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A. Projet de résolution
(open)
2. Cadre
juridique général
Rapport | Doc. 16053 | 01 octobre 2024
Demande de levée de l'immunité de M. Marcin Romanowski
Commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles
A. Projet de résolution 
(open)1. L’immunité parlementaire, sous
ses deux aspects, l'irresponsabilité et l'inviolabilité, est une
garantie démocratique, née de la nécessité de préserver l'intégrité
des parlements, de leur fonctionnement et de leurs actes, et de
protéger l'indépendance de leurs membres dans l'exercice de leurs
fonctions.
2. Par ailleurs, et indépendamment des immunités nationales dont
ils peuvent jouir, les membres de l’Assemblée parlementaire du Conseil
de l'Europe sont couverts par un régime spécifique d’immunité européen,
établi par l’Accord général sur les privilèges et immunités du Conseil
de l’Europe de 1949 et son protocole additionnel de 1952 (STE no 2
et no 10). Ce régime consacre le même
double principe de l’irresponsabilité (article 14) et de l’inviolabilité
parlementaires (article 15), ainsi que celui de la libre circulation des
membres de l’Assemblée sur le territoire des États membres.
3. L'immunité n'est pas accordée dans l'intérêt personnel du
membre de l'Assemblée, mais pour garantir l'indépendance et l'intégrité
de l'Assemblée parlementaire dans son ensemble et de ses membres,
dans l’exercice de leurs fonctions.
4. Il existe deux exceptions à l'inviolabilité parlementaire
d'un membre de l'Assemblée: le flagrant délit et la levée de l’immunité.
L'immunité parlementaire doit notamment être levée avant que la
liberté d’un des membres de l’Assemblée puisse être restreinte;
seule l'Assemblée a la capacité de lever l'immunité d'un membre.
5. Le Règlement de l'Assemblée précise la procédure à suivre
pour lever l’inviolabilité d'un membre de l'Assemblée parlementaire
à la demande d'une autorité compétente d’un État membre, ainsi que
le rôle du Président dans la défense de l'immunité d'un membre de
l'Assemblée qui a été arrêté ou privé de sa liberté de mouvement,
en l'absence de flagrant délit ou de levée préalable par l'Assemblée.
6. Le 29 septembre 2024, le Président de l'Assemblée a reçu une
demande de levée de l'immunité de M. Marcin Romanowski de la part
du procureur général et ministre de la Justice de la République
de Pologne. Conformément aux dispositions applicables du Règlement,
le Président l'a ensuite annoncé en séance plénière le 30 septembre
2024 et la commission du Règlement, des immunités et des affaires
institutionnelles a immédiatement examiné cette demande.
7. L'Assemblée regrette que M. Romanowski n'ait pas saisi l'occasion
qui lui était offerte d'être entendu par la commission du Règlement,
des immunités et des affaires institutionnelles ou de se faire représenter
par un membre de l'Assemblée.
8. À titre liminaire, l'Assemblée observe que les infractions
alléguées ne concernent pas des opinions exprimées ou des votes
émis par M. Marcin Romanowski dans l'exercice de ses fonctions de
membre de l'Assemblée parlementaire. La demande de levée de son
immunité concerne des faits relatifs à des activités de caractère
local antérieures à l'acquisition du statut, et donc de l'immunité,
de membre de l'Assemblée parlementaire.
9. Conformément au Règlement, la commission n'a procédé à aucun
examen du fond de l'affaire et ne s'est pas prononcée sur la culpabilité
ou l'innocence du parlementaire concerné.
10. Lorsqu'elle examine une demande de levée de l'immunité, l'Assemblée
doit prendre en considération les éléments suivants: les poursuites
judiciaires engagées contre le membre ne mettent pas en péril le
bon fonctionnement de l’Assemblée parlementaire et la demande doit
être sérieuse, c’est-à-dire ne pas être motivée par des raisons
autres que celle de rendre la justice.
11. En l'espèce, l'Assemblée considère que, compte tenu des tâches
actuelles de M. Romanowski, ses poursuites, son éventuelle arrestation
et sa détention n'affecteraient pas, en tant que tel, le bon fonctionnement de
l'Assemblée.
12. De plus, sur la base des différents éléments dont elle dispose,
l'Assemblée considère qu’il n'y a pas de raisons suffisantes pour
douter que la procédure contre M. Marcin Romanowski ait réellement
pour seul but d'assurer une bonne administration de la justice.
La demande est donc «sérieuse».
13. Compte tenu des considérations qui précèdent et sans préjuger
du fond de l'affaire, l'Assemblée décide de lever l'immunité de
M. Marcin Romanowski afin de permettre à la justice de s'exercer.
Elle attend des autorités polonaises qu'elles veillent à ce que
cette administration de la justice soit équitable et impartiale,
dans le plein respect de la législation nationale et des garanties
prévues par la Convention européenne des droits de l'homme (STE
no 5).
14. Elle charge son Président de transmettre immédiatement la
présente décision et le rapport de la commission du Règlement, des
immunités et des affaires institutionnelles aux autorités compétentes
de la République de Pologne et à M. Marcin Romanowski.
B. Exposé des motifs par Mme Heike Engelhardt, rapporteure
(open)1. Introduction
1. Le 29 septembre 2024, le Président
de l'Assemblée parlementaire a reçu du procureur général et ministre
de la Justice de la Pologne, M. Adam Bodnar, une demande de levée
de l'immunité de M. Marcin Romanowski (Pologne, CE/AD), membre de
la délégation polonaise auprès de l'Assemblée parlementaire. La demande
était soumise dans le cadre de l'enquête en cours sur les actes
criminels que M. Romanowski aurait commis entre 2018 et 2023 en
sa qualité d'officier public, et en relation avec la gestion et
l'utilisation du Fonds d'aide aux victimes et d'assistance post-pénitentiaire
(Fonds pour la justice).
2. Le 30 septembre 2024, le Président de l'Assemblée a annoncé
la demande de levée de l'immunité de M. Romanowski en séance plénière,
juste avant l'adoption de l'ordre du jour de la quatrième partie
de session de l'Assemblée. La demande a immédiatement été renvoyée
pour rapport à la commission du Règlement, des immunités et des
affaires institutionnelles, conformément à l'article 73.2 du Règlement
de l'Assemblée, et l'Assemblée a décidé de tenir le débat correspondant
le 2 octobre 2024. La commission s'est réunie dans l'après-midi
du 30 septembre et m'a désignée rapporteure.
3. Par une lettre envoyée par la présidence de la commission
le 30 septembre 2024, dès que la commission a été saisie de la demande
de levée de l'immunité, M. Romanowski a été invité à participer
à une audition de la commission le 1er octobre
2024 ou à se faire représenter par tout membre de l'Assemblée, conformément
à l'article 73.3 du Règlement de l'Assemblée.
4. Dans un courriel envoyé le 30 septembre 2024, dans la soirée,
M. Romanowski a demandé le report de son audition. Considérant qu'aucune
raison impérieuse n'empêchait M. Romanowski d'être présent en personne
ou en ligne à l'audition de la commission ou d'être représenté par
un membre de l'Assemblée, la commission a assumé son rôle, conformément
au Règlement, et a procédé à l’examen immédiat de la demande.
2. Cadre
juridique général
5. L'Accord général sur les privilèges
et immunités du Conseil de l'Europe (STE n° 2, AGPI), conclu en application
de l'article 40 du Statut du Conseil de l’Europe (STE n° 1), prévoit
deux types d'immunité pour les membres de l'Assemblée parlementaire:
- l'irresponsabilité (immunité contre toute poursuite judiciaire pour les votes, les opinions et les remarques liés à l'exercice de la fonction parlementaire) – article 14 de l'AGPI, et
- l'inviolabilité (l'exemption de toute mesure de détention et de toute poursuite judiciaire) dans l'exercice de leurs fonctions de membres de l'Assemblée ou lorsqu'ils voyagent pour le compte de l'Assemblée, que ce soit à l'intérieur ou à l'extérieur de leur territoire national, à deux exceptions près: le flagrant délit et la levée de l'immunité par l'Assemblée parlementaire – article 15 de l'AGPI et article 73 du Règlement de l'Assemblée.
6. Cette immunité présente un caractère autonome; elle est distincte
et indépendante de toute immunité nationale; elle se fonde sur le
droit international et peut uniquement être interprétée par l'Assemblée parlementaire.
L'immunité parlementaire d'un membre de l'Assemblée doit être levée
pour que sa liberté puisse être restreinte; seule l'Assemblée a
la capacité de lever l'immunité d'un membre.
7. L'immunité n'est pas accordée dans l'intérêt personnel du
membre de l'Assemblée, mais pour garantir l'indépendance et l'intégrité
de l'Assemblée dans son ensemble et de ses membres, dans l’exercice
de leurs fonctions.
3. Procédure de levée de l'immunité d'un membre de l'Assemblée
8. Conformément à l'article 73.2
du Règlement, la demande de levée d'immunité est adressée au Président de
l'Assemblée. Elle est annoncée en séance plénière (ou en réunion
de la Commission permanente si celle-ci a lieu avant une séance
plénière) et elle est ensuite renvoyée à la commission du Règlement,
des immunités et des affaires institutionnelles («commission du
Règlement»). Cette dernière «examine sans délai la demande» et établit
le projet de résolution qui sera examiné par l'Assemblée lors de
la première partie de session qui suit le dépôt de la demande.
9. Dès qu'une demande de levée de l'immunité conférée à un parlementaire
en vertu de sa qualité de membre de l'Assemblée est déposée, le
Président de l'Assemblée déclenche la procédure interne nécessaire à
l'examen de cette demande conformément au Règlement.
10. Elle consiste à faire vérifier par la commission du Règlement
que les conditions de levée de l'immunité sont réunies, ce qui permet
à l'Assemblée de prendre une décision lors du premier jour de séance
qui suit le dépôt du rapport par la commission. Conformément au
Règlement, la commission ne procède à aucun examen du fond de l'affaire
et ne se prononce pas sur la culpabilité ou l'innocence du parlementaire
concerné. Conformément aux Lignes directrices sur la portée des
immunités parlementaires dont bénéficient les membres de l'Assemblée
parlementaire (paragraphe 9.6), et compte tenu de l'objectif fonctionnel
qui fonde la notion d'immunité conférée à un membre de l'Assemblée,
la commission et – sur la base de son rapport – l'Assemblée, lorsqu'elles
examinent une demande de levée de l'immunité, doivent prendre en
considération les éléments suivants: les poursuites judiciaires
engagées contre le membre ne mettent pas en péril le bon fonctionnement
de l’Assemblée et la demande doit être sérieuse, c’est-à-dire ne
pas être motivée par des raisons autres que celle de rendre la justice.
Si ces deux conditions sont réunies, l'Assemblée devrait, normalement,
proposer la levée de l'immunité.
11. Le rapport de la commission conclut à un projet de résolution
tendant à l’acceptation ou au rejet de la demande de levée de l'immunité.
Aucun amendement à cette décision ne sera accepté.
4. L’affaire Marcin Romanowski
12. En 2018, le ministre de la
Justice a nommé M. Romanowski plénipotentiaire responsable de la supervision
du fonctionnement du Fonds pour la justice. Le Fonds pour la justice
est un fonds public polonais géré par le ministre de la Justice,
créé en 2012 conformément au Code d'exécution des peines pénales.
Le rôle de ce fonds, qui s’appelait à l’origine «Fonds d'aide aux
victimes et d'assistance post-pénitentiaire», était d'aider les
victimes et les témoins d'actes criminels; de prévenir la criminalité;
et de fournir une assistance aux personnes privées de liberté, aux
personnes libérées après une peine d’emprisonnement ou un placement
en détention, ainsi qu'à leurs proches.
13. M. Romanowski a été nommé sous-secrétaire d'État au ministère
de la Justice (souvent désigné sous le nom de «vice-ministre de
la Justice») le 4 juin 2019. Il a été démis de ses fonctions en
décembre 2023 à la suite du changement de gouvernement.
14. Le 15 octobre 2023, M. Romanowski a été élu député au Sejm.
Le 18 janvier 2024, le Présidium du Sejm a approuvé la composition
de la délégation polonaise auprès de l'Assemblée parlementaire et
M. Romanowski est devenu membre suppléant de la délégation.
15. Le 19 juin 2024, le procureur général a déposé une requête
auprès du Président du Sejm de la République de Pologne, afin que
le Sejm consente à ce que M. Marcin Romanowski soit poursuivi, arrêté
et placé en détention provisoire. Selon cette requête, les éléments
de preuve recueillis dans l'affaire incluent des sources personnelles,
des documents sur les procédures d'octroi de subventions au titre
du Fonds pour la justice, des analyses de documents sécurisés et
de supports de données électroniques, et montrent qu’il existe un
soupçon raisonnable de penser que, durant son mandat de vice-ministre
de la Justice, M. Marcin Romanowski aurait commis 11 infractions
et aurait participé à un groupe organisé ayant pour but de commettre des
infractions contre des biens publics. Il aurait en particulier outrepassé
ses pouvoirs, manqué à ses obligations et déclaré de fausses informations
dans des documents officiels, ce qui aurait causé des préjudices importants
aux biens du Trésor public, afin d'obtenir des gains personnels
et financiers. Il s’agit d’infractions punissables selon plusieurs
dispositions du Code pénal.
16. En outre, selon le procureur général, les circonstances de
l'affaire ont laissé craindre que M. Marcin Romanowski cherche à
entraver illégalement la procédure. Compte tenu de la nécessité
de préserver le bon déroulement de celle-ci, ce risque réel a justifié
la requête de placer le justiciable en détention afin de pouvoir mener
des activités procédurales nécessitant sa participation et de demander
immédiatement au tribunal l'application d'une mesure préventive
sous la forme d'une détention provisoire, en raison de la crainte
existante d'une obstruction et de la menace d'une sanction sévère.
17. À la suite d'un vote, le Sejm a levé l'immunité de M. Romanowski
le 12 juillet 2024, consentant à ce qu'il soit poursuivi pour chacun
des 11 chefs d'accusation spécifiés dans la requête, ainsi qu'à
ce qu'il soit arrêté et placé en détention provisoire.
18. Le 15 juillet 2024, sur instruction du bureau du procureur
national, M. Romanowski a été arrêté pour 11 infractions commises
lors d’activités menées pendant son mandat de vice-ministre sous
le gouvernement précédent.
19. Le 16 juillet 2024, l'Assemblée a reçu une lettre de l'avocate
de M. Romanowski dans laquelle elle demandait au Président de défendre
l'immunité de son client en tant que membre de l'Assemblée parlementaire.
20. Dans une lettre envoyée le même jour à M. Szymon Hołownia,
maréchal du Sejm, le Président de l'Assemblée a précisé qu'en qualité
de membre de l'Assemblée, M. Romanowski jouissait de l'immunité parlementaire
en vertu des règles spéciales relatives à l'immunité au niveau européen,
établies par l'Accord général sur les privilèges et immunités du
Conseil de l'Europe de 1949 et son Protocole additionnel de 1952 (STE
n° 2 et 10).
21. Compte tenu de la lettre du Président de l'Assemblée invoquant
son immunité, M. Romanowski a été libéré par le tribunal polonais
dans la soirée du même jour, lequel a refusé d'accéder à la demande
du procureur et de placer M. Romanowski en détention provisoire.
22. Dans une lettre datée du 19 juillet 2024 adressée à M. Dariusz
Korneluk, premier procureur général adjoint, procureur national
de Pologne, le Président de l'Assemblée a également expliqué le
Règlement de l'Assemblée qui précise la procédure à suivre pour
lever l'immunité d'un membre de l'Assemblée à la demande d'une autorité
nationale compétente, ainsi que le rôle du Président dans la défense
de l'immunité d'un membre de l'Assemblée qui a été arrêté ou privé
de sa liberté de mouvement.
23. Comme indiqué ci-dessus, une demande de levée de l'immunité
de M. Romanowski a été envoyée par le procureur général et ministre
de la Justice de Pologne au Président de l'Assemblée le 29 septembre
2024, après qu'un tribunal polonais a rejeté l'appel du procureur
national contre la décision de ne pas placer M. Romanowski en détention
provisoire en raison de son immunité en tant que membre de l'Assemblée,
le 27 septembre 2024.
5. Vérification que les conditions de levée de l'immunité sont remplies
24. La commission du Règlement
est invitée à examiner si les conditions de levée de l'immunité
sont réunies ou non. Selon l'article 73 du Règlement, «La commission
ne procède à aucun examen du fond de l'affaire. En particulier,
la commission ne se prononce en aucun cas sur la culpabilité ou
la non-culpabilité du parlementaire, ni sur l'opportunité ou non
de le poursuivre au pénal pour les opinions ou actes qui lui sont
imputés.»
25. Il est important de rappeler que l’immunité ne peut être invoquée
en cas de flagrant délit. Ce n’est pas le cas de M. Romanowski.
5.1. Question 1: La demande de levée d'immunité a-t-elle été transmise conformément à l'article 73 du Règlement de l'Assemblée?
26. L'immunité ne peut être levée
que par l'Assemblée à la demande d'une «autorité compétente» de
l'État membre concerné.
27. Le paragraphe 9.7 des Lignes directrices sur la portée des
immunités parlementaires dont bénéficient les membres de l'Assemblée
parlementaire dispose que «[l]’autorité
compétente est ordinairement le juge chargé de l’affaire, mais il
peut aussi s’agir du procureur général ou du ministre de la Justice.»
28. Dans la mesure où la demande a été présentée par le procureur
général et ministre de la Justice de Pologne, les conditions relatives
à l'«autorité compétente» sont remplies.
5.2. Question 2: Les poursuites judiciaires engagées contre M. Romanowski mettent-elles en péril le bon fonctionnement de l'Assemblée parlementaire?
29. L'inviolabilité parlementaire
est une garantie démocratique, née de la nécessité de préserver
l'intégrité des parlements, y compris dans leur fonctionnement et
leurs actes, et de protéger l'indépendance de leurs membres dans
l'exercice de leurs fonctions. Compte tenu des activités du membre
en question, la poursuite, l'arrestation éventuelle et la détention
de M. Romanowski n’auraient pas d’incidences, en soi, sur le bon fonctionnement
de l'Assemblée.
5.3. Question 3: La demande est-elle sérieuse? N'est-elle pas inspirée par d'autres motifs que ceux de rendre la justice?
30. Tout en étant consciente de
la controverse entourant diverses nominations récentes en Pologne,
y compris celle du procureur national, je considère que, sur la
base des différents éléments présentés à la commission, il n'y a
pas de raisons suffisantes de douter que la procédure contre M. Romanowski
ait réellement pour seul but d'assurer une bonne administration
de la justice.
6. Conclusions
31. Pour toutes ces raisons et
sans préjuger du fond de l'affaire, je propose à l'Assemblée de
lever l'immunité de M. Romanowski afin de permettre à la justice
de s'exercer. Dans le même temps, les autorités polonaises doivent
veiller à ce que cette administration de la justice soit équitable
et impartiale, dans le plein respect de la législation nationale
et des garanties prévues par la Convention européenne des droits
de l'homme (STE n° 5).