté pourra naturellement
faire l’objet d’amendements, conformément à l’article 10.2 du Règlement.
Il y a lieu, par conséquent, pour la commission du Règlement de
lever les interrogations susceptibles de se poser quant à la recevabilité
de certains d’entre eux eu égard à la portée du dispositif du projet
de résolution, tel que spécifié ci-dessus (chapitre 3.1).
26. Ainsi qu’il l’a été indiqué ci-dessus, le mandat assigné à
la commission de suivi dans le cadre du paragraphe 16 de la
Résolution 2034 (2015), libellé en termes clairs et non ambigus, ne permet
l’examen d’aucun amendement qui viserait à faire statuer à nouveau
l’Assemblée sur la liste des droits suspendus des membres de la
délégation russe, cette question étant close à la discussion jusqu’à
la fin de la présente session ordinaire de 2015.
27. Par conséquent, dans la mesure où le projet de résolution
présenté dispose que «l’Assemblée, tout en notant les sanctions
actuellement en place, décide de ne pas annuler, à ce stade, les
pouvoirs déjà ratifiés de la délégation russe», en ce qui concerne
le dispositif du projet de résolution, seuls des amendements visant
à l’annulation des pouvoirs déjà ratifiés devraient être déclarés
recevables.
4. Cohérence du projet de résolution présenté par
la commission de suivi au regard des principes s’appliquant dans
le cadre de la contestation ou du réexamen des pouvoirs d’une délégation
28. Le rapporteur relève que le rapport de la commission
de suivi fait l’état de «l’absence manifeste de progrès en ce qui
concerne la mise en œuvre des demandes formulées dans la
Résolution 2034 (2015)», déplore «un rejet clair [par la délégation russe] de
la proposition de l’Assemblée de maintenir un dialogue ouvert et
constructif» et «s’interroge sur l’engagement de la délégation russe
de coopérer et d’entretenir un dialogue positif avec l’Assemblée,
s’agissant notamment du respect de ses engagements et obligations
envers notre Organisation».
29. Sans remettre en cause la conformité du dispositif du projet
de résolution au Règlement, mais en ayant à l’esprit la formulation
du paragraphe 16 de la
Résolution
2034 (2015), le rapporteur relève que la décision de la commission
de suivi de confirmer les pouvoirs de la délégation russe, compte
tenu des constats opérés dans son rapport (chapitres 2 et 3), pourrait
nourrir la critique sur son absence de bienfondé.
30. Bien évidemment, la position de la commission de suivi doit
être interprétée en tenant compte d’un contexte global et de l’historique
qui a précédé son adoption. La démarche de la commission est emblématique de
la détermination de l’Assemblée de maintenir, depuis avril 2014,
un dialogue politique dans un contexte très douloureux où les vies
de plusieurs milliers d’Européens ont été emportées par le conflit
armé et où les conditions de vie d’autres continuent à se détériorer
d’une manière inquiétante, comme le détaille le rapport et le souligne
le paragraphe 3 du projet de résolution. L’on pourrait aussi faire
état des violations récentes du cessez-le-feu, non imputables aux
forces ukrainiennes, révélées par la mission spéciale d’observation
de l’Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe (OSCE),
et qui ne vont pas dans le sens d’une solution durable et du règlement
pacifique auxquels l’Assemblée aspire.
31. Le rapporteur constate qu’en 2014, à l’initiative commune
de l’Assemblée et de la délégation russe, quelques réunions de médiation
avaient été organisées et des rencontres avaient eu lieu. Toutefois,
en février 2015, la délégation russe a décidé de rompre tout contact
officiel avec l’Assemblée. Aucune réunion ou rencontre qui pourrait
marquer une reprise du dialogue n’est prévue à ce jour. L’inscription
de deux membres de l’Assemblée, de manière arbitraire et non-transparente,
sur la liste des hommes et femmes politiques privés d’entrée en
Russie jette également le doute sur la volonté des autorités russes,
y inclus sa délégation parlementaire, à poursuivre un dialogue actif,
ouvert et constructif et, ainsi que le relève le projet de résolution «la conduit à s’interroger sur l’engagement
de la délégation russe de coopérer».
32. Le rapporteur déplore que les appels répétés de l’Assemblée
à libérer Mme Nadiia Savchenko, membre de
l’Assemblée parlementaire, y compris dans la
Résolution 2034 (2015), n’aient reçu aucune suite de la part des autorités
russes, qui continuent d’ignorer le fait qu’elle jouit de l’immunité
parlementaire européenne. Le rapporteur rappelle que, à ce jour,
Mme Savchenko est détenue en Russie depuis
plus d’un an.
33. Par conséquent, le rapporteur ne peut que plaider en faveur
d’une approche cohérente, rationnelle, stratégique et efficace en
ce qui concerne l’utilisation de la procédure de contestation des
pouvoirs. Le devoir de l’Assemblée est de défendre les normes et
les principes du Conseil de l’Europe.
34. On considérera donc que les éléments d’information substantiels
dont la commission de suivi fait état dans son rapport, et son analyse
de la situation, peuvent tout autant justifier une conclusion inverse
de celle décidée par la commission (la non annulation à ce stade
des pouvoirs déjà ratifiés). Dès lors, la recevabilité d’un amendement
qui viserait, au contraire, l’annulation des pouvoirs déjà ratifiés
ne pourrait être mise en cause, puisqu’à l’évidence il s’appuie
sur les constats opérés par la commission chargée du rapport.
5. Conclusion
35. La commission du Règlement, des immunités et des
affaires institutionnelles est d’avis que la proposition contenue
dans le rapport de la commission de suivi relatif aux pouvoirs de
la délégation russe est conforme au Règlement de l’Assemblée et
au Statut du Conseil de l’Europe.
36. Cependant, la commission note que la formulation du paragraphe
6 du projet de résolution ne coïncide pas, de manière exacte, avec
le libellé de l’article 10.1 du Règlement, et recommande d’amender
le projet de texte en conséquence.
37. Par ailleurs, la commission rappelle que le dispositif du
projet de résolution est strictement limité par le cadre défini
au paragraphe 16 de la
Résolution
2034 (2015), libellé en termes clairs et non équivoques. Par conséquent,
et compte tenu de la proposition faite par la commission de suivi
de confirmer les pouvoirs de la délégation russe, en ce qui concerne
le dispositif du projet de résolution, seuls des amendements visant
à l’annulation des pouvoirs devraient être déclarés recevables.
38. Enfin, la commission appelle à une approche cohérente, rationnelle
et stratégique en ce qui concerne l’utilisation de la procédure
de contestation des pouvoirs.