1. Introduction
1. La Convention européenne sur
les infractions visant des biens culturels (STE no 119,
«Convention de Delphes») a été ouverte à la signature des États
membres du Conseil de l’Europe le 23 juin 1985 à Delphes, mais n’est
jamais entrée en vigueur. En effet, seuls six États l’ont signée
et aucun ne l’a ratifiée.
2. La Convention de Delphes avait pour but principal de lutter
contre le trafic de biens culturels par des moyens de droit pénal
et de promouvoir la coopération entre les États. Elle visait également
à protéger le patrimoine culturel européen et à sensibiliser le
public aux effets dommageables du trafic de biens culturels.
3. Le commerce illicite de biens culturels est devenu une activité
très lucrative; des objets précieux, des antiquités et des œuvres
d’art sont déterrés, pillés ou volés pour être vendus à des collectionneurs
privés. Le trafic d’objets et d’antiquités volés, qui prive des
populations d’un patrimoine culturel irremplaçable et de leur identité
culturelle, peut aussi faciliter des actes graves de violence et
de destruction, en finançant des groupes criminels organisés et
des groupes terroristes. Des infractions majeures visant des biens
culturels ont été commises au Moyen-Orient et en Afrique du Nord,
notamment les démolitions et pillages de Palmyre, en Syrie, et de
sites archéologiques proches de Mossoul, en Irak. De nombreuses
«antiquités du sang» issues de ces infractions ont été exportées
illégalement et vendues sur des marchés étrangers par des trafiquants
sans scrupules.
4. En réaction à cette situation, les ministres responsables
du patrimoine culturel des 50 États Parties à la Convention culturelle
européenne (STE no 18), réunis en Belgique,
ont adopté l’«appel de Namur»
en avril 2015.
Par cette initiative, les ministres ont condamné «les destructions
délibérées du patrimoine culturel et le trafic illicite des biens
culturels» et ont décidé de «renforcer la coopération européenne»
pour prévenir et sanctionner de tels actes. Ils se sont aussi référés
au rapport de l’Assemblée parlementaire intitulé «Le patrimoine
culturel dans les situations de crise et de postcrise»
, qui avait été élaboré par notre
ancienne collègue, Mme Ismeta Dervoz
(Bosnie-Herzégovine, PPE/DC) et a donné lieu à l’adoption, par l’Assemblée,
de la
Résolution 2057
(2015) et de la
Recommandation
2071 (2015).
5. Afin que soit donnée suite comme il se doit à la décision
du Comité des Ministres
sur
le passage en revue des conventions du Conseil de l’Europe, le Comité
européen pour les problèmes criminels (CDPC) s’est accordé sur le
fait que le Conseil de l’Europe devait préparer une nouvelle convention
de droit pénal sur la lutte contre le trafic de biens culturels.
6. Il a été jugé important que le Conseil de l’Europe se donne
les moyens de faire en sorte que cette nouvelle convention soit
ratifiée par un plus grand nombre d’États. Dans ce but, il a été
estimé qu’une approche simplifiée devait être adoptée, tant pour
la définition des biens culturels que pour le choix d’infractions facultatives.
2. Le contexte juridique international
7. Au niveau international, l’Organisation
des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO)
a adopté, le 14 novembre 1970, la Convention concernant les mesures
à prendre pour interdire et empêcher l’importation, l’exportation
et le transfert de propriété illicites de biens culturels. Cette
convention, qui compte 127 États Parties, est la plus importante
dans ce domaine. Par la suite, UNIDROIT a adopté, le 24 juin 1995,
la Convention sur les biens culturels volés ou illicitement exportés,
dans le but de compléter la convention de l’UNESCO de 1970 en se
concentrant plus spécifiquement sur les aspects de droit civil.
8. L’Office des Nations Unies contre la drogue et le crime (UNODC),
en collaboration avec l’UNESCO et Interpol, a élaboré récemment
des lignes directrices internationales concernant les mesures de
prévention du crime et de justice pénale relatives au trafic de
biens culturels et à d’autres infractions connexes.
9. De son côté, le Conseil de sécurité des Nations Unies a adopté
plusieurs résolutions
en réaction à des rapports ayant révélé
que le trafic d’antiquités était devenu l’une des sources de financement
d’organisations terroristes, en plus du pétrole et des enlèvements
de personnes.
10. Au niveau européen, les institutions de l’Union européenne
ont adopté deux instruments en vue de prévenir la circulation illicite
de biens culturels, à savoir le Règlement n° 116/2009 du 18 décembre
2008 concernant l’exportation de biens culturels et la
Directive 2014/60 du 15 mai 2014 relative à la restitution de biens
culturels ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre.
Ces instruments ont pour objet de favoriser la reconnaissance réciproque,
par les États membres, des dispositions nationales conçues pour
lutter contre le commerce illégal d’antiquités, ainsi que la mise
en œuvre de contrôles aux frontières.
3. La
valeur ajoutée de la nouvelle convention du Conseil de l'Europe
11. Une révision de la Convention
de 1985 visait à simplifier et à rationaliser le libellé et la structure
du texte pour harmoniser les dispositions pénales sur le sujet.
12. La nouvelle convention, qui a une large portée, représente
une avancée décisive: les protections qu’elle prévoit s’appliquent
non seulement aux biens désignés par un État ayant ratifié le traité
du Conseil de l'Europe, mais aussi à tous les biens désignés par
tout État qui est Partie à la Convention de l’UNESCO de 1970 concernant
les mesures à prendre pour interdire et empêcher l’importation,
l’exportation et le transfert de propriété illicites de biens culturels,
ou qui est Partie à la Convention de l’UNESCO de 1972 concernant
la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel. Le champ
d’application de la nouvelle convention est donc beaucoup plus étendu.
Cette caractéristique est l’un des moyens de faire contribuer la
convention au cadre juridique international relatif aux biens culturels,
tout en veillant à ce que ses dispositions soient pleinement compatibles
avec les normes juridiquement contraignantes qui existent déjà en
la matière aux niveaux international et supranational.
13. Étant donné qu’aucun de ces instruments internationaux ne
traite des questions de droit pénal, la valeur ajoutée de la convention
réside dans le fait qu’elle renforce l’action des services répressifs
en imposant aux États Parties l’obligation de conférer le caractère
d’infraction pénale à certains comportements relatifs au trafic et
à la destruction de biens culturels. Le Comité sur les Infractions
visant les Biens Culturels (PC-IBC) a donc été chargé de rédiger
des dispositions de droit pénal matériel qui puissent être effectivement
mises en œuvre par les États Parties et qui permettent aux dispositions
pénales nationales fondées sur le projet de convention d’être suffisamment
claires et précises.
14. La mise en œuvre de la convention vise à créer une situation
dans laquelle le système anti-trafic ne présente pas de lacunes
évidentes qui pourraient être exploitées par des criminels et dans
laquelle un ensemble complet et cohérent de dispositions donne un
fondement juridique solide à l’action des services répressifs. La
convention oblige les États Parties à veiller à ce que leur droit
pénal national permette d’engager la responsabilité pénale de personnes
physiques et morales et à ce que puissent être appliquées des sanctions pénales
effectives, proportionnées et dissuasives, ou, dans certaines conditions,
des sanctions non pénales (y compris des sanctions administratives).
15. En obligeant les États à conférer le caractère d’infraction
pénale à des actes visant des biens culturels, cette approche s’inspire
des Conventions de l’UNESCO de 1970 et 1972 et de la Convention
d’UNIDROIT de 1995 et comble les lacunes que présentait encore le
droit pénal international.
4. Éléments
clés de la convention
16. Les dispositions de droit pénal
matériel qui font l’objet des articles 3 à 10 visent des infractions
comme le vol (et d’autres formes d’appropriation illégale), les
fouilles et la détention illégales, l’importation et l’exportation
illicites, l’acquisition, la mise sur le marché, la production de
faux documents et la falsification de documents, et la destruction
de biens culturels. En vertu de l’article 11, qui concerne la complicité
et la tentative, les infractions auxiliaires et préparatoires sont
aussi visées. L’article 15 oblige les États à prendre en compte
plusieurs circonstances aggravantes, notamment le fait qu’une personne
abuse de son rôle professionnel ou de ses fonctions officielles,
ou commet une infraction en lien avec la criminalité organisée.
La convention augmente donc la capacité des États à enquêter, à
poursuivre, à condamner et/ou à extrader des personnes suspectées
ou condamnées pour des infractions tombant sous le coup de la convention.
17. Cependant, bien que l’élaboration de la convention ait été
motivée à bien des égards par les infractions commises par des organisations
terroristes, le PC-IBC a estimé qu’il n’était pas nécessaire de
rédiger des dispositions se rapportant directement aux activités
terroristes. Des versions antérieures de la convention contenaient
une disposition qui demandait aux États de considérer comme des
circonstances aggravantes, lors de la détermination des peines,
les situations dans lesquelles les infractions visant des biens
culturels ont été commises en lien avec des activités terroristes.
Les rédacteurs ont estimé que ces infractions feraient l’objet de
poursuites en tant qu’infractions terroristes, et non pas en tant
qu’infractions visant des biens culturels. Toutefois, je suis convaincu
que les États devraient, lorsque cela se justifie, considérer un
lien avec le terrorisme ou avec le financement du terrorisme comme
une circonstance aggravante au titre de l’article 15.
18. Par ailleurs, la convention facilite la coopération internationale
en matière pénale et encourage l’adoption, aux niveaux national
et international, de mesures préventives destinées à réduire le
risque que soient commises les infractions visées par la convention.
Au niveau national, la série de mesures recommandées, qui s’appliquent
aux entités publiques et privées, tiennent largement compte des
bonnes pratiques nationales et des traités internationaux déjà en
vigueur. Ces mesures servent aussi à protéger et aider les acteurs
du commerce de l’art qui respectent les lois et qui sont pénalisés
par les transactions ayant lieu sur le marché noir. Au niveau international,
la convention prévoit que les États Parties coopèrent, dans toute
la mesure du possible, pour éviter que soient commises les infractions
visées par la convention, notamment en échangeant des informations
pertinentes sur les biens culturels, en interconnectant leurs bases de
données et inventaires nationaux, et en prenant les dispositions
nécessaires pour protéger les biens culturels en période d’instabilité
ou de conflit.
19. Concernant la surveillance, la convention prévoit la création
d’un Comité des Parties, chargé de favoriser la mise en œuvre effective
de la convention, de jouer un rôle consultatif et de faciliter l’échange d’informations
sur des évolutions majeures relatives aux dispositions de la convention.
Lors des négociations a été examinée la proposition d’établir un
observatoire européen des infractions visant des biens culturels. L’objectif
serait de faciliter la mise en œuvre et de réduire la charge pesant
sur les États en matière de surveillance et de coopération. Vu la
valeur ajoutée potentielle d’une telle institution permanente, qui
assurerait un suivi et une coordination systématiques des actions
de lutte contre les infractions visant des biens culturels, je propose
que l’Assemblée soutienne cette proposition.
5. Propositions
d’améliorations
20. Compte tenu des considérations
qui précèdent, je souhaiterais faire les propositions suivantes, destinées
à améliorer le projet actuel.
5.1. Importation
illicite
21. L’article 5 du projet de convention,
qui traite de l’«importation illicite», prévoit ce qui suit:
«1. Chaque Partie veille à ce que,
lorsqu’elle est commise intentionnellement, l’importation de biens culturels
meubles dont l’importation est interdite conformément à son droit
interne en raison du fait que ces biens ont été:
a. volés dans un autre État;
b. excavés ou conservés dans les circonstances décrites
à l’article 4 de la présente Convention; ou
c. exportés en violation du droit de l’État qui a classé,
défini ou spécifiquement désigné de tels biens culturels conformément
à l’article 2 de la présente Convention, constitue une infraction
pénale conformément à son droit interne, lorsque l’auteur de l’infraction
savait que les biens culturels avaient été volés, excavés ou exportés
en violation du droit de cet autre État.»
22. Cette disposition est très prudente, dans la mesure où l’obligation
qu’elle contient est soumise à une double condition: d’une part,
l’importation est déjà interdite par le droit interne et, d’autre
part, l’auteur de l’infraction savait que les biens culturels avaient
été volés, excavés ou exportés en violation du droit de l’État d’origine.
23. En outre, l’article 5.2 se lit ainsi:
«2. Tout Etat peut, au moment de la signature ou au moment
du dépôt de son instrument de ratification, d’acceptation, d’approbation
ou d’adhésion, dans une déclaration adressée au Secrétaire Général
du Conseil de l’Europe, déclarer qu’il se réserve le droit de prévoir
des sanctions non pénales, au lieu de sanctions pénales, pour le
comportement mentionné au paragraphe 1 du présent article.»
24. Il est étrange que cette possibilité soit prévue car elle
affaiblit à l’évidence l’ensemble du système destiné à lutter contre
le trafic de biens culturels; or, selon l’article 1.a du projet de convention, la lutte
contre ce phénomène est un aspect essentiel de cet instrument juridique.
En conséquence, je propose de recommander de supprimer l’article 5.2.
5.2. Autres
infractions liées au trafic de biens culturels
25. Lors de la dernière phase de
négociations, il a été décidé de supprimer une disposition (l’ancien article 10)
qui imposait de conférer le caractère d’infraction pénale à d’autres
actes en lien avec le trafic de biens culturels, notamment au stockage,
à la conservation, à la restauration, au transport et au transfert
de biens culturels meubles, lorsque l’auteur des actes savait que
ces biens provenaient directement ou indirectement de la commission
d’une infraction pénale ou avaient été obtenus directement ou indirectement en
la commettant, et que les actes avaient pour but l’importation illicite
des biens, leur exportation ou leur mise sur le marché.
26. Je comprends que l’on puisse faire des objections à l’idée
de conférer le caractère d’infraction pénale à des activités comme
la «conservation» et la «restauration» (qui pourraient éventuellement
être des éléments favorables à l’auteur). En revanche, s’agissant
des autres activités, j’estime que la suppression de leur incrimination
est une mauvaise décision. En effet, ici encore, l’absence d’approche
harmonisée et de sanctions effectives ne manquera pas d’entraver
la lutte contre le trafic de biens culturels. Lorsque des comportements comme
le stockage, le transport et le transfert – et j’ajouterais certainement
aussi la dissimulation – de biens culturels meubles sont liés aux
actes criminels principaux et permettent d’introduire des biens
illégaux sur le marché, il est logique de sanctionner ces comportements.
De fait, il est nécessaire de prendre en considération l’ensemble
de la chaîne, et pas uniquement les premiers et les derniers maillons.
27. En conséquence (et même s’il n’est pas réaliste d’envisager
la possibilité de rouvrir le débat à ce stade), je suggérerais d’inviter
le Comité des Ministres à reconsidérer la question et à réintroduire
dans le texte final de la convention une disposition (inspirée du
texte supprimé) qui pourrait être libellée comme suit:
«Chaque Partie veille à ce que
les comportements suivants constituent des infractions pénales conformément
à son droit interne, lorsqu’ils sont intentionnels: le stockage,
la dissimulation, le transport et le transfert de biens culturels
meubles dont celui qui se livre à ces actes sait qu’ils proviennent directement
ou indirectement de la commission d’une infraction pénale ou ont
été obtenus directement ou indirectement en la commettant, si ces
actes visent l’importation illicite des biens, leur exportation
ou leur mise sur le marché, dans le but d’obtenir un profit illicite.»
5.3. Circonstances
aggravantes
28. Dans le préambule du projet
de convention, il est indiqué que les Parties constatent avec préoccupation «que
des groupes terroristes sont impliqués dans la destruction délibérée
de patrimoine culturel et que le commerce illégal de biens culturels
représente une source de financement pour ces groupes». L’élaboration de
la convention a en effet été largement motivée par l’implication
massive de Daech en particulier dans le commerce illégal de biens
culturels pillés dans les zones soumises à son contrôle.
29. Je suggérerais donc l’amendement suivant à l’article 15.
c:
«l’infraction
a été commise dans le cadre du crime organisé ou d’un groupe terroriste;»
30. L’objectif principal de l’amendement proposé vise à faire
en sorte que le lien avec un groupe terroriste soit pris en compte
en tant que circonstance aggravante possible lors de la détermination
des peines applicables à des personnes reconnues coupables d’une
infraction visée par le projet de convention. Quant à l’expression
«groupe terroriste» employée dans ce contexte, il n’est pas nécessaire
d’en donner une définition spécifique aux fins de la convention.
Le rapport explicatif de la convention pourrait indiquer que les
États Parties peuvent se référer à d’autres instruments internationaux
qui définissent l’expression «groupe terroriste». Il serait encore
mieux que le rapport explicatif précise que cette expression doit
être entendue conformément à la définition figurant à l’article 2.1
du Protocole additionnel de 2015 à la Convention du Conseil de l'Europe
pour la prévention du terrorisme, en faisant aussi référence, si
nécessaire, à l’article 2.5.c de
la Convention internationale pour la répression du financement du
terrorisme (STCE no 217). Je considère également
que la référence faite au «crime organisé» est plus englobante que
la référence à une «organisation criminelle»; de plus, selon mon
avis, le «crime organisé» ne devrait pas être considéré dans le
sens d’une «organisation» (institution).
5.4. Registre
des infractions
31. À l’article 15.d du projet de convention figure,
parmi les circonstances qui doivent pouvoir être considérées comme
des circonstances aggravantes dans la détermination des peines,
le fait que l’auteur de l’infraction a déjà été condamné pour des
infractions établies conformément à la convention. Quant à l'article 16,
il impose aux Parties l'obligation d'adopter les mesures nécessaires
pour prévoir la possibilité de prendre en compte, dans le cadre
de l’appréciation de la peine, les peines définitives prononcées
dans une autre Partie pour des infractions pénales visées par la
convention. La mise en œuvre de ces deux dispositions suppose cependant
que la juridiction qui juge l’auteur de l’infraction connaisse les
condamnations antérieures et les peines prononcées dans une autre
Partie. Un moyen efficient et efficace d’atteindre cet objectif
important serait de rendre ces informations disponibles de manière
systématique, par le biais du mécanisme central du Comité des Parties.
32. C’est donc avec regret que je constate que n’a pas été retenue
la proposition initiale du PC-IBC, qui figurait dans l’ancien article 24.3
et qui concernait la création d’un observatoire européen des infractions
visant des biens culturels, chargé d’aider le Comité des Parties
à remplir sa mission. En conséquence, je suggérerais que, à défaut
d’observatoire, cette fonction consistant à répertorier les infractions
visant des biens culturels soit exercée par le Comité des Parties.
Je proposerais donc de modifier l’article 22.5 comme suit:
«Le Comité des Parties tient un registre des infractions visées par
la présente Convention qui ont été commises en tous lieux relevant
de la juridiction des Parties à la Convention, en consignant des
données sur les personnes condamnées pour ces infractions et sur
les peines qui leur ont été imposées, et peut proposer
au Comité des Ministres les moyens adéquats pour engager une expertise
pertinente afin de soutenir une mise en œuvre efficace de la présente
Convention.»
33. Si cet amendement est adopté, il sera nécessaire de modifier
aussi l’article 19, de manière à exiger des Parties qu’elles communiquent
les informations pertinentes au Comité des Parties.
34. Concernant la signature et l’entrée en vigueur, je proposerais
de modifier l’article 27 de manière à permettre à tous les États
non membres intéressés de signer et ratifier la convention. À mon
avis, le libellé actuel, qui ouvre cette possibilité aux seuls États
non membres ayant participé à l’élaboration de la convention, est
trop restrictif.
35. La disposition de l’article 27.1 devrait être complétée par
un nouveau paragraphe, libellé ainsi:
«La présente Convention est également ouverte à la signature
de tout autre État non membre du Conseil de l’Europe sur invitation
du Comité des Ministres. La décision d'inviter un État non membre
à signer la Convention est prise à la majorité prévue à l'article 20.d
du Statut du Conseil de l'Europe, et à l'unanimité des voix des
représentants des États contractants ayant le droit de siéger au
Comité des Ministres.»
36. Enfin, de manière générale, j’insisterais sur la nécessité,
pour le Comité des Ministres, d’allouer des ressources suffisantes
au fonctionnement du Comité des Parties, pour permettre la tenue
de réunions régulières (au moins une tous les deux ans), de manière
à assurer la mise en œuvre effective de la convention au moyen d’échanges
plus réguliers et de réexamens des pratiques et des mécanismes de
coopération.
6. Conclusion
37. J’invite l’Assemblée à accueillir
favorablement cette initiative d’adopter une nouvelle convention
sur les infractions visant des biens culturels, qui arrive à point
nommé, et je salue l’approche et les principes qui sous-tendent
le projet de convention. Les propositions de modifications qui figurent
dans le projet d’avis sont celles que j’ai tenté d’expliquer précédemment;
elles visent à renforcer la mise en œuvre effective de la convention –
et donc sa valeur pour tous les partenaires – par le renforcement
de son mécanisme de suivi.