1. Introduction
1. Le 22 juin 2011, l’Assemblée parlementaire adoptait
la
Résolution 1822 (2011) sur la réforme de l’Assemblée parlementaire. Le 24 juin,
suivant la proposition du Bureau, elle chargeait la commission du Règlement,
des immunités et des affaires institutionnelles de préparer un rapport
sur la mise en œuvre de cette résolution et les «nécessaires modifications
du Règlement, qui incluront la révision des mandats des commissions,
y compris la mise en œuvre de la proposition que l’Assemblée puisse
s’occuper de questions de "sécurité profonde", les mesures transitoires
et des questions récentes liées à l’interprétation du Règlement telles
que les mandats permanents des commissions et les délais de préparation
des rapports».
2. Lors de sa réunion du 23 juin 2011, en anticipant les décisions
de l’Assemblée, la commission du Règlement a procédé à la désignation
de deux rapporteurs: M. Andreas Gross, chargé d’un rapport sur la modification
de diverses dispositions du Règlement de l’Assemblée, et M. Egidijus
Vareikis, chargé d’un rapport sur les mandats des commissions de
l’Assemblée.
3. La commission rappelle, à cet égard, que l’Assemblée, à l’occasion
de sa réflexion sur la réforme, a entendu définir des objectifs
pour faire évoluer le cadre dans lequel s’inscrit son action. La
révision du Règlement ne constitue donc pas un objectif en soi.
L’ambition de la réforme de l’Assemblée visant à «améliorer son
efficacité et sa pertinence politique et la rendre plus visible
et à susciter une plus grande participation de ses membres» implique
à l’évidence davantage «un changement des pratiques» qu’un changement
des règles. Dans ce contexte, la question de la crédibilité de l’Assemblée
est capitale: renforcer l’Assemblée dans son mode de fonctionnement
et ses moyens d’action doit avoir pour objectif de renforcer sa crédibilité.
4. Ainsi, certaines décisions prises par l’Assemblée dans la
Résolution 1822 (2011) n’ont pas à se traduire par des modifications règlementaires.
En revanche, pour des raisons pratiques et de lisibilité des implications de
la réforme, les modifications règlementaires résultant de la restructuration
des commissions figurent également dans le présent rapport.
5. Outre les questions expressément mentionnées dans la
Résolution 1822 (2011) (voir chapitre 2), la commission pourrait juger opportun
d’examiner d’autres dispositions du Règlement dont l’application
pose problème ou qui nécessitent une clarification (voir chapitre
3).
2. Mise
en œuvre des dispositions de la Résolution 1822 (2011) impliquant une modification du Règlement ou des textes
pararéglementaires
2.1. Propositions de
recommandation et de résolution (article 24)
6. Aux termes du Règlement en vigueur, les commissions
ont compétence pour préparer un rapport lorsqu’elles ont été dûment
saisies par une décision de renvoi d’une proposition de recommandation
ou de résolution (ou de tout autre document considéré comme un document
officiel par le Président de l’Assemblée). Actuellement, les propositions
sont initiées par les membres de l’Assemblée et, pour être déposées, nécessitent
de recueillir les signatures de 20 parlementaires appartenant à
cinq délégations nationales.
7. La
Résolution 1822
(2011), dans son paragraphe 5.1.2, reconnaît aux commissions
la possibilité de déposer également des propositions de recommandation
et de résolution, afin que celles-ci jouent un rôle plus actif dans
la détermination de leur programme de travail.
8. Il convient donc de préciser les modalités suivant lesquelles
les commissions pourront initier des propositions. A cet égard,
il est important d’avoir à l’esprit le fait que, ces dernières années,
l’Assemblée a entendu renforcer les conditions de dépôt des propositions
de recommandation et de résolution, en particulier en portant le
nombre des signataires de 10 à 20 (voir
Résolution 1698 (2009), paragraphe 3.5). Dès lors, les conditions fixées aux
commissions doivent se rapprocher de celles requises pour les initiatives
des membres. L’article 45.3 fixe le quorum en commission au tiers
de ses membres (soit pour une commission de 84 membres, un quorum
à 28). Il est donc légitime que le Règlement conditionne le dépôt
de propositions par les commissions en disposant que leur adoption
nécessite le quorum des membres.
9. Enfin, il va de soi que les commissions ne devraient déposer
de propositions que sur des thèmes ou des sujets relevant strictement
de leurs domaines de compétence, tels que fixés dans leur mandat
spécifique.
– proposition
10. S’agissant des propositions de recommandation et
de résolution, il est proposé de modifier l’article 24.2 du Règlement,
en ajoutant à la fin de la première phrase les mots suivants: «ou
être adoptée par une commission, statuant aux conditions de quorum, telles
que définies à l’article 43.5, à la condition qu’elle relève de
son mandat spécifique».
2.2. Saisine des commissions
(article 25)
2.2.1. Compétence du Bureau
11. La
Résolution
1822 (2011), dans son paragraphe 5.1.2, propose de codifier dans
le Règlement une pratique bien établie depuis quelques années en
reconnaissant clairement au Bureau de l’Assemblée la possibilité
de «proposer des rapports pour débat à l’Assemblée». De manière
concrète, ce cas de figure recouvre essentiellement les initiatives
prises par le Bureau de renvoyer certaines questions aux commissions pour
rapport et débat à l’Assemblée – par exemple sur la situation des
droits de l’homme ou la situation de la démocratie, sur la dimension
religieuse du dialogue interculturel, sur le «vivre ensemble» dans
l’Europe du XXIe siècle, ou encore sur la mise en œuvre effective
de la Convention européenne des droits de l'homme et le processus
d’Interlaken – ainsi que les propositions du Bureau quant aux suites
à donner aux textes adoptés. Ces décisions du Bureau sont naturellement
soumises à la ratification de l’Assemblée, comme les propositions de
texte, pour permettre la saisine réglementaire des commissions.
– proposition
12. S’agissant de la compétence du Bureau en matière
de saisine des commissions, il est proposé de modifier l’article
25 en ajoutant après l’article 25.1 le nouveau paragraphe suivant:
«Le Bureau peut saisir une commission d’une question spécifique,
notamment dans le cadre des suites à donner à un texte adopté, dont elle
n’est pas déjà saisie, pour rapport à l’Assemblée.»
2.2.2. Compétence des
commissions – clarification de la notion de saisine pour rapport
et de transmission pour information
13. La
Résolution
1822 (2011), dans son paragraphe 5.1.4, considère qu’il serait utile
«d’expliquer dans le Règlement les diverses options qu’ont les commissions
lorsqu’elles sont saisies d’une proposition pour information».
14. L’article 25.1 du Règlement stipule qu’une proposition de
résolution ou de recommandation déposée par les membres de l’Assemblée
(ou le cas échéant un autre document) fait l’objet d’une décision
du Bureau «soit de saisine d’une ou plusieurs commissions, soit
de transmission pour information, soit de classement sans suite».
15. Seule la saisine formelle d’une commission par l’Assemblée
lui permet d’élaborer un rapport qu’elle pourra soumettre à l’Assemblée.
En revanche, la transmission d’une proposition de texte à une commission pour
information ne peut donner lieu à l’élaboration d’un rapport de
commission soumis pour débat à l’Assemblée. Une commission ne peut
donc pas désigner de rapporteur dans ce cadre.
16. L’article 48 du Règlement, qui traite des rapports des commissions,
précise qu’un rapport d’une commission «comporte normalement un
ou plusieurs projets de texte» (48.2) mais que «les commissions peuvent
présenter des rapports d’information sur lesquels l’Assemblée n’est
pas appelée à voter» (48.6). Aux termes de l’article 23.2.d du Règlement, seuls ces rapports
des commissions ont la qualité de documents officiels de l’Assemblée
et sont publiés comme tels.
17. Il n’existe, toutefois, aucune obligation pour une commission
saisie d’élaborer un rapport et elle reste libre d’apprécier les
suites qu’il convient de donner à sa saisine. Elle peut ainsi décider:
- de présenter un rapport contenant
un projet de texte qui sera soumis à l’Assemblée ou à la Commission permanente
pour adoption;
- de présenter un rapport d’information ne comportant pas
de projet de texte mais qui pourra néanmoins être débattu en Assemblée
ou en Commission permanente;
- de ne pas donner suite à la saisine;
- de fusionner le nouveau renvoi avec un ou des renvois
antérieurs pour rapport.
18. Une commission à laquelle une proposition de recommandation
ou de résolution a été transmise pour information ne peut pas présenter
un rapport pour débat à l’Assemblée. En pratique, les commissions
se contentent de prendre note de telles propositions de texte. Elles
peuvent cependant discuter de tout document ou note d’information
préparé par un membre. Il est ainsi arrivé, dans un passé récent,
qu’une commission ait décidé d’approfondir la question soumise et
qu’elle charge un de ses membres de préparer une note d’information
interne, simplement diffusée à ses membres en tant que document
de commission.
19. Rappelons à cet égard que toute commission a vocation à examiner
tout sujet relevant de sa compétence dans le cadre de son mandat
(article 43.1); elle peut ainsi discuter de tout document ou note d’information
de ses membres, étant une fois encore précisé que seule une saisine
formelle pour rapport l’autorise à élaborer un rapport pour débat
à l’Assemblée.
– proposition
20. Il est donc proposé de clarifier le Règlement:
- en ajoutant à la fin de l’article
25.1 qu’«un document transmis pour information ne peut donner lieu
à un rapport de commission à l’Assemblée»;
- en ajoutant à l’article 43.1, après la première phrase,
que les commissions «peuvent préparer un rapport, ou un rapport
d’information, pour présentation à l’Assemblée ou à la Commission
permanente conformément à l’article 48, fusionner des saisines ou
ne pas donner suite à une saisine. Dans ces deux derniers cas, elles
en informent le Bureau».
2.3. Organisation des
parties de session et des débats en séance plénière
21. Une des innovations majeures de la réforme concerne
l’organisation des parties de session de l’Assemblée, qui vont connaître,
à compter de la session de 2012, des modifications importantes notamment quant
au nombre, à la nature et à la durée des débats en séances plénières.
2.3.1. Instauration d’un
débat libre
22. L’Assemblée a décidé, dans sa
Résolution 1822 (2011), au paragraphe 5.3.1, de «programmer un “débat libre”
à chaque partie de session», au cours duquel les membres de l’Assemblée
auraient la possibilité de s’exprimer sur le sujet de leur choix.
23. Cette mesure, qui vise à rendre les sessions plus intéressantes
et animées, n’est pas sans rappeler les réflexions conduites par
la commission du Règlement en 2007 dans le rapport «Améliorer la
participation des membres aux sessions plénières de l’Assemblée
et aux réunions des commissions»
. Ce
rapport est à l’origine d’une mesure identique qui visait également
à rendre les débats devant l’Assemblée plus vivants et attrayants: aux
termes de l’article 34.6 du Règlement, les membres peuvent librement
prendre la parole et exposer une question de leur choix, pour une
durée de quinze minutes au plus, lors de la première journée d’une
partie de session. Toutefois cette disposition, entrée en vigueur
en janvier 2008, n’a pas connu le succès escompté et elle n’aura
jamais été utilisée. Il y aurait donc lieu de supprimer du Règlement
cette disposition obsolète pour lui substituer la nouvelle procédure
envisagée, celle des débats libres.
24. Il convient cependant de déterminer clairement les modalités
d’un tel exercice, notamment en fixant une durée maximale – une
heure
– et en encadrant la liberté
de parole des membres par le rappel des dispositions existantes
en matière de respect de la dignité des personnes – dispositions
de l’article 21 que la commission du Règlement a entendu renforcer
dans un rapport récent intitulé «Assurer la protection contre les
atteintes à l’honneur et à la réputation des personnes»
.
En effet, ainsi que la commission l’a souligné dans sa contribution écrite
au rapport sur la réforme de l’Assemblée, il est à craindre que
des membres saisissent l’opportunité d’un débat libre pour évoquer
des sujets peu pertinents au regard des préoccupations générales
des citoyens européens, ou des problématiques purement nationales
faisant état de querelles politiques internes, ou des questions
réveillant les antagonismes nationaux susceptibles de provoquer
des altercations entre délégations.
– proposition
25. S’agissant des débats
en séance plénière de l’Assemblée, il est donc proposé d’ajouter
après l’article 37 le nouvel article suivant:
«Débat libre
L’Assemblée peut tenir, pour une durée n’excédant pas
une heure, un débat libre. Le Président donne la parole aux membres
de l’Assemblée ou aux membres des délégations d’invités spéciaux, d’observateurs
ou de partenaires pour la démocratie souhaitant s’exprimer sur tout
sujet de leur choix, ne figurant pas à l’ordre du jour de la partie
de session. L’Assemblée ne peut tenir qu’un seul débat libre au
cours d’une partie de session. Les intervenants doivent s’inscrire
au registre des orateurs. Leur intervention doit respecter les principes
figurant à l’article 21.6 concernant les paroles acceptables. Ce débat
ne donne lieu à aucun vote.»;
et de supprimer l’article 34.6.
2.3.2. Notes explicatives
aux amendements
26. La
Résolution
1822 (2011), dans son paragraphe 5.3.2, autorise le dépôt d’amendements
accompagnés de notes explicatives.
27. Il est intéressant de noter que la commission du Règlement
avait examiné cette mesure dans son rapport de 2007 «Application
et amendement de diverses dispositions du Règlement de l’Assemblée»
(
Doc. 11431) et à l’initiative de son rapporteur, M. Erik Jurgens,
mais elle ne l’avait pas retenue, en considération notamment des
obstacles techniques que susciterait sa mise en œuvre (délais de
traduction, adaptation des outils informatiques).
28. Là encore, il est nécessaire de prévoir dans le Règlement
les conditions d’application de cette faculté qu’auront les membres
de l’Assemblée d’assortir les amendements déposés d’explications.
A cet égard, la commission du Règlement propose de reprendre certaines
des dispositions qui figurent dans les règlements des parlements
nationaux, notamment quant à la longueur de ces notes explicatives.
– proposition
29. S’agissant des amendements, il est proposé d’ajouter
après l’article 33.2 le nouveau paragraphe suivant: «Sauf lorsque
l’amendement s’explique de lui-même, un amendement peut être accompagné
d’une note explicative, d’une longueur maximale de 50 mots, visant
à en clarifier la compréhension ou à en expliciter la portée.»
2.3.3. La réduction du
temps de parole des orateurs
30. L’Assemblée, au paragraphe 6.1.1 de sa
Résolution 1822 (2011), invite le Bureau «à réduire le temps de parole maximum
des membres inscrits sur les listes des orateurs à quatre minutes,
ou, le cas échéant, à trois minutes».
31. Rappelons que les «Dispositions complémentaires relatives
aux débats de l’Assemblée» qui régulent notamment le temps de parole
des orateurs ont été modifiées à plusieurs reprises ces dernières
années (en 2007 et en 2009), avec l’augmentation du temps de parole
des rapporteurs à 13 minutes pour présenter leur rapport et répliquer
aux interventions, la réduction du temps de parole pour la présentation
des amendements (ramené à 30 secondes) et la fixation pour les rapporteurs
pour avis d’un temps de parole identique à celui des orateurs dans
le débat.
32. Le temps de parole normalement accordé aux orateurs selon
les dispositions en vigueur est de cinq minutes. Mais dans la pratique
il arrive fréquemment ces dernières années, lorsque la liste des
orateurs est longue et/ou que de nombreux amendements ont été déposés,
que ce temps de parole soit limité à quatre, voire à trois minutes.
Afin de traduire dans le Règlement la décision de l’Assemblée, il
y a lieu de modifier à présent cette disposition.
33. Par ailleurs, il convient de noter que la rénovation de l’hémicycle
et la mise en place de plusieurs écrans larges permet désormais
l’affichage du décompte du temps de parole des orateurs. L’installation
technique précédente a été désactivée de sorte qu’il y a lieu d’actualiser
les dispositions pararéglementaires sur ce point.
– proposition
34. Il est proposé de modifier les dispositions complémentaires
relatives aux débats de l’Assemblée:
34.1. en ce qui concerne le temps
de parole, en modifiant le paragraphe 1 comme suit:
«Les orateurs inscrits pour un
débat disposent d’un temps de parole de quatre minutes»;
34.1. – en ce qui concerne l’organisation des débats, en modifiant
le paragraphe 5 comme suit:
«Pour faciliter le respect du temps de parole, le temps
disponible est affiché et une sonnerie retentit lorsque le temps
de parole est épuisé.»
2.4. Structure et fonctionnement
des commissions
35. Une autre mesure phare de la réforme de l’Assemblée
concerne les commissions, leur structure et leur mode de fonctionnement.
36. Ainsi qu’il a été mentionné en introduction, la commission
du Règlement a été chargée d’élaborer un rapport sur les nouveaux
mandats des commissions de l’Assemblée. Toutefois, pour conserver
à l’ensemble de l’exercice de la réforme une certaine unité, c’est
dans le cadre du présent rapport que seront traités les aspects
réglementaires des implications de la
Résolution 1822 (2011) sur les commissions.
2.4.1. Constitution des
commissions
37. L’Assemblée, dans sa
Résolution 1822 (2011) (paragraphe 6.4), a décidé de ramener le nombre de ses commissions
de dix à huit et de modifier le mandat de la plupart d’entre elles
en transférant certains domaines de compétence. Ces décisions affectent
plusieurs dispositions du Règlement, principalement l’article 42
relatif à la constitution des commissions, qui doivent être modifiées
en conséquence.
– modification de la composition de la commission du
Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles
38. Ainsi, afin de tenir compte des nouvelles responsabilités
en matière financière et budgétaire attribuées à la commission du
Règlement, la
Résolution
1822 (2011) a décidé que le nombre de ses membres devait être accru
afin «d’assurer une représentation géographique équitable des membres»,
étant entendu que les présidents des cinq groupes politiques de
l’Assemblée en seraient membres
ex officio et
qu’aucune délégation nationale ne pourrait avoir plus d’un membre
dans cette commission.
39. Cette disposition, ajoutée par amendement lors du débat en
Assemblée afin de promouvoir la garantie d’une représentation équilibrée
des délégations nationales dans la commission, pourrait avoir des conséquences
inattendues, dans la mesure où elle risque de conduire au résultat
inverse de l’objectif voulu. En effet, on ne peut exclure la possibilité
que les groupes politiques qui désignent les membres de la commission
puissent se trouver dans l’impossibilité, faute de volontaires,
de nommer des membres d’une délégation qui n’est pas déjà représentée
à la commission.
40. Rappelons, par ailleurs, que la commission du Règlement avait
elle-même décidé, en 2007, de modifier sa propre structure afin
de résoudre le problème récurrent de participation des membres auquel
elle se heurtait depuis des années
.
Le nombre de ses membres a été réduit de 53 à 27, dont 25 désignés
par les groupes politiques et non par les délégations nationales.
Il serait donc étonnant que la commission du Règlement, nonobstant
l’accroissement de ses compétences, parvienne à assurer la participation
de délégations nationales qui, jusqu’en 2008, ne jugeaient pas utile
d’y faire siéger leurs membres. Il semble donc inutile d’accroître
considérablement le nombre des membres de la commission, sachant
que certaines délégations nationales ne seront pas en mesure d’assurer
une participation effective de leurs membres aux travaux de la commission.
Une augmentation limitée du nombre de membres de la commission est
préférable.
41. Il est donc proposé d’augmenter le nombre des membres de la
commission du Règlement à 37, se répartissant comme suit: 30 membres
désignés par les groupes politiques selon le système d’Hondt, deux membres
non inscrits, auxquels s’ajoutent les présidents des groupes politiques ex officio.
– limitation de l’appartenance des membres aux commissions
42. Par ailleurs, la
Résolution 1822 (2011) décide de «limiter l’appartenance de chaque membre de l’Assemblée
à deux commissions en tant que membre titulaire, à l’exception des
commissions dont les membres sont désignés par les groupes politiques»,
à savoir la commission du Règlement et la commission de suivi. Il
y a donc lieu de modifier l’article 42.2.
– changements intervenus dans le contenu des mandats
spécifiques des commissions
43. La révision des mandats des commissions a, comme
précédemment indiqué, impliqué des transferts de domaines de compétence
d’une commission à une autre, ainsi que la redéfinition de leurs
champs d’action et le changement de dénomination de certaines
.
Il est donc nécessaire d’adapter certaines dispositions du Règlement
et, en particulier:
- de supprimer
l’article 43.5, relatif à la compétence des commissions pour développer
des relations avec les organisations non gouvernementales, puisque
la formulation a été intégralement reprise – et renforcée – dans
les mandats généraux des commissions;
- de supprimer la deuxième phrase de l’article 46.6 – faisant
interdiction aux membres des délégations d’invités spéciaux, d’observateurs
et de partenaires pour la démocratie d’assister aux réunions de
la commission des questions économiques et du développement lorsqu’elle
examine les questions budgétaires et administratives du Conseil
de l’Europe –, qui est devenue sans objet;
- d’amender l’article 60.7 sur le statut de partenaire pour
la démocratie afin de mentionner les commissions compétentes de
l’Assemblée pour examiner une demande d’octroi du statut et pour
suivre les progrès réalisés dans la mise en œuvre des engagements
pris par les parlements concernés;
- de modifier les articles 18.5, 19.3, 58 et 59 s’agissant
de la dénomination de la commission des questions politiqueset de la démocratie.
propositions
44. Il est proposé de remplacer l’article 42.1, qui établit
la liste des commissions générales de l’Assemblée et fixe le nombre
de leurs membres, par le nouveau paragraphe suivant:
«Au début de chaque session ordinaire,
l’Assemblée constitue les commissions générales suivantes:
1. Commission des questions politiques et de la démocratie
(84 sièges),
2. Commission des questions juridiques et des droits de
l’homme (84 sièges),
3. Commission des questions sociales, de la santé et du
développement durable (84 sièges),
4. Commission des migrations, des réfugiés et des personnes
déplacées (84 sièges),
5. Commission de la culture, de la science, de l’éducation
et des médias (84 sièges),
6. Commission sur l’égalité et la non-discrimination (84
sièges),
7. Commission pour le respect des obligations et engagements
des Etats membres du Conseil de l’Europe (commission de suivi) (84
sièges),
8. Commission du Règlement, des immunités et des affaires
institutionnelles (37 sièges).»
45. Un amendement rédactionnel est également nécessaire à l’article
42.2, sur la représentation des délégations nationales dans les
commissions, afin de remplacer dans toutes les phrases où ils apparaissent les
mots «dans chacune des huit premières commissions» par les mots
«dans chacune des six premières commissions».
46. En ce qui concerne la composition de la commission du Règlement,
des immunités et des affaires institutionnelles, il est proposé
de modifier l’article 42.3 en remplaçant les mots «25 des 27 membres»
par «30 des 37 membres» et d’ajouter après la deuxième phrase la
phrase suivante: «Les présidents des groupes politiques en sont
membres de droit. Les groupes politiques en désignent les membres
en assurant une représentation équitable des délégations nationales.»
47. S’agissant de limiter le nombre de commissions dans lesquelles
un parlementaire siège en tant que membre titulaire, il convient
d’ajouter, après l’article 42.5, un nouveau paragraphe: «Aucun membre
de l’Assemblée ne peut être membre titulaire dans plus de deux commissions,
à l’exception des commissions dont les membres sont désignés par
les groupes politiques.»
48. Enfin, et sous la réserve des décisions prises s’agissant
des mandats des commissions et leur dénomination, il est proposé
de modifier la dénomination de la commission des questions politiques,
en commission des questions politiques et de la démocratie dans
les articles 18.5, 19.3, 58 et 59, de supprimer le paragraphe 43.5
ainsi que la deuxième phrase de l’article 46.6.
49. S’agissant du
statut de partenaire
pour la démocratie, il convient de remplacer l’article
60.7 par le nouvel article suivant:
«La
décision d’octroyer, de suspendre ou de retirer le statut de partenaire
pour la démocratie est prise par une résolution de l’Assemblée,
sur la base d’un rapport de la commission des questions politiques et
de la démocratie, d’un avis de la commission des questions juridiques
et des droits de l'homme et d’un avis de la commission sur l’égalité
et la non-discrimination, et, le cas échéant, d’un avis de toute
autre commission compétente de l’Assemblée. Ces commissions assurent,
dans les domaines qui relèvent de leur mandat spécifique, le suivi
des progrès réalisés dans la mise en œuvre des engagements pris
par les parlements concernés lors de leur demande d’octroi du statut.»
2.4.2. Rapports des commissions et
suites données aux textes adoptés
50. Le rapport sur la réforme de l’Assemblée fait également,
à juste titre, une priorité du suivi des textes adoptés par l’Assemblée.
La mise en œuvre des décisions de l’Assemblée est d’une importance
cruciale; elle conditionne la visibilité de l’action et l’effectivité
des positions de l’Assemblée.
51. Le rapport met plus spécifiquement l’accent sur le rôle des
commissions et propose de traduire dans le Règlement la nécessité
de reconnaître à leurs rapporteurs un rôle plus actif et plus officiel
dans le suivi des décisions de l’Assemblée.
52. Ainsi la
Résolution
1822 (2011) (paragraphe 5.2.1) propose de permettre aux rapporteurs
de rester saisis pendant une année après l’adoption du texte adopté
afin de garantir son suivi et de faire rapport à la commission à
la fin de cette période.
53. Rappelons que les commissions elles-mêmes sont déjà chargées
de contrôler les suites données aux textes adoptés par l’Assemblée
sur la base de leurs rapports (article 43.2) et qu’aux termes de
leurs mandats généraux révisés elles «assurent le suivi approprié
des résolutions et recommandations adoptées par l’Assemblée dans
les domaines couverts par leur mandat spécifique».
54. Enfin, la
Résolution
1822 (2011) demande que l’on donne aux «mandats permanents» «une
base règlementaire incontestable». La question des mandats généraux
ou permanents est examinée dans le rapport sur les mandats des commissions
. Il appartient donc
au présent rapport d’en traduire les conclusions en termes règlementaires.
– propositions
55. Il est proposé d’ajouter au Règlement les dispositions
relatives au renforcement du rôle des rapporteurs:
55.1. en ajoutant, à la fin de l’article
48.1, la phrase suivante: «Un rapporteur reste en charge du suivi de
son rapport pour une durée d’un an à l’issue de l’adoption du texte
par l’Assemblée.»;
55.2. en ajoutant, après l’article 48.6, un nouveau paragraphe
sur les rapporteurs généraux:
«Les commissions peuvent
désigner un ou des rapporteurs généraux dont elles déterminent préalablement
le mandat et sa durée. Ce mandat est soumis au Bureau pour approbation
et sa décision est soumise à la ratification de l’Assemblée.»
2.4.3. Bureaux des commissions
et des sous-commissions
56. S’agissant du bureau des commissions, le Règlement
en vigueur dispose que «seuls les membres titulaires qui ont été
membres titulaires ou remplaçants de la commission durant au moins
un an peuvent être candidats aux fonctions de président ou de vice-président
de celle-ci». L’Assemblée est convenue, dans sa
Résolution 1822 (2011), au paragraphe 6.2, de «supprimer l’obligation aux présidents
et vice-présidents de commission d’en être membres titulaires et
non remplaçants».
57. Compte tenu du fait que les parlementaires ne peuvent être
membres titulaires que de deux commissions maximum (voir ci-dessus
paragraphe 42), une telle modification du Règlement s’avère nécessaire
afin de faciliter les candidatures aux fonctions de président et
vice-président de commissions. Par ailleurs, il y a lieu d’aligner
également les conditions fixées pour l’élection des bureaux des
sous-commissions.
– proposition
58. Il conviendra à l’article 44.3 de remplacer la première
phrase comme suit: «Les membres de la commission qui l'ont été durant
au moins un an peuvent être candidats aux fonctions de président
ou de vice-président de la commission.» Il est important de préciser
que cette disposition, en toute logique, ne s’applique pas aux commissions
nouvellement créées.
59. En ce qui concerne les bureaux des sous-commissions, l’article
47.7 pourra être modifié, en remplaçant la troisième phrase comme
suit: «Les membres titulaires de la sous-commission qui en ont été
membres durant au moins un an peuvent être candidats aux fonctions
de président ou de vice-président de la sous-commission.» Cette
disposition ne s’applique pas davantage aux sous-commissions nouvellement
créées.
2.5. Demande d’ouverture
d’une procédure de suivi
60. A l’heure actuelle, une demande d’ouverture d’une
procédure de suivi est recevable si elle est effectuée par une proposition
de résolution ou de recommandation signée par dix membres appartenant
à au moins cinq délégations nationales et deux groupes politiques.
61. La
Résolution 1822
(2011), au paragraphe 5.1.3, fixe désormais une condition de
20 signataires appartenant à six délégations nationales et deux
groupes politiques.
62. On observera toutefois que le dépôt de propositions de recommandation
et de résolution suppose de réunir également 20 signatures mais
de membres issus de cinq délégations nationales, et qu’une proposition de
résolution visant à contester des pouvoirs déjà ratifiés doit être
déposée par au moins 50 membres appartenant à cinq délégations nationales
et à deux groupes politiques.
– proposition
63. Il convient donc de modifier le
mandat de la commission pour le respect des
obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l'Europe
(commission de suivi) en amendant la
Résolution 1115 (1997) modifiée comme suit: au paragraphe 2.iii, remplacer
les mots «d’au moins dix membres de l’Assemblée représentant au
moins cinq délégations nationales et deux groupes politiques» par
les mots «d’au moins vingt membres de l’Assemblée représentant au
moins six délégations nationales et deux groupes politiques».
3. Autres modifications
à apporter au Règlement
64. Suivant sa démarche habituelle, notamment à l’occasion
des deux derniers rapports qu’elle a présentés à l’Assemblée sur
les modifications à son Règlement, en novembre 2007 et en novembre
2009, et ainsi que la
Résolution
1822 (2011) l’y invite, la commission entend examiner celles des
dispositions du Règlement, autres que celles faisant l’objet direct
de sa saisine, qui méritent d’être clarifiées ou actualisées et
examiner toute proposition susceptible d’améliorer le fonctionnement
et les méthodes de travail de l’Assemblée.
3.1. Présidence de l’Assemblée
à l’ouverture de la session ordinaire (article 5)
65. La session ordinaire de l’Assemblée est ouverte,
en janvier, par le plus âgé des membres présents. Il s’agit là d’une
fonction honorifique, le doyen d’âge n’étant pas autorisé à prononcer
de discours. La commission s'est interrogée sur l’opportunité de
valoriser cette présidence. Le Parlement européen a modifié son
règlement en mai 2009 s’agissant de la présidence de la séance constitutive:
celle-ci n’est désormais plus assurée par le doyen d’âge mais par
le président sortant du Parlement européen ou, à défaut, un vice-président
sortant dans l’ordre de préséance (s’ils sont toujours membres du
Parlement européen), ou à défaut par le membre ayant exercé le plus
long mandat.
66. L’Assemblée pourrait également changer sa pratique, en désignant
son membre le plus ancien pour ouvrir la session et lui donner l’opportunité
d’intervenir brièvement. Cette mesure constituerait une marque de reconnaissance
à l’égard des parlementaires qui se sont investis depuis des années
à l’Assemblée.
67. Aussi l’article 5 du Règlement pourrait être modifié comme
suit:
«Article 5 – Présidence
du doyen de l’Assemblée
5.1. Le doyen de l’Assemblée,
à savoir le membre ayant exercé le plus long mandat à l’Assemblée,
ouvre la session ordinaire et remplit les fonctions de président
jusqu’à la proclamation de l’élection du Président de l’Assemblée.
5.2. Sous la présidence du doyen, aucun débat ne peut
être tenu, sauf s’il a pour objet la vérification des pouvoirs ou
l’élection du Président de l’Assemblée, ni aucun discours prononcé. Le
doyen peut s’adresser à l’Assemblée pour une durée maximale de cinq
minutes.»
3.2. L’impossibilité
de retirer une signature d’une déclaration écrite (article 53)
68. Dans son dernier rapport sur la modification de diverses
dispositions du Règlement de l’Assemblée parlementaire (
Doc. 12071 et addendum), la commission du Règlement avait, à la
demande du Bureau, amplement débattu des possibilités de retirer
ou d’ajouter une signature à une proposition de texte ou à tout autre
document. Elle avait alors clairement indiqué que le Règlement ne
permet pas l’ajout ou le retrait de signatures d’une proposition
de résolution ou de recommandation ou de tout autre document officiel
de l’Assemblée (amendements notamment), avec pour seule exception
que des membres peuvent ajouter leurs signatures aux déclarations
écrites déjà déposées.
69. Toutefois, plusieurs incidents se sont produits en 2010 et
2011 où des membres signataires de déclarations écrites ont souhaité
retirer leur signature, arguant du fait qu’ils n’avaient pas pris
pleinement connaissance des termes de la déclaration, ce qui leur
a été refusé, la possibilité de retirer des signatures d’une déclaration
écrite ne figurant pas dans le Règlement, ainsi que l’a rappelé
en 2009 la commission du Règlement dans le rapport susmentionné.
Toutefois, afin de faciliter l’information des membres, le Règlement pourrait
être modifié et mentionner expressément qu’aucune signature ne peut
être retirée d’une déclaration écrite une fois déposée au service
de la Séance.
70. Il est donc proposé de modifier l’article 52.3 en ajoutant in fine qu’«Aucune signature ne
peut être retirée».
3.3. Clarification de
certaines dispositions complémentaires relatives aux candidats à
la Cour européenne des droits de l’homme
71. L’Assemblée a fixé, au nombre des critères que les
Parties contractantes doivent respecter lorsqu’elles transmettent
une liste de candidats à la Cour européenne des droits de l’homme,
l’exigence que cette liste comporte «au moins un candidat de chaque
sexe». Toutefois, l’Assemblée a édicté successivement deux exceptions
à ce principe qui lui permettent de considérer des listes de candidats
d’un seul sexe:
- lorsque «tous
les candidats appartiennent au sexe sous-représenté à la Cour»,
à savoir moins de 40% du nombre total de juges;
- lorsque tous les candidats «appartiennent au sexe surreprésenté
à la Cour, dans les cas exceptionnels où une Partie contractante
a pris toutes les mesures nécessaires et adéquates pour garantir
la présence du sexe sous-représenté sur la liste, mais n’a pas été
en mesure de trouver un candidat de ce sexe (…)».
72. Or, dans l’hypothèse où il n’y a plus de sexe sous-représenté
à la Cour – ce qui est le cas actuellement – le texte devient confus
quant aux obligations qui s’imposent aux Parties contractantes s’agissant
de la condition de soumettre des listes comportant au moins un candidat
de chaque sexe. Une clarification s’impose.
73. Il est proposé de modifier les dispositions complémentaires
relatives aux
candidats à la Cour européenne
des droits de l’homme– en amendant la
Résolution 1366 (2004), modifiée par la
Résolution
1426 (2005) et la
Résolution
1627 (2008) – en remplaçant
73.1. le
paragraphe 3.ii par
«ne comportant pas au moins un candidat de chaque sexe,
excepté dans les cas prévus au paragraphe 4.»;
73.1. et le paragraphe 4 par:
«L’Assemblée décide de prendre
en considération les listes de candidats d’un seul sexe lorsque:
i. les candidats appartiennent au sexe qui est sous-représenté
à la Cour (c’est-à-dire représentant moins de 40% du nombre total
de juges) au moment de l’appel à candidatures par l’Assemblée;
ii. il n’y a pas de sexe sous-représenté à la Cour ou
les candidats appartiennent au sexe qui est surreprésenté à la Cour
(c’est-à-dire représentant plus de 60% du nombre total de juges)
au moment de l’appel à candidature par l’Assemblée, dans les cas
exceptionnels où une Partie contractante a pris toutes les mesures
nécessaires et adéquates pour garantir la présence de candidats
des deux sexes qui satisfassent aux exigences du paragraphe 1 de
l’article 21 de la Convention européenne des droits de l’homme.
Ces cas exceptionnels doivent être considérés comme tels
à une majorité des deux tiers des voix exprimées et à la majorité
des membres autorisés à voter de la sous-commission et de la commission des
questions juridiques et des droits de l’homme. Cette position doit
être entérinée par l’Assemblée dans le cadre du rapport d’activité
du Bureau de l’Assemblée.»
74. En outre, afin de mettre en œuvre le paragraphe 6.3
de la
Résolution 1822
(2011), il est proposé d’ajouter, à la fin du paragraphe 5.viii
des dispositions complémentaires relatives aux candidats à la Cour européenne
des droits de l’homme, les mots suivants: «et en particulier de
donner des raisons positives pour sa recommandation en faveur d’un
candidat».
4. Conclusion
75. Lors de sa réunion du 5 septembre 2011, la commission
du Règlement a examiné les propositions figurant dans l’exposé des
motifs et l’avant-projet de résolution, et plus particulièrement
les points suivants:
- propositions
de recommandation et de résolution (paragraphe 10);
- saisine des commissions (paragraphes 12 et 20);
- organisation des parties de session et des débats en séance
plénière; introduction d’un débat libre (paragraphe 25); amendements
(paragraphe 29); temps de parole des orateurs (paragraphe 34);
- structure et fonctionnement des commissions (paragraphes
44 à 49); composition de la commission du Règlement (paragraphes
41 et 46); limitation de l’appartenance des membres aux commissions (paragraphe
47); mandats spécifiques des commissions (paragraphe 43);
- rapports des commissions, suivi des textes adoptés, rapporteurs
généraux (paragraphe 55);
- bureaux des commissions et des sous-commissions (paragraphes
58 et 59);
- demande d’ouverture d’une procédure de suivi (paragraphe
63);
- présidence de l’Assemblée à l’ouverture de la session
ordinaire (paragraphe 67);
- impossibilité de retirer une signature d’une déclaration
écrite (paragraphe 70);
- clarification de certaines dispositions relatives aux
candidats à la Cour européenne des droits de l’homme (paragraphe
73).
76. Il est proposé que les modifications du Règlement figurant
dans le projet de résolution, une fois adoptées, entrent en vigueur
à l’ouverture de la session ordinaire de 2012 (le 23 janvier 2012).
Les modifications des dispositions complémentaires relatives aux
candidats à la Cour européenne des droits de l’homme entreront en
vigueur dès leur adoption et s’appliqueront aux procédures en cours.